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1. Tutela della personalità sotto il profilo religioso Normalmente, un’esperienza religiosa non viene mai fatta in modi isolati e individuali, ma sempre con un collegamento con un gruppo. Tuttavia, l’aspirazione a compiere questa esperienza di vita ha anche un valore strettamente individuale. Le convinzioni religiose, infatti, concorrono a formare quell’identità personale che costituisce un bene per sé medesima, indipendentemente dalla condizione personale e sociale, e rientra, perciò, nel diritto ad essere sé stesso, affinché la propria individualità sia preservata. 2. La doppia positivizzazione della libertà religiosa La libertà religiosa è un valore con forti ascendenze liberali, ma sull’accentuazione del quale hanno finito per convergere anche altre culture. L’art. 19 Cost. afferma che «tutti hanno diritto di professare liberamente la propria fede religiosa in qualsiasi forma, individuale o associata, di farne propaganda e di esercitarne in privato o in pubblico il culto». Questo comporta che l’ordinamento garantisca la libera esplicazione delle attività rivolte al compimento dell’esperienza religiosa contro qualsiasi intervento esterno inteso ad impedirne lo svolgimento, o a costringere il soggetto a compiere atti implicanti adesione o interessamento ad uno specifico messaggio religioso. Il potere pubblico potrebbe porre restrizioni alla libertà religiosa attraverso qualsiasi esplicazione di potere insito nelle sue funzioni; ma la tutela costituzionale e internazionale esige che il potere pubblico non emani provvedimento o disposizioni normative che si risolvano sostanzialmente in un impedimento al compimento dell’esperienza religiosa. Questa garanzia costituzionale non è la sola: siccome la libertà religiosa appare strettamente inerente al valore della dignità della persona umana, essa rientra nella categoria dei diritti umani. Tali diritti hanno una portata che travalica i confini territoriali, per cui se ne giustifica una tutela da parte della comunità internazionale (ad es., l’art. 25 della Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo), a cui è possibile far ricorso per esigere dai singoli Stati l’osservanza dei principi. La norme internazionali introdotte nel nostro ordinamento sul piano formale si pongono ad un livello inferiore a quello delle norme costituzionali, ma la loro importanza è destinata ad assumere un ruolo sempre più incisivo nella soluzione di problemi sempre nuovi di libertà. 3. Diversità culturali e libertà religiosa Abbiamo, dunque, una doppia positivizzazione (costituzionale e internazionale) del diritto di libertà religiosa, ma bisogna guardarsi dall’illusione dell’universale concordia sul contenuto di questo diritto. Il modo di intendere la libertà religiosa, infatti, dipende dal modo di concepire il rapporto tra politica e religione, e quindi dalle forme di Stato. Ad esempio, il Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici, all’art. 18.1 dichiara: «ogni individuo ha diritto alla libertà di pensiero, coscienza e religione. Tale diritto include la libertà di avere o di adottare una religione o un credo di sua scelta». I diritti umani di cui parliamo sono inequivocabilmente occidentali, mentre in molti Paesi arabi l’idea di laicità è sconosciuta e il diritto statuale recepisce il diritto confessionale islamico. Tali Paesi, nell’aderire a i Patti, precisarono che la libertà di religione doveva intendersi alla luce della religione islamica, la quale concepisce la libertà religiosa solo come libertà di scegliere la religione musulmana (e il divieto di abbandonarla). Quindi, pare più realistico fare riferimento a norme internazionali “regionali”, limitate a zone del mondo più omogenee dal punto di vista culturale. La convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo all’art. 9 stabilisce: «ogni persona ha diritto alla libertà di pensiero, di coscienza e di religione; tale diritto include la libertà di cambiare religione o di credo e la libertà di manifestare la propria religione o credo individualmente o collettivamente, sia in pubblico che in privato, mediante il culto, l’insegnamento, le pratiche e l’osservanza dei riti». 4. Complessità e variabilità del contenuto assegnabile alla libertà religiosa Il concetto di libertà religiosa è solo apparentemente semplice: essa è libertà di un soggetto da qualche cosa, per poter compiere certe attività. Esso presuppone una relazione fra tre punti di riferimento: Tipi di soggetti; Tipi di restrizioni; Tipi di attività. Quindi, il concetto di libertà diventa veramente contestabile, se non si prende atto che esso si riferisce a tante svariate situazioni quante sono le combinazioni possibili. 5. Religione come oggetto di atto di scelta e come regola di comportamenti sociali Abbiamo fatto cenno all’esigenza di realizzazione di una peculiare esperienza di vita, che definiamo religiosa. Rispetto a questa esperienza, la religione può venire in rilievo in una duplice prospettiva: Da un punto di vista statico, costituisce un messaggio in cui credere; Da un punto di vista dinamico, costituisce un insieme di regole di vita e di comportamenti liturgici ed etici. Siamo, quindi, di fronte ad azioni visibili, plateali, che sono il frutto dell’adesione ad un messaggio religioso. Questa adesione è, a sua volta, frutto di un processo particolare, di cui si può parlare in termini di tutela giuridica solo in quanto lo si voglia considerare un atto di scelta. In effetti, la scelta viene compiuta al termine di un procedimento che si svolge non già sul piano esteriore, bensì sul piano psicologico, mentale. Quindi, non si può parlare di libertà di religione senza prestare
attenzione all’aspetto preliminare (in senso temporale) e pregiudiziale (in senso assiologico), costituito da questo processo psicologico.
6. La libertà di coscienza (religiosa) Preliminare al discorso sulla libertà religiosa in senso proprio è il discorso sulla libertà di coscienza intesa come sede di quel procedimento psicologico che si conclude con l’assunzione di una determinata credenza religiosa. A questo processo si riferisce la Corte Costituzionale quando chiama in causa la sfera intima della coscienza individuale; in certi casi, quindi, la protezione dei diritti inviolabili sarebbe cosa vana se non venisse previamente protetta questa sfera di potenzialità giuridiche della coscienza. Pertanto, il principio creativo della coscienza viene considerato un bene costituzionalmente rilevante, e la sua protezione si ricava dalla tutela delle libertà fondamentali e dei diritti inviolabili riconosciuti all’uomo come singolo, ai sensi dell’art. 2 Cost. Viene, dunque, riconosciuto il diritto alla libera formazione della coscienza: quel processo psicologico deve attuarsi senza condizionamenti esterni, senza influssi ambientali, sociali, istituzionali. 7. La libertà di scelta religiosa compiuta La libertà di scelta religiosa compiuta va difesa: Contro la costrizione a compiere atti che comportino adesione o propensione ad uno specifico messaggio religioso; Contro persecuzioni o punizioni, o discriminazioni per il semplice fatto di aderire ad un credo religioso; Contro punizioni, ostacoli e difficoltà frapposte alla decisione del soggetto di mutare la scelta compiuta, sia nel caso di un semplice recesso, sia nel senso di un passaggio da un credo religioso ad un altro. In particolare, i primi due aspetti sono quasi esclusivamente quelli su cui si è sviluppato, fino ai tempi moderni, il problema della libertà religiosa, a causa della scissione provocata dalla Riforma e dalla conseguente necessità di affermare il principio cuius regio eius religio (sancito con la pace di Augsburg nel 1555). Normalmente la scelta religiosa coincide con l’ingresso e l’appartenenza ad un gruppo religioso; ma se non ci sono problemi per l’ingresso nel gruppo, ve ne possono essere per quanto riguarda il recesso: Il diritto di recesso: è questo un caso in cui la libertà religiosa va difesa non contro i poteri pubblici, ma contro il potere rappresentato dallo stesso gruppo di appartenenza. Le grandi religioni monoteiste considerano l’abbandono della religione “vera” come un gravissimo delitto: i Paesi che si conformano al diritto confessionale islamico prevedono nella loro legislazione il reato di apostasia, che comprende l’abbandono, la derisione, con parole o atti, si un profeta, di un messaggero, di un angelo o del Corano. Tale reato è punito con la pena di morte. Nel nostro ordinamento, come in tutti gli ordinamenti democratici occidentali, il soggetto è libero di aderire ad un credo religioso, cos’ come è libero di ritirare questa adesione. L’ordinamento, quindi, ha il dovere di tutelare il singolo contro quello che appare come un abuso di potere del gruppo religioso; Il passaggio da un credo religioso ad un altro: nella nostra cultura non può trovare posto una visione colpevolizzante del cambiamento di religione. Ad esempio, la Cassazione ha dovuto dichiarare illegittimo il tentativo di far riconoscere come motivo di addebito della separazione coniugale – oppure come causa ostativa all’affidamento del figlio minore – la conversione del coniuge ad altra religione. La difficoltà di approntare strumenti giuridici in grado di tutelare i soggetti dagli abusi della libertà di proselitismo necessariamente riconosciuta ai movimenti religiosi, innesca talvolta delle reazioni a catena in cui ad un torto si cerca di riparare con un altro torto. Spesso, infatti, l’opera di convincimento svolta dai nuovi movimenti religiosi ha come risultato un coinvolgimento totale del soggetto destinatario che decida di aderire al gruppo. Molte volte, infatti tale soggetto è indotto a troncare le occupazioni della vita quotidiana e le relazioni legate al suo status, determinando un effetto traumatico rispetto a ciò che la famiglia si aspetta. Sono ormai noti i casi di famiglie americane che, persuase del fatto che la decisione del congiunto sia frutto di un “lavaggio del cervello”, si affidano a veri e proprio professionisti – i deprogrammatori – i quali “rapiscono” i figli e li restituiscono alla famiglia dopo aver condotto nei loro confronti una sorta di controlavaggio del cervello. Si tratta di episodi molto gravi, che dovrebbero comportare precisa responsabilità penali. In realtà, l’assoluzione dei deprogrammatori sarebbe accettata solo se fossa dimostrata l’illiceità della tecnica di persuasione adottata per convincere il giovane. In mancanza di una dimostrazione del genere, il comportamento della famiglia non solo lede la libertà religiosa del figlio, ma configura una serie di reati (dal sequestro di persona alla violenza privata). 8. La tutela delle convinzioni interiori e della sensibilità religiosa della persona La scelta religiosa compiuta va protetta contro ogni attività rivolta a lederne il contenuto. La religione rappresenta un valore che comporta un convincimento affettivo ed emozionale, a cui si può dare il nome di sentimento. Il sentimento è l’organo attraverso cui la coscienza individuale si mette in rapporto con i valori. Esso fa sì che venga avvertito come un male ciò che colpisce quel valore. Benché il diritto si occupi normalmente di fatti di conoscenza, esso si occupa talvolta anche di fatti di sentimento, specialmente se il
2. La libertà morale del minore nella famiglia e nella scuola I rischi maggiori di violazione della libertà morale in nome della religione si verificano a danno dei minori, visto che l’età giovanile rappresenta l’anello debole della catena esperienziale attraverso la quale si forma la coscienza individuale. L’art. 2 Cost. afferma che la Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità. Tale norme non vale solo per gli adulti, ma anche per i minori. I minori, però, sono persone che devono essere guidate verso la progressiva acquisizione di uno spirito critico, e quindi, nel loro caso, la libertà morale deve fare i conti: Con il diritto-dovere dei genitori di mantenere, istruire ed educare i figli (art. 30.1 Cost.); Con i processi educativi dell’ambiente scolastico. Per quanto riguarda la libertà morale della famiglia, può accadere che i genitori siano indotti a trasmettere al figlio il loro patrimonio ideologico, culturale, religioso, sovrapponendo la loro decisione all’eventuale scelta del minore. Questo atteggiamento si ricollega alla persistenza di una concezione antiquata del rapporto educativo; mentre la funzione educativa oggi deve svolgersi in ossequio all’art. 2 Cost., che intende garantire lo sviluppo della personalità. La famiglia, come tutte le formazioni sociali, deve essere fondata su un rapporto educativo inteso come rapporto tra due interlocutori entrambi attivi, la cui dignità va egualmente rispettata. L’art. 14 della Convenzione sui diritti del fanciullo del 1989 riconosce, infatti, ai genitori il diritto e dovere semplicemente di guidare il fanciullo nell’esercizio del diritto alla libertà di pensiero, di coscienza e di religione, in maniera che corrisponda allo sviluppo delle sue capacità. La libertà psicologica del minore può essere violata, inoltre, anche quando i genitori affidano il loro compito educativo ad una scuola confessionale che, per ispirarsi ad un modello educativo monolitico, impedisce al minore di valutare criticamente la pluralità dei modelli di vita proponibili. L’art. 9 dell’Accordo del 1984 afferma che la Repubblica garantisce alla Chiesa Cattolica il diritto di istituire liberamente scuole di ogni ordine e grado e istituti di educazione. A questo punto, certo, si potrebbe ipotizzare per lo studente la libertà di scelta tra una scuola neutrale e una confessionale, tuttavia: In primo luogo è sempre stata riconosciuta ai genitori una priorità nella scelta del tipo di istruzione per i figli; In secondo luogo non è pensabile che un minore abbia la maturità intellettuale sufficiente per difendere la sua libertà critica di fronte ad un messaggio monolitico. Al più, si può tollerare la scelta dello studente a farsi impartire uno specifico messaggio religioso se la scuola confessionale rimane estranea all’organizzazione scolastica pubblica; ma queste scuole possono chiedere la parità con le scuole pubbliche (come prevede l’art. 33 Cost.), nonostante possa sembrare inconcepibile che venga riconosciuta la parità di scuole che si fondano sulla violazione sistematica delle libertà fondamentali dell’alunno minore. In linea di principio, problemi di tutela della libertà morale dei soggetti non dovrebbero sorgere di fronte a strutture ed istituzioni statuali, che dovrebbero attenersi a quell’aspetto della laicità che è il principio di non identificazione con un particolare messaggio religioso. Però, nel nostro ordinamento quel principio non viene rispettato, poiché lo Stato pone le sue strutture educative a disposizione della Chiesa cattolica per la comunicazione della sua dottrina. L’art. 9 dell’Accordo 1984 stabilisce che «nel rispetto della libertà di coscienza e della responsabilità educativa dei genitori, è garantito a ciascuno di scegliere se avvalersi o non avvalersi si detto insegnamento». La norma non identifica il titolare del diritto di scelta, per cui è stata necessaria una precisazione legislativa (l. 281 del 1986). È stato stabilito che gli studenti delle scuole secondarie superiori esercitano personalmente all’atto dell’iscrizione il diritto di scegliere se avvalersi i non avvalersi dell’insegnamento della religione. La domanda di iscrizione, comunque, è sottoscritta per ogni anno scolastico da uno dai genitori o da chi esercita la patria potestà. Resta, comunque, fuori discussione che, per gli studenti al di sotto dei 14 anni, la scelta se avvalersi o non avvalersi dell’insegnamento della religione cattolica spetta ai genitori. Se i genitori sono in contrasto tra loro e deve decidere il giudice, il minore seguirà l’insegnamento della religione cattolica, tenendo conto del comune sentire in materia della maggioranza della popolazione italiana e del particolare riconoscimento dato dalla repubblica italiana alla cultura religiosa e al cattolicesimo. Capitolo III: Libertà di coscienza e indottrinamento forzato
- Ostilità per la libertà di proselitismo La libertà di proselitismo costituisce parte integrante ed inscindibile della libertà religiosa; tuttavia non tutto è pacifico a questo riguardo. Infatti, questa libertà gioca a favore dei nuovi movimenti religiosi, che cercano di persuadere dei fedeli a danno delle religioni saldamente stabilite. Il proselitismo è stato sempre motivo di conflitti interconfessionali,e le religioni più forti, quando possono, cercano di ottenere dallo Stato che frapponga ostacoli ad esso: Nei Paesi in cui il regime politico si identifica con il sistema religioso stabilito (i Paesi Arabi, lo Stato di Israele), la religione tradizionale è garantita contro questi rischi attraverso il divieto di proselitismo; Nei Paesi in cui il regime politico non si identifica con il sistema religioso (gli Stati laici), le
Chiese tradizionali non godono di questa garanzia. Solo in Grecia hanno ottenuto che la Costituzione del 1975 dichiari che il proselitismo è proibito.
- Libertà di proselitismo e libertà morale o psicologica Al di là di queste gravi eccezioni, in genere la libertà di proselitismo è, in linea di principio, pienamente garantita. Tuttavia questo aspetto della libertà religiosa è quello che, paradossalmente, può tradursi nella lesione di altri aspetti della libertà. La comunicazione del messaggio religioso, infatti, può avvenire sia con tecniche corrette, sia attraverso tecniche che comprimono la libertà di valutazione (ipnosi, droga, persuasione occulta) e si risolvono in forme di costrizione. Questo condizionamento può assumere connotazioni abnormi, considerando che spesso si è in presenza di un rapporto tra un soggetto particolarmente esperto nella manipolazione dell’io ed un soggetto in piena crisi esistenziale. Basti pensare ai rapporti tra insegnanti e studenti, genitori e figli, psicanalista e paziente, che fanno pensare a quelli che potremmo definire poteri privati. In tali casi possono crearsi situazioni di indottrinamento ideologico, intendendosi per pale l’acquisizione di un sapere inculcato, senza personale assimilazione e partecipazione critica.
- I nuovi movimenti religiosi L’incidenza delle tecniche adoperate per fare proselitismo sulla libertà morale della persona fa emergere la problematica cui danno vita i nuovi movimenti religiosi, specialmente per quel che riguarda il proselitismo. Il proselitismo presuppone sempre il valore suggestivo del messaggio e la fiducia che esso suscita nel destinatario, inducendolo a lasciarsi coinvolgere. L’attività di proselitismo può configurarsi come illecita: tanto per quel che riguarda i mezzi adoperati; quanto per quel che concerne l’abuso dell’opera di convincimento per fini ulteriori (ad es. quando al convincimento può seguire la dedizione di energie personali e patrimoniali, sfruttando la fiducia delle persone nella dottrina).
- Eventuale illiceità delle tecniche di proselitismo Spesso, la coscienza di certi soggetti è indebolita da fattori traumatici (sofferenza, perdita di persone care) e da sempre le religioni hanno trovato in questi stati d’animo il loro terreno di cultura. Tuttavia, alcune notizie riferite dai mezzi di comunicazione, inducono il sospetto che, talvolta, l’opera di convincimento da parte di certi movimenti religiosi arrivi a schiavizzare la volontà dell’individuo: in questi casi, l’adesione al gruppo religioso sarebbe il frutto della compressione della libertà morale, e ci si chiede se l’ordinamento possa farsi carico della protezione del soggetto debole contro i mezzi subdoli adoperati dal potere di pressione spirituale. Da un lato, sarebbe azzardato legittimare interventi del potere pubblico in chiave paternalistica, per sostituirsi al diretto interessato; D’altra parte, di fronte al bene della libertà morale, c’è da tutelare la libertà religiosa come libertà di fare opera di convincimento e di proselitismo a favore del messaggio in cu si crede. Eppure, di fronte ai casi sconcertanti di individui che sembrano aver abdicato alla propria capacità di autodeterminarsi per rimettere in mani altrui il proprio destino, sembra legittimo porsi il problema della tutela della libertà morale. La possibilità di scelta di traduce nella possibilità di recepire più messaggi e quindi selezionarli; per cui si potrebbe evidenziare l’illiceità del condizionamento psicologico allorché esso preclude ogni possibilità alternativa al messaggio che gli si vuole far accettare, ponendolo in un isolamento totale, in una sorta di sequestro intellettuale, di modo che egli non possa avere scambi con terzi che possano comunicargli messaggi contrastanti.
- Abuso dell’attività di proselitismo per fini ulteriori Per quanto riguarda l’abuso dell’attività di proselitismo per fini illeciti, molto spesso queste nuove forme di religiosità appaiono atipiche, a volte gestite in forma imprenditoriale da ciarlatani con pochi scrupoli, che si avvalgono della religione per procurarsi introiti finanziari o lavoro gratuito. Tuttavia, non sempre le tradizionali categorie penalistiche sembrano adattabili a talune fattispecie concrete. Spesso l’attività svolta non è oggettivamente illecita: essa configura una fattispecie di reato solo se si accerta che l’obiettivo dell’agente sia il perseguimento di un fine ingiusto, e non risponde ad un’autentica ispirazione religiosa. Questa indagine non sempre è semplice, e rischia di ledere la libertà religiosa del soggetto: talvolta la linea di demarcazione tra attività di esplicazione del diritto di libertà religiosa e la sua sicura riconducibilità ad un reato è incerta. Ne costituisce un esempio la Associazione o Chiesa Dianetics e Scientology, fondata negli anni ’40 da Ron Hubbard. L’attività di questa associazione si svolge attraverso corsi di purificazione spirituale, aventi costo variabile: ci si trova, dunque, di fronte ad un gruppo religioso che vende il proprio messaggio di salvezza. Alcuni hanno ravvisato in questa fattispecie il reato di truffa contrattuale, ma la condanna per truffa non appare molto convincente, dal momento che non esistono gli strumenti idonei ad escludere la possibilità di ottenere benefici di natura spirituale attraverso le tecniche di Scientology. 6. Gli abusi elettorali dei ministri di culto
doveri di comportamento. 5. Il diritto di agire secondo i dettami del proprio credo religioso Siccome in queste circostanze l’ostacolo a questa particolare forma di libertà è costituito da una norma dell’ordinamento statuale, il riconoscimento di essa non può che avvenire attraverso la decisione dell’ordinamento dello Stato di rinunciare alla pretesa di osservanza della norma da parte di soggetti per i quali l’adempimento dell’obbligo giuridico comporterebbe il tradimento della normatività della propria coscienza. Queste situazioni di conflitto sono apparse per molto tempo insuperabili: Da una parte perché si riteneva inconcepibile una rinuncia al principio della obbligazione politica, fondato sulla considerazione che ogni obbligo giuridico è fondato su una doverosità di carattere etico; Dall’altra parte, perché appariva troppo clamorosa la disuguaglianza di trattamento fra la generalità dei consociati (la cui disobbedienza è considera comportamento antigiuridico) e la persona a cui fosse consentito sottrarsi a questa valutazione. Entrambe queste preoccupazioni oggi appaiono poco rilevanti: I doveri richiesti dall’ordinamento sono il frutto di precise opzioni etiche, ma esse possono non essere condivise, perché il soggetto può pervenire a opzioni differenti che hanno la loro radice prossima nella coscienza; Oggi il principio di uguaglianza si traduce in quello della ragionevolezza delle differenziazioni. Il frutto della riconosciuta libertà di coscienza è inevitabilmente il pluralismo dei valori di coscienza, che si traduce nella possibilità di tenere comportamenti differenti da quelli imposti alla generalità dei cittadini. Pertanto, è possibile configurare, come espressione particolare di libertà religiosa, il diritto alla testimonianza della fede, ossia il diritto di agire secondo i dettami del proprio credo.
- Possibilità e limiti delle deroghe a doveri giuridici In effetti, per il nostro ordinamento la coscienza individuale è dotata di una normatività così elevata da giustificare deroghe rispetto a generali doveri giuridici anche fondamentali. Qualsiasi attività attraverso cui un credente ritiene di dover manifestare la sua convinzione religiosa, quindi, risulterebbe tutelata. Si pensi, ad es., alla contravvenzione alle norme sull’obbligatorietà del casco in motocicletta da parte di membri di gruppi religiosi indù che sono tenuti a portare un turbante. Si capisce, perciò, che la normatività della coscienza non può avere riconoscimento assoluto, giacché anche la norma statuale può poggiare su valori meritevoli di tutela, ed è necessario un contemperamento. Si rende necessaria, perciò, una interpositio legislatoris, intesa a bilanciare la libertà di coscienza con contrastanti doveri o beni di rilievo costituzionale e a graduarne le possibilità di realizzazione in modo da non arrecare pregiudizio al buon andamento delle strutture organizzative e dei servizi di interesse generale. Fermo questo bilanciamento, può essere la previsione di esenzioni privilegiate dall’assolvimento di doveri pubblici qualificati dalla Costituzione come inderogabili (c.d. obiezione di coscienza). Capitolo V: Libertà di comportarsi secondo le regole di vita del credo religioso
- L’attuazione del diritto a comportarsi secondo coscienza Abbiamo detto che nella nostra Costituzione trova saldo fondamento il diritto a comportarsi secondo il proprio credo religioso. Ma il passaggio dall’enunciazione di principio alla sua concretizzazione è irta di difficoltà, perché la coscienza, se assunta a superiore istanza decisionale, non garantisce più la tenuta dei rapporti sociali. Si tratta, dunque, di stabilire fin dove possa ricevere attenzione l’esigenza di sottrarsi all’osservanza della legge generale, al fine di poter seguire i dettami etici del messaggio religioso di appartenenza. La Corte Costituzionale non lascia alla valutazione soggettiva la decisione in favore della coscienza, ritenendo necessaria un’opera del legislatore volta a contemperare la realizzazione della libertà di coscienza con esigenze altrettanto meritevoli di tutela. Il riconoscimento di un diritto, comunque, è condizionato dalla concreta possibilità, da parte dell’ordinamento, di convertire l’obbligo principale in un altro obbligo. Il risultato di questo bilanciamento si esprime in quelle normazioni speciali che riconoscono le figure tradizionalmente ricondotte all’obiezione di coscienza, consentendo a determinati soggetti di sottrarsi alla legge politica per seguire l’imperativo dettatogli dal microcosmo normativo della coscienza. Distinguiamo: Doveri giuridici che consistono nell’impiegare le energie lavorative per la produzione di beni e servizi da parte della Pubblica Amministrazione; Doveri giuridici che consistono nell’impiegare le energie lavorative per la produzione di beni e servizi da parte di un datore di lavoro privato. In via preliminare, comunque, vogliamo dedicare in breve cenno alle frequenti ipotesi in cui non si tratta di un vero e proprio conflitto di coscienza, ma di difficoltà di fronte all’imposizione di oneri da parte della legge statale.
- Il presupposto: norma che impone un onere In primo luogo possiamo analizzare la questione della carta d’identità. In Belgio una Corte d’Appello ha accolto il ricorso di una ragazza turca cui il comune di Beringen aveva rifiutato il rilascio della carta d’identità perché l’interessata rifiutava di togliersi il velo. La sentenza sostiene che la presenza del velo non ostacola
l’identificazione della ragazza, ed ha condannato il comune al risarcimento del danno per la mancata concessione del documento. Un’altra questione importante è quella del chador nelle scuole francesi, sorta perché alcune scuole hanno proibito l’ingresso a ragazze islamiche che volevano tenere il velo, motivando che questo comporterebbe una caratterizzazione inammissibile in una scuola neutrale. È dovuto intervenire il Consiglio di Stato, il quale ha affermato che il portare segni religiosi caratterizzanti di per sé costituisce esercizio di libertà, ma tali segni non sono ammissibili quando potrebbero costituire un atto di pressione e provocazione. Riguardo il conseguimento dello status coniugale, esso si verifica con il matrimonio. Senonché, il matrimonio è uno di quegli eventi tradizionalmente circondati da un significato religioso, e molti soggetti non saprebbero concepire quella decisione se non alla luce dl suo valore religioso. I comportamenti sentiti e vissuti dai soggetti per il valore che essi annettono al matrimonio hanno sovente un’effettività anche sociale, che diventa pressione per tradursi in effettività giuridica.
- Il presupposto: norma che impone un dovere Perché si possa stabilire seriamente un conflitto di doveri, occorre che sia individuabile nella normativa statuale un dovere di comportamento: se tale dovere non è individuabile con certezza, non si pone un autentico conflitto. Ad esempio, nel caso del medico di base che si è rifiutato di prescrivere ad una cliente la pillola anti- concezionale adducendo motivi di coscienza, possiamo evincere che esiste un codice di deontologia secondo cui qualora il medico venga richiesto di interventi sanitari che contrastano con la sua coscienza o con il suo convincimento clinico, può rifiutare la propria opera, a meno che non sia immediatamente necessaria per salvare la vita al paziente. La stessa cosa può dirsi per i trattamenti sanitari, riguardo ai quali si parla di obiezione di coscienza dei Testimoni di Geova perché costoro, in base ad un’interpretazione rigorosa di alcuni passi del Levitino, considerano illecito il ricambio di sangue. Il conflitto esiste fra questo rifiuto e l’interpretazione, da parte del medico, di dover intervenire per la salute del paziente: conflitto molto delicato, ma che esula dalla problematica di un’effettiva obiezione di coscienza.
- Doveri di prestazione nei confronti delle istituzioni pubbliche L’art. 9 della legge 22 maggio 1978 n. 194 stabilisce che il personale esercente le attività sanitarie non è tenuto a prendere parte alle procedure intese all’accertamento dei parametri previsti dal legislatore per potersi procedere all’interruzione della gravidanza e agli interventi per l’ interruzione della gravidanza, quando sollevi obiezione di coscienza con preventiva dichiarazione. Non occorre motivazione, né la dichiarazione è soggetta al vaglio dell’amministrazione. La ratio del riconoscimento dell’obiezione, che si spiega con la forte pressione esercitata in sede di elaborazione della legge dalle forza politico-sociali legate al mondo cattolico, è quella di esimere il soggetto dalla responsabilità di una cooperazione diretta alla decisione della gestante. Pertanto, l’obiezione non è configurabile per soggetti, diversi dal personale sanitario, che devono a vario titolo intervenire nel processo decisionale della gestante senza assumersi una corresponsabilità nella decisione abortiva della gestante. È questo il caso, ad es., del giudice tutelare, al quale è affidato il compito di autorizzare o meno l’interruzione della gravidanza nel caso di donna di minore età, quando manchi l’assenso di chi esercita la potestà del genitore. In effetti, il giudizio del giudice non agisce come una valutazione circa l’opportunità di interrompere la gravidanza, ma si limita a valutare la capacità della giovane di dare adeguata importanza dell’atto che si accinge a compiere. Comunque, l’obiezione di coscienza esonera il personale sanitario ed esercente le attività ausiliarie dal compimento delle procedure e delle attività specificamente e necessariamente dirette a determinare l’interruzione della gravidanza, e non dall’assistenza antecedente e conseguente all’intervento. Ad ogni modo, costituendo l’interruzione della gravidanza un pubblico servizio, occorre preventivamente ovviare all’eventuale situazione di paralisi che si creerebbe nei reparti di ostetricia e ginecologia ove mai tutti i sanitari fossero obiettori. A tal fine la l. 12/1982 conferisce alle Regioni – nel limite della quota del fondo nazionale loro assegnato – il potere di prestabilire un ampliamento delle piante organiche e la contestuale copertura dei relativi posti, per i servizi e strutture sanitarie finalizzati all’attuazione della l. 194/1978. I medici o para-medici chiamati ad occupare quei posti non possono poi dichiararsi obiettori, essendo scopo della legge quello di consentire l’esplicazione del servizio.
- Doveri di prestazione nei confronti di datori di lavoro pubblico Il richiamo all’efficacia dei diritti costituzionali appare più problematico quando l’azione di colui che detiene l’autorità appare il corrispettivo di doveri derivanti dall’assunzione di impegni contrattuali. Un richiamo diretto all’efficacia dei diritti costituzionali in questi casi appare difficilmente conciliabile con il principio dell’autonomia negoziale che, ad esempio, consente al datore di lavoro di licenziare il lavoratore per giusta causa o per giustificato motivo. Il problema certo è più generale, nel senso che riguarda tutte le ipotesi in cui il
discrezionali. Siccome i mezzi per soddisfare il diritto di libertà religiosa possono essere svariatissimi per natura, qualità e quantità, la libertà religiosa può diventare un “manto” che ricopre qualsiasi tipo di intervento pubblico che viene invocato: non si vede, infatti, che cosa non possa essere richiesto come mezzo di realizzazione della libertà religiosa.
- La libertà religiosa positiva al servizio degli interessi istituzionalizzati A questo punto, va detto che la valorizzazione della dimensione positiva della libertà religiosa costituisce l’anello di congiunzione tra ideologia democratica della libertà e rivalutazione delle formazioni sociali. La valorizzazione della dimensione positiva della libertà religiosa serve per giustificare il soddisfacimento non certo di interessi religiosi individuali, ma degli interessi religiosi di cui si fa titolare il gruppo confessionale. Le formazioni sociali sono funzionali allo sviluppo della persona (art. 2 Cost.): se il gruppo può beneficiare di risorse, esso potrà impiegarle per organizzare la gestione dei servizi grazie ai quali i fedeli compieranno la loro esperienza religiosa. Si può parlare di rappresentanza: infatti, se il gruppo si caratterizza per un elemento da cui il singolo ritiene di ricavare una propria identità, si può dire che ciò che una persona è costituisce anche il prodotto di queste comunità di appartenenza. Ne consegue che gli interessi del soggetto sono influenzati dal suo modo di sentire l’appartenenza a tali comunità, e che gli ostacoli all’autonomia della comunità di appartenenza vengono avvertiti come ostacoli all’autonomia individuale. Se quest’ultima è raggiunta solo se es in quanto è realizzata la prima, la liberà viene pensata come un diritto della comunità.
- La libertà religiosa positiva come diritto riflesso del singolo Per consentire ai fedeli di compiere la loro esperienza religiosa il gruppo confessionale ha dunque bisogno di risorse materiali e giuridiche: quanto maggiori risorse avrà il gruppo, tanto più agevole sarà la realizzazione del diritto di libertà religiosa dei soggetti membri del gruppo stesso. A questo punto, però, la libertà religiosa non deve essere considerata in modo unitario, ossia comprensiva degli aspetti positivi e negativi: una simile considerazione unitaria rischia di minimizzare le ripercussioni immediate che gli aspetti positivi hanno sui valori di democrazia, libertà ed uguaglianza. Quando si parla di aspetti positivi della libertà religiosa, bisogna tener conto che ci si muove in una logica tutta diversa, in quanto la libertà religiosa non è allora un diritto immediato dei singoli, ma è un diritto di riflesso (il singolo ne gode in proporzione alle risorse del gruppo). La libertà del singolo, insomma, dipende dalla libertas ecclesiae, di modo che qualunque ampliamento di questa sarebbe giustificato per la realizzazione di quella.
- Libertà religiosa positiva e tramonto dell’eguaglianza nella libertà Non è difficile valutare le conseguenza dell’uno o dell’altro modo di guardare all’aspetto soggettivo della libertà religiosa, specie alla luce del principio di uguaglianza: Se essa viene intesa in chiave individualistica, facilmente il suo contenuto può essere reso conforme all’esigenza di eguaglianza; Se la libertà religiosa viene intesa in chiave comunitaria, il suo contenuto varierà in corrispondenza alla capacità della comunità di ottenere possibilità finanziarie e giuridiche indispensabili per sentirsi libera. La conseguenza sarà che, nella misura in cui la libertà del gruppo si riflette sugli appartenenti al gruppo, i cittadini avranno gradi diversi di libertà sulla base della loro appartenenza ad una o all’altra comunità. Addirittura, si verifica uno spostamento di competenza, circa la determinazione del contenuto di questa libertà, dall’ordinamento statale a quello confessionale: neanche l’antico Stato confessionale arrivava a tanto.
- La libertà religiosa positiva come valore da tutelare per sé stesso L’accento dalla portata individuale alla portata sociale del diritto di libertà religiosa si è spostato , ed ha acquistato sempre maggiore rilevanza la dimensione positiva della libertà religiosa (ossia la scelta politica di promuovere le attività compiute dai gruppi religiosi). Da questo punto di vista, gli stessi strumenti di negoziazione si configurano come una risorsa, in quanto consentono al gruppo di far valere meglio i propri interessi. Concordati e intese sarebbero indirizzate al fine di pervenire ad uno svolgimento il più ampio e completo possibile di tutte le estrinsecazioni della libertà religiosa (dunque, espressione di libertà positiva). La legittimazione del potere pubblico ad assegnare risorse ai gruppi confessionali è rinsaldata dal fatto che la fruizione della libertà religiosa, oltre ad essere un valore in sé (come ad es., la libertà di manifestazione economica) può anche essere ritenuta socialmente rilevante (come la libertà economica)
- La libertà religiosa positiva come valore socialmente utile Bisogna tener presente, inoltre, che obiettivo dell’ordinamento è il progresso materiale e spirituale della società (art. 4.1 Cost.), che può realizzarsi attraverso la formazione morale e intellettuale dei consociati. A questa formazione concorre ogni valore idoneo a sollecitare e a arricchire la loro sensibilità come persone, nonché il perfezionamento della loro personalità e il progresso anche spirituale, oltre che materiale. Ne consegue che è socialmente utili qualsiasi attività svolta da un soggetto – individuale e collettivo – che
concorra a tale progresso. Di sicuro la cultura favorisce questo progresso, e l’ordinamento la promuove; ma questa affermazione è rischiosa poiché presuppone che lo Stato debba avere un suo ideale culturale. L’attenzione per la cultura non è disinteressata, ma opera in funzione del consenso di cui il potere ha bisogno. D’altra parte, è ragionevole che le forme di vita spirituale meritino soddisfacimento, dal momento che si rischia una schiavizzazione dell’uomo a causa del prevalere delle macchine e della tecnologia. L’accostamento a forme di vita spirituale (arte, scienza, religione) stimola le facoltà intellettive dell’uomo, consentendo di vivere una dimensione di libertà e universalità. Nessuno può negare che la religione sia una componente della cultura: essa, infatti, rileva anche come espressione di particolari modalità di formazione e svolgimento della persona umana, perseguite attraverso pratiche sociali il cui insieme delinea le forme storiche concrete della vita sociale. Nessuno avrebbe mai pensato che l’art. 9 dell’Accordo volesse guardare anche alla religione, invece ora emerge l’idea per cui la Repubblica italiana riconosce il valore della cultura religiosa. Ne consegue che i soggetti che si preoccupano di provvedere al soddisfacimento di bisogni religiosi possono essere considerati soggetti che portano un contributo al progresso spirituale della società. Come ogni scelta politica, anche quella consistente nell’intervenire a favore di richieste provenienti dal mondo religioso dovrebbe essere il frutto di un bilanciamento fra l’opportunità di soddisfacimento delle stesse e i doveri di salvaguardia dei cardini su cui poggia la forma di Stato. Tuttavia è evidente che, quanto più la classe politica ha bisogno dell’appoggio dei gruppi religiosi forti, tanto meno il bilanciamento sarà corretto e scrupoloso (favori contro sostegno). Si rischia, quindi, di dare vita ad una linea di continuità con le precedenti forme di Stato, che intendevano surrettiziamente favorire il perseguimento dei fini confessionali da parte delle istituzioni religiose (basti pensare al regime fascista). Occorre, quindi, individuare dei parametri oggettivi per la valorizzazione della dimensione positiva della libertà religiosa, consapevoli che si tratta comunque di espedienti la cui utilità non basta a forzare preferenze ed ostilità del potere pubblico per l’uomo o per l’altro gruppo sociale. La dimensione positiva della libertà religiosa, quindi, costituisce una brillante operazione per dare legittimazione indiscutibile a posizioni di potere religioso altrimenti non difendibili.
- Finanziamento pubblico a favore dell’edilizia di culto Uno dei settori in cui è più percepibile il passaggio dalla dimensione negativa a quella positiva della libertà religiosa è quello dell’edilizia di culto. Premesso che l’art. 19 Cost. garantisce «tutte le manifestazioni del culto, ivi indubbiamente incluse, in quanto forma e condizione essenziale per il suo pubblico esercizio, l’apertura di templi e oratori», questa esigenza di libertà si traduce facilmente in criterio conformativo dell’azione pubblica. Lo Stato, infatti, deve farsi in qualche misura carico dell’approntamento di tali edifici, strumentali al soddisfacimento di interessi sociali (alla stessa maniera di cui si fa carico degli edifici scolastici). Gli edifici di culto, perciò, possono essere considerati opere pubbliche, poiché la loro costruzione è legittimata da un interesse pubblico. Siccome la loro costruzione si pone nel quadro del compito della Pubblica Amministrazione di assicurare uno sviluppo equilibrato ed armonico dei centri abitativi, il loro approntamento rientra fra le opere urbanistiche. La legge 865 del 1971 annovera le Chiese ed altri edifici per servizi religiosi fra opere di urbanizzazione secondaria, ossia fra le opere che, ponendosi accanto a quelle di urbanizzazione primaria (strade, rete idrica e fognaria) appaiono funzionali ai servizi urbani e sociali che devono caratterizzare un ambiente di vita dignitoso.
- Meccanismi d’intervento: disposizioni statali e competenza religiose Per quanto riguarda la realizzazione di queste peculiari opere pubbliche, bisogna tener presente che, in base all’art. 117 Cost., la materia dell’urbanistica è riservata alle Regioni, per cui spetta a queste ultime disciplinare il concetto di attrezzature religiose da ricomprendere nelle opere di urbanizzazione, la determinazione di aree da riservare alle attrezzature religiose, ecc. I comuni, nella formazione dei piani di zona, devono indicare gli spazi riservati ad edifici pubblici e di culto (legge 167 del 1962). Vi è un obbligo imposto all’autorità civile di tener conto delle esigenze religiose delle popolazioni, fatte presenti dalle autorità delle rispettive confessioni. (art. 5.3 del Concordato con la Chiesa Cattolica, art. 27.3 dell’intesa con le Chiese avventiste). Una volta identificati gli spazi da destinare alle attrezzature religiose, il comune oppure i soggetti direttamente interessati promuovono il procedimento di espropriazione per pubblica utilità: Se il procedimento è promosso dal comune, questo acquisisce l’area nel suo patrimonio indisponibile (versando ai proprietari espropriati l’indennizzo) e poi la trasferisce, a titolo di proprietà oppure di superficie, agli enti interessati alla costruzione delle attrezzature religiose; Se il procedimento è promosso dai soggetti interessati alla costruzione delle attrezzature religiose, è questo soggetto che deve pagare a favore dei proprietari l’indennizzo stabilito con decreto regionale, dopo di che acquisisce l’area come sua proprietà. Una volta acquisita l’area, su di essa va costruito l’edificio di culto. Anche a questo riguardo lo Stato si assume degli impegni finanziari, consistenti in
inventato per le altre confessioni religiose uno strumento altrettanto impegnativo (le intese).
- I superabili dubbi sull’esistenza della regola della bilateralità Qualche dubbio sull’esistenza, nel nostro sistema costituzionale, della regola della bilateralità deriva da un’interpretazione strettamente letterale dell’art. 7.2 Cost, secondo cui i rapporti tra Stato e Chiesa Cattolica «sono regolati dai Patti lateranensi. Le loro modificazioni, accettate dalle 2 parti, non richiedono procedimento di revisione costituzionale». L’impegno dello Stato a intrattenere relazioni con la Chiesa Cattolica viene, dunque, risolto con il richiamo ai Patti lateranensi e alle loro modificazioni (avvenute nel 1984). Stando allora alla lettera della norma, siccome i Patti del 1929 non ci sono più e alle modificazioni si è gi proceduto nel 1984, non sussiste più alcun impegno dello Stato a mantenere relazioni con la Chiesa cattolica, di guisa che da ora in avanti lo Stato potrebbe disciplinare in via unilaterale anche le materie di comune interesse. A nostro avviso, al di la del suo tenore letterale, l’art. 7.2 Cost intende affermare in modo permanente il principio di bilateralità. L’art. 7.2 è inserito tra i principi fondamentali, è una norma di principio sulla produzione giuridica. Dall’art. 7.2 Cost. emerge una generale doverosità della trattativa bilaterale nella formulazione della disciplina giuridica delle materie di interesse comune, statale e confessionale. Del resto, il principio di bilateralità è sancito anche rispetto alle altre confessioni religiose (art. 8.3 Cost.), e questa volta più chiaramente, con riferimento al futuro. Sarebbe illogico pensare che il Costituente abbia voluto sottoporre il legislatore ordinario a questo vincolo solo in relazione alle confessioni religiose diverse dalla cattolica, e non già in relazione alla Chiesa cattolica. Proprio in questo spirito l’art. 13 del nuovo Accordo stabilisce che «ulteriori materie per le quali si manifesti l’esigenza di collaborazione tra la Chiesa Cattolica e lo Stato potranno essere regolate con nuovi accordi tra le 2 Parti».
- L’oggetto della disciplina bilaterale: i rapporti Il contenuto degli accordi con la Chiesa Cattolica e delle intese con le altre confessioni religiose viene letteralmente indicato nella disciplina dei rapporti. La regola della bilateralità va rispettata quando si tratta di entrare in rapporto con l’ordinamento confessionale, e l’entrare in rapporto implica che si possa ipotizzare tra i 2 ordinamenti un contatto. Ma noi abbiamo visto che l’obiettivo fondamentale della negoziazione è quello di munire i poteri confessionali di efficacia civile, rendendoli operanti nei confronti di tutta la società civile. Con riferimento a queste possibilità d’azione, non è indicato quali siano le materie rispetto alla cui disciplina lo Stato sia impegnato a trovare un accordo con la Chiesa. La preoccupazione che, attraverso la negoziazione con organi governativi statuali deboli o conniventi, il gruppo confessionale possa espandere i suoi poteri, induce a porsi il problema della determinazione delle materie che possono costituire oggetto dei rapporti previsti dal testo costituzionale.
- Impossibilità della determinazione delle materie oggetto dei rapporti In un tentativo di determinazione delle materie negoziabili, un’attenta dottrina, sul presupposto che l’art. 7. Cost., consenta l’esatta individuazione dell’ordine proprio della Chiesa, sostiene la stretta interdipendenza della regola della bilateralità col riconoscimento costituzionale di una peculiare indipendenza delle confessioni religiose. Rapporti bilaterali, dunque, sarebbero ammissibili solo in relazione alle materie circa le quali è riconosciuta la competenza esclusiva delle confessioni, materie, cioè, rientranti nell’ordine proprio della Chiesa. Lo Stato moderno e lo Stato liberale hanno adottato questa visione, in base alla quale vi era una netta distinzione tra i 2 poli. I cittadini hanno come unico interlocutore lo Stato, il quale si occupa di garantire loro determinati diritti (in particolare il diritto di proprietà). D’altro canto, la Chiesa interviene in settori in cui c’è una forte richiesta sociale (si pensi all’istruzione). Ma noi abbiano già mostrato che la distinzione tra ordinamento statuale e ordinamenti confessionali non sta nell’esclusività delle materie rientranti nell’uno o nell’altro, bensì nelle differenti valutazioni circa identiche materie di comune interesse. Ebbene, l’effettivo compito della negoziazione è quello di dare adeguata disciplina al vasto ambito delle materie di comune interesse. Non pare, dunque, possibile circoscrivere con sicurezza le materie riconducibili ai rapporti con gli ordinamenti confessionali e relativamente alle quali solo il legislatore è vincolato alla regola della bilateralità. Per un ordinamento, l’interesse rappresenta la presa d’atto per cui occuparsi di una certa materia è necessario per raggiungere i fini dell’ordinamento stesso. Ebbene, molto spesso la regolamentazione di una materia può essere funzionale ai fini di più ordinamenti; quale che sia la possibilità di stabilire quali sono i fini di un ordinamento confessionale, certo è che non si potranno mai delimitare con esattezza i mezzi necessari per ali fini, e non è escluso che gli stessi mezzi siano necessari anche per i fini dell’ordinamento statuale. Questo perché la demarcazione del confine tra ordine civile e ordine religioso non si articola per tipi di materie, ma per tipi di valore. Una medesima materia può essere contemporaneamente oggetto di una valutazione sul metro di valori religiosi e si una valutazione sul metro dei valori statuali. Perciò, è inevitabile che l’ambito
delle materie negoziabili rimanga indeterminato. Questo non significa che la determinazione delle materia sia abbandonata al più completo arbitrio dei 2 interlocutori e ai loro mutevoli rapporti di forza. Esiste, pur sempre, una legalità costituzionale che ad entrambi impone un freno e un autocontrollo, in quanto precisa i margini entro cui il potere politico può disporre delle funzioni e delle risorse che gli sono affidate per realizzare gli obiettivi sociali derivanti dallo sviluppo della persona umana, cui lo impegna l’art. 3.2 Cost.
- Le materie di interesse comune a più ordinamenti In mancanza di espressa riserva, tutte le materie sono di comune interesse, tutte le materie sono, paradossalmente “miste”, ossia suscettibili di valutazione da parte di un altro ordinamento. Il riconoscere, dunque, ad una materia il carattere di materia “mista” significa riconoscere che essa, oltre ad elementi regolabili dall’ordinamento statuale, presenta pure elementi estranei, regolati dall’ordinamento confessionale. La “terra di mezzo” è costituita da obiettivi comuni: pace eliminazione dei conflitti e delle guerre, salvaguardia dei diritti fondamentali, rimozione delle disuguaglianze. Premesso, cioè, che l’ordinamento confessionale esplica la sua vita sul territorio statuale e nei confronti di cittadini dello Stato, è abbastanza frequente che la materia su cui esso porta le sue valutazioni sia normalmente soggetta pure alla valutazione degli organi dello Stato. L’ordinamento confessionale ha certamente il compito radicale di diffondere un messaggio di salvezza spirituale, ma è impensabile che non abbia rapporti con la cultura, la politica, la gestione del denaro, della scienza e della tecnica, il pensiero e l’informazione. Esistono, dunque, attività e poteri a valenza plurima, oggetto di rivendicazione di autonomia confessionale da una parte, di doverosa disciplina statualistica dell’altra; quindi possono esserci sovrapposizioni ed è necessario trovare soluzioni specifiche. Posiamo evincere, dunque, che l’interpretazione che mira alla separazione netta degli ordini sta declinando, ed occorre comprendere il senso attuale dell’art. 7.1 Cost. Tale norma svolge 2 funzioni: Una di carattere storico in relazione al periodo in cui di redatta: definisce l’interlocutore dello Stato (ossia la Chiesa). I termini “indipendenti e sovrani” fanno comprendere la qualificazione dell’interlocutore dello Stato, e il termine “ordine” è inteso come ordinamento. La norma intende portare nella costituzione del 1948 i poteri che erano stati conferiti alla Chiesa con il concordato del 1929. Questo comma non fu vitato dai Socialisti e dai Repubblicani perché, in sostanza, confermava la posizione assunta dalla Chiesa Cattolica durante il regime fascista, mentre il nuovo assetto dello Stato doveva essere pluralista e democratico; Una di carattere dinamico, propedeutico, formale: chiarendo in quale modo si devono svolgere i rapporti tra Stato e Chiesa, ossia per mezzo del principio di negoziazione (concordati e intese). C’è, dunque, un impegno a rendere compatibili i valori costituzionali e quelli della Chiesa, dal momento che quest’ultima è riconosciuta espressamente dalla Costituzione. 8. Collegamento mediante ricorso al diritto internazionale privato Una volta posti i 2 ordinamenti su 2 piani distinti, ci si chiede se si possa utilizzare quella forma di collegamento attuata dallo Stato attraverso le norme che si è soliti qualificare come diritto internazionale privato, e che hanno la funzione di realizzare un’uniformità di disciplina per le situazioni che presentano elementi di estraneità, riferibili al territorio di un altro ordinamento. Rispetto agli ordinamenti confessionali, l’utilizzazione delle soluzioni suggerite dal diritto internazionale privato produrrebbe conseguenze abnormi. Tutto il sistema delle norme di collegamento con il diritto straniero presuppone da una parte il principio di territorialità delle fonti del diritto, dall’altra una valutazione della preminenza degli aspetti della situazione riconducibili al diritto straniero (piuttosto che al diritto italiano). Nulla di tutto questo è seriamente riproducibile rispetto ad un ordinamento confessionale. Gli ordinamenti confessionali, infatti, non hanno una validità spaziale, non hanno un proprio territorio e propri cittadini, e quindi sarebbe artificioso considerarli ordinamenti stranieri. L’ordinamento confessionale esiste sullo stesso territorio che delimita lo Stato e intende regolare situazioni e rapporti di soggetti che sono anche cittadini dello Stato. Questo non esclude che meccanismi per attuare un collegamento con ordinamenti stranieri possano essere, per comodità, utilizzati anche per realizzare collegamenti con l’ordinamento confessionale, ma si tratta di un’utilizzazione per singoli aspetti. Capitolo XVII: Principio di bilateralità e chiesa Cattolica
- La Chiesa cattolica come ordinamento originario I gruppi confessionali vengono sostanzialmente considerati come ordinamenti giuridici. Ma la dottrina della pluralità degli ordinamenti giuridici distingue tra ordinamenti derivati e ordinamenti originari: L’ordinamento è derivato quando la rilevanza di una forza sociale viene accertata per mezzo di un processo di qualificazione, rappresentato dalla predisposizione delle conseguenze giuridiche ad opera delle norme statuali; L’ordinamento è originario quando la sua costituzione fonda la propria efficacia esclusivamente sulla forza dell’ordinamento stesso, che esprime un particolare modo di essere. Mentre in relazione alle confessioni diverse dalla cattolica appare più appropriata la loro configurazione come ordinamenti derivati, la Chiesa Cattolica ha sempre tenuto
saranno utilizzate tanto per la disciplina di materie per le quali non appare necessario il più impegnativo livello concordatario, quanto per l’attuazione in dettaglio di una disciplina già elaborata per grandi linee al livello più alto. Ad esempio, un’intesa era prevista dal Prot. Addiz. All’Accordo 1984 per determinare le modalità dell’insegnamento della religione Cattolica, e di fatto essa è stata attuata nel 1985. Anche a livello regionale possono aversi intese. In effetti, interessi religiosi possono profilarsi anche all’interno di materie riservate alla potestà di normazione regionale, ed allora le regioni possono divenire interlocutori delle autorità ecclesiastiche corrispondenti. C’è da rilevare che proprio per avere una rappresentanza adeguata a queste articolazioni territoriali dello Stato, stanno ricevendo impulso nella Chiesa italiana le conferenze episcopali regionali. Un esempio è costituito dalle intese tra Regioni e Conferenze episcopali regionali per definire lo schema cui devono attenersi le intese tra le U.S.L. e le autorità religiose competenti per territorio.
- Il livello dei rapporti amministrativi Un volta constatato che il nostro ordinamento riconosce i gruppi confessionali come altrettanti ordinamenti, e che possono esservi settori della convivenza passibili di ricevere regolamentazione sia dall’ordinamento statale che da quello confessionale, possiamo far notare che noi abbiamo studiato i meccanismi di coordinamento che prevengono i conflitti solo con riferimento al concorrente potere normativo dei due ordinamenti. Tuttavia, occorre considerare che attraverso il potere normativo vengono delineate le scelte e gli obiettivi che poi abbisognano di concreta realizzazione; affidata al potere amministrativo. Dunque, bisogna distinguere i casi in cui la funzione amministrativa si esplica in modo autoritario, da quelli in cui essa si esplica attraverso prestazione di servizi. Nel primo caso il gruppo confessionale si pone nella sua veste di ordinamento. Un problema di coordinamento, quindi, si pone anche a livello dell’esercizio del corrispondente potere amministrativo attraverso cui ciascun ordinamento completerebbe l’assolvimento dei compiti prestabiliti in via normativa. In questo caso, il coordinamento avviene attraverso atti. L’art. 5 dell’Accordo del 1984 subordina l’emanazione di un provvedimento di requisizione, occupazione, espropriazione o demolizione di edifici aperti al culto alla conclusione di un previo accordo tra le competenti autorità ecclesiastiche e civili, e l’art. 5 del prot. Addiz. Stabilisce che la nomina dell’insegnante di religione cattolica nelle scuole pubbliche ,da parte dell’autorità scolastica, è subordinata ad un’intesa di questa con l’autorità ecclesiastica. L’estensione del principio di bilateralità a livello di azione amministrativa è dunque pienamente accettabile, come espressione del principio di buona fede nel comportamenti e di leale collaborazione fra ordinamenti egualmente legittimati ad esercitare i loro poteri ordinamentali in una determinata materia. Coordinamento e bilateralità presuppongono alterità, presuppongono, cioè, che i poteri dei 2 ordinamenti rimangano ben distinti. Capitolo XVIII: Regola di bilateralità e confessioni diverse dalla Cattolica
- L’istituto delle intese: art. 8.3 Cost. I nostri Costituenti, nel fissare per il collegamento con gli ordinamenti confessionali la regola della bilateralità, elaborarono per le religioni diverse dalla Cattolica lo strumento delle intese, a meri scopi propagandistici per salvare l’immagine del pluralismo. L’art. 8.3 Cost., riferendosi alle confessioni diverse dalla Cattolica, stabilisce che i loro rapporti con lo Stato sono regolati per legge sulla base di intese con le relative rappresentanze. Questa norma era rimasta allo stato quiescente per 40 anni; ad un certo punto è apparso politicamente opportuno bilanciare l’Accordo del 1984 con la concreta attuazione dell’istituto dell’intesa. L’art. 8.3 Cost. è comunque una norma volutamente ambigua, che apre problemi relativi: Alla natura della situazione riconosciuta; All’identificazione reale dei soggetti interessati; Alla procedura per dare seguito all’iniziativa di intesa.
- Natura giuridica delle intese e dell’interesse riconosciuto dalla norma Data l’eterogeneità delle confessioni religiose, non è chiara la natura giuridica delle intese, se cioè esse debbano essere considerate atti di diritto esterno o di diritto interno. Se la configurazione di una negoziazione come atto di diritto interno comportasse una condizione di stabilità più solida di quella di cui godono gli atti di diritto interno, varrebbe la pena di preferire la configurazione delle intese proprio come atti di diritto esterno. Ma siccome siamo convinti che da tale configurazione non deriva alcuna particolare garanzia di stabilità rafforzata, allora preferiamo ritenere che le intese siano atti di diritto interno, come del resto la prassi della loro stipulazione ha mostrato di ritenere. L’intesa è un diritto, oppure una semplice aspettativa? Secondo alcuni autori si configurerebbe, in capo ai soggetti confessionali, un vero e proprio diritto costituzionale di negoziare norme con lo Stato, da cui deriverebbe un obbligo del Governo.. Quindi, essendo le confessioni religiose un numero indefinito, parlare di un diritto così importante presupporrebbe una selezione fra i soggetti confessionali. Anche per questo, la configurazione dell’intesa come un vero diritto costituzionale non ci appare convincente. Allo stato delle cose, se il Governo si rifiutasse di addivenire alle intese, non sarebbe
violata alcuna norma costituzionale; il rifiuto, semmai, implicherebbe l’eventuale responsabilità politica del Governo di fronte al Parlamento.
- Identificazione del soggetto confessionale e rischi di discriminazione L’art. 8.3 Cost. si riferisce al modo di regolare le relazioni dello Stato con soggetti la cui identificazione è rimessa, in buona sostanza, all’opinione comune, che rinvia evidentemente a quel concetto sociale che si è formato nell’ambito del nostro Paese, ma il cui numero è comunque indefinito e indefinibile. Si pone il problema se nell’ordinamento italiano tutte le confessioni religiose abbiano diritto a stipulare un’intesa con lo Stato, o se il Governo possa in qualche modo selezionare le richieste adottando criteri valutativi di natura politica, o di altro genere. Certo, non è pensabile che il Governo sia tenuto ad accettare le richieste di qualsiasi gruppo confessionale: l’intesa costituisce infatti un atto di fiducia nella serietà dell’interlocutore da parte dello Stato. Pertanto, si ritiene che sia ragionevole selezionare le confessioni da ammettere all’intesa. Ci si chiede, quindi, se la scelta operata dal Governo sia del tutto discrezionale. L’indicazione di qualche criterio oggettivo tramite la legislazione appare necessaria, ma poiché mancano interventi legislativi in materia, possiamo richiamarci alla constatazione fatta a proposito delle confessioni religiose in generale. Fra le tante che possono essere considerate solo come soggetti interni dell’ordinamento statuale, ve ne sono alcune che, per il loro assetto stabile e per la solidità del loro impianto, per il rilevante numero di appartenenti, hanno assunto un preciso assetto istituzionale. Solo le confessioni considerabili in questa peculiare prospettiva sono ritenute possibili interlocutori dello Stato.
- La procedura da seguire per la stipula delle intese La Costituzione non dice nulla circa la procedura per la stipula delle intese, né ci aveva mai pensato il legislatore. Qualche indicazione specifica riguarda la fase preliminare di valutazione delle richieste di intesa avanzate da parte delle confessioni religiose. Tali richieste vanno inviate alla Presidenza del Consiglio, la quale le trasmette, per una istruttoria, alla Direzione generale Affari dei Culti (minis. Interno) presso cui è costituita una commissione. Se questa fase preliminare si conclude positivamente, inizia la fase della trattativa vera e propria, condotta dal sottosegretario alla Presidenza del Consiglio da una parte, dai rappresentanti della confessione dall’altra. È in relazione a questa delicata fase che manca qualsiasi indicazione. Al termine della trattativa, il progetto d’intesa viene sottoposto alla delibera di approvazione del Consiglio dei Ministri. Intervenuta tale delibera, il Capo del Governo firma l’intesa assioma ai rappresentanti della confessione, e il testo dell’intesa viene inviato al Parlamento assieme al necessario disegno di legge per l’approvazione dell’articolato.
- Luci ed ombre nelle intese Le intese dovrebbero servire a mettere in risalto le esigenze peculiari di ciascun gruppo religioso, in rapporto alla propria organizzazione, alla specifica concezione della vita. In realtà, nelle otto intese finora stipulate si trovano solo norme standard. Da più parti, perciò, si vorrebbe che fosse posto un freno alle intese, per elaborare una legge generale che regoli gli aspetti comuni a qualsiasi aggregazione. Ma tecnicamente l’iniziativa p scarsamente praticabile, di fronte al dettato dell’art. 8.3 Cost. che esige, per qualsiasi legge incidente sui rapporti con le confessioni religiose, la stipulazione di un’intesa. Capitolo XIX: L’adattamento del diritto interno alle norme ottenute in via bilaterale
- L’adattamento alle norme di derivazione concordataria Una volta concluse le trattative, il Governo ha il dovere (iniziativa vincolata) di presentare l'accordo concordatario alle Camere perchè detto accordo sia tradotto in legge. Rispetto ai trattati internazionali, il parlamento è chiamato ad intervenire con 2 diversi atti, spesso accorpati in un unico testo: il primo è l'autorizzazione (art.80 Cost) al Presidente della Repubblica ad operare la ratifica (art.87 Cost) del trattato, ad esprimere cioè la volontà dello Stato ad obbligarsi; il secondo (che presuppone il primo) è l'ordine di esecuzione dell'accordo. Siccome la ratifica presuppone l'esistenza di un atto precedentemente compiuto al livello dei soggetti sovrani il Parlamento non può apporre emendamenti al disegno di legge concernente l'autorizzazione alla ratifica dell'accordo e ciò vale anche per l'altro atto legislativo, ossia l'ordine di esecuzione del trattato. 2.L'adattamento alle norme delle intese con altre confessioni Come si desume chiaramente dall'art 8 c.3, l'intesa costituisce semplicemente la base la regolamentazione dei rapporti, regolamentazione che deve avvenire per legge, pertanto, una volta realizzata l'intesa, il contenuto della stessa deve essere trasfuso in una legge, deve essere dunque sottoposta all'esame del parlamento per tradurla in legge dello Stato. L'effetto dell'utilizzazione di strumenti internazionalistici si risolve per il gruppo confessionale nel vantaggio di non vedere sottoposta la loro negoziazione ottenuta al potere di emendamento
cattolica è quello secondo cui il metodo negoziale nei rapporti tra Stato e Chiesa comunque attiene alla materia costituzionale. Neppure questa via però appare percorribile in modo convincente per sostenere la persistenza della copertura costituzionale dei nuovi accordi fra Stato e Chiesa cattolica. 4.L'inesistenza della copertura costituzionale come intangibilità Le previsione costituzionale della regola della bilateralità avrebbe dunque come effetto l'impossibilità, per il legislatore ordinario, di addivenire unilateralmente ad una modifica o sostituzione della normativa già bilateralmente adottata, normativa che sarebbe assolutamente intangibile. A dire il vero una copertura costituzionale non è in alcun modo ricavabile dagli art 7 c 2 e 8 c 3 Cost. Le norme di derivazione pattizia già recepite sono difendibili dagli attacchi di una legislazione di tipo unilaterale nei limiti in cui ha senso la regola della bilateralità. 5.Leggi negoziate con la chiesa cattolica e referendum abrogativo Quanto ora detto dovrebbe valere anche a risolvere il problema concernente l'ammissibilità del referendum abrogativo in relazione alle norme di esecuzione degli accordi con la chiesa cattolica. La Corte costituzionale ha risolto negativamente il problema, partendo innanzitutto dal principio secondo cui ciò che esorbita dal potere di disposizione del legislatore ordinario è sottratto anche al popolo nell'esercizio del referendum abrogativo. La Corte ha evidentemente interpretato la regola della bilateralità come vincolo a qualsiasi intervento legislativo unilaterale, laddove invece quella regola vale per il solo caso in cui il legislatore voglia sostituire la disciplina bilaterale con un'altra prodotta in via unilaterale. Quindi, conseguenzialmente, il referendum abrogativo dovrebbe essere perfettamente ammissibile. Altro discorso è se la questione dell'ammissibilità del referendum abrogativo delle norme di esecuzione dell'accordo con la Chiesa venga affrontata dal punto di vista della tradizionale equiparazione fra concordati e trattati internazionali. In effetti l'art 75 c 2 Cost esclude dal referendum le leggi di autorizzazione a ratificare i trattati internazionali; ebbene, la Corte Costituzionale ritiene illogico chiedere il referendum abrogativo di un ordine di esecuzione, che comunque lascerebbe in piedi la legge di autorizzazione alla ratifica. In sostanza, l'ordine di esecuzione costituisce la semplice articolazione di un procedimento unitario teso alla stipulazione ed alla attuazione di un trattato. Anzi, la Corte si è spinta oltre, sostenendo che l'intangibilità con referendum abrogativo non riguarda solamente l'accoppiata legge di autorizzazione alla ratifica – legge di esecuzione del trattato, bensì opera con riferimento anche a tutte le leggi ulteriori, strettamente collegate all'ambito di operatività dei trattati. Questo comporta che l'intervento abrogativo popolare è escluso non solo nei confronti dell'ordine di esecuzione ma anche nei confronti di tutte le leggi di applicazione. 6.Leggi negoziate e poteri della Corte costituzionale La forza attiva di una legge è la sua capacità di innovare nel mondo del diritto. Normalmente la capacità di innovazione di cui gode la legge incontra il limite di non contrasto con le norme, gerarchicamente superiori, della Costituzione. Può darsi il caso che una norma di derivazione concordataria appaia contrastante con qualche valore costituzionale, e venga pertanto sollevata la questione di legittimità costituzionale della norma stessa; e ci si chiede se la Corte costituzionale possa procedere alla loro eliminazione attraverso una dichiarazione di illegittimità, come farebbe per qualsiasi altra legge dello Stato. 7.Il diritto concordatario come diritto paracostituzionale e limiti del sindacato Ebbene, qui nella legalità costituzionale si apre una profonda breccia, nel senso che lo specifico settore di produzione normativa previsto dall'art 7 c 2 Cost sarebbe costituito da norme sostanzialmente assimilate a norme costituzionali. Siccome nel potere di revisione di cui all'art 138 Cost si esprimerebbe addirittura il potere costituente, la Corte costituzionale, se caducasse una norma concordataria si porrebbe dunque contro la costituzione. La conclusione è che le norme concordatarie sono abilitate a derogare la Costituzione. A questa capacità viene però posto un limite che è costituito dal nucleo inviolabile e immodificabile della Costituzione. Se dunque risultasse che una norma concordataria contrastasse con uno di questi principi supremi allora la Corte potrebbe dichiararla illegittima. 8.La categoria dei principi supremi come strumento di politica Una volta scoparsi gli accordi del 1929, la copertura costituzionale dell'art 7 c 2 si riferisce unicamente alla forza passiva delle norme di derivazione concordataria, vincola cioè solo il legislatore, ma non fornisce più alle nuove norme concordatarie un gradino superiore rispetto a quello di ogni altra legge ordinaria, gradino superiore tale da limitare i poteri della Corte costituzionale, di conseguenza potrebbe essere esperito il controllo di legittimità. La Corte però non è dello stesso parere in quanto vede nel concordato del 1984 non un corpo normativo nuovo ma semplici modificazioni di quello del 1929. molto probabilmente la Corte mira al mantenimento della pace religiosa necessaria all'Italia vista la grande rilevanza sociale della religione
cattolica, anche se molti punti dell'Accordo risultano in contrasto con la Costituzione. CAPITOLO I INTERVENTI FINANZIARI 1.Finanziamenti diretti Passiamo allo studio delle modalità attraverso cui l’ordinamento giuridico agevola l’interesse del gruppo confessionale al soddisfacimento delle esigenze religiose dei propri appartenenti. Le modalità sono sostanzialmente di due tipi: o interventi finanziari, oppure messa a disposizione di strutture necessarie per la resa del servizio. Per quanto riguarda i finanziamenti essi possono essere DIRETTI, e consistono allora in vere e proprie erogazioni finanziarie, oppure INDIRETTI, e consistono allora in sgravi fiscali. Per quel che riguarda i finanziamenti diretti , l’organismo beneficiario viene individuato nelle confessioni religiose. 2.Inconvenienti del riferimento alla confessione Quando l’ordinamento individua il soggetto beneficiario dell’assegnazione di risorse nella confessione religiosa sorgono ulteriori problemi. Ciò comincia a mostrarsi nel nostro settore come una semplificazione che rischia di favorire alcuni soggetti sociali a scapito degli effettivi bisogni che sarebbe interesse pubblico soddisfare. In effetti si producono i seguenti inconvenienti: a)non trovano possibilità di soddisfacimento le esigenza di gruppi che, pur avendo come specifico riferimento uno specifico messaggio religioso dissentono dalle modalità di fede stabilite dall’autorità confessionale; b)non ricevono attenzione le esigenza di collettività unificate si alla credenza, ma carenti di un centro di imputazione gerarchico confessionale, che presso certe religioni (es Islam) non è neppure concepibile. Per quel che riguarda il primo inconveniente ci sono casi, sia pure eccezionali, in cui la base dei fedeli può ritenere che le proprie esigenze religiose siano lese od ostacolate proprio da quella autorità confessionale che di tali esigenze viene riconosciuta quale interprete privilegiata. Ci si chiede allora se esistano margini perché le esigenze sociali religiose possano essere soddisfatte prescindendo dal gruppo confessionale. E bisogna convenire che il legislatore è impreparato di fronte a evenienze del genere. Il riferimento soggettivo degli interventi finanziari dovrebbe essere costituito non solo dalle confessioni religiose, bensì da qualunque soggetto che possa seriamente dimostrare la propria idoneità ad erogare il servizio religioso effettivamente richiesto da una consistente base sociale. 3.Meccanismi per il finanziamento pubblico a favore delle confessioni Il presupposto su cui si basa il meccanismo di finanziamento è quello di commisurare il sostegno economico al consenso dei cittadini; pertanto esso consiste in ciò, in una piccola quota del gettito complessivo dell’imposta IRPEF, precisamente l’8 per mille. La chiesa cattolica utilizza le somme così corrisposte per esigenze di culto della popolazione, sostentamento del clero, interventi caritativi; le altre confessioni invece, utilizzeranno le somme ottenute esclusivamente per interventi sociali, assistenziali, culturali e umanitari in Italia e all’estero. 4.Rilievi critici sul meccanismo adottato Malgrado la modernità e l’efficienza del meccanismo, non si possono nascondere alcune perplessità. Tanto per cominciare, si infrange il principio basilare per cui non è ammissibile che i cittadini interferiscano direttamente sull’impiego delle entrate iscritte nel bilancio dello Stato. In secondo luogo, si opera in materia di tributi mediante una negoziazione concordataria, ossia ad iniziativa del Governo, laddove per tutte le leggi in materia di spesa e tributi è richiesto uno specifico controllo parlamentare che in questo caso non può esplicarsi. Ancora, ce da rilevare la assoluta arbitrarietà della quota dell’8 per mille, la cui unica spiegazione è nella preoccupazione di far pervenire alla chiesa cattolica introiti non inferiori a quelli dovuti sinora attraverso il supplemento di congrua. Da notare che, con riferimento alla Chiesa cattolica ed alla Chiesa evangelica luterani in Italia (CELI), è stabilito nelle rispettive intese che in caso di scelte non espresse da parte dei contribuenti, la destinazione si stabilisce in base alle scelte espresse. Vale a dire che se solo il 15% dei cittadini esprime la scelta, la quota non destinata del restante 85% dei cittadini verrà destinata alle tre diverse gestioni moltiplicando il rapporto proporzionale delle scelte espresse. Per le altre confessioni invece in caso di scelte non espresse da parte dei contribuenti, rinunciano alla quota relativa a tali scelte in favore della gestione statale, rimanendo tale imposta di esclusiva pertinenza dello Stato. In tal modo non solo viene violata l’esigenza di eguaglianza nella libertà (art 8 Cost), ma viene anche tradito lo spirito del meccanismo, che vorrebbe essere quello di coinvolgere i cittadini interessati al mantenimento delle proprie confessioni religiose. L’art 48 della legge 222/85 stabilisce infine l’istituzione di una commissione paritetica, nominata dall’autorità governativa e dalla CEI alla quale spetterà il compito, al termine di ogni triennio successivo al 1989, di valutare quale gettito abbia dato in concreto l’8 per mille, al fine di predisporre eventuali modifiche. Una disciplina a parte è prevista per le comunità ebraiche, i cui appartenenti sono tenuti a versare alle comunità stesse contributi annuali.
