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DIRITTO AMMINISTRATIVO 2
PROFILI GENERALI
L’attività dell’amministrazione si svolge mediante comportamenti/operazioni materiali sia mediante atti giuridici, che sono atti umani, consapevoli e volontari, diretti alla produzione di un effetto giuridico. L’attività giuridica della PA si svolge prevalentemente mediante dei moduli propri del diritto pubblico (quindi seguendo regole speciali), ma anche mediante moduli caratteristici del diritto dei privati. Il diritto amministrativo nasce come un diritto speciale, è diverso rispetto a quello che trova applicazione tra i soggetti privati. Se guardiamo all’esperienza italiana, vediamo che in principio l’amministrazione faceva ampio ricorso alle regole dei privati: solo intorno agli ultimi due decenni dell’800 ha iniziato ad avvalersi di regole particolari, proprie del diritto pubblico. Secondo Federico Cammeo i rapporti tra l’individuo e lo Stato devono presumersi regolati dal diritto pubblico se non vi è un’espressa e chiara ragione contraria. Tutto ciò che fa l’amministrazione viene fatto all’insegna del diritto pubblico. Ricorrere al diritto pubblico diviene così la regola: il ricorso al diritto privato perviene un’ipotesi residuale. In tempi più recenti, abbiamo avuto invece un ritorno al diritto privato: ricorso ai moduli privatistici. L’ art. 1 l.241/1990 (legge sul procedimento amministrativo), ci dice che quando l’amministrazione adotta degli atti di natura non autoritativa agisce secondo norme di diritto privato, salvo che la legge non disponga diversamente. La nostra attenzione si concentrerà sui modelli del diritto pubblico. C’è poi un’attività che può collocarsi a cavallo tra diritto pubblico e privato, che possiamo definire come attività consensuale/negoziale dell’amministrazione: la PA può stipulare degli accordi con i privati, disciplinati mediante rinvio ai contratti di diritto privato —> art. 11 l. 241/1990: tale norma prevede espressamente che pubblica amministrazione e privato possono concludere accordi per determinare il contenuto del provvedimento o possono concludere accordi in sostituzione del provvedimento (vedi modulo 3, amministrativo 1). Accanto all’attività amministrativa della PA, dobbiamo distinguere l’attività politica/di governo = devono essere tenuti distinti gli atti amministrativi dagli gli atti politici Es. atti politici: invio di un contingente militare all’estero/voto di fiducia. Questa distinzione ha un’implicazione pratica: il codice del processo amministrativo stabilisce che non sono impugnabili gli atti o i provvedimenti emanati dal governo nell’esercizio del poteri politici. Gli atti di alta amministrazione si collocano a metà tra gli atti amministrativi e quelli politici. Sono atti amministrativi (quindi impugnabili), ma l’amministrazione gode di un’amplissima discrezionalità.
atti politici: liberi nel fine ed emanati da organi costituzionali.
Es. atti di alta amministrazione: nomine a determinati incarichi dirigenziali, nomine nei consigli di amministrazione degli enti, provvedimenti di espulsione di stranieri.
IL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO
L’amministrazione raramente interviene con un singolo atto, solitamente agisce mediante sequenze di atti che coinvolgono una molteplicità di uffici o amministrazioni diverse. Il procedimento è il modo tipico in cui opera la PA, ma non è l’esclusivo. Il procedimento è una sequenza di atti in funzione di un atto principale. Appartiene alla teoria generale: lo troviamo anche nella funzione legislativa e giurisdizionale, non solo in quella amministrativa. Es nella funzione legislativa: singoli atti che portano all’adozione dell’atto principale, ossia la legge. Questo agire mediante procedimenti, e la rilevanza che il procedimento stesso assume, caratterizza l’agire dell’amministrazione: non lo troviamo invece nel diritto privato. Nella disciplina privatistica tutto quello che precede il contratto non rileva, se non nell’ambito della responsabilità precontrattuale.
Così non è nel diritto amministrativo —> il procedimento qui ha un’importanza fondamentale. Il procedimento amministrativo è una sequenza di atti servente un atto principale: il provvedimento amministrativo. Il provvedimento è l’atto mediante il quale l’amministrazione, esercitando il proprio potere, determina l’assetto degli interessi in una fattispecie concreta, ossia proietta i propri effetti all’esterno dell’amministrazione, toccando diritti e interessi legittimi dei destinatari, comprendendo anche ipotesi di soggetti contro-interessati (soggetti terzi). Es. Chiedo un’autorizzazione per costruire, il provvedimento stabilisce l’assetto degli interessi. È l’atto con cui l’amministrazione definisce l’assetto degli interessi e va a incidere sui soggetti dell’ordinamento. Il procedimento ha molti altri atti, ma questi hanno una funzione servente rispetto all’atto principale, che è il provvedimento, che non è sempre l’atto finale della sequenza, ma potrebbe anche essere seguito da altri atti. È l’unico atto che produce effetti all’esterno dell’amministrazione, gli altri atti hanno effetti che si esauriscono all’interno del procedimento (sono endo-procedimentali). Per questo il provvedimento ha assunto un’importanza nella dottrina e giurisprudenza, è l’unico atto impugnabile perchè potenzialmente lesivo. Il procedimento prevede molti atti, ma questi atti hanno una funzione servente rispetto all’atto principale. Il provvedimento non è sempre l’atto finale della sequenza, potrebbe esserci la necessità che lo stesso sia seguito da altri atti nella sequenza. Ma è l’unico atto che produce effetti all’esterno, gli altri atti hanno effetti che si esauriscono all’interno dell’amministrazione. Il provvedimento è l’unico atto impugnabile , proprio perché è l’unico che produce effetti all’esterno che vanno a toccare le posizioni dei soggetti dell’ordinamento. Alcune interpretazioni che la dottrina ha offerto del procedimento All’inizio si ragionava in riferimento a singoli atti, non considerando particolarmente la loro concatenazione all’interno del procedimento. Successivamente si è arrivati a studiare il c.d. “ atto complesso ”: l’atto che risulta dal convergere di manifestazioni di volontà di soggetti diversi, ma tutte necessarie per l’atto finale. —> il primo passo avanti consiste proprio nell’elaborazione di questo concetto di atto complesso. Un passaggio fondamentale è la monografia di A. M.Sandrulli del 1940, sul procedimento amministrativo, nella quale esamina i vari atti e la funzione che questi svolgono all’interno di tale sequenza, specificando che ce ne è uno principale (il provvedimento) e altri che servono per attribuirgli efficacia o prepararlo. Elabora così la concezione formale , che ci dice quali sono gli atti che compongono il procedimento amministrativo e come è fatto il procedimento amministrativo.
In un contesto culturale di quel tipo, la prima disciplina non poteva che riguardare proprio il procedimento di espropriazione, che va ad intaccare il diritto di proprietà. > L. 1497/1939 —> sulla protezione delle bellezze naturali. Legge molto avanzata per il tempo. > L. 1150/1942 —> legge urbanistica. > L. 689/1981 —> sulla depenalizzazione. Fino a qui parliamo di discipline che riguardano dei settori specifici. Diverso è il discorso sulla possibilità di introdurre una disciplina generale sul procedimento amministrativo: vi era un marcato scetticismo sul fatto che fosse opportuno e praticabile elaborare una disciplina generale. Sulla scorta di quella che era l’importazione della concezione Nigro, questa legge nasce come una legge breve: non voleva essere una legge che disciplinasse ogni aspetto del procedimento. La l. 241/1990 non nasce con questo intendimento, ma come una legge breve che fissa una serie di principi generali (diritti dei cittadini nei riguardi della PA e di obblighi corrispondenti della PA) e poi individua una serie di modelli organizzativi. Nel corso dei 30 anni successivi questa legge ha conosciuto un processo di arricchimento costante: è stata riscritta, modificata e aggiornata sia tramite interventi principali, sia tramite interventi piccoli e su singoli aspetti. Le l. 15/2005 e l. 124/2015 hanno riscritto intere parti della l. 241/1990 (come il capo 4bis, invalidità e efficacia atto amministrativo). Dal punto di vista materiale ha un contenuto costituzionale perchè delinea questo nuovo statuto dei cittadini e degli interessati nei confronti dell’azione amministrativa. Non troviamo una definizione di procedimento nella l. 241/1990. Le fasi del procedimento Il procedimento è una sequenza di atti che porta a concretizzare la decisione della amministrazione, e produce effetti verso l’esterno. Tradizionalmente si distinguono 3 fasi essenziali e 1 eventuale all’interno di questa sequenza:
1. Fase dell’iniziativa: può avvenire d’ufficio (es. sanzione, espropriazione), oppure può derivare da un’istanza di parte, la quale esercita un interesse pretensivo (es. permesso a costruire), o ancora, l’istanza può essere avviata da un’altra amministrazione, prendendo il nome di iniziativa eteronoma. 2. Fase istruttoria : si acquisiscono tutti i fatti rilevanti nella fattispecie e tutti gli interessi eventualmente toccati dal provvedimento che si adotterà in esito al procedimento. Il responsabile del procedimento è definito anche “il signore dell’istruttoria” ed è colui che ha il compito di gestire in modo pieno questa fase istruttoria. Questa fase è fondamentale perchè da questa dipende l’esito, la decisione finale. 3. Fase costitutiva/decisoria : fase di sintesi di quanto è emerso nel corso della fase istruttoria e nella quale si adotta il provvedimento perfetto (perchè sono presenti tutti gli atti costitutivi), ma non necessariamente è già in grado di produrre tutti gli effetti di cui è capace in astratto, perchè può essere necessaria un’altra fase eventuale, quella integrativa dell’efficacia. 4. Fase integrativa dell’efficacia (eventuale): il provvedimento per poter produrre gli effetti deve essere sottoposto al controllo di un’amministrazione preordinata a questo compito. Principio di imparzialità, art. 97 co 2 Cost L’amministrazione deve agire come “parte imparziale”, e deve seguire delle regole che consentano agli interessati di far conoscere le proprie ragioni per poi ponderarle in modo adeguato. Principio del giusto procedimento, art. 111 Cost Questo principio non è estendibile. Ha avuto una vita tormentata: è stato individuato dalla giurisprudenza costituzionale risalente come principio generale dell’ordinamento, vincolante solo per il legislatore regionale, La Corte Costituzionale riconosce e fa riferimento a questo principio già nel 1962, agli albori della sua attività, stabilendo proprio che il principio vincola solo il legislatore regionale, non anche
quello statale, il quale non è tenuto al rispetto dei principi generali dell’ordinamento quando questi non si identifichino con norme o principi della Costituzione. La regione emana una serie di materie norme nei limiti dei principi fondamentali stabiliti nei limiti dello Stato. La giurisprudenza lo riconosce come principio, ma non gli viene riconosciuto rango di principio costituzionale; bisogna aspettare tempi più recenti affinchè sia riconosciuto come principio costituzionale. Art. 117 Cost, testo originario : “la regione emana per le seguenti materie norme legislative nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, semprechè le norme stesse non siano in contrasto con l’interesse nazionale e con quello di altre regioni”.
Art. 117 Cost, testo attuale : “la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle regioni nel rispetto della Costituzione, nonchè dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”. = Corte Costituzionale, Sent. 103/2007: la norma impugnata, prevedendo un meccanismo (c.d. spoils system una tantum) di cessazione automatica, ex lege e generalizzata degli incarichi dirigenziali di livello generale al momento dello spirare del termine di 60 giorni dall’entrata in vigore della legge in esame, si pone in contrasto con gli artt. 97 e 98 Cost. Deve, pertanto, ritenersi necessario che sia comunque garantita la presenza di un momento procedimentale di confronto dialettico tra le parti, nell’ambito del quale, da un lato l’amministrazione esterni le ragioni, dall’altro al dirigente sia assicurata la possibilità di far valere il diritto di difesa. L’esistenza di una preventiva fase valutativa, si presenta essenziale anche per assicurare il rispetto del giusto procedimento. —> la l. Frattini, 145/2002, prevedeva che entro 60 gg dalla sua entrata in vigore, tutti coloro che si trovavano in posizioni apicali, cessassero. Vediamo dunque che, in modo indiretto, il principio è riconosciuto come imposto al legislatore non solo regionale, ma anche statale. Le funzioni del procedimento (Marcello Clarich):
- meccanismo di controllo sull’esercizio del potere;
- luogo nel quale dovrebbero emergere tutti gli interesse potenzialmente incisi dal
provvedimento, da qui la necessità di apertura del procedimento all’apporto di tutti gli interessi;
- sede di contraddittorio a favore dei soggetti potenzialmente incisi in modo negativo dal
provvedimento;
- fattore di legittimazione del potere che l’amministrazione esercita per la cura degli interessi
generali —> accanto alla legalità sostanziale delle norme, è importante una legalità procedimentale = che il procedimento si realizzi nel modo più aperto possibile, che permetta il confronto di tutti gli interessi interessati; questo permette il confronto di tutti i soggetti interessati;
- sede di coordinamento tra le amministrazioni nel contesto del pluralismo amministrativo e della
multilevel governance. Alterazioni o carenze della sequenza procedimentale La sequenza definita dal legislatore può essere alterata, oppure può esservi un’omissione di un atto del procedimento ed eventuale sanatoria mediante l’acquisizione tardiva. Ancora può esservi un vizio di un atto del procedimento. Tutto ciò si ripercuote a valle sul provvedimento finale. I sub-procedimenti Si hanno quando nel procedimento principale si deve aprire una parentesi, che prende il nome di sub-procedimento.
PARTE I
Principi dell’attività amministrativa Art. 41 Carta di Nizza: “ogni individuo ha diritto a che le questioni che lo riguardano siano trattate in modo imparziale, equo, ed entro un termine ragionevole dalle istituzioni e dagli organi dell’UE. Tale diritto comprende in particolare:
- il diritto di ogni individuo di essere ascoltato prima che nei suoi confronti venga adottato un
provvedimento individuale che gli rechi pregiudizio;
- il diritto di ogni individuo di accedere al fascicolo che lo riguarda, nel rispetto dei legittimi
interessi della riservatezza e del segreto professionale;
- l’obbligo per l’amministrazione di motivare le proprie decisioni.
Ogni individuo ha diritto al risarcimento da parte della Comunità dei danni cagionati dalle sua istituzioni o dai suoi agenti nell’esercizio delle loro funzioni conformemente ai principi generali comuni agli ordinamenti degli Stati Membri. Ogni individuo può rivolgersi alle istituzioni dell’UE in una delle lingue del trattato e deve ricevere una risposta nella stessa lingua”. = stabilisce il diritto alla “buona amministrazione” in riferimento all’agire delle istituzioni e degli organi dell’UE. Art. 97 co 2 Cost : “ i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge , in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione” = Sono principi che hanno una portata di ordine generale, non riguardano solo l’amministrazione generale dello Stato, ma riguardano il pluralismo dell’assetto amministrativo. Questa formula sembra collegare i principi all’aspetto dell’organizzazione, in modo che sia assicurato il buon andamento e l’imparzialità, ma sono inerenti anche all’attività. Formulazione originaria dello schema di Nigro che non ritroviamo nella l. 241/1990: Art. 1: principio di informalità e di libertà delle forme —> “l’attività amministrativa deve svolgersi in modo sollecito, semplice ed economico. Essa si ispira al principio della libertà delle forme” Art. 5: principio della contrattualità —> “allo scopo di accelerare lo svolgimento dell’azione amministrativa e disciplinare con maggior stabilità e precisione i comportamenti propri e dei privati, oltre che i diritti ed i poteri reciproci, l’amministrazione favorirà la conclusione di accordi tra di essa e gli interessi senza pregiudizio dei diritti dei terzi L. 241/1990, legge generale sul procedimento amministrativo Capo I - principi Art. 1, principi generali dell’attività amministrativa : “ 1. L’ attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di e ffi cacia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza, secondo le modalità previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti, nonchè dai principi dell’ordinamento comunitario. 1bis : la pa, nell’adozione di atti di natura non autorizzativa, agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente. 1ter : i soggetti privati preposti all’esercizio di attività amministrative assicurano il rispetto dei criteri e dei principi di cui al comma 1, con un livello di garanzia non inferiore a quello cui sono tenute le pa in forza delle disposizioni di cui alla presente legge. 2 : la pa non può aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria. 2bis : i rapporti tra il cittadino e la pa sono improntati ai principi della collaborazione e della buona fede” = Il co 1 riprende il principio di legalità è talmente connaturato allo stato di diritto che la Costituzione non lo enuncia in una norma specifica, ma lo si ricava dal complesso delle riserve di legge delle quali è costellata la carta costituzionale (es. Art. 23 Cost).
Il principio di legalità vale anche sul piano dell’organizzazione (art. 97 Cost, riserva relativa). Complessivamente il principio di legalità ha valenza di garanzia. Guardando all’aspetto dell’attività, dire che ha valenza di garanzia, significa che l’amministrazione non dispone di poteri propri, ma tutti i poteri di cui si avvale devono trovare un fondamento legislativo ( art. 1 ). Lo stesso vale per i fini che l’amministrazione persegue, gli interessi che deve tutelare, sono solo quelli indicati dalla legge. Art. 29, ambito di applicazione della legge 241/ “ 1. Le disposizioni della presente legge si applicano alle amministrazioni statali e agli enti pubblici nazionali. Le disposizioni della presente legge si applicano, altresì, alle società con totale o prevalente capitale pubblico, limitatamente all’esercizio delle funzioni amministrative. Le disposizioni di cui agli artt. 2bis, 11, 15 e 25 co 5, 5bis e 6, nonchè quelle del capo IV bis si applicano a tutte le amministrazioni pubbliche.
2. Le regioni e gli enti locali , nell’ambito delle rispettive competenze, regolano le materie disciplinate dalla presente legge nel rispetto del sistema costituzionale e delle garanzie del cittadino nei riguardi dell’azione amministrativa, così come definite dai principi stabiliti dalla presente legge. 2bis. Attengono ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all’art. 117 co 2 lett m) Cost le disposizioni della presente legge concernenti gli obblighi per la pa di garantire la partecipazione dell’interessato al procedimento, di individuarne un responsabile , di concluderlo entro il termine prefissato, di misurare i tempi effettivi di conclusione dei procedimenti e di assicurare l’accesso alla documentazione amministrativa, nonchè quelle relative alla durata massima dei procedimenti. 2ter. Attengono altresì ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all’art. 117 co 2 lett m) Cost, le disposizioni della presente legge concernenti la presentazione di istanze, segnalazioni e comunicazioni, la dichiarazione di inizio attività e il silenzio assenso e la conferenza di servizi, salva la possibilità di individuare con intese in sede di Conferenza unificata di cui all’art. 8 e successive modificazioni, casi ulteriori i cui tali disposizioni non si applicano. 2quater. Le regioni e gli enti locali, nel disciplinare i procedimenti amministrativi di loro competenza, non possono stabilire garanzie inferiori a quelle assicurate ai privati dalle disposizioni attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni di cui ai commi 2bis e 2ter, ma possono prevedere livelli ulteriori di tutela. 2 quinquies. Le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e Bolzano adeguano la propria legislazione alle disposizioni del presente articolo, secondo i rispettivi statuti e le relative norme di attuazione”. = I co 2bis e 2ter qualificano come livelli essenziali delle prestazioni una serie di discipline contenute in questa legge. Tra queste rientra l’art. 117 co 2 lett m) = livelli essenziali delle prestazioni (lep) , che sono rimessi alla potestà legislativa esclusiva dello Stato e devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale. Tra questi lep rientrano una serie di disposizioni che coprono quasi tutti gli aspetti della l.241/1990. Il co 2quater stabilisce un limite invalicabile: non è possibile stabilire livelli di garanzia inferiori rispetto a quelli che i commi precedenti configurano come lep. Nonostante la modifica del titolo V, gran parte della disciplina della l.241/1990, va applicata a tutti i procedimenti, anche se non fanno più capo al legislatore nazionale. La legge come limite esterno per i privati In ordine ai soggetti privati la legge rappresenta solo un limite esterno, entro il quale i privati esercitano la propria capacità di diritto privato Es: art. 1322 cc “le parti possono liberamente determinare il contenuto del contratto nei limiti imposti dalla legge. Le parti possono anche concludere contratti che non appartengono ai tipi aventi una disciplina particolare, purchè siano diretti a realizzare interessi meritevoli di tutela secondo l’og”
Questo principio trova piena applicazione nel contesto dell’attività autoritativa dell’amministrazione. L’interesse pubblico che l’amministrazione deve perseguire non è solo astratto (es. realizzazione strada), ma deve tenere conto degli interessi presenti e confliggenti (es. tutela ambiente) —> bilanciamento degli interessi. La proporzionalità si accompagna all’esercizio del potere discrezionale. Viene in considerazione nell’ambito dell’eccesso di potere, che fa riferimento al cattivo esercizio della discrezionalità amministrativa. Potrebbe essere utilizzato anche nel senso di preferire lo strumento negoziale rispetto al provvedimento autoritativo (imperativo). Il principio di proporzionalità può servire come limite all’intervento pubblico dell’attività privata, intervento legittimo. Il principio di proporzionalità può trovare applicazione nell’ambito dell’attività regolatoria, che viene operata dalle autorità amministrative indipendenti. Questo principio può costituire anche un limite all’intervento pubblico nelle attività private e come criterio nell’attività regolatoria (es. preferenza per il ricorso alla soft regulation/spinta gentile/nudge rispetto ai tradizionali strumenti di regolazione del command and control). Es: nudge, meccanismi che utilizzano gli apporti delle scienze cognitive e comportamentali, fa emergere che le scelte dei consumatori non sono del tutto razionali, ma influenzate da bias. Il legislatore può sfruttare questi bias per spingere i soggetti verso le scelte migliori. Es: immagini e scritte sui pacchetti di sigarette. Le autorità di regolazione hanno visto che in certi casi al posto di imporre il command and control, è preferibile utilizzare questi meccanismi di spinta gentile, sfruttando i bias dei cittadini che conosce avvalendosi delle scienze cognitive. Esempio di applicazione del principio di proporzionalità: L. 262/2005, tutela risparmio e disciplina mercati finanziari Art. 23, procedimenti per l’adozione di atti regolamentari e generali: “ 1. i provvedimenti della Banca d’Italia, della Consob, dell’Isvap e della Covip aventi natura regolamentare o di contenuto generale, esclusi quelli attinenti all’organizzazione interna, devono essere motivati con riferimento alle scelte di regolazione e di vigilanza del settore ovvero della materia su cui vertono.
2. Gli atti di cui al comma 1 sono accompagnati da una relazione che ne illustra le conseguenze sulla regolamentazione, sull’attività delle imprese e degli operatori e sugli interessi degli investitori e dei risparmiatori. Nella definizione del contenuto degli atti di regolazione generale , le autorità di cui al comma 1 tengono conto in ogni caso del principio di proporzionalità, inteso come criterio di esercizio del potere adeguato al raggiungimento del fine, con il minore sacrificio degli interessi dei destinatari. A questo fine, esse consultano gli organismi rappresentativi dei soggetti vigilati, dei prestatori di servizi finanziari e dei consumatori”. 2. Principio di precauzione : è formulato negli anni ‘70 in Germania, con riferimento al contesto ambientale e successivamente ha trovato un’applicazione più generalizzata in ambito di tutela della salute, sicurezza dei lavoratori, incolumità pubblica. Opera in quei contesti in cui c’è un’incertezza di tipo scientifico. Sent. Corte di giustizia 2006: “Qualora sussistano incertezze riguardo all’esistenza o alla portata di rischi per la salute delle persone, le istituzioni, in applicazione del principio di precauzione e di azione preventiva, possono adottare misure di tutela senza dover attendere che siano esaurientemente dimostrate la realtà e la gravità di tali rischi ” = Se c’è un potenziale rischio di danno alla salute, la logica della precauzione induce a porre in essere misure per evitare che il rischio da potenziale diventi concreto.
3. Principio della prevenzione : in contrapposizione alla precauzione, si ha quando il danno è già reale e si interviene. Art. 301 cod ambiente : “ 1. In applicazione del principio di precauzione di cui all’art. 174 par 2 trattato CE, in caso di pericoli, anche solo potenziali, per la salute umana e per l’ambiente deve essere assicurato un alto livello di protezione. 2. L’applicazione del principio di cui al comma 1, concerne il rischio che comunque possa essere individuato a seguito di una preliminare valutazione scientifica obiettiva. 3. L’operatore interessato, quando emerga il rischio suddetto, deve informarne, senza indugio, indicando tutti gli aspetti pertinenti alla situazione, il comune, la provincia, la regione o la provincia autonoma nel cui territorio si prospetta l’evento lesivo, nonchè il Prefetto della provincia che, nelle 24 ore successive, informa il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare. 4. Il ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, in applicazione del principio di precauzione, ha facoltà di adottare in qualsiasi momento misure di prevenzione, ai sensi dell’art. 304, che risultino: a. proporzionali rispetto al livello di protezione che si intende raggiungere; b. non discriminatorie nella loro applicazione e coerenti con misure analoghe già adottate; c. basate sull’esame dei potenziali vantaggi ed oneri; d. aggiornabili alla luce di nuovi dati scientifici. 5. Il ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare promuove l’informazione del pubblico quanto agli e ff etti negativi di un prodotto o di un processo e, tenuto conto delle risorse finanziarie previste a legislazione vigente, può finanziare programmi di ricerca, disporre il ricorso a sistemi di certificazione ambientale ed assumere ogni altra iniziativa volta a ridurre i rischi di danno ambientale. 4. Principio del legittimo affidamento : è un principio che è sempre esistito nel nostro og e che è stato accentuato dall’UE. Presenta dei riflessi in molti ambiti, tra cui l’efficacia nel tempo dei provvedimenti, che in genere dispongono solo per l’avvenire, altrimenti andrebbero a ledere il legittimo affidamento delle persone. Ancora, incide sulla revocabilità degli atti amministrativi; la revoca impedisce che l’atto continui a produrre i suoi effetti —> anche i questo caso agisce sul futuro dell’atto. 5. Principio della concorrenza : è fortemente emerso con la disciplina europea. In origine la concorrenza non appariva nel dettato costituzionale; dopo le modifiche del titolo V la ritroviamo all’interno dell’ art. 117 Cost. In definitiva oggi ci troviamo in presenza di un diritto amministrativo “multistrato”, perchè consta dei principi stabiliti dalla giurisprudenza e dalla dottrina, ma anche degli ulteriori principi che ci sono pervenuti dal diritto europeo. Oggi sono tutti principi dell’attività amministrativa ai sensi dell’ art.1 l.241/. 6. Principio di buona fede è stato aggiunto (dal dl 76/2020, decreto semplificazioni) all’art. 1 e lo troviamo al co 2bis. La nostra giurisprudenza aveva già individuato questo principio, così come i principi di ragionevolezza e di correttezza, i quali connotavano l’attività amministrativa. Sono tutti principi rivolti tanto all’amministrazione quanto ai cittadini in rapporto con l’amministrazione —> anche i cittadini devono ispirarsi a principi di collaborazione e buona fede (applicazione biunivoca dei principi). In particolare il principio di buona fede rileva perchè è stato aggiunto, formalizzato, dal dl 76/2020 , decreto semplificazioni, all’ art. 1 co 2 bis: “I rapporti tra cittadini e amministrazione sono improntati alla collaborazione e alla buona fede” = Questo principio che già la giurisprudenza aveva individuato viene per la prima volta tradotto in norma positiva, finendo così per orientare anche l’interpretazione di altri istituti (motivo per cui la sua formalizzazione risulta utile, nonostante tale principio fosse già stato individuato).
PARTE II
L’IMPARZIALITÀ E LA PARTECIPAZIONE
IL CRITERIO DELL’IMPARZIALITÀ
Nasce nella dottrina inglese dell’800 come principio volto a garantire l’imparzialità politica dell’amministrazione. Indica un divieto di fare favoritismi, ha un’accezione negativa: è imparziale chi non fa favoritismi. Nel tempo diventa più ricco e acquista anche un contenuto positivo, un precetto che impone all’amministrazione, nella sua azione, di considerare in modo oggettivo/equo tutti i vari interessi che si fronteggiano nella fattispecie. È uno dei due canoni fondamentali dell’art. 97 Cost e il legislatore lo ha inserito anche nell’art. 1 co 1 l. 241/1990. L. 241/ Capo I, principi Art. 1, principi generali dell’attività amministrativa “L’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di e ffi cacia, di imparzialità , di pubblicità e di trasparenza secondo le modalità previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti, nonchè dai principi dell’ordinamento comunitario” = L’amministrazione quindi è imparziale quando non incorre in favoritismi e quando nella sua attività tiene conto di tutti gli interessi presenti nella fattispecie, li pondera per arrivare alla decisione finale del provvedimento. L’imparzialità da mero divieto di favoritismi diviene precetto a contenuto positivo. Questa versione più premiante porta con sè l’esigenza di procedimentalizzare il provvedimento = l’amministrazione deve agire attraverso dei procedimenti, i quali devono avere una struttura aperta, in modo da consentire l’emergere di tutti gli interessi e di tutti i soggetti. Il procedimento è quindi aperto al contributo dei soggetti interessati a far emergere i fatti e gli interessi su cui l’amministrazione deve pronunciarsi. Capo III, partecipazione al procedimento amministrativo —> sviluppo del criterio di imparzialità. Art. 7, comunicazione di avvio del procedimento: “1. Ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento, l’avvio del procedimento stesso è comunicato, con le modalità previste dall’art. 8, ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti e a quelli che per legge debbono intervenirvi. Ove parimenti non sussistano le ragioni di impedimento predette, qualora da un provvedimento possa derivare un pregiudizio a soggetti individuati o facilmente individuabili, diversi dai suoi diretti destinatari , l’amministrazione è tenuta a fornire loro, con le stesse modalità, notizia dell’inizio del procedimento.
- Nelle ipotesi di cui al comma 1 resta salva la facoltà dell’amministrazione di adottare, anche prima dell’e ff ettuazione delle comunicazioni di cui al medesimo comma 1, provvedimenti cautelari” = Elemento qualificante della legge, il cittadino partecipa alla funzione amministrativa. È un modello rinnovato di democrazia amministrativa, un nuovo modo di intendere il rapporto tra cittadini e amministrazione. L’amministrazione non decide più da sola, ma si apre al contributo di determinati soggetti In concreto, perchè si possa partecipare a un procedimento che ci interessa, la precondizione è essere a conoscenza dell’avvenuto avvio del procedimento. Il capo III si apre proprio fissando l’obbligo di comunicazione in capo all’amministrazione. Ciò vale sia quando il procedimento è avviato d’ufficio, ma anche quando si ha un procedimento a istanza di parte.
Quali sono le modalità e i contenuti di questa comunicazione? Art. 8, modalità e contenuti della comunicazione di avvio del procedimento : “ 1. L’amministrazione provvede a dare notizia dell’avvio del procedimento mediante comunicazione personale.
2. Nella comunicazione debbono essere indicati: a) l’ amministrazione competente ; b) l’ oggetto del procedimento promosso c) l’u ffi cio, il domicilio legale e la persona responsabile del procedimento c bis) la data entro la quale secondo i termini previsti dall’art. 2 co 2 o 3, deve concludersi il procedimento e i rimedi esperibili in caso di inerzia dell’amministrazione; c ter) nei procedimenti ad iniziativa di parte , la data di presentazione dell’istanza ; d) le modalità con le quali, attraverso il punto di accesso telematico di cui all’art. 64bis dlgs 82/2005, o con altre modalità telematiche , è possibile prendere visione degli atti, accedere al fascicolo informatico di cui all’art. 41 dello stesso dlgs, ed esercitare in via telematica i diritti previsti dalla presente legge d bis) l’ ufficio dove è possibile prendere visione degli atti che non sono disponibili o accessibili con le modalità di cui alla lettera d). 3. Qualora per il numero di destinatari la comunicazione personale non sia possibile o risulti particolarmente gravosa, l’amministrazione provvede a rendere noti gli elementi di cui al co 2, mediante forme di pubblicità idonee di volta in volta stabilite dall’amministrazione medesima. 4. L’ **_omissione di taluna delle comunicazioni prescritte può essere fatta valere solo dal soggetto nel cui interesse la comunicazione è prevista
- L’omissione di taluna delle comunicazioni prescritte può essere fatta valere solo dal soggetto nel cui interesse la comunicazione è prevista”_**. = Modalità: comunicazione personale —> se questo non fosse possibile o fosse particolarmente gravosa, l’amministrazione deve adottare modalità di pubblicità idonee previste di volta in volta. Contenuto: amministrazione competente, oggetto procedimento, responsabile del procedimento, data di conclusione e rimedi esperibili in caso di inerzia. La figura del responsabile del procedimento è stata introdotta proprio dalla l. 241/1990, ed è l’interfaccia dell’amministrazione nel procedimento. Dlgs 82/2005, codice dell’amministrazione digitale (CAD) Art. 64 bis, accesso telematico ai servizi della pa “ 1. I soggetti di cui all’art. 2 co 2, rendono fruibili i propri servizi in rete, in conformità delle linee guida, tramite il punto di accesso telematico attivato presso la Presidenza del Consiglio dei ministri , senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. 1 bis. Al fine di rendere e ff ettivo il diritto di cui all’art. 7 co 1, i soggetti di cui all’art. 2 co 2, i fornitori di identità digitali e i prestatori dei servizi fiduciari qualificati, in sede di evoluzione, progettano e sviluppano i propri sistemi e servizi in modo da garantire l’integrazione e l’interoperabilità tra i diversi sistemi e servizi e con i servizi di cui ai co 1 e 1 ter, espongono per ogni servizio le relative interfacce applicative e, al fine di consentire la verifica del rispetto degli standard e livelli di qualità di cui all’art. 7 co 1, adottano gli strumenti di analisi individuati dall’AgID con le linee guida. 1 ter. I soggetti di cui all’art. 2 co 2 lett a), rendono fruibili i propri servizi in rete tramite, nel rispetto del principio di neutralità tecnologica, applicazione su dispositivi mobili anche attraverso il punto di accesso telematico di cui al presente articolo , salvo impedimenti di natura tecnologica attestati dalla società di cui all’art. 8 co 2 dl 125/2018, convertito, con modificazioni, dalla l. 12/2019. 1 quater. I soggetti di cui all’art. 2 co 2 lett a), rendono fruibili tutti i loro servizi anche in modalità digitale e, al fine di attuare il presente art , avviano i relativi progetti di trasformazione digitale entro il 28/02/2021. 1 quinquies : la violazione dell’art. 64 co 2 bis e delle disposizioni di cui al presente art, costituisce mancato raggiungimento di uno specifico risultato e di un rilevante obiettivo da parte
36/2023). Inoltre questa ipotesi fa riferimento alle ispezioni: non basta questa previsione di ordine generale per legittimare ogni ispezione che il responsabile ritenga opportuna. Le ispezioni da parte di organi amministrativi possono incidere su diritti costituzionali, dunque deve esservi la necessità di un fondamento normativo espresso, ulteriore rispetto a quello di questa lett. b) -> è necessario che ogni settore preveda la possibilità per il responsabile di esperire tali ispezioni, le quali non danno luogo a un vero e proprio procedimento autonomo, ma sono una fase all’interno del procedimento che si concluderà con dei rapporti o dei verbali ispettivi = non è necessaria un’apposita comunicazione di avvio prima dell’ispezione (che la vanificherebbe). c. propone l'indizione o, avendone la competenza, indice le conferenze di servizi di cui all'articolo 14; d. cura le comunicazioni, le pubblicazioni e le notificazioni previste dalle leggi e dai regolamenti; e. adotta, ove ne abbia la competenza, il provvedimento finale , ovvero trasmette gli atti all'organo competente per l'adozione. L'organo competente per l'adozione del provvedimento finale, ove diverso dal responsabile del procedimento, non può discostarsi dalle risultanze dell'istruttoria condotta dal responsabile del procedimento se non indicandone la motivazione nel provvedimento finale .” —> Al termine della fase istruttoria il responsabile, anche se non ha la competenza di adottare il provvedimento finale farà una relazione istruttoria = ipotesi di provvedimento che trasmette all’organo competente all’adozione del provvedimento, con il limite che questo organo non può discostarsi dalle risultanze dell’istruttoria condotta dal responsabile del procedimento, a meno che ne dia una motivazione. = Elencazione non tassativa dei compiti, ne ricomprende la maggior parte. In sintesi possiamo dire che il responsabile del procedimento opera su due piani:
- interno: è colui che deve fare in modo che la sequenza del procedimento avanzi fino alla
decisione finale, fino alla conclusione positiva o negativa nel procedimento. È il garante dei diritti procedimentali delle parti e quindi ausiliare degli amministrati.
- esterno: funge da interfaccia del cittadino nei riguardi di quella singola fattispecie.
La rilevanza che ha assunto la figura del responsabile del procedimento trova conferma anche nella normativa anticorruzione che, all’art. 6-bis, conflitto di interessi: “Il responsabile del procedimento e i titolari degli u ffi ci competenti ad adottare i pareri, le valutazioni tecniche, gli atti endoprocedimentali e il provvedimento finale devono astenersi in caso di conflitto di interessi, segnalando ogni situazione di conflitto, anche potenziale” = Estende a tutte le figure richiamate l’obbligo di astenersi in caso di conflitto di interessi, segnalando la situazione di conflitto anche potenziale. Nell’ambito della disciplina sugli appalti vi è una figura specifica di responsabile del procedimento: originariamente nominato il responsabile unico del procedimento (RUP), che ora è diventato Responsabile unico del Progetto (RUP). Testo originario: Art. 31, ruolo e funzioni del responsabile del procedimento negli appalti e nelle concessioni : “1. Per ogni singola procedura per l'affidamento di un appalto o di una concessione le stazioni appaltanti individuano , l'atto di adozione o di aggiornamento dei programmi di cui all'articolo 21, comma 1, ovvero nell'atto di avvio relativo ad ogni singolo intervento per le esigenze non incluse in programmazione, un responsabile unico del procedimento (RUP) per le fasi della programmazione, della progettazione, dell'affidamento, dell'esecuzione. Le stazioni appaltanti che ricorrono ai sistemi di acquisto e di negoziazione delle centrali di committenza nominano, per ciascuno dei detti acquisti, un responsabile del procedimento che assume specificamente, in ordine al singolo acquisto, il ruolo e le funzioni di cui al presente articolo. Fatto salvo quanto previsto al comma 10, il RUP è nominato con atto formale del soggetto responsabile dell'unità organizzativa, che deve essere di livello apicale, tra i dipendenti di ruolo addetti all'unità medesima, dotati del necessario livello di inquadramento giuridico in
relazione alla struttura della pubblica amministrazione e di competenze professionali adeguate in relazione ai compiti per cui è nominato ; (…)
3. Il RUP, ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241, svolge tutti i compiti relativi alle procedure di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione previste dal presente codice, che non siano specificatamente attribuiti ad altri organi o soggetti” Il dlgs 36/2023, art. 15 Responsabile unico del progetto: “ 1. Nel primo atto di avvio dell’intervento pubblico da realizzare mediante un contratto le stazioni appaltanti e gli enti concedenti nominano nell’interesse proprio o di altre amministrazioni un responsabile unico del progetto (RUP) per le fasi di programmazione, progettazione, affidamento e per l’esecuzione di ciascuna procedura soggetta al codice” Consiglio di Stato Relazione agli articoli e agli allegati dello Schema definitivo di Codice dei contratti pubblici (7 dicembre 2022): «Il comma 1 – conservandone la centralità e la trasversalità del ruolo – ridisegna la portata e la figura del RUP, che è un responsabile “di progetto” (o di “intervento”) e non di “procedimento” (definizione forse viziata dal riferimento alla legge n. 241 del 1990, che non appare pienamente conferente): infatti, si tratta del responsabile di una serie di “fasi” preordinate alla realizzazione di un “progetto”, o un “intervento pubblico” (fasi per il cui espletamento si potrà prevedere, come si dirà, la nomina di un “responsabile di fase”, a sostegno dell’attività del RUP).» È il responsabile di una serie di fasi preordinata alla realizzazione di un progetto o di un intervento. Altre figure di “responsabili” -> NON del procedimento > responsabile della sostituzione, art. 2 l. 241/1990; > responsabile per la prevenzione della corruzione e della trasparenza, art. 1 l. 190/2012; > responsabile della protezione dei dati (RPD), data protection officer, fissato nel GDPR; > responsabile per la transizione digitale, art. 17 dlgs 82/2005 CAD. Generalmente la comunicazione di avvio ha forma scritta e per via telematica (CAD e art. 3 bis l. 241/1990). Art. 3 bis, uso della telematica : “Per conseguire maggiore efficienza nella loro attività, le amministrazioni pubbliche agiscono mediante strumenti informatici e telematici, nei rapporti interni, tra le diverse amministrazioni e tra queste e i privati”. = Prima del decreto semplificazioni le amministrazioni incentivavano il ricorso agli strumenti informatici; ora il termine è stato sostituito con “agiscono” Ricollegandoci all’art. 8 (modalità e contenuti della comunicazione di avvio del procedimento) al c ter è prevista anche la comunicazione nei procedimenti a istanza di parte. Questo è stato ripreso dall’ art. 18 bis, presentazione di istanze, segnalazioni o comunicazioni : “ 1. Dell’avvenuta presentazione di istanze, segnalazioni o comunicazioni è rilasciata immediatamente, anche in via telematica, una ricevuta , che attesta l’avvenuta presentazione dell’istanza, della segnalazione e della comunicazione e indica i termini entro i quali l’amministrazione equivale ad accoglimento dell’istanza. Se la ricevuta contiene le informazioni di cui all’art. 8, essa costituisce comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art.. La data di protocollazione dell’istanza, segnalazione o comunicazione non può comunque essere diversa da quella di e ff ettiva presentazione. Le istanze, segnalazioni o comunicazioni producono e ff etti anche in caso di mancato rilascio della ricevuta, ferma restando la responsabilità del soggetto competente”. = Conseguenze dell’omissione della comunicazione Cosa succede se questa comunicazione viene omessa? Nella l. 241/1990 è stato introdotto l’art. 21 octies, annullabilità del provvedimento :
Parti eventuali —> non è necessaria la comunicazione a queste parti. Art. 9, intervento nel procedimento : “Qualunque soggetto, portatore di interessi pubblici o privati, nonchè i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati , cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento, hanno facoltà di intervenire nel procedimento” = la parte eventuale è costituita dai portatori degli interessi diffusi (associazioni o comitati —> minima base organizzativa); Sono abilitati anche ad impugnare il provvedimento finale? Questo problema sorge perchè non tutti sono legittimati a impugnare il provvedimento, ma solo i portatori degli interessi legittimi, che si trovano quindi in una posizione differenziata (es graduatoria concorso). Gli interessi diffusi per definizione non sono differenziali. L’art. 9 fa riferimento alla possibilità di partecipare al procedimento, non riguarda anche l’eventuale e successivo procedimento —> la partecipazione può costituire titolo per impugnare il provvedimento? C’è spesso un orientamento negativo da parte della giurisprudenza perchè si teme il rischio del moltiplicarsi dei contenziosi; questo riprende dal tipo di rapporto tra procedimento e modello a cui ci si ispira. Nigro sostiene ci siano 3 tipi di rapporti:
1. Modello della separazione (che spesso segue la giurisprudenza); 2. Modello dell’alternativa (tra il procedimento e il processo —> se si partecipa la procedimento si sono già fatte valere le proprie ragioni); 3. Modello della complementarietà (al quale si rifanno Nigro e Duret, prevede un rapporto di convergenza tra i due: il procedimento cuce soggetti e interessi, è la sede che fa emergere i vari interessi e i loro portatori; c’è una ricaduta anche nel mondo del processo). Nel momento in cui il procedimento si apre anche a questi soggetti, l’amministrazione si pone come mediatore sociale tra varia istanze. Il procedimento si avvicina all’interest representation model. Contenuti della partecipazione I diritti dei partecipanti consistono nella “voce” e nella “visione”. Art. 10, diritti dei partecipanti: “I soggetti ex artt. 7 e 9 hanno diritto: a) di prendere visione degli atti del procedimento , salvo quanto previsto dall’art. 24; b) di presentare memorie scritte e documenti, che l’amministrazione ha l’obbligo di valutare ove siano pertinenti all’oggetto del procedimento. Momento della partecipazione La partecipazione, se vuole essere efficace, dovrebbe intervenire in una fase intermedia: non all’inizio, ma sicuramente prima che l’amministrazione abbia maturato un proprio convincimento. La partecipazione è uno dei modi in cui si avvera questa democrazia amministrativa. Il legislatore ha ritenuto opportuno, con l’innovazione che risale alla l. 15/2005, di inserire un ulteriore elemento, volto a realizzare un nuovo contraddittorio endoprocedimentale (all’interno del procedimento, prima che l’amministrazione decida). Art. 10 bis, comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza “ Nei procedimenti ad istanza di parte il responsabile del procedimento o l'autorità competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo , comunica tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all'accoglimento della domanda. Entro il termine di dieci giorni dal ricevimento della comunicazione, gli istanti hanno il diritto di presentare per iscritto le loro osservazioni , eventualmente corredate da documenti. La comunicazione di cui al primo periodo sospende i termini di conclusione dei procedimenti, che ricominciano a decorrere dieci giorni dopo la presentazione delle osservazioni o, in mancanza delle stesse, dalla scadenza del termine di cui al secondo periodo.”
La norma riguarda i procedimenti a istanza di parte, non quelli avviati d’ufficio. È quindi una garanzia solo per i titolari degli interessi legittimi pretensivi , cioè coloro che aspirano a ottenere un provvedimento (interesse pretensivo) e hanno presentato l’istanza su cui l’amministrazione si sta orientando negativamente. Sono esclusi invece i titolari degli interessi legittimi oppositivi. La ratio della previsione è quella di evitare il c.d. effetto sorpresa : dopo lo svolgimento del procedimento l’amministrazione potrebbe adottare un provvedimento negativo e in tal caso non vi sarebbe altra possibilità se non quella di impugnare il provvedimento dinanzi al Tar. Prima di arrivare a un provvedimento negativo l’amministrazione deve quindi manifestare le sue ragioni di perplessità, cioè quelle che la indurrebbero ad adottare un provvedimento negativo. In questo caso si prevede una competenza alternativa , perché la comunicazione può provenire sia dal responsabile del procedimento che dall’autorità competente. Il termine di 10 giorni è perentorio? Secondo una certa interpretazione il termine non è perentorio, quindi sono possibili osservazioni tardive; questo alla stregua di due argomenti:
- Un principio di buona fede;
- La presunzione di ordinarietà dei termini (art. 152 cpc: i termini sono ordinatori, a meni che la legge preveda espressamente siano perentori). La comunicazione dei motivi ostativi, nella versione precedente della norma, comportava un’interruzione dei termini di conclusione del procedimento; questo poteva portare dei problemi: poteva essere una strategia per allungare i termini.
Adesso si dice che la comunicazione sospende i termini di conclusione del procedimento.
Cosa succede una volta che si presentano le osservazioni? “Qualora gli istanti abbiano presentato osservazioni, del loro eventuale mancato accoglimento il responsabile del procedimento o l'autorità competente sono tenuti a dare ragione nella motivazione del provvedimento finale di diniego indicando, se ve ne sono, i soli motivi ostativi ulteriori che sono conseguenza delle osservazioni.” = l’amministrazione, quando adotta il provvedimento finale, non può addurre motivi ostativi nuovi e diversi da quelli iniziali. Può addurre motivi ostativi ulteriori solo se questi sono una conseguenza delle osservazioni presentate dall’istante. Questo si proietta anche su un eventuale ri-esercizio della funzione da parte dell’amministrazione. “In caso di annullamento in giudizio del provvedimento così adottato, nell'esercitare nuovamente il suo potere l'amministrazione non può addurre per la prima volta motivi ostativi già emergenti dall'istruttoria del provvedimento annullato. Le disposizioni di cui al presente articolo non si applicano alle procedure concorsuali e ai procedimenti in materia previdenziale e assistenziale sorti a seguito di istanza di parte e gestiti dagli enti previdenziali. Non possono essere addotti tra i motivi che ostano all'accoglimento della domanda inadempienze o ritardi attribuibili all'amministrazione .” = La ratio di questa previsione è ravvisabile nell’evitare che l’annullamento conseguente al mancato accoglimento delle osservazioni del privato a seguito della predetta comunicazione dia luogo a plurime reiterazioni dello stesso esito sfavorevole con motivazioni sempre diverse, tutte ostative, parcellizzando anche il processo amministrativo; in sostanza si vuole cercare di ricondurre a un’unica impugnazione giurisprudenziale l’intera vicenda sostanziale evitando che la parte sia costretta a proporre tanti ricorsi quante sono le ragioni del diniego, perchè non comunicate tutte nel medesimo atto.
