Diritto pubblico della sicurezza | Sintesi del corso di Diritto Pubblico

Le riunioni pubbliche – Diritto della pubblica sicurezza

1. Quadro normativo

La disciplina delle riunioni pubbliche si fonda su tre pilastri normativi: l’art. 17 della Costituzione,

gli artt. 18-27 del TULPS (Regio Decreto 773/1931, tuttora in vigore) e il Regolamento di

esecuzione (R.D. 635/1940, Titolo II, Paragrafi 6 e 7). Si tratta di una materia tradizionale del

diritto della pubblica sicurezza, in quanto la compresenza di più persone in uno stesso luogo è per

sua natura fonte potenziale di rischio per l’ordine pubblico.

2. Nozione di riunione e distinzioni concettuali

Riunione è la volontaria compresenza di più persone in un medesimo luogo, previo accordo tra i

partecipanti o su invito dei promotori, finalizzata al soddisfacimento di un interesse comune. È una

libertà individuale che può essere esercitata solo collettivamente, rientrando nelle cosiddette “libertà

collettive”.

Si distingue da:

Assembramento: ha gli stessi requisiti della riunione (volontarietà, scopo comune,

compresenza), ma manca del “previo concerto” o del “previo invito”. La differenza risiede

quindi nell’assenza di una previa organizzazione. La dottrina ritiene che anche gli

assembramenti meritino tutela analoga alle riunioni, in virtù della loro volontarietà e del

comune obiettivo dei partecipanti.

Associazione: è una formazione sociale stabilmente organizzata, costituita per perseguire

interessi non contingenti e comuni a tutti i membri. Nelle associazioni l’interesse è

perseguito solo collettivamente tramite un’organizzazione stabile; nelle riunioni invece

ciascun partecipante soddisfa il proprio interesse individualmente, senza essere vincolato

agli altri per il solo fatto di partecipare.

Sul piano costituzionale, la libertà di riunione è classificata tra le “libertà negative” o “libertà

dallo Stato”, intese come diritti pubblici soggettivi che delimitano una sfera di autonomia del

cittadino rispetto all’intervento statale. L’art. 17 Cost. non si limita a una mera proclamazione di

principio, ma disciplina nel dettaglio le modalità di esercizio del diritto, in un quadro ispirato al

generale favor libertatis.

3. Tutela internazionale ed europea

Il diritto di riunione è riconosciuto a livello internazionale e sovranazionale da molteplici fonti:

Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo (ONU, 1948, art. 20): ogni persona ha

diritto alla libertà di riunione e associazione pacifica. Le restrizioni sono ammesse solo se

previste dalla legge e necessarie in una società democratica per ragioni di sicurezza

nazionale, ordine pubblico, salute o morale pubblica.

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Le riunioni pubbliche – Diritto della pubblica sicurezza

1. Quadro normativo

La disciplina delle riunioni pubbliche si fonda su tre pilastri normativi: l’ art. 17 della Costituzione , gli artt. 18-27 del TULPS (Regio Decreto 773/1931, tuttora in vigore) e il Regolamento di esecuzione (R.D. 635/1940, Titolo II, Paragrafi 6 e 7). Si tratta di una materia tradizionale del diritto della pubblica sicurezza, in quanto la compresenza di più persone in uno stesso luogo è per sua natura fonte potenziale di rischio per l’ordine pubblico.

2. Nozione di riunione e distinzioni concettuali

Riunione è la volontaria compresenza di più persone in un medesimo luogo, previo accordo tra i partecipanti o su invito dei promotori, finalizzata al soddisfacimento di un interesse comune. È una libertà individuale che può essere esercitata solo collettivamente, rientrando nelle cosiddette “libertà collettive”. Si distingue da:  Assembramento : ha gli stessi requisiti della riunione (volontarietà, scopo comune, compresenza), ma manca del “previo concerto” o del “previo invito”. La differenza risiede quindi nell’assenza di una previa organizzazione. La dottrina ritiene che anche gli assembramenti meritino tutela analoga alle riunioni, in virtù della loro volontarietà e del comune obiettivo dei partecipanti.  Associazione : è una formazione sociale stabilmente organizzata, costituita per perseguire interessi non contingenti e comuni a tutti i membri. Nelle associazioni l’interesse è perseguito solo collettivamente tramite un’organizzazione stabile; nelle riunioni invece ciascun partecipante soddisfa il proprio interesse individualmente, senza essere vincolato agli altri per il solo fatto di partecipare. Sul piano costituzionale, la libertà di riunione è classificata tra le “libertà negative” o “libertà dallo Stato” , intese come diritti pubblici soggettivi che delimitano una sfera di autonomia del cittadino rispetto all’intervento statale. L’art. 17 Cost. non si limita a una mera proclamazione di principio, ma disciplina nel dettaglio le modalità di esercizio del diritto, in un quadro ispirato al generale favor libertatis.

3. Tutela internazionale ed europea

Il diritto di riunione è riconosciuto a livello internazionale e sovranazionale da molteplici fonti:  Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo (ONU, 1948, art. 20): ogni persona ha diritto alla libertà di riunione e associazione pacifica. Le restrizioni sono ammesse solo se previste dalla legge e necessarie in una società democratica per ragioni di sicurezza nazionale, ordine pubblico, salute o morale pubblica.

 CEDU (art. 11): il diritto di riunione pacifica è elevato a strumento essenziale per la formazione di una sfera pubblica democratica. Ogni individuo ha diritto alla libertà di riunione a tutti i livelli, in campo politico, sindacale e civico.  Trattato di Lisbona (2007) e Carta di Nizza (art. 12): il diritto di riunione pacifica è formalmente riconosciuto come diritto fondamentale dell’Unione Europea, con valore giuridico vincolante.  Corte di Giustizia UE : ha costantemente ritenuto il diritto di riunione parte integrante dei diritti fondamentali tutelati nell’ordinamento europeo.

4. Evoluzione storica nell’ordinamento italiano

 Statuto Albertino (1848) : primo riconoscimento del diritto di riunione pacifica e senz’armi (art. 32), ma con significativi limiti: le riunioni in luogo pubblico o aperto al pubblico erano sottoposte interamente alle leggi di polizia, escludendo dalla tutela proprio le forme qualitativamente più rilevanti di aggregazione.  Legge 2248/1865 : prima attuazione organica dello Statuto. Prevedeva il potere di scioglimento per ragioni di ordine pubblico, ma non l’obbligo di preavviso né il potere di divieto preventivo. Parificava la disciplina delle riunioni a quella degli assembramenti.  R.D. 6144/1889 : introdusse l’obbligo di preavviso almeno 24 ore prima e il potere di scioglimento in caso di manifestazioni sediziose o omesso avviso.  Circolare Di Rudinì (1896) : ampliò la nozione di “riunione pubblica”, considerando tali anche le riunioni private in ragione del luogo, del numero dei partecipanti o dello scopo.  TULPS 1926 e 1931 : la legislazione fascista inasprì ulteriormente le limitazioni, portando il preavviso a tre giorni, rendendo esplicito il potere di divieto preventivo del Questore e ampliando i presupposti di scioglimento, includendo le manifestazioni “lesive della dignità e del prestigio delle autorità”.  Costituzione repubblicana (1948) : con l’entrata in vigore dell’art. 17, il diritto di riunione acquisì rango costituzionale, diventando un “diritto inviolabile dell’uomo” ai sensi dell’art. 2 Cost., con una disciplina più garantista rispetto al passato.

5. Disciplina costituzionale (art. 17 Cost.)

L’art. 17 Cost. prevede tre commi fondamentali:

I cittadini hanno diritto di riunirsi pacificamente e senza armi (limite oggettivo generale, valido per qualsiasi tipo di riunione e in qualsiasi luogo).
Per le riunioni in luogo privato e in luogo aperto al pubblico non è richiesto preavviso.
Per le riunioni in luogo pubblico è obbligatorio il preavviso all’Autorità, che può vietarle solo per comprovati motivi di sicurezza o incolumità pubblica. La nozione di “pacifico” implica l’assenza di un fondato rischio di danni a persone o cose; quella di “senz’armi” rappresenta un limite che presidia non una causa attuale bensì meramente eventuale di disordine. Sul piano soggettivo, la Costituzione attribuisce il diritto ai “cittadini”, ma la dottrina prevalente e il Testo Unico sull’immigrazione (D.Lgs. 286/1998) estendono la tutela anche agli stranieri regolarmente soggiornanti. Si ritiene inoltre che il diritto spetti anche ai minori, in quanto il suo esercizio presuppone la sola “capacità naturale” e non quella giuridica.

Disciplinato dagli artt. 20-27 TULPS e dal Regolamento di esecuzione, lo scioglimento spetta agli Ufficiali di pubblica sicurezza (Funzionari/Dirigenti della Polizia di Stato) e, in loro assenza, agli Ufficiali e Sottufficiali dei Carabinieri. È ammesso solo nei casi tassativamente previsti ( numerus clausus ):  Manifestazioni o grida sediziose o lesive del prestigio dell’Autorità (tra cui, per presunzione legale assoluta, l’esposizione di bandiere o emblemi sovversivi).  Manifestazioni che possono mettere in pericolo l’ordine pubblico o la sicurezza dei cittadini.  Commissione di delitti nel corso della riunione (non mere contravvenzioni). Il procedimento è graduato: prima un invito a desistere, poi tre formali intimazioni (precedute da squillo di tromba o ad alta voce), e solo se inefficaci si procede allo scioglimento con la forza. Chi disobbedisce è deferito all’Autorità giudiziaria. L’Ufficiale preposto è tenuto a redigere un verbale da trasmettere entro 24 ore all’Autorità giudiziaria, e per i reati si procede con rito direttissimo.

10. Questioni aperte

Alcune tipologie di aggregazione pongono problemi interpretativi:  Cortei e processioni : pacificamente inclusi nel genus delle riunioni pubbliche, in quanto riunioni “in movimento”.  Flashmob : la presenza di una convocazione (via social) non è accompagnata da vera organizzazione, rendendo difficile applicare l’obbligo di preavviso.  Riunioni telematiche : più assimilabili alla libertà di comunicazione (art. 15 Cost.) o di manifestazione del pensiero (art. 21 Cost.) che alla libertà di riunione.  Riunioni di veicoli e blocchi stradali : ricadono nella libertà di circolazione (art. 16 Cost.), salvo casi specifici come il blocco stradale qualificato come “riunione” dalla Corte EDU (Barraco c. Francia, 2009)

11. Direttive su safety e security

A seguito dei tragici eventi di Piazza San Carlo a Torino (2017), il Ministero dell’Interno ha emanato circolari che distinguono nettamente:  Safety : misure strutturali a tutela dell’incolumità fisica (capienza, vie di fuga, piani di evacuazione, assistenza sanitaria, impianti audio, ecc.), di competenza degli organizzatori e degli enti preposti alla vigilanza sui pubblici spettacoli.  Security : servizi di ordine e sicurezza pubblica, di esclusiva competenza delle Autorità statali (Polizia, Carabinieri), che comprendono attività informative, sopralluoghi, controlli antiintrusione, mappatura dei sistemi di videosorveglianza e coordinamento in sede di Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica. Il modello adottato è quello della “sicurezza integrata” , in cui i due profili, pur distinti nelle competenze, devono essere coordinati per garantire lo svolgimento sicuro delle manifestazioni pubbliche.

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1. Quadro normativo

2. Nozione di riunione e distinzioni concettuali

3. Tutela internazionale ed europea

4. Evoluzione storica nell’ordinamento italiano

5. Disciplina costituzionale (art. 17 Cost.)

10. Questioni aperte

11. Direttive su safety e security