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DIRITTO INTERNAZIONALE E SFIDE GLOBALI
Professoressa : Laura Magi
1. DIRITTO INTERNAZIONALE DELL’AMBIENTE E NORMATIVA INTERNAZIONALE
SUL CONTRASTO AI CAMBIAMENTI CLIMATICI
Gli accordi internazionali in materia di contrasto ai cambiamenti climatici si collocano all’interno di
un settore di diritto internazionale qualificato come diritto internazionale dell’ambiente. È
composto da moltissimi accordi internazionali, non necessariamente multilaterali, che hanno come
elemento comune la protezione di un elemento della natura. Alcune delle regole che poi
conosceremo che ispirano la normativa internazionale in materia di contrasto ai cambiamenti
climatici sono mutuate da altri accordi internazionali in materia di tutela ambientale. Quindi,
potremmo dire che alcune regole sono in realtà dei principi ispiratori dell’intero settore del diritto
internazionale dell’ambiente. Si tratta, dunque, di quelli che quando abbiamo studiato diritto
internazionale abbiamo identificato come principi generali del diritto internazionale (che, insieme a
consuetudine, trattati, sentenze formano le fonti del diritto internazionale).
Il diritto internazionale in materia ambientale ha svolto un ruolo fondamentale per far maturare
negli ordinamenti interni la consapevolezza dell’esigenza di adottare normative. Si tratta quindi di
un processo che dall’ordinamento internazionale si è diretto verso gli ordinamenti interni.
→ SVILUPPO DEL DIRITTO INTERNAZIONALE DELL’AMBIENTE:
● Tutela l’ambiente come fenomeno incidentale nell’ambito di azioni intese a tutelare
interessi differenti
● Settore di riferimento : regime di responsabilità internazionale degli Stati
● Inquinamento transfrontaliero
● Leading case: Fonderia di Trail (lodo arbitrale del 1941)
LA NASCITA DEL DIRITTO INTERNAZIONALE DELL’AMBIENTE
Quando si è iniziato ad occuparsi di elaborazione di norme a tutela dell’ambiente, in realtà, non
c’era un interesse genuino volto alla protezione effettiva dell’ambiente. Quando è nato, infatti, il
fine non era quello di tutelare l’ambiente in sé, bensì quello di tutelare interessi statali differenti.
IL CASO DELLA FONDERIA DI TRAIL ( CANADA-STATI UNITI)
Infatti, quella che è considerata la prima norma consuetudinaria in materia di protezione
dell’ambiente viene riconosciuta da un tribunale arbitrale nell’ambito di una controversia che
opponeva due stati.
( I tribunali arbitrali sono tribunali creati per risolvere una specifica controversia e una volta che
hanno emanato la sentenza si estinguono).
Tale controversia aveva a che fare con interessi economici in realtà, quindi, non c’era un genuino
interesse verso l’ambiente.
Siamo negli anni 40’ del secolo scorso e tale controversia oppone gli Stati Uniti al Canada. In questo
caso fu istituita perché gli Stati Uniti contestavano la condotta del Canada per il fatto che nel
territorio canadese al confine con gli Stati Uniti esisteva una fonderia, la
fonderia di Trail , che
emetteva
gas e fumi inquinanti a livelli estremamente alti. Tali gas avevano causato un gravissimo
fenomeno di depauperamento delle foreste presenti sul territorio statunitense al confine con il
Canada e di aree di coltivazione molto importanti.
Così gli Stati Uniti citarono in giudizio il Canada chiedendo al giudice di accertare la violazione di un
obbligo internazionale da parte del Canada e accusavano il Canada di non aver evitato che la
fonderia emettesse gas inquinanti e che, per questo, pretendeva il risarcimento del danno.
Quindi gli Stati Uniti richiamavano l’esistenza di una norma consuetudinaria
che obbliga gli stati a
non consentire ad altri soggetti di usare il loro territorio in modo da arrecare danni significativi al
territorio dello stato confinante. Tale norma fino al 1941 era una norma di cui si era molto discusso
nel diritto internazionale, ma non come riferimento all’inquinamento transfrontaliero, bensì come
riferimento al fatto che il territorio di uno stato fosse usato da bande per sferrare attacchi contro
un altro stato. Si tratta, infatti, di una norma che obbliga ogni stato a fare in modo che il proprio
territorio non venga usato da soggetti privati per sferrare attacchi armati contro un altro stato.
Il giudice si esprime a favore degli USA, riconoscendo l’esistenza della norma e la sua applicazione ai
danni ambientali, riconoscendo, dunque, un obbligo di DUE DILIGENCE: lo stato deve far il maggior
sforzo possibile per evitare che il proprio territorio venga usato per fare danno. Si chiede quindi allo
stato di fare il possibile per evitare il danno, ma se lo stato lo ha fatto e il danno si è comunque
verificato il verificarsi del danno non fa venir meno l’adempimento dell’obbligo internazionale,
perché ha comunque dimostrato di aver avuto una condotta diligente.
Quindi il diritto internazionale dell’ambiente nasce proprio così.
CONFERENCE OF STATE PARTIES : COP
E’ la Conferenza degli stati che fanno parte degli accordi internazionali in materia di contrasto al
cambiamento climatico. Si tratta, di fatto, delle riunioni di delegati degli stati competenti per
materia. Questi organi dello stato sono organi di vertice, cioè dei funzionari pubblici che rivestono
un certo ruolo nella scala gerarchica dei vari ministeri. È importantissimo tenere conto che questi
funzionari sono organi di potere esecutivo (perché la gestione delle relazioni internazionali, quindi
la politica estera, è una prerogativa di competenza quasi esclusiva del potere esecutivo). Quindi il
potere di definire le linee di indirizzo di politica estera spetta agli organi dello stato che
appartengono al potere esecutivo.
È molto frequente nel diritto internazionale che, quando gli stati concludono un trattato si
incontrino poi per discutere di come sta procedendo l’attuazione del trattato, come, ad esempio, il
fatto che gli stati abbiano proceduto ad elaborare delle leggi attraverso le quali cercano di dare
completezza a una serie di obblighi che si sono assunti.
Durante le COP si discute dello stato di attuazione di un accordo internazionale; si verifica ciò che
stanno facendo gli stati parte per dare attuazione all’accordo e poi molto spesso si cerca anche di
andare oltre: si discute dell’opportunità di modificare l’accordo (se ci si rende conto che alcune
disposizioni non funzionano o se si vuole sviluppare il livello di cooperazione tra gli stati). Nel
sistema del diritto internazionale le COP hanno mediaticamente un grande successo e, ad esempio,
dell’ambiente. Questo è il primo tentativo di stabilire principi generali in materia di protezione
ambientale poi trasformati in norme consuetudinarie.
- PRINCIPIO 21 DICHIARAZIONE DI STOCCOLMA: Tra i vari principi abbiamo il principio numero
21 :” La Carta delle Nazioni Unite e i principi del diritto internazionale riconoscono agli Stati il
diritto sovrano di sfruttare le risorse in loro possesso, secondo le loro politiche ambientali,
ed il dovere di impedire che le attività̀ svolte entro la propria giurisdizione o sotto il proprio
controllo non arrechino danni all'ambiente di altri Stati o a zone situate al di fuori dei limiti
della loro giurisdizione nazionale”.
Tuttavia, principio n. 21: problemi applicativi: Come rendere effettivo il rispetto di tale
principio senza violare il principio della non ingerenza degli Stati negli affari interni?
1. Come far valere la responsabilità̀ per violazione della norma consuetudinaria corrispondente
al principio 21? È sufficiente che si verifichi il rischio di un danno ambientale oppure deve
materializzarsi il danno vero e proprio?
2. Quale è il danno risarcibile? Solo il danno costituito dalla perdita di beni materiali o anche il
danno alla salute umana, e più̀ in generale alla qualità̀ dell’ambiente? E come quantificare
certi danni (es. differenza fra danno causato dall’esportazione di rifiuti pericolosi in altri Stati
e il danno causato dall’emissione di gas che producono l’effetto serra).
Sono molti i principi contenuti nella Dichiarazione in cui si valorizza l’esigenza di proteggere e
preservare le risorse naturali, perché questo è quel tipo di politica che può garantire il godimento di
queste risorse ai presenti, ma anche ai futuri. Dall’altra parte però in questa Dichiarazione emerge
anche l’esigenza degli stati di progredire nello sviluppo, cioè questa Dichiarazione non guarda
negativamente allo sviluppo economico, tutt’altro. Infatti, nella Dichiarazione emergono forti prese
di posizione a favore dello sviluppo economico sia per i PVS sia per quelli sviluppati, ma, al
contempo, si afferma l’esigenza di compenetrare sviluppo economico e tutela dell’ambiente.
Quindi il diritto dell’ambiente non nasce come un diritto difensivo, ma nasce nella consapevolezza
dell’esigenza di progredire nello sviluppo economico. Infatti, prende le mosse in un periodo in cui vi
è forte rivendicazione da parte dei PVS di recente indipendenza.
In questo documento per la prima volta fa apparizione una categoria astratta, che figurerà sempre
di più: le future generazioni, ovvero coloro che ancora non esistono ma a beneficio dei quali la
regolamentazione internazionale dell’ambiente è pensata. Quindi il diritto internazionale
dell’ambiente non nasce solo per proteggere le risorse naturali per le generazioni future, ma anche
per regolare lo sfruttamento delle risorse naturali, a beneficio dei presenti e dei futuri.
UNEP : UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME
Come conseguenza della Dichiarazione di Stoccolma, l’Assemblea Generale dell’ONU creò nel 1972
l’UNEP, il Programma delle Nazioni Unite per l’Ambiente. Si tratta di un’agenzia specializzata
dell’ONU, vincolata da un accordo di collegamento con l’ONU e il cui mandato è quello di dare
attuazione alle finalità̀ dell’Organizzazione in materia ambientale.
Cos’è un’agenzia specializzata delle Nazioni Unite? Si chiamano agenzie specializzate delle Nazioni
Unite tutte quelle vere e proprie organizzazioni internazionali che però sono legate, non solo
simbolicamente ma anche legalmente e giuridicamente, da un accordo di collegamento alle Nazioni
Unite. Quindi queste agenzie specializzate possiamo immaginarle come “figlie” delle Nazioni Unite,
alle quali viene delegata la realizzazione di specifici fini delle Nazioni Unite. Le agenzie specializzate
promuovono la collaborazione degli stati in vari settori, in questo caso quello della tutela
ambientale.
L’UNEP
è importante oltre per l’opera sul campo che porta avanti, ma anche perché sarà il luogo
nel quale verranno negoziati e conclusi molti accordi internazionali in materia di tutela
dell’ambiente. Noi sappiamo che affinché si giunga alle conclusioni di un accordo è necessario
giungere a un negoziato. Se ci sono dei luoghi predisposti, la conclusione del negoziato è più
semplice.
RAPPORTO BRUNTLAND: “OUR COMMON FUTURE”, 1983
Il Presidente della Commissione mondiale su Ambiente e Sviluppo (istituita nel 1983) presenta il
Rapporto Bruntland: “Our Common Future” con cui si dà una definizione di sviluppo sostenibile:
“Lo sviluppo sostenibile è uno sviluppo che soddisfi i bisogni del presente senza compromettere la
possibilità delle generazioni future di soddisfare i propri”.
CONFERENZA DI RIO DE JANEIRO SU AMBIENTE E SVILUPPO, 1992
Poste queste premesse, dagli anni 70’ in poi gli stati concluderanno tanti trattati in materia
ambientale.
Arriviamo al 1992, quando si svolge un’altra importante Conferenza, quella di Rio. La conferenza di
Rio è una dichiarazione su ambiente e sviluppo che riprende e sviluppa i principi già enunciati a
Stoccolma. Questa Conferenza è il luogo nel quale vengono conclusi due importanti accordi: la
Convenzione sulla Biodiversità e la
Convenzione Quadro delle Nazioni Unite sul Cambiamento
Climatico (UNFCCC).
Quali sono i principi fondamentali contenuti nella Dichiarazione di RIO?
● Obbligo della cooperazione tra gli stati (Principi 7 e 27 della Dichiarazione di Rio)
Si articola nell’obbligo di consultazione e informazione: gli Stati devono notificare
immediatamente qualsiasi disastro naturale o altri fenomeni/attività idonei a causare danni
ambientali e consultarsi con gli altri Stati in buona fede (Principi 18 e 19 Dichiarazione di
Rio).
In materia di protezione dell’ambiente è fondamentale che gli stati istituiscano dei
meccanismi tra di loro per scambiarsi delle informazioni in modo da prevenire il verificarsi di
danni ambientali.
● Principio di prevenzione dei danni ambientali transfrontalieri (Principio n.2)
danno, abbiano l’effetto di fare in modo che il costo dell’inquinamento venga internalizzato,
e renda meno conveniente inquinare.
Secondo questo principio gli stati devono adottare delle legislazioni che abbiano l’effetto di
internalizzare il costo dell’inquinamento per rendere l’attività inquinante meno
conveniente. Internalizzare il costo dell’inquinamento significa far gravare su chi inquina il
costo di tale inquinamento. Quindi se tu inquini hai l’obbligo di risarcire.
CONVENZIONE QUADRO DELLE NAZIONI UNITE SUI CAMBIAMENTI CLIMATICI, 1992
Si tratta di un accordo che ha la caratteristica di definire dei principi generali, ovvero delle regole
dal contenuto piuttosto generico. L’attuazione di queste regole deve avvenire per effetto di
attuazione di ulteriori accordi internazionali.
L’accordo muove da una premessa fondamentale: quella di acquisire consapevolezza che i
cambiamenti climatici sono dovuti alle attività antropiche, cioè alle attività dell’uomo. Questa
consapevolezza non è poco perché l'incidenza delle attività antropiche sul cambiamento climatico è
stata da sempre contestata. La contestazione è stata più o meno significativa, a seconda delle varie
epoche storiche. L’obiettivo che si pongono gli stati che concludono l’accordo è quello della
stabilizzazione della concentrazione di gas effetto serra presenti nell’atmosfera.
In base a quale parametro viene stabilizzato il livello? L’obiettivo è la stabilizzazione rispetto al
livello di gas presenti in un anno base, ovvero il 1990.
Tutto ciò entro quando? Entro l’anno 2000.
I livelli di emissioni di gas serra, infatti, stanno continuamente crescendo. Nel 1992 si impegnano
sostanzialmente a contenere le emissioni, evitando quindi che aumentino. In questa fase, in realtà,
gli stati non si impegnano a tagliare e ridurre le emissioni, ma a evitare che aumentino e si danno 8
anni di tempo per raggiungere questo risultato. Questo è uno degli obblighi fondamentali che gli
stati assumono.
Oggi la Convenzione Quadro delle Nazioni Unite è stata conclusa da quasi tutti gli stati al mondo,
ma l’accordo è stato scritto tenendo a mente uno dei principi di cui parlavamo precedentemente,
quello delle responsabilità comuni ma differenziate.
Questo principio ispira tutto l’accordo perché l’obbligo di stabilizzare le emissioni entro il 2000 in
realtà se lo sono assunti solo un numero limitato di stati, che vengono elencati in un documento
annesso alla Convenzione Quadro, chiamato Annesso 1.
Sono i paesi industrializzati, che all’epoca possiamo identificare come gli stati membri dell’OCSE, e
quindi, in realtà, si tratta di un numero abbastanza ridotto di stati. Tutti gli altri stati, quelli in via di
sviluppo o meno avanzati, non hanno assunto quest’obbligo, proprio in virtù del principio della
responsabilità comune ma differenziata.
Come si fa a garantire che gli stati rispettino effettivamente questo impegno? C’è qualche trattato
che permette di verificare che gli stati stiano adottando delle misure di contenimento?
Per garantire nei rapporti reciproci questo mutuo rispetto all'accordo il trattato prevede un obbligo
di
comunicazione : obbligo di comunicare annualmente l’inventario nazionale delle emissioni e degli
assorbimenti di gas serra.
Fare inventario delle emissioni – > significa che è necessario che si sia in grado di censire tutte le
fonti di gas climalteranti presenti sul territorio nazionale. Oltre a questo, è necessario fare una
stima delle emissioni prodotte annualmente.
La scienza è in grado di svolgere questo tipo di attività; dunque, gli stati si impegnano a redigere
annualmente le loro emissioni.
In Italia, ad esempio, la legge di esecuzione della Convenzione Quadro delle Nazioni Unite ha
previsto che questa funzione di elaborazione di inventario delle emissioni spetti all’ISPRA (Istituto
superiore per la Protezione e la Ricerca ambientale).
L’obbligo che gli stati si assumono non è solo quello dell'inventario, ma anche quello dei pozzi di
assorbimento dei gas serra. Per pozzi di assorbimento si intendono quelle realtà in grado di
assorbire gas climalteranti. I pozzi di assorbimento che conosciamo sono le foreste e la vegetazione
più in generale (pozzo naturale di assorbimento). Sono pozzi naturali di assorbimento anche il
terreno e il mare. Questi pozzi sono in grado di assorbire gas climalteranti tanto più sono in buona
salute.
Oltre a questi pozzi di assorbimento naturali, esistono anche pozzi di assorbimento artificiali: stiamo
cercando di costruirli, attualmente il bilancio fra costi e benefici è a svantaggio dei benefici, perché
oltre ad essere tecnologie estremamente costose sono tecnologie che hanno anche un impatto
ambientale negativo, ma soprattutto sono ancora tecnologie estremamente energivore. La quantità
di energia necessaria per farle funzionare è tale che non sempre è sufficiente una quantità di
energia green. Quindi quelli artificiali ancora sono non convenienti e quindi, nella pratica, non ne
disponiamo.
Dunque, la Convenzione Quadro chiede anche agli stati di fare un elenco dei pozzi di assorbimento
naturale, prima di tutto per monitorare che questi pozzi continuino ad esistere, ma anche per
capire quanti gas climalteranti possono essere catturati. Questo per fare un bilancio di quanto CO
viene emessa e quanta CO2 quel territorio è in grado di compensare (catturare).
Una volta redatto questo rapporto, questo diventa pubblico. Gli stati, infatti, hanno l’obbligo di
metterlo a disposizione di tutte le altre parti contraenti.
Questo accordo prevede anche la creazione di una Conferenze degli stati parte, che riceve ed
esamina il comportamento degli Stati.
La conferenza degli stati parte è composta dagli stati che hanno firmato l’accordo. Questo
meccanismo si basa sul controllo reciproco, con l’obiettivo di stimolare gli stati a fare il loro dovere,
anche se non sono previste sanzioni internazionali per il mancato rispetto degli obblighi di questo
accordo. Per rendere più preciso il contenuto degli obblighi che abbiamo appena indicato durante
la prima conferenza degli stati parte, tenutasi a berlino nel 1995, gli stati decisero di attuare un
accordo internazionale che specificasse in modo ancora più chiaro cosa gli stati dovessero farrer per
realizzare l'obiettivo della convenzione quadro: così nell’arco di due anni fu concluso il Protocollo di
Kyoto (che entrerà in vigore solo nel 2005, perché prevede una regola che ha come obiettivo quello
di garantire che nel momento in cui il trattato entra in vigore sia stato ratificato da un numero
All’Italia viene assegnata una percentuale di riduzione del 6,5%. Sarà a seguito di questa decisione
dell’UE che nel 2002 l’Italia adotterà il piano 120, che è il primo piano nazionale di riduzione delle
emissioni di gas serra.
Il protocollo di Kyoto prevede la possibilità per gli stati di realizzare i loro impegni di riduzione sia
attraverso misure nazionali, come quelle già citate (autorizzazione pubblica a un certo tipo di
imprese per farle continuare a produrre solo se dimostrano di aver ridotto la loro emissione di una
certa percentuale di gas climalteranti), sia attraverso i meccanismi flessibili. Gli stati possono usarli
per adempiere al loro obbligo di riduzione.
Si tratta di meccanismi basati sul mercato.
Sono 3 meccanismi:
1 ) meccanismo delle emission trading (ET): questo meccanismo consente lo scambio di crediti di
emissione tra paesi industrializzati e paesi ad economia in transizione. Può accadere che uno stato
sia particolarmente virtuoso e quindi riesca attraverso le proprie politiche nazionali a ridurre le
emissioni di più della percentuale che è obbligato a soddisfare. Se è virtuoso, allora ottiene dei
crediti di emissione. Questi crediti di emissione possono essere venduti sul mercato ad esempio ad
un paese che non riesce ad essere virtuoso come te e quindi non riesce a rispettare il suo obbligo
internazionale. Attraverso questi meccanismi gli stati che non riescono o che non vogliono ridurre le
emissioni, possono comprarsi il rispetto dell’obbligo internazionale.
2 ) meccanismo di clean development mechanism: questo meccanismo consente ai paesi
industrializzati e all’economia in transizione di realizzare progetti in paesi in via di sviluppo che
producano dei benefici in termini di riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra nel paese che
ospita il progetto, in modo tale da acquistare crediti di emissione, che poi potranno essere usati per
“scontare” il taglio delle emissioni che lo stato deve realizzare sul proprio territorio.
- meccanismo joint implementation: consente ai paesi industrializzati e a economie in transizione
di realizzare progetti di riduzione delle emissioni di gas serra e come il meccanismo prima spiegato
di usare questo credito così ottenuto per scontare le proprie emissioni. Quello che cambia è che i
progetti possono essere realizzati fra stati industrializzati o a economie in transizione. Il
meccanismo è sempre lo stesso: ottengo un credito che posso eventualmente scontare o vendere
nel mercato.
Il mercato delle emissioni, quindi, è generato dal Protocollo di Kyoto.
Con il Protocollo di Kyoto già ci si interroga su cosa sarebbe successo dopo il primo periodo di prova
del protocollo stesso che scadeva nel 2012, ci si chiede quindi se gli stati che avessero concluso gli
obiettivi si sarebbero sottoposti ad osservare un ulteriore limite di emissioni entro un termine
negoziabile. Viene quindi emesso un emendamento (ovvero testo normativo alla finalità di
modificare il testo normativo preesistente) elaborato durante la COP n.° 18 svolta a Doha (Qatar)
nel 2012 che prevede l'attuazione di un secondo periodo del protocollo dal 2013 al 2020, durante il
quale gli stati si impegnano a ridurre le emissioni di una percentuale maggiore e di almeno il 18%,
sempre in riferimento ai livelli del 1990. Questo emendamento, seppur approvato in sede della
COP, nasce con delle pecche poiché gli organi competenti di ogni stato firmatario devono
prevedere alla ratifica, si tratta a tutti gli effetti di un mini trattato. L’emendamento, quindi,
necessitava una ratifica da parte di tutti gli stati entro in pochi mesi per poter entrare in campo nel
- Il primo errore sta quindi nella falsa speranza di riuscire ad ottenere la ratifica da parte di
ogni stato in pochi mesi, cosa che ovviamente non è stata possibile per svariate ragioni. Ci vorranno
molti anni per raggiungere il numero di verifiche necessarie per l’entrata in vigore
dell’emendamento raggiunte soltanto alla fine del 2020, rendendolo di fatto mai applicato. I
governi dei paesi erano stati lenti nella ratifica per cambiamento dell’orientamento della forza
politica con le elezioni, ma anche perché condizionati dalle decisioni dei governi di altri stati. Due
stati, USA e Cina, in particolar modo daranno inizio ad una consultazione bilaterale per dare luogo
ad un nuovo modello alternativo da proporre per boicottare l’adozione dell’emendamento che
avrebbe comportato il secondo periodo di attuazione. Tra le ragioni vi è il fatto che la Cina non era
vincolata dalle decisioni non essendo nella lista, mentre gli USA avevano firmato il protocollo ma
mai ratificato dato il peso economico privato e statale che questo cambio di produzione avrebbe
comportato. Se altre economie avessero adottato tale protocollo, USA e Cina sarebbero state
etichettate come potenze altamente inquinanti che non si volevano impegnare nella sostenibilità
ambientale internazionale (non ci vogliono quindi rimettere la faccia). Mentre i paesi fanno parte
della discussione tenutasi alla COP18 per la stesura dell’emendamento, in contemporanea
partecipano alla discussione bilaterale cino-americana, dalla quale proposta si giungerà all'accordo
di Parigi (2016).
1
ACCORDO DI PARIGI
L'Accordo di Parigi è nella sostanza, seppur non formalmente, un accordo con il quale si cerca di
realizzare gli obiettivi della Convenzione Quadro (1992) riservando alle sole parti contraenti della
stessa la possibilità di concludere l'Accordo. L’accordo di Parigi fissa l’obiettivo generale di misure di
mitigazione, ovvero l’impegno degli stati di tagliare le emissioni di tutti i gas climalteranti, diverso
dalle misure di
adattamento con cui ci si riferisce alle misure attraverso le quali gli stati aumentano
la capacità di resilienza delle loro popolazioni, luoghi, economie e istituzioni agli effetti del
cambiamento climatico (es. drenare i fiumi, proteggere i centri abitati dalle possibili frane,
inondazioni; la costruzione di barriere per evitare l’inondazione delle coste e dei terreni, la
protezione dei beni artistici ed archeologici, ecc…).
L'articolo 2 dell’accordo obbliga tutte le parti nell'impegno collettivo a c
ontenere l’aumento della
temperatura media globale entro i due gradi centigradi , ponendo in essere tutte le forze per
mantenerlo (se possibile) all’interno dei 1,5 gradi centigradi globali. Nella realtà nella COP26 di
Glasgow del 2022 gli stati adottano una modifica per cui viene fissato l'obbligo di contenimento
della temperatura globale a 1,5 gradi centigradi, dato l’avvicinarsi del punto di non ritorno
dell’inquinamento globale. La dichiarazione interpretativa adottata a Glasgow, quindi, risponde alla
necessità di un maggior impegno nel contenimento dell’aumento di temperatura.
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Su Convezione Quadro , guardare ultime 3 slide, file 1
Altra novità dell’Accordo di Parigi riguarda la necessità dei PS di sostenere finanziariamente ma non
solo i PVS.
Nell'articolo 8 si prevede inoltre che gli stati parti riconoscono l'importanza di porre rimedio alle
perdite e ai danni subiti dagli altri stati in conseguenza del cambiamento climatico. Come è stata
introdotta tale disposizione risulta essere generale e poco specifica, così un gruppo significativo di
stati parte durante la prima COP a seguito dell’accordo di Parigi, hanno adottato la decisione 1
CP/21 con la quale chiariscono come non riconoscono la loro responsabilità internazionale verso
quei paesi che continuano a subire danni dal cambiamento climatico. Questa disposizione
dell’articolo 8 si è invece successivamente tradotta nella decisione degli stati parte della
COP27 del
2022 a Sharm El Sheik di istituire un fondo per la perdita dei danni.
Tale fondo, gestito per i primi 4 anni dal FMI, consiste in contributi volontari versati dagli stati e dai
privati per risarcire i danni annuali causati dal cambiamento climatico, direttamente erogati allo
stato che deciderà come gestirli. I criteri di distribuzione del risarcimento tra gli stati colpiti dai
danni climatici sono ancora da determinare. Secondo delle stime sarebbero necessari ogni anno 4
miliardi di dollari da distribuire tra gli stati maggiormente danneggiati dagli effetti del cambiamento
climatico. Il sostegno ai paesi danneggiati si trasforma perciò in atto benefico e di bontà da parte
dello stato e non di riconoscimento della propria responsabilità internazionale al cambiamento
climatico, che potrebbe altrimenti trasformarsi in necessità di risarcire danni in cause successive.
Le azioni legali sul clima si dicono azioni legali strategiche, poiché costituite a tavolino. Si studia le
disposizioni del codice civile e delle varie leggi che tutelano la causa, ma si caratterizza per:
- La scelta del soggetto da convenire in giudizio
- Il livello dell’ordinamento da scegliere (in collegamento al soggetto scelto si sceglie se
intraprendere un’azione legale in livello civile, amministrativo o, talvolta, persino un aspetto
costituzionale)
- L’obiettivo non è quello di ottenere il risarcimento del danno, ma soprattutto l’obiettivo di
ottenere un ordine da parte del giudice; quindi, una sentenza per effetto della quale il
giudice ordina al convenuto di tenere un certo comportamento. Il comportamento che di
solito i ricorrenti chiedono al giudice è quello del taglio delle emissioni.
Nelle azioni strategiche, che conosceremo, ad agire sono sia associazioni o fondazioni (quindi
persone giuridiche) oppure singoli individui (quindi persone fisiche). Spesso capita che persone
fisiche e giuridiche agiscano insieme. Anche se fossero solo le persone fisiche ad agire, in realtà, se il
contenzioso legale è un contenzioso strategico, dietro ai singoli individui ci sono sempre delle
associazioni che spesso scelgono i ricorrenti che finanziano poi la causa. Dunque, la scelta è
strategica anche per la scelta della causa.
TIPI DI AZIONI LEGALI CHE POSSONO ESSERE AVVIATE PER OTTENERE L’OBIETTIVO DELLA
RIDUZIONE DELLE EMISSIONI DEI GAS SERRA
Se andiamo a vedere le azioni legali che fino ad ora sono state promosse di fronte ai giudici legali
hanno avuto una triplice natura:
1. azioni legali promosse di fronte ai tribunali civili
- azioni legali di fronte ai giudici amministrativi , in cui si contestava la legittimità di alcuni atti
amministrativi attraverso i quali lo stato non rispondeva agli obblighi internazionali presi
dallo stato stesso. Si chiede, quindi, al giudice di riconoscere illegittimi tali atti.
- azioni legali volte a contestare la legittimità delle leggi nazionali che danno esecuzione ai
trattati internazionali di cui abbiamo parlato. Si è detto che le leggi adottate per dare
attuazione agli obblighi di riduzione dei gas climalteranti in realtà sono leggi non adeguate e,
quindi, sono illegittime costituzionalmente. Il modo in cui tale contestazione può avvenire
varia da paese a paese; ci sono casi, ad esempio quello italiano, in cui tale contestazione può
avvenire solo davanti alla Corte Costituzionale.
Esempio: supponiamo che un’associazione vada di fronte a un tribunale civile e sostenga che una
legge emanata dall’ordinamento italiano per attuazione dell’Accordo di Parigi, in realtà è in
contrasto con l’Accordo. IL giudice a questo punto può scegliere se considerare tale quesito
rilevante, o no. Se lo considera rilevante non può pronunciarsi lui stesso, deve sospendere il giudizio
e sollevare questione di legittimità costituzionale alla Corte costituzionale, che si pronuncerà.
Dopodiché il giudizio del giudice può continuare, tenendo conto della pronuncia della Corte. Si parla
in questo caso di giudizio incidentale. Non in tutti gli ordinamenti avviene così, in Italia, ad esempio,
si.
Ci occuperemo di due casi di fronte ai giudici nazionali e di tre casi di fronte ai tribunali
internazionali. Partiamo dai due casi nazionali perché i tribunali internazionali, in questi temi,
intervengono solo in via sussidiaria, cioè solo dopo che sono state esaurite le vie di ricorso interno
senza successo. I due casi sono:
- Urgenda contro tribunale olandese (causa civile)
- Azione contro la Corte costituzionale tedesca
1. URGENDA VS. PAESI BASSI
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Urgenda è una fondazione
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costituita secondo le norme del diritto olandese. Azioni legali come
quelle promosse da Urgenda sono durate anni, quindi non tutte le associazioni possono affrontare
spese legali, ecc., per questo è importante tenere a mente che si tratta di una fondazione.
E’ importante anche perché Urgenda, attualmente, è la fondazione che ha consentito ad un gruppo
di associazioni istituite secondo il diritto civile italiano e a persone fisiche di agire in giudizio contro
il governo italiano in sede civile per contestare l’inefficacia delle politiche di mitigazione adottate
fino ad adesso dal governo italiano. Queste associazioni più singoli cittadini hanno agito in giudizio
contro il governo italiano per lamentare l’applicazione dell’Articolo 2043 CC. secondo il quale
chiunque arrechi a un altro soggetto un danno ingiusto è tenuto a riparare tale danno. Le
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paper inerenti questo caso su moodle
3
quindi , a differenza delle associazioni, possiede denaro.
e che, quindi, avrebbe tagliato le emissioni di più del 18%. Tuttavia, non c’era un’uniformità
normativa chiara che esprimesse precisamente di quanto dovesse essere questo taglio aggiuntivo.
Comunque, l’Olanda, essendo membro dell’UE, doveva tener conto degli obiettivi contemplati negli
atti normativi dell’Unione.
In particolare, Urgenda sosteneva che il governo olandese avesse violato una serie di norme sia del
diritto internazionale, sia del diritto interno e di quello civile olandese:
- Articolo 21 Costituzione Olandese
Secondo l’Articolo 21 della Costituzione Olandese, le autorità pubbliche hanno l’obbligo di
mantenere il territorio nazionale in condizioni abitabili e di proteggere e migliorare
l’ambiente a carico delle istituzioni pubbliche.
- Norma consuetudinaria dell’obbligo di non causare danni ad altri stati (no harm principle)
- Convenzione quadro sul cambiamento climatico
- Due disposizioni della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo
In particolare faceva riferimento all’Articolo 2 e all’Articolo 8. L’Articolo 2 protegge il diritto
alla vita, mentre l’Articolo 8 protegge il diritto alla vita privata, familiare e all’abitazione.
Urgenda sosteneva che il governo olandese aveva causato la violazione di questi due diritti
nei confronti delle persone sottoposte alla giurisdizione del diritto olandese.
- Violazione di disposizioni del CC olandese
In particolare, di quelle disposizioni che sanciscono la responsabilità civile di colui che ha
avuto una condotta pericolosa. Lo stato era da considerarsi responsabile poiché non avendo
tagliato le emissioni di culto dovuto aveva sottoposto tutte le persone abitanti nel territorio
olandese a danni da cambiamento climatico.
In primo grado il Tribunale olandese decide che il ricorso era infondato limitatamente alla parte in
cui veniva contestata la violazione di tutte le norme di diritto internazionale, mentre era fondato
per quanto riguarda la
violazione del diritto civile
. Dunque, il Tribunale olandese ha condannato
l’Olanda nell’aver esposto gli abitanti olandesi al cambiamento climatico, non avendo tagliato le
emissioni di una percentuale almeno pari al 25%.
La Corte, invece, esclude la tesi di Urgenda con riferimento al diritto internazionale perché dice che
la Convenzione quadro e il no harm principle sono norme internazionali vincolanti il rapporto tra gli
stati e, quando entrano nell’ordinamento interno, non sono self-executing. Le fonti internazionali
possono essere chiamate in causa nel diritto nazionale solo se self-executing, altrimenti bisogna
chiamare in causa la legge interna che mette in pratica l’esecuzione degli obblighi internazionali,
diversamente da quanto fatto da Urgenda.
Con riferimento alla convenzione Europea dei diritti dell’uomo l'argomento avanzato da Urgenda
viene respinto poiché gli Articoli 2 e 8 obbligano gli stati parte della Corte Europea, non solo a non
violare i diritti, ma obbligano lo stato ad intraprendere le misure necessarie volte a prevenire che
terzi soggetti presenti sul territorio nazionale violino il diritto alla vita, alla vita privata e alla famiglia.
I beneficiari di questi obblighi sono gli individui (persone fisiche), ovvero le vittime potenziali della
violazione degli stessi.
L’art. 34 della Convenzione stessa stabilisce che chi è vittima potenziale della violazione di una
disposizione di uno dei suoi articoli, il ricorso può essere fatto da una persona fisica, organizzazioni
non governative o gruppi di individui che sostengono di essere vittime di una violazione da parte di
uno stato di una convenzione.
Lo stato olandese sosteneva che Urgenda in quanto persona giuridica non aveva diritto di
contestare la violazione dei due articoli poiché non titolare di questi diritti e personali di cui può
beneficiare solo una persona fisica e che quindi anche il giudice nazionale non può riconoscere
l’applicazione di tali articoli.
Ha ritenuto lo stesso che lo stato fosse comunque responsabile della violazione delle disposizioni
del codice civile olandese poiché non avendo ridotto le emissioni di gas serra in maniera sufficiente
ha sottoposto chiunque si trovasse ad abitare in Olanda a subire gli effetti del cambiamento
climatico. Obbliga quindi lo stato a applicare un taglio di almeno il 25%.
Viene fatto un duplice ricorso da ambedue le parti davanti all'AIA, per cui Urgenda chiede che
venga riconsiderato il giudizio per cui non sono applicabili gli articoli del diritto europeo.
Urgenda, pur essendo uscita come soggetto vincente, anch’essa contesta che la Corte distrettuale
abbia giudicato inammissibile il suo ricorso per la violazione degli articoli 2 e 8 della CEDU. Dopo che
si sarà pronunciata la Corte d’Appello, il Governo contesterà le sue conclusioni, di fronte alla Corte
Suprema olandese. Le decisioni alle quali giungerà la Corte d’Appello verranno tutte confermate
dalla Corte di Cassazione. Di fatto, quindi le due decisioni, di secondo e terzo grado, hanno identico
contenuto.
La Corte di secondo grado, ovvero la Corte d’Appello, con riferimento agli argomenti di Urgenda
ribalta totalmente la decisione della Corte di Primo grado, poiché sostiene che hanno il diritto di
agire solo individui o associazioni che dimostrino di essere le vittime dirette della violazione degli
Articoli 2 e 8 della CEDU. Tuttavia, in questo caso è l’ordinamento nazionale a stabilire chi ha diritto
ad agire di fronte ai giudici nazionali.
La Corte d'Appello di secondo grado quindi sostiene che per invocare la violazione di una
disposizione della CEDU di fronte a un giudice nazionale non valgono le condizioni che devono
essere rispettate quando la violazione della CEDU viene presentata di fronte alla Corte dei diritti
dell’uomo. Ma, di fronte al giudice nazionale è l’ordinamento interno a far agire il diritto.
Superato questo ostacolo, la Corte d’Appello dice che quella disposizione del codice civile olandese
che aveva consentito ad Urgenda di instaurare l’azione nell’interesse generale permetteva
all’associazione di poter giustificare la sua azione legale non solo quando faceva valere la violazione
del diritto nazionale, ma anche la violazione di un trattato internazionale.
Il contenuto della decisione della Corte di Appello cambia perché a questo punto la Corte si
domanda se dagli Articoli 2 e 8 della CEDU discendono degli obblighi in capo all’Olanda di
degli stati parte sono votate per consensus e nessuno si oppone significa che esiste un consenso
diffuso e generalizzata tra gli stati che le percentuali di riduzione da applicare vanno da almeno il
25% fino a un massimo del 40%. Il governo olandese si difendeva di fronte ai vari casi usando alcuni
argomenti importanti, che vengono sempre invocati dai governi per difendersi in cause legali come
queste:
Uno di questi argomenti è che non può essere fatta valere la responsabilità di uno stato per il fatto
che questo stato contribuisce ad un fenomeno globale, come il cc. Questo perché:
- anche se l’olanda avere rispettato i target di emissioni previsti ciò non avrebbe inciso sul
cambiamento climatico, che ci sarebbe comunque stato perché altri stati non rispettano le loro
percentuali di riduzioni
- L’olanda è un piccolo stato e una piccola economia, non è un grande emettitore, quindi, il
fenomeno del cc ci sarebbe comunque sempre stato.
Su questi temi il giudice olandese dà una risposta che ha fatto “storia” perché è stata poi richiamata
da altri giudici: la Corte Suprema sostiene che se noi leggiamo ciò che dice la Convenzione Quadro
delle Nazioni Unite sui cc dice che gli stati devono, ognuno secondo le proprie capacità e
responsabilità, adottare misure di riduzione delle emissioni.
Ciò vuol dire che ogni stato deve fare la sua parte. Questo obbligo di fare la sua parte è un obbligo
che è ben impresso nell’accordo di riferimento in materia di contrasto al cc.
Quindi, gli Art 2 e 8 della CEDU vanno interpretati così, nel senso che ogni stato, nel suo piccolo o
nel suo grande, dovrà tagliare le emissioni provenienti dal suo territorio ed è irrilevante che altri
stati non lo facciano, perché non esclude la loro responsabilità, così come non è rilevante che un
paese non sia un grande emettitore.
Questa lettura degli Articoli 2 e 8 della CEDU come disposizione che obbliga l’Olanda a ridurre le
emissioni inquinanti dice la Corte suprema che è in linea con il diritto internazionale sulla
responsabilità degli stati. Una volta che è accertata la responsabilità sorge l’obbligo di riparazione
dell’illecito nei confronti dei lesi.
Tutte queste regole sono contenute in un documento che si chiama
Progetto di articoli sulla
responsabilità degli stati, adottato nel 2001. Si tratta non di un accordo internazionale, ma è la
codificazione di norme consuetudinarie, cioè chi lo ha scritto ha messo in forma scritta delle norme
che non sono scritte, ovvero le norme consuetudinarie. Lo ha scritto la Commissione del diritto
internazionale, organo dell'ONU con il compito di codificare il diritto internazionale, analizzando la
prassi e l’opinio iuris degli stati per vedere se si sono formate delle norme consuetudinarie
consolidate, che tutti gli stati riconoscono come tali, e trascriverle in un documento.
Con riferimento al tema della responsabilità degli stati la Commissione del diritto internazionale ha
raccolto la prassi, l'ha trascritto in un progetto di articoli, ma quel progetto poi non si è mai tradotto
in un accordo internazionale perché l’assemblea non ha mai convocato gli stati che avrebbero
dovuto usare il progetto. Questo passaggio non è mai stato compiuto. Resta di fatto che quel
documento è comunque considerato da tutti come un documento che codifica il diritto
internazionale.
Tra queste norme vi è l'
Art. 47 che dice che, quando l'illecito è commesso come conseguenza della
condotta di più stati che concorrono alla commissione dell'illecito, allora ogni stato deve rispondere
per la sua parte.
Cioè, non c’è uno stato che risponde per tutti, ma ogni stato è responsabile per la sua parte. Questa
norma è usata dalla Corte Suprema per replicare all'argomento del governo secondo cui l’Olanda è
uno stato che contribuisce poco al cc e quindi non può essere ritenuta responsabile al cc. La Corte
Suprema infatti sostiene che l’Olanda concorre al cc nella misura in cui non taglia le emissioni di
quanto si è assunta di fare e quindi deve risponderne. Quindi vediamo come la corte suprema usa il
diritto internazionale per giustificare la sua posizione di replica ai governi.
L'altro argomento che il governo avanzava in tutti e tre i gradi di giudizio è la “dottrina dell'atto
politico”
. Anche questo è un argomento usato spesso dai governi quando sono chiamati di fronte al
giudice per rispondere delle loro condotte in generale. La dottrina dell’atto politico sostiene che il
giudice deve rispettare rigorosamente i limiti della sua competenza nell'esercizio delle sue funzioni.
Quindi, deve dichiararsi incompetente e non giudicare tutte le volte in cui l’esercizio di questa
funzione comporti un’invasione di campo del giudice nelle competenze di altre istituzioni
(nell’esecutivo), perché altrimenti violerebbe il principio di separazione dei tre poteri (esecutivo,
legislativo e giudiziario).
Questa teoria era chiamata in gioco dal governo perché sosteneva che se il giudice dà ragione ad
Urgenda di fatto si sta mischiando in questioni di competenza dell’esecutivo, poiché spetta
all'esecutivo decidere sul piano dell'ordinamento internazionale di quanto ridurre le emissioni e
non spetta, invece, al giudice dirlo. Se il giudice si inventa la percentuale del 25% sta decidendo lui
la percentuale di riduzione, mentre non è sua competenza.
Questo tipo di argomentazione viene respinta dai tre gradi di giudizio con l’argomento che abbiamo
già illustrato, cioè per respingere la teoria dell’atto politico il giudice olandese fa valere il fatto che
lui non si sta inventando niente, perché la percentuale del 25% non è frutto del giudice, ma quella
percentuale di riduzione l’ha decisa lui quando ha votato a favore delle decisione delle COP che
approvavano i rapporti della IPCC.
2. AZIONE CONTRO LA COSTITUZIONE TEDESCA
Siamo nel 2021. Il caso è conosciuto come caso “Neubawer et al.” dal nome dei ricorrenti. E’ un
