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Diri%o internazionale
Nel nostro ordinamento, per la forma solenne di conclusione dei trattati è stabilito che è il Presidente della Repubblica a operare la ratifica degli stessi. Ricordiamo che la ratifica è un atto di manifestazione di volontà dello stato di vincolarsi al trattato, che non entra in vigore con la stessa, poiché si tratta di un atto recettizio, che quindi deve essere comunicato alla controparte oppure deve essere depositato presso chi viene designato dall’accordo come depositario del trattato. Per la procedura solenne, inoltre, l’art. prevede che sia necessaria l’autorizzazione da parte del Parlamento per la ratifica in 5 casi specifici: accordi che comportano variazioni territoriali, accordi che comportano nuovi oneri alle finanze, accordi che comportano modifiche di leggi, accordi di natura politica, accordi che prevedono un obbligo di regolamento giudiziario di arbitrato internazionale. Naturalmente tale intervento del Parlamento è qualcosa che si manifesta in tutti gli ordinamenti per lo più europei nel momento in cui si passa da un ordinamento assoluto a uno in cui vige la separazione dei poteri, in quanto è il Parlamento che emana le leggi ed è lo stesso che quindi vuole poter intervenire anche sulla conclusione di accordi internazionali, che possono andare a incidere sulle proprie prerogative. La nostra Costituzione prevede altre norme che hanno a oggetto gli accordi internazionali, come l’art.72, che pone la riserva di aula, implicante da un lato l’impossibilità del Parlamento di autorizzare la ratifica in commissione e dall’altro la necessità che ci sia un dibattito in plenaria. Oltre a quello appena nominato, troviamo anche l’articolo 75, che stabilisce il divieto di abrogare con referendum le leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati, in quanto vi è il rischio che, permettendo un’operazione di questo tipo, l’Italia possa intercorrere nella commissione di un illecito internazionale. Tale disposizione è stata interpretata in senso lato, dunque non solo la legge si autorizzazione alla ratifica, ma anche l’ordine di esecuzione, che, pur essendo un atto completamente distinto, la accompagna. Quindi la nostra partecipazione all’UE non può essere modificata con un referendum abrogativo, occorrerebbe che fosse il Parlamento eventualmente a prendere decisioni di questo genere. Nel caso di trattato multilaterale aperto, l’adesione è un atto unilaterale che consente anche a Stati che non hanno partecipato ai negoziati di entrare a far parte del sistema convenzionale. L’adesione fa proprio riferimento all’idea di uno stato terzo che entra in un sistema pattizio, necessariamente aperto, ossia che preveda la possibilità che ci siano stati diversi da quelli che hanno negoziato il trattato che entrino nel sistema. Alcuni trattati possono essere anche “parzialmente” aperti, ossia convenzioni che appongono delle condizioni rispetto allo stato estraneo che desidera entrare: ad esempio, la Carta delle Nazioni Unite richiede che lo stato che vuole entrare a far parte delle NU sia “amante della pace”. Questo è il motivo per cui inizialmente Italia e Germania sono state tenute fuori dalle NU ed è anche quello per il quale è stato inserito nella Costituzione l’art.11, in quanto lo stato doveva dimostrare in qualche modo di essere proprio amante della pace. Parzialmente aperto è anche il Trattato sull’UE, in quanto possono entrare solo gli stati europei, qualifica che ha dato luogo a molti dibattiti, come quello che riguarda la Turchia. In questo caso, ci si chiede se la si possa considerare o meno stato europeo, nonostante non ci siano stati problemi a considerarla tale quando ha voluto aderire alla Convenzione europea dei diritti umani. Inoltre, per questa tipologia di trattati, dopo che l’adesione viene depositata presso il Segretario Generale delle NU e vengono operate le necessarie verifiche al rispetto da parte dello stato estraneo delle condizioni per l’entrata nella convenzione, è necessario il consenso dei 5 membri permanenti: ciò ha significato che se l’Unione Sovietica si opponeva all’entrata di Germania e Italia e gli USA, invece, si opponevano all’entrata degli stati europei orientali (oramai sotto l’influenza dell’Unione 27/02/
Sovietica), si rimaneva bloccati, quindi in seguito è stato necessario un accordo in tal senso. Se non c’è nessuna previsione per far entrare stati terzi, questo significa che, dovessero gli stati parti originarie del trattato decidere di far partecipare altri Stati, occorre un nuovo accordo, poiché la volontà degli Stati già parte del trattato non si è manifestata nel senso di prevedere questa ipotesi. L’adesione, essendo un atto che interviene successivamente, è spesso equiparata a una ratifica dal punto di vista dell’ordinamento interno, nel senso che è necessaria per i patti delle nazioni unite una procedura solenne. L’altra procedura di conclusione dei trattati è quella in forma semplificata, che non è direttamente regolata né dalla Convenzione di Vienna né dal nostro ordinamento interno. La procedura in forma semplificata si verifica tutte le volte in cui la manifestazione di volontà dello Stato è espressa con la semplice firma: diversamente dalla procedura solenne in cui la firma è quell’atto che serve solo a concludere i negoziati, in questo caso esprime già la manifestazione dello Stato a vincolarsi a quel trattato. È definita semplificata proprio perché non è necessario ricorrere alla ratifica. Non c’è una procedura tipica semplificata regolata in tutti i suoi passaggi, perciò tutte le volte che non è necessario ricorrere alla ratifica, siamo di fronte a una procedura di tipo semplificato. Ad essa gli Stati possono ricorrere quando lo ritengono opportuno, ma, essendo gli stessi gestori di un ordinamento interno, hanno dei limiti rispetto a quando possono concludere un accordo in forma semplificata. Un filone della giurisprudenza sostiene che organi come Capo di Stato, Capo di governo, Ministro degli esteri, agente diplomatico presso quel paese abbiano la competenza a concludere accordi internazionali in forma semplificata. Questa concezione risolverebbe molti problemi al diritto internazionale, che non potrebbe intervenire negli affari interni dell’ordinamento, ma, nonostante questo, è stata a lungo criticata e ritenuta una soluzione troppo semplicistica. Nella Costituzione italiana, non vi è alcuna norma che disciplini la competenza a concludere accordi in forma semplificata, perciò siamo costretti a ricostruirla sulla base dei dati che abbiamo. Dobbiamo escludere innanzitutto che sia possibile concludere accordi in forma semplificata nei 5 casi disciplinati dall’art. 8 0 , poiché, se è necessario l’intervento del Parlamento e lo stesso è configurato come autorizzazione alla ratifica, abbiamo bisogno proprio di quest’ultima, quindi la firma non basta. La nostra prassi costituzionale presenta dei casi in cui non è stata chiesta l’autorizzazione al Parlamento, cosa che ha sollevato molti dubbi. Ad esempio, la stessa domanda di ammissione alle NU, che non è stata autorizzata dal Parlamento, anche se in questo caso ci sono delle ragioni storiche ben precise, in quanto l’ammissione è stata fatta nel 1947, mentre la Costituzione entra in vigore solo l’anno successivo-> la questione è rimasta in sospeso fino al 1952, quindi fino a quel momento comunque si sarebbe potuta chiedere l’autorizzazione del Parlamento, ma non è stato mai fatto e nessuno l’ha richiesta, poiché non è stato mai messo in dubbio che l’Italia sarebbe dovuta entrare nelle NU. Un altro caso è quello della Maddalena, che è stata per decenni la sede di una base navale statunitense, dove si diceva che ci fossero anche sottomarini nucleari: l’accordo con cui è stata concessa questa base non è mai stato pubblicato, il che significa che non è mai stato autorizzato dal Parlamento; molti sostenevano che non fosse un accordo autonomo, ma di attuazione del Trattato NATO, e che non fosse dunque necessaria l’autorizzazione del Parlamento. Da questa prassi, il manuale trae la seguente conclusione: ci sarebbe una costituzione effettiva che in qualche modo modifica l’ambito dell’art.80, permettendo la conclusione in forma semplificata anche di quei trattati inclusi in quelle 5 tipologie. La violazione dell’art.80, sul piano costituzionale, comporta una responsabilità politica del governo nei confronti del Parlamento; ma, essendo il governo
innanzitutto, bisognerà capire se gli Stati abbiano entrambi riconosciuto l’esistenza o una certa determinazione di fatto e giuridica in quell’ambito particolare. Poi abbiamo i gentlemen’s agreements, ossia accordi informali tra le parti, delle forme diplomatiche: sul piano giuridico non c’è alcun vincolo, l’unico elemento che conta è la reciproca buona fede delle parti. Oltre a questi, vi è la CSCE, (conosciuta ad oggi come OSCE), ossia la Conferenza sulla Cooperazione e la Sicurezza in Europa. Nel 1975, siamo ancora di fronte a una netta separazione tra blocco sovietico e blocco occidentale e proprio a Helsinki (mai stata filo sovietica e mai entrata nella NATO, quindi abbastanza neutrale) viene convocata questa conferenza sull’onda della Dichiarazione sulle relazioni amichevoli tra Stati del 1970, che cercava di riaffermare principi condivisi da tutti gli stati occidentali e orientali. Durante la CSECE, vengono appunto nuovamente enunciati i principi che tutti gli Stati dell’Europa orientale e occidentale, USA, Canada e Santa Sede condividono, sottolineando il carattere non vincolante dell’atto, poiché vengono ripetute norme e principi già affermati nel diritto internazionale. Si tratta soltanto di un esercizio diplomatico. Infatti, quando cadde il Muro di Berlino, questa è la prima sede in cui i paesi ex sovietici e i paesi occidentali si ritrovano. Da questo atto non vincolante, nasce un’organizzazione nazionale, l’OSCE (Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa), che ha avuto un ruolo importantissimo nel periodo immediatamente successivo la caduta del Muro, poiché ha aiutato gli Stati a condurre le elezioni, a preparare le costituzioni ecc. Un argomento di una certa rilevanza è il fatto che ai trattati venga data un’applicazione quando in realtà il trattato non è ancora entrato in vigore per quello Stato. Si dà applicazione provvisoria ai trattati, perché può intercorrere un certo lasso di tempo tra il momento in cui si è firmato il trattato e il momento in cui il trattato entra in vigore. Questo vale per i trattati multilaterali, in quanto, per quelli bilaterali, è più facile che gli Stati convengano su qualche regime: infatti per i primi bisogna aspettare che ci sia un certo numero di ratifiche perché l’accordo entri in vigore, gli stati convengono che sarebbe opportuno iniziare a dare applicazione a quel trattato-> questo è ciò che è accaduto per la Convenzione delle NU sul diritto del mare tra il 19 8 4 e il 19 8 6, in quanto vi era la parte 11esima della Convenzione che era molto discussa (a causa di un certo regime di sfruttamento delle risorse al di la delle zone soggette a poteri sovrani degli stati costieri) e non si riusciva a raggiungere prima del 1984 il numero minimo di ratifiche richiesto, affinché la Convenzione entrasse in vigore; finalmente, caduto il Muro di Berlino e rimodulate diverse posizioni da parte degli Stati, si raggiungeva un accordo anche su questa parte, gli Stati iniziano a ratificare, naturalmente dopo la conclusione dell’iter legislativo interno, e danno applicazione provvisoria al trattato. Ci sono poi dei casi emblematici di trattati mai formalmente entrati in vigore, ma sempre applicati a titolo provvisorio: es. il GATT (General Agreement on Tarifs and Trade), il primo accordo sul commercio internazionale (1947), applicato fino al 1992 a titolo provvisorio. A disciplinare l’applicazione provvisoria dei trattati è proprio la Convenzione di Vienna, che ne stabilisce l’utilizzo nell’attesa dell’effettiva entrata in vigore, quando sono i trattati stessi a dirlo esplicitamente oppure se gli Stati lo hanno convenuto in qualche altro modo. Dunque l’applicazione provvisoria viene meno all’entrata in vigore del trattato oppure quando è chiaro che lo Stato non vuole ratificarlo. La dottrina si è molto dilungata, cercando di comprendere la natura giuridica della stessa: es. accordo che va concluso in forma solenne, con clausole che parlano di applicazione provvisoria-> con la firma, lo Stato si vincola con un accordo in forma semplificata a dare applicazione provvisoria al trattato; perciò, abbiamo 2 accordi, uno che va concluso in forma solenne (quello principale) e un altro che può essere compreso materialmente nel primo, nonostante sia da esso distinto,
con cui gli Stati convengono in forma semplificata, che intanto danno applicazione provvisoria a quel trattato. Qualcun altro ne parlava definendo l’applicazione provvisoria come un accordo giuridico non vincolante, ossia un accordo che produce effetti giuridici, ma gli stati sono liberi di uscirne come e quando vogliono, senza nessun impegno a rispettare quell’accordo. L’elemento interessante è che, ad oggi, abbiamo delle guidelines della Commissione internazionale, parlando dell’applicazione provvisoria come di un vero e proprio accordo giuridico in tutti i suoi aspetti: la Commissione, infatti, dice che se non viene rispettato, sorge la responsabilità dello Stato per inadempimento. Quindi queste guidelines aggiungono un aspetto molto importante a quelli già trattati dall’art. 35 nella Convenzione di Vienna. In Costituzione, non c’è alcun richiamo all’accordo in forma semplificata, ma l’abbiamo in una legge non recente, utile, poiché altrimenti non ci sarebbe stata nessuna forma di pubblicazione degli accordi in forma semplificata: nella banca dati del Ministero degli Esteri, è possibile trovare tutti gli accordi in vigore di cui è parte l’Italia. Sul piano internazionale, la Convenzione di Vienna ha dovuto chiedersi se gli accordi che non seguono le regole interne sulla competenza a stipulare siano validi o meno. Parte da un principio basilare, contenuto all’articolo 27, per cui lo Stato non può invocare il modo di essere del proprio ordinamento interno per sottrarsi all’adempimento di accordi internazionali: il diritto internazionale lascia gli Stati liberi di avere l’ordinamento che preferiscono, ma li vincola al rispetto della normativa internazionale. Questa prospettiva (internazionalista) comporta che lo Stato non potrebbe dire che l’accordo non è valido, perché non è stata chiesta l’autorizzazione del Parlamento. A negoziare la Convenzione di Vienna sono stati proprio gli Stati, che hanno tutti un ordinamento interno e molti di essi hanno un problema analogo a quello italiano: essendoci la separazione dei poteri, eventuale concorso di più poteri alla conclusione di un accordo internazionale. Dunque se molti hanno questo problema, significa che lo hanno portato alla Conferenza di Vienna. Tra l’idea per cui non ha nessuna rilevanza quello che succede o sarebbe dovuto succedere nell’ordinamento interno e l’idea, altrettanto estrema, che tutto ciò che succede nell’ordinamento è rilevante ai fini della validità del trattato sul piano internazionale, è stata scelta una via di mezzo, quella definita dall’art. 46 della Convenzione: “l fatto che il consenso di uno Stato ad essere vincolato da un trattato sia stato espresso violando una disposizione del suo diritto interno concernente la competenza a concludere trattati, non può essere invocato da tale Stato per infirmare il proprio consenso, a meno che tale violazione non sia stata manifesta e non concerna una norma di importanza fondamentale del proprio diritto interno”. Quindi la convenzione ha adottato una soluzione che, sicuramente, è un po’ in contrasto con l’art.27, ma effettivamente questa “violazione delle norme interne di rilevanza fondamentale” è un vero e proprio vizio nella formazione della volontà dello Stato, sia sul piano interno che sul piano internazionale. A questo punto sorge un altro problema: qual è lo Stato che può invocare questa causa di invalidità dei trattati? Lo Stato nel cui ordinamento interno si è manifestata questa violazione. In realtà, il manuale suggerisce che il riferimento alle “norme fondamentali” dell’articolo non deve essere considerato come un rinvio alla Costituzione formale, piuttosto alla Costituzione italiana effettiva, quindi anche quella che si è sviluppata nella prassi. Gli enti substatali, come le regioni, possono concludere accordi? Questo dibattito si è presentato in tante sedi, anche davanti alla Corte Costituzionale. Quest’ultima, in un primo momento, per quanto riguarda le regioni, negava qualsiasi potere di concludere accordi internazionali; in seguito, ha affermato che potevano svolgere attività promozionali, es. la regione Lazio può concludere un accordo con Monaco di Baviera per cercare di avere più turisti che dalla Baviera vengano a visitare Roma; alla fine, dice che possono concludere
2020 sorge una controversia sull’interpretazione di quell’accordo, dunque, a questo punto, quella prassi precedente è l’elemento che ci suggerisce come interpretarlo e risolvere la controversia. L’art. 31 all’ultimo comma prevede una disposizione, che si è rivelata negli ultimi decenni particolarmente preziosa: l’accordo va interpretato alla luce degli altri obblighi che gravano sulle parti e alla luce, più in generale, delle altre norme cui gli Stati contraenti sono sottoposti. Questa disposizione suggerisce un’interpretazione sistematica, perché l’accordo viene posto sullo sfondo di tutte le altre norme, sia pattizie che consuetudinarie, che vincolano gli stati contraenti. L’art. 32 ci dice che, nel caso in cui, dopo aver adoperato gli strumenti dell’interpretazione obiettivistica, finalistica e sistematica, rimangano dei dubbi, si può fare riferimento ai lavori preparatori, ossia la volontà delle parti espressa durante i negoziati. Difficilmente, se il testo non è chiaro, i lavori preparatori ci suggeriranno qualcosa che ci possa aiutare: spesso il testo non chiaro è, infatti, il risultato di posizioni molto diverse e compromessi raggiunti molto a fatica. In fine, abbiamo l’art.33, che si occupa del problema di non poter dare interpretazioni unilateralistiche ai trattati, ossia interpretazioni secondo le nozioni e gli strumenti giuridici del diritto interno, poiché in questo modo si arriverebbe a dare significati molto discordanti, soprattutto se il trattato venga interpretato da giudici interni. Questo è un problema che sorge più che latro nel caso di trattati di diritto uniforme, ossia trattati che intendono regolare in maniera uniforme per tutti gli stati contraenti un certo campo civilistico, perché, in queste materie, ognuno porta con sé la propria tradizione, il proprio approccio.
