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LA COSTITUZIONE ITALIANA
Le caratteristiche della costituzione L’Italia dal 1848 al 1948 cambia costituzione: si passa dallo statuto albertino, una carta ottriata (concessa dal re ai sudditi), breve e flessibile alla costituzione italiana, elaborata dall’assemblea costituente ed è lunga (139 articoli), democratica (il popolo ha il potere), rigida (l’iter legislativo per modificarla è molto lungo) e repubblicana. A garanzia del testo costituzionale vi è la corte costituzionale , un organo distaccato dalla politica che ha il compito di garantire la corretta interpretazione delle norme costituzionali. => leggi pag 49- Con costituzione indichiamo un testo che determina la disciplina della distribuzione dei poteri tra organi di vertice, ossia dell’apparato organizzativo dello Stato, e dei rapporti tra l’apparato statale e società civile: la costituzione disciplina forma di governo e di Stato. È quindi un testo deliberato dall’organo che rappresenta tutto il corpo sociale, ossia l’assemblea costituente, e permette di razionalizzare la forma di governo parlamentare (c’è quindi un articolo che specifica l’istituto della fiducia tra governo e parlamento - art 94). La costituzione è anche una fonte normativa , cioè un insieme di regole giuridiche che si pongono come legge fondamentale di una comunità sociale e, per questo, al vertice della gerarchia delle fonti normative. Bisogna, poi, considerare che la costituzione è aperta all’ordinamento internazionale e all’affermazione del principio pacifista (“l’Italia ripudia la guerra come strumento di offesa ad altri popoli” - art 11 cost.) al fine di riuscire a risolvere le controversie attraverso accordi diplomatici e senza strumenti belligeranti. La costituzione è frutto di un compromesso tra le correnti ideologiche presenti in assemblea costituente: l’organo che ha emanato la costituzione è composto da chi ha combattuto come partigiano e da chi ha visto gli orrori della guerra, da intellettuali e da chi voleva porre le basi per una repubblica democratica; il compromesso è tra la matrice cattolica, marxista, laica e quella liberale. I principi della costituzione Si individuano due pilastri e 5 principi che hanno guidato la stesura della costituzione. La costituzione italiana è fondata:
- sull’antifascismo : essere antifascisti significa essere contrari alla cancellazione delle libertà fondamentali, credere che il corpo elettorale possa votare i suoi rappresentanti e che il popolo sia sovrano secondo limiti previsti dalla costituzione, ripudiare la guerra come strumento di offesa. Con questo termine non si intende in alcun modo limitare la libertà a chi, in modo legittimo, fonda partiti che si discostano da alcuni principi costituzionali;
- sul superamento dei limiti dello statuto albertino. C’è un divieto, nella dodicesima disposizione transitoria e finale, di ricostruzione del disciolto partito fascista, a cui si abbina una limitazione temporanea al diritto di voto e alla eleggibilità dei capi responsabili del regime fascista. Costoro non possono votare per la durata del primo parlamento - 5 anni-, che avrebbe poi dovuto porre le basi per i successivi. Tra i cinque principi costituzionali , invece, vi sono i principi:
- personalista
- pluralista
- Lavorista
- di apertura al fenomeno internazionale
- democratico Su questi principi si basano tutti gli articoli della costituzione, con particolare riguardo ai primi
I principi fondamentali della costituzione: i primi 12 articoli della costituzione ART 1) “l’Italia è una repubblica democratica ”, e quindi il potere viene dato dal popolo alle istituzioni, “ fondata sul lavoro ”, poiché la nostra appartenenza alla repubblica passa attraverso a ciò che ci realizza come persone e non attraverso ciò che possediamo (ognuno contribuisce alla repubblica con diverso ruolo ma pari dignità). “ La sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della costituzione” : il popolo è sovrano ma non è al di sopra del testo costituzionale. ART 2) Vengono riconosciuti e garantiti i diritti inviolabili dell’uomo sia come singolo sia nelle formazioni sociali in cui il singolo svolge la sua personalità: si riconoscono dei diritti che preesistono alla formazione della società, come quello di libera professione religiosa, di libera espressione, di libertà individuale. Il riconoscimento di tale diritti richiede l’adempimento di doveri inderogabili di solidarietà politica, economia e sociale ( solidarietà trasversale ): è tramite i doveri che si garantisce la solidarietà (es. le tasse che ognuno di noi paga permettono a tutti di avere un determinato tenore di vita, partendo da farmaci e istruzione); senza l’adempimento di doveri non si avrebbe la garanzia di avere dei diritti. ART 3) Sancisce i principi di eguaglianza formale e sostanziale. Nell’art 3, comma 1 si evidenzia l’uguaglianza formale, ossia davanti alla legge di tutti i cittadini e la loro pari dignità sociale: non si effettuano quindi distinzioni di alcun tipo, né sulla base della lingua né della religione, né sulla base della razza e nemmeno della condizione sociale. Il secondo comma dell’art 3 definisce l’uguaglianza sostanziale: lo Stato si pone come garante della rimozione di ostacoli di ordine economico sociale che limitano la libertà e l’uguaglianza dei cittadini o che impediscono il pieno sviluppo della persona e della sua partecipazione all’organizzazione del Paese. Si può garantire l’uguaglianza sostanziale, per esempio, attraverso borse di studio o tasse universitarie basate sull’ISEE delle varie famiglie. ART 4) “ La Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro ”: il verbo “riconoscere” è importante poiché sottolinea che il diritto al lavoro già esiste. “ e promuove le condizioni che rendono effettivo questo diritto. ”: lo Stato si impegna a permettere a tutti di lavorare poiché ognuno deve dare il proprio apporto alla comunità, in modo indistinto. Si parla in questo ambito di dignità sociale : qualunque sia l’apporto del cittadino alla società è espressione della dignità sociale. “ Ogni cittadino ha il dovere di svolgere, secondo le proprie possibilità e la propria scelta, un’attività o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società ”. Si prevede un dovere da parte dei cittadini di svolgere un’attività, secondo la propria volontà e possibilità, affinché concorra al progresso materiale e spirituale della società. Chi non ha per età o condizione fisica o psichica la possibilità di lavorare non è escluso dal disegno della società: l’approccio è quello di una crescita collettiva basata sulle possibilità e volontà di ognuno. ART 5) Storicamente esistono le regioni ma acquista rilevanza questo tratto perché si vogliono riconoscere le diversità delle varie regioni pur evidenziando un centro. La repubblica infatti si impegna a riconoscere e garantire , con l’art 5, le autonomie locali. “ La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi e i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento .” Questo principio storicamente si chiama “di sussidiarietà”: l’organismo più vicino aiuta e amministra la località più vicina. Questo principio è dovuto dallo Stato per garantire il pluralismo.
trasformatore permanente: si presuppone che le norme di diritto internazionale non scritto diventano automaticamente parte del rango costituzionale. Art. 10, 2° -4° comma => chi è lo straniero? È colui il quale non ha la cittadinanza, ossia un rapporto di natura giuridica che si instaura con lo Stato. “ La condizione giuridica dello straniero è regolata in conformità delle norme e dei trattati internazionali. Lo straniero, al quale sia impedito nel suo paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d’asilo nel territorio della Repubblica secondo le condizioni stabilite dalla legge. Non è ammessa l’estradizione dello straniero per reati politici. ” Il sistema dell’estradizione funziona ma non sempre. L’UE sta ragionando a nuovi patti per quanto riguarda i diritti degli stranieri. ART 11) “ L’Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali ”. La costituente sceglie di non negare patria alla guerra ma sceglie di usare il verbo ripudiare : non si vuole più usare la guerra come strumento risolutivo e strumento finalizzato ad aggredire altri popoli. Chiaro è il riferimento all’attualità: possiamo aiutare l’ucraina mandando armi sulla base di questo articolo? Si possono mandare armi all’ucraina ma solo se queste hanno lo scopo ultimo di difesa, ovvero armi che hanno una gittata entro il territorio ucraino (no missili che escono dal territorio, poiché porterebbero a un’offesa e non a una difesa). Inoltre, “ [L’Italia] consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni ; [L’Italia] promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo.” Nasce per permettere un’altra novità del dopoguerra, l’ONU, organismo che nasce sulle scia dei 14 punti di Wilson che avevano caratterizzato la società delle nazioni. Inizialmente fanno parte delle Nazioni Unite gli Stati vincitori della seconda guerra mondiale. Come riuscire a partecipare come Stato sovrano a un’organizzazione di questo genere per permettere di garantire la pace e la giustizia in Europa? La sovranità, infatti, veniva ancora intesa come assoluta, e quindi come Stato che non riconosce limiti alcuni da parte di altri Stati. Per entrare in quest’organizzazione è necessario rinunciare a parte della sovranità di ciascuno Stato che fa parte di tale organizzazione: è necessaria una condizione di reciprocità affinché si possa far parte di organizzazioni di questo genere. Cosa significa rinunciare a una parte di sovranità? Può voler dire limitare l’attività giurisdizionale, ossia affidare determinate questioni a una corte europea, e quella legislativa, ossia affidare la possibilità di promulgare alcune norme all’unione europea o alle Nazioni Unite. L’Italia fa parte di diverse organizzazioni finalizzate a garantire la pace e la giustizia: ONU, Unione Europea e NATO, un’organizzazione a scopo difensivo. Trattato sulla Unione Europea Leggendo l’articolo 1, al primo comma, si nota qualcosa di diverso rispetto a un trattato finalizzato a istituire un’organizzazione che mira a garantire pace e giustizia: quest’articolo rimanda più che altro al trattato che stipulano le 13 colonie americane, le quali volevano rendersi indipendenti attraverso una confederazione. Il trattato disciplina rapporti esterni tra Stati. È così che le 13 colonie passano da avere un trattato ad avere una costituzione confederale, la quale mira a disciplinare i rapporti interni in uno Stato, per ottenere l’indipendenza dall’Inghilterra. “Con il presente Trattato, le Alte Parti contraenti istituiscono tra loro un’Unione europea, […], alla quale gli Stati membri attribuiscono competenze per conseguire i loro obiettivi comuni”. L’unione Europa ha parte delle competenze di ciascuno Stato di modo da perseguire al meglio degli obiettivi comuni (“l’unione fa la forza”): ha, infatti, un carattere sovranazionale.
L’articolo prosegue sancendo che: “ Il presente Trattato segna una nuova tappa nel processo di creazione di un’unione sempre più stretta tra i popoli d’Europa, in cui le decisioni siano prese nel modo più trasparente possibile e più vicino ai cittadini .” Il trattato poi, all’art 2, esplicita quali sono i valori su cui si fonda l’Unione, valori che sono o dovrebbero essere comuni agli Stati membri. “ L’Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini .” Questi due articoli esplicitano gli obiettivi dell’unione Europea, un’organizzazione sovranazionale che ha l’obiettivo di diventare una federazione. ART 12) Descrive il simbolo della nascente repubblica italiana. “ La bandiera della Repubblica è il tricolore italiano : verde, bianco e rosso, a tre bande verticali di eguali dimensioni .”. Perché questi colori? Il verde simboleggia i prati, il bianco le nevi e il rosso il sangue versato in guerra, simbolo già usato in periodo rinascimentale anche dai garibaldini. Inoltre, l’emblema della repubblica italiana è caratterizzato da tre elementi: la stella, la ruota dentata, i rami di ulivo e di quercia. Il ramo di ulivo simboleggia la volontà di pace della nazione, sia nel senso della concordia interna che della fratellanza internazionale. Il ramo di quercia che chiude a destra l'emblema, incarna la forza e la dignità del popolo italiano. Entrambi, poi, sono espressione delle specie più tipiche del nostro patrimonio arboreo. La ruota dentata d'acciaio, simbolo dell'attività lavorativa, traduce il primo articolo della Carta Costituzionale: "L'Italia è una Repubblica democratica fondata sul lavoro”.
per modifica, integrazione o soppressione da alcune parti della costituzione o leggi costituzionali. Nell’ipotesi in cui, infatti, la maggioranza raggiunta in ciascuna camera nella seconda votazione sulla legge costituzionale non raggiunga i due terzi ma la sola maggioranza assoluta, si prevede che alcuni soggetti possano chiedere di sottoporre a consultazione popolare il testo votato dal parlamento. Tale iniziativa può esercitarsi entro tre mesi dall’apposita pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale del testo della deliberazione legislativa. A differenza del referendum abrogativo, quello di revisione costituzionale ha come oggetto la delibera legislativa del parlamento, ancora non produttiva di alcun effetto. Proprio per questo motivo, questo referendum viene anche chiamato referendum sospensivo o oppositivo.
- L’articolo 123 disciplina invece i referendum regionali : ogni Regione può prevedere nel proprio Statuto la possibilità di indire consultazioni popolari (referendum consultivi) su leggi o provvedimenti amministrativi di interesse regionale. Inoltre, quando viene approvato un nuovo Statuto regionale, se non ottiene una maggioranza qualificata nel Consiglio regionale, può essere sottoposto a referendum tra i cittadini della Regione.
- Gli articoli 132 e 133 riguardano i referendum territoriali , cioè quelli legati alla modifica dei confini di Regioni, Province e Comuni. Si ricorre a questo tipo di referendum quando, ad esempio, un Comune o una Provincia vuole passare da una Regione all’altra, oppure quando si propone la fusione o la creazione di nuovi enti territoriali.
- Infine, un caso particolare è rappresentato dal referendum del 1989, introdotto con la legge costituzionale n. 2 dello stesso anno. Fu un referendum di indirizzo, cioè puramente consultivo, con cui si chiese agli italiani se fossero favorevoli a conferire maggiori poteri all’allora Comunità Europea. Nonostante la Costituzione non preveda espressamente questo tipo di referendum, fu indetto come eccezione, a dimostrazione della flessibilità con cui il Parlamento può utilizzare lo strumento referendario per coinvolgere direttamente i cittadini in decisioni di grande rilevanza politica. La cittadinanza La cittadinanza è un vincolo giuridico, anche detto status o condizione giuridica, che determina l’appartenenza al popolo ed al quale la Costituzione italiana collega una serie di diritti e di doveri. La cittadinanza si acquista in ragioni di leggi che pongono regole giuridiche, circa su come si acquista la cittadinanza sul territorio italiano. Secondo la l.n. 91/92 si può acquisire per: ➢ per filiazione (ius sanguinis): acquista la cittadinanza italiana il figlio, anche adottivo, di padre o madre in possesso della cittadinanza italiana. Si può acquisire anche per ascendenza (il nonno aveva la cittadinanza italiana) attraverso una richiesta. ➢ per nascita sul territorio (iure soli): acquista la cittadinanza italiana colui che è nato sul territorio italiano da genitori ignoti/ o apolidi/ o stranieri che non trasmettono la propria cittadinanza. ➢ per adozione o matrimonio, ossia per trasmissione (juris communicatio): anche nel caso dell’adozione di un maggiorenne che già vanta un periodo di residenza in Italia (possibilità: rinuncia) ➢ per concessione, riconoscimento o naturalizzazione: ad es. la l. n. 124/2006 permette di acquistare la cittadinanza italiana a coloro che siano stati cittadini italiani nei territori ceduti alla Repubblica jugoslava. Ci sono delle modalità per cui si può perdere la cittadinanza , ma l’art 22 cost. sancisce, in risposta a quanto avveniva durante il ventennio fascista, che la cittadinanza non può essere persa per nessuna regione politica. Si può perdere però per rinuncia, ossia con acquisto della cittadinanza straniera e residenza all’estero, o per meccanismo automatico, poiché si esercitano funzioni alle dipendenze di uno Stato estero, previa intimazione del governo italiano. Inoltre, è prevista una possibilità di riacquisto : la legge prevede anche dei casi in cui è possibile riacquistare la cittadinanza.
La cittadinanza italiana e la cittadinanza europea Acquisendo la cittadinanza italiana, o quella di uno Stato membro dell’UE, si acquisisce automaticamente anche la cittadinanza europea. La cittadinanza europea permette di garantire e avere sia libertà di circolazione e soggiorno negli Stati membri e il diritto di elettorato attivo nello Stato in cui si risiede nelle elezioni comunali (amministrative) e per il parlamento europeo (es. se io, italiano, vivo a Parigi posso partecipare, votando o candidandomi, alle elezioni comunali - ma non del parlamento francese - e alle elezioni del parlamento europeo). La cittadinanza europea permette di godere al diritto di ricorrere a un mediatore qualora si trovi di fronte a una situazione che lui non ritiene giusto. Inoltre, permette tutela da parte delle autorità diplomatiche di uno qualunque degli Stati membri (n.b. Nell’ambasciata italiana in Francia vige il diritto italiano e per reciprocità è difesa dalla Francia): questa situazione si può presentare nel momento in cui qualcuno si trovi in uno stato al di fuori dell’UE che non ha attività diplomatiche con il nostro Stato; si può quindi andare in una qualsiasi ambasciata UE. Elettorato attivo e passivo Il corpo elettorale può essere diviso in elettorato attivo e passivo. Ci sono, nel nostro ordinamento giuridico, delle regole che mirano a preservare la libertà di espressione del voto (ineleggibilità) e a garantire pari opportunità tra candidati (incompatibilità). L’elettorato attivo è un diritto di partecipare alle competizioni elettorali. Questo vota per, e quindi creare con il suo voto, il parlamento Italiano, Consiglio regionale, Consiglio comunale, Parlamento europeo. Sapendo che il corpo elettorale legittima degli organi istituzionali, il voto è solo un diritto o è anche un dovere? In tal senso si apre una parentesi circa l’astensione, fenomeno molto comune ad oggi, che rischia di portare la legittimazione di istituzioni che non riflettano la volontà del popolo. I requisiti fondamentali per far parte dell’elettorato attivo sono il possesso della cittadinanza e la maggiore età: questi due requisiti positivi superano le barriere di censo, del livello di alfabetizzazione e dell’appartenenza all’uno o l’altro sesso, vincoli che prima non permettevano a determinate persone di votare. Come deve essere il voto? Secondo l’art 48 cost il voto dev’essere personale (= nessuno può votare al nostro posto; mio diritto e mia scelta), uguale, libero e segreto (la segretezza è fondamentale affinché possa essere libero e uguale; la segretezza è garantita dall’urna). Questo articolo nasce a fronte del ventennio fascista, in cui si andava a votare ma senza essere tutelati. Inoltre, chi ha cittadinanza italiana e risiede all’estero può partecipare all’elezioni politiche: c’è un’apposita circoscrizione all’estero che permette l’elezione per corrispondenza (8 deputati, 4 senatori). L’elettorato passivo è la capacità giuridica di essere eletti. Ci sono dei casi, disciplinati per legge, per i quali una persona non può essere eletta: a) ineleggibilità : non possono essere eleggibili i titolari di determinate cariche o incarichi, poiché potrebbero, con la loro carica, influenzare il corpo elettorale; b) incompatibilità : impossibilità di ricoprire contemporaneamente due cariche, e quindi non si può, ad esempio, essere un parlamentare e allo stesso tempo un sindaco; c) incandidabilità : d. lgv. n. 235/2012 («legge Severino») prevede che il soggetto non possa nemmeno presentare la sua candidatura. L’ordinamento prevede che, tanto alla camera quanto al senato, prima della distribuzione dei seggi ci sono delle commissioni di verifica di poteri che verificano la regolarità operazioni elettorali e cause di ineleggibilità e incompatibilità.
- (^) uninominale: i candidati si presentano per l’assegnazione di un solo seggio
- (^) plurinominale: i candidati competono per l’assegnazione di due o più seggi. I diversi sistemi elettorali I sistemi elettorali esistenti rientrano in tre prototipi: maggioritari, proporzionali, misti. Il sistema misto è composto da elementi dell’uno e dell’altro.
- (^) sistema maggioritario : il principio di base è quello per cui il seggio o i seggi in palio in una determinata circoscrizione vengono assegnate al partito che ottiene la maggioranza dei semplici voti espressi (relativa) o la maggioranza assoluta. Si può vincere secondo una maggioranza relativa (plurality) o secondo una maggioranza assoluta dei voti (majority).
- (^) Sistema proporzionale : è un sistema che prevede formule matematiche per distribuire i seggi tra liste di partito concorrenti degli elettori in collegi uninominali. Ci sono collegi plurinominali (due o più seggi: distribuiti tra le liste o coalizione in modo proporzionale rispetto ai voti ottenuti). Il principio di base è quello per cui i seggi vengono assegnati tra tutti i partiti che hanno partecipato alla competizione elettorale in proporzione al numero di voti che ciascuno di essi ha ottenuto.
- (^) Sistema misto : prevede formule matematiche per distribuire i seggi tra liste di partito concorrenti degli elettori in collegi uninominali; i collegi plurinominali (due o più seggi) distribuiti tra le liste o coalizione in modo proporzionale rispetto ai voti ottenuti. Qual è il risultato che si vuole ottenere? Se si vuole che il corpo elettorale scelga tra tutti i partiti possibili, e che tutti abbiano dei seggi in parlamento, si adotta un sistema proporzionale: questo, dagli scienziati politici, permette una democrazia in entrata poiché tutti i partiti che vanno alle urne entrano in parlamento. Questo dà vita a un governo di coalizione, dove si devono trovare equilibri tra le diverse anime parlamentari. Se si vuole invece che il corpo elettorale si orienti verso un certo governo si adotta un sistema maggioritario: si ha quindi una democrazia in uscita (vedi USA e UK). Il tipo di sistema elettorale che si adotta si nota anche dalla costruzione del parlamento (c’è un emiciclo nel sistema proporzionale; ci sono due file distinte nel sistema maggioritario) e sottolinea la stretta interdipendenza tra sistema elettorale e sistema politico. A regolamentare il sistema elettorale italiano è la legge del 2017, il cd. «Rosatellum bis»: l.n. 165/2017, 2017-ad oggi: questa, riprendendo il cd Mattarellum, introduce una formula mista. In questo senso il 37% dei seggi sono attribuiti in collegi uninominali ai candidati che ottengono il maggior numero di voti (sistema maggioritario a turno unico); il 61% dei seggi vengono attribuiti in collegi plurinominale in proporzione ai voti ottenuti che abbiano superato le soglie di sbarramento stabilite dalla legge (sistema proporzionale); i restanti seggi sono attribuiti alla circoscrizione estero. Inoltre, Legge costituzionale 19 ottobre 2020, n.1 “Modifiche agli articoli 56, 57 e 59 della Costituzione in materia di riduzione del numero dei parlamentari ”, pubblicata nella GU n. 261 del 21.X.2020: prevede la riduzione del numero dei parlamentari, ossia una drastica riduzione del numero dei parlamentari, modificando gli articoli 56 e 57 della Costituzione, passando da 630 a 400 deputati, e da 315 senatori elettivi a 200 senatori elettivi; vengono poi eletti 8 deputati e 4 senatori dai cittadini residenti all’estero.
IL PARLAMENTO
Un bicameralismo “quasi” perfetto L’art 55 cost sancisce che Il Parlamento si compone della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica. Il Parlamento si riunisce in seduta comune dei membri delle due Camere nei soli casi stabiliti dalla Costituzione. Il parlamento in seduta comune, che si riunisce nello spazio della camera dei deputati, è una novità che supera lo statuto albertino e il ventennio fascista. Il modello di tradizione pre fascista prevedeva un bicameralismo, e quindi una forma di governo dualista: questo modello risultava corretto all’interno della legislazione dello statuto Albertino poiché riusciva ad affiancare alla camera elettiva una seconda camera di nomina reggia. Dopo la caduta del fascismo e la stesura di un nuovo testo costituzionale risulta difficilmente giustificabile affiancare queste due camere in un sistema che vede il parlamento come centro di formazione dell’indirizzo politico. Perché l’assemblea costituente sceglie a favore del bicameralismo e del parlamento in seduta comune? Perché è un modello peculiare e diverso da altre esperienze costituzionali, dato il peso tradizione prefascista (ossia statutaria), la diffidenza verso le formule istituzionali corporative del regime fascista e l’incertezza sviluppi politici successivi. Il bicameralismo viene definito “perfetto, paritario e indifferenziato”: le camere prendono decisioni di eguale importanza. Inoltre, le due camere hanno delle cose in comune (aspetto paritario) e delle differenze:
- Identiche funzioni (legislativa, di controllo sul Governo, in quanto legittimate dal popolo);
identica organizzazione (articolazioni interne, regolamenti parlamentari); identica durata (dalla legge cost. n. 2/1963, 5 anni – la «legislatura»); sistema elettorale (Senato «a base regionale», ma, dal 2017, modello elettorale omogeneo).
- diversa composizione (numero componenti, elettivi e non elettivi): il senato conta 5 membri
non elettivi, i senatori a vita, nominati per merito dal presidente della repubblica. Nel corso del tempo si è spesso riflettuto se questo modello parlamentare fosse efficace: l’idea iniziale dei padri e madri costituenti era quella di creare due camera leggermente differenti, per esempio sulla base di essere l’una più vicino ai giovani (elettorato attivo più giovane) e l’altra più vicina all’elettorato più conservativo. Le differenze non sono così evidenti tra le due camere ma la sua attività non è costante: ci sono dei periodi in cui la sua funzionalità è molto efficiente e altre in cui la funzionalità è molto lenta (richieste della popolazione non discusse in parlamento e mancate leggi che rispondono alla volontà popolare). Questo non fa altro che portare a uno scollamento tra popolazione tutta e parlamento, e quindi a una minore affluenza alle urne. Un altro problema è la stabilità governativa. Nel tempo è stato cambiato questo bicameralismo quasi perfetto: il 20 settembre 2020, con un referendum, è stato ridotto di un terzo il numero di parlamentari dell’una e dell’altra camera. Questa riforma, che ha portato le modifiche degli artt. 56, 57, 58 e 59 cost, ha portato a una minore possibilità di scelta di coloro i quali avranno un seggio alla camera o al senato: è pericoloso basare la democrazia sul costo di quest’ultima. I regolamenti parlamentari I regolamenti parlamentari, sanciti dall’art 64 cost, si articolano in due macrocategorie: vi sono quelli che hanno una funzione generale e quelli che hanno una funzione particolare.
- I regolamenti parlamentari generali sono delle fonti integrative-attuative della costituzione, la quale non è una legge ma è una tavola di valori di uno Stato ai quali rifarsi nel momento in cui si legifera. Ad esempio, i profili principali che servono per fare una legge sono espressi nell’art 72 ma ulteriori aspetti maggiormente specifici sono espressi in un regolamento parlamentare.
L’organizzazione interna delle camere Si parla di per sé di un collegio, il quale è organizzato avendo a capo dei vertici e poi gli altri membri. Dopo le elezioni, come definito dall’art 63 cost., durante la prima seduta viene eletto il presidente d’assemblea e vengono definiti i gruppi parlamentari. Durante la seconda seduta viene eletto l’ufficio di presidenza, si nominano i componenti delle giunte e le commissioni permanenti. Ai vertici di ogni camera c’è un presidente (presiede della camera dei deputati e presidente del senato della repubblica), il quale avrà un proprio ufficio di presidenza che lo aiuta e sostiene. Il presidente di assemblea viene eletto con una maggioranza particolare: ci dev’essere una maggioranza che gli dà l’investitura necessaria per dirigere le camere (compito verso l’interno) e per svolgere altrettanti compiti verso l’esterno; è bene che il presidente non sia legato da un rapporto troppo intenso con una specifica maggioranza parlamentare, ma gode invece di un ampio consenso. L’ufficio di presidenza è eletto dall’assemblea tra i suoi membri secondo regole che garantiscono le minoranze. È composto da vicepresidente, questori e segretari. Il suo compito è coadiuvare il presidente di assemblea. Quando il Parlamento si riunisce in seduta comune, il Presidente e l’Ufficio di Presidenza sono quelli della Camera dei Deputati. Poi, in ciascuna camera vi sono:
- (^) i gruppi parlamentari : sono lo specchio in parlamento dei partiti, pertanto i rappresentati sono proporzionali ai voti ottenuti da ciascun parlamento. I regolamenti parlamentari disciplinano una soglia minima di rappresentanza perché si possa dar vita ad un gruppo. l’adesione ad un gruppo, liberamente scelto da parte del singolo parlamentare, è obbligatoria. È all’interno del gruppo che vengono definite le linee di condotta da tenere nel corso delle discussioni che si tengono in parlamento, che si designa i propri rappresentanti nelle commissioni, che si definisce il proprio presidente che è chiamato a svolgere un ruolo importante in sede di definizione del programma del calendario dei lavori della camera. Quando in un parlamento vengono meno i gruppi parlamentari significa che in uno stato vengono meno i vari partiti: è infatti la prima cosa che cancella Mussolini appena sale al vertice dello Stato.
- (^) le giunte e le commissioni parlamentari : hanno dei ruoli ben specifici circa il procedimento legislativo. Per esempio, esiste una commissione parlamentare che esamina una legge circa una concessione edilizia. - Le giunte sono delle articolazioni permanenti e ristrette delle camere: alle giunte infatti sono deferite alcune delicatissime attribuzioni relative al funzionamento dell’istituto parlamentare pertanto si prevede che esse risultino rappresentative dell’intero arco delle forze politiche presenti in parlamento. - Le commissioni permanenti possono essere assolutamente interne alle camere (hanno nomi molto simili a quelli dei ministeri) o miste/bicamerali, e quindi quelle composte tanto da deputati quanto da senatori che discutono questioni che riguardano la popolazione tutta (es. commissione per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi). Al pari delle giunte, sono articolazioni interne, stabili, delle due camere e sono composte in modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari. Oltre alle commissioni permanenti esistono anche delle commissioni temporanee, costituite per lo svolgimento di compiti specifici e durano in carica solo per il tempo necessario a tale adempimento. Tra queste conosciamo le commissioni di inchiesta , la cui natura è diversa ed è disciplinata dall’art 82 cost. Queste svolgono inchieste su materiale di pubblico interesse e procedono con gli stessi limiti e poteri dell’attività giudiziaria. Sono commissioni che nascono in ambito parlamentare ma hanno il compito di indagare riguardo un determinato fatto evidenziando cosa ha funzionato o meno in una determinata circostanza per evitare che questa si ripeta.
Per esempio la commissione di inchiesta sulla pandemia analizza quanto accaduto durante la pandemia di Covid 19: ha evidenziato le decisioni prese dal parlamento e ha permesso di verificare come agire in futuro nel caso in cui si ripeta una simile situazione. La burocrazia parlamentare Entrambe le camere si avvalgono per l’esercizio delle loro funzioni di piccoli ma altamente qualificati apparati burocratici. Alla burocrazia parlamentare sono stati affidati compiti sempre più rilevanti, mano a mano che andava prendendo corpo la tendenza a fare del parlamento un organo in grado di indirizzare e controllare effettivamente l’attività del governo. Organo di raccordo tra la componente politica e la componente burocratica della camera è il segretario generale, il quale viene nominato dall’ufficio di presidenza e dura fino al raggiungimento dell’età pensionabile. Poi, le camere devono avere:
- (^) una autonomia tanto finanziaria quanto contabile : è una forma di autonomia che esiste dallo statuto albertino e che permette di prendere delle decisioni autonome circa l’ammontare delle risorse necessarie allo svolgimento delle loro funzioni, di deliberare un proprio bilancio e di decidere anche le modalità contabili attraverso le quali tali risorse vengono erogate.
- (^) immunità della sede : il presidente decide chi può essere ammesso o meno nell’ edificio, anche in merito alla forza pubblica; c’è un reparto militare posto alle dirette dipendenze dei presidenti delle camere.
- (^) giustizia domestica (αυτοδικία): le controversie relative allo stato giuridico ed economico dei dipendenti delle camere sono sottratte al giudice comune sono invece riservate agli organi interni delle camere stesse. Elezioni e carica di parlamentare Approfondimento sul diritto di voto - I requisiti negativi I requisiti negativi sono tutte quelle condizioni che impediscono a una persona di esercitare il diritto di voto o di candidarsi (cioè di avere l’elettorato attivo o passivo). In passato, alcune persone non potevano votare o essere elette perché considerate incapaci civilmente , come gli interdetti e gli inabilitati per infermità di mente. Queste cause oggi non esistono più come limitazioni al diritto di voto (art. 48 Costituzione). Alcune sentenze penali definitive del giudice possono comportare la perdita o la sospensione temporanea del diritto di voto, ad esempio: una condanna con interdizione perpetua dai pubblici uffici può portare alla perdita definitiva del diritto di voto; una condanna con interdizione temporanea può portare a sospensione temporanea del diritto di voto; anche i provvedimenti di prevenzione o di sicurezza (come quelli per mafia) possono avere effetti simili. Ci possono essere anche cause di indegnità morale. Sono casi in cui la persona è considerata moralmente indegna di esercitare i diritti politici. Oggi sono molto limitate: (a) transitoria, che vale solo per i responsabili del regime fascista (XII disposizione transitoria e finale della Costituzione); (b) sono state abolite le vecchie limitazioni per i falliti (dal 2006). Ci possono anche essere poi cause di ineleggibilità e incompatibilità, che sono due tipi diversi di “requisiti negativi”, cioè impedimenti collegati al diritto di candidarsi (elettorato passivo).
- (^) Ineleggibilità: Sono cause che impediscono di essere eletti: la persona può anche candidarsi, ma l’elezione è nulla se risulta ineleggibile. Servono a evitare influenze indebite sull’elettorato (cioè che chi ha potere o funzioni pubbliche usi la sua posizione per farsi eleggere). Le cause sono previste dalla legge dalla legge, riguardano chi ricopre certi ruoli
funzioni senza pressioni e/o ricatti esterni. Il mandato imperativo, opposto al libero mandato del sistema italiano, è previsto solo in Portogallo, Panama, Bangladesh e India. Poi, l’art 68 disciplina le immunità parlamentari : da un lato è una tutela a ciò che si pensa e si dice (comma 1) e dall’altro è una tutela per la persona fisica (commi 2,3 ); non è un privilegio poiché, garantendo l’immunità ai parlamentari e proteggendo questi ultimi, si tutela il parlamento tutto. Al primo comma l’art 68, sancisce l’insindacabilità delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle funzioni: i parlamentari non possono essere perseguiti per le opinioni che esprimono in parlamento e quando esercitano le loro funzioni. Ai commi successivi (2,3) vengono invece definite le immunità rispetto a ogni forma di limitazione della libertà personale (es. tutela e perquisizione della propria casa e domicilio): bisogna quindi richiedere l’autorizzazione alla camera di appartenenza per sottoporsi a perquisizioni, arresti o intercettazioni (tutela fatta post Tangentopoli), salvo che non siano colti in flagrante reato grave. => vedi approfondimento sull’euro parlamentare Ilaria Salis. L’art 69 cost sancisce che i parlamentari ricevono un’indennità stabilita per legge. Senza questa garanzia non tutti, ma solo i ricchi, potrebbero far parte del governo. A fronte di questa indennità, ogni parlamentare ha un dovere di trasparenza: ogni parlamentare è pertanto tenuto a presentare all’ufficio di presidenza della camera di appartenenza ogni informazione relativa alla sua situazione patrimoniale. La durata delle camere Le due camere, e quindi la legislatura, durano 5 anni, come viene disciplinato dall’art 60 cost. Le camere durano 5 anni senza interruzioni di lavori: non vi sono delle interruzioni, a differenza di quanto avveniva quando vigeva lo statuto albertino. Questa durata può essere prorogata per legge e soltanto in caso di guerra (riserva di legge come strumento di garanzia e con un caso particolare). È prevista anche la prorogatio dei poteri delle camere sciolte: si lasciano in vita le camere precedenti alle elezioni nel momento in cui si insediano quelle elette. L’art 61 cost sancisce che le nuove camere devono riunirsi entro 20 giorni dalle elezioni delle nuove camere, le quali devono tenersi a massimo 70 giorni dallo scioglimento delle camere precedenti. Questi dati sono importanti per garantire un lavoro continuativo delle camere. La convocazione delle camere La convocazione delle due camere è disciplinata dall’art 62 cost. La prima convocazione spetta al presidente della repubblica (P.d.R) e dev’essere fatta entro 20 giorni dalle elezioni, di diritto primo giorno non festivo di febbraio e ottobre (non c’è interruzione dei lavori dell’unico organo di vertice eletto e legittimato dal corpo elettorale - alta forma di democrazia). Le altre convocazioni ordinarie spettano ai rispettivi presidenti, il primo giorno non festivo di febbraio e di ottobre. Vi possono essere casi di convocazione straordinaria per iniziativa del Presidente della camera interessata, di un terzo dei suoi membri (è un numero che significa minoranza/opposizione o una parte della maggioranza) o del P.d.R. A garanzia del bicameralismo perfetto, quando si riunisce in via straordinaria una camera è convocata di diritto anche l’altra. > La programmazione dei lavori La conferenza dei presidenti dei gruppi parlamentari (ricordiamo: sono specchio dei partiti in parlamento) e il presidente della camera/senato ha il compito di definire un programma, con un prospetto di due-tre mesi, e un calendario per definire i lavori delle seguenti tre settimane. Il
presidente della camera o del senato ha invece il compito di definire l’ordine del giorno di seduta. > validità delle sedute e delle convocazioni: il significato “politico” dei numeri Per dire che il collegio ha preso una decisione in modo valido è necessario definire cosa si intende per “validità della seduta”. Serve infatti un numero legale affinché una seduta sia valida: il numero legale , secondo il terzo comma dell’articolo 64 cost., è la maggioranza dei componenti, anche definita maggioranza assoluta (= 50% + 1 dei componenti). Il numero legale presume esistente, salvo verifica richiesta dal PR delle Camere o da un certo numero di deputati o senatori; necessario per assumere deliberazioni, NON per le sedute dedicate ad audizioni o meri dibattiti. Per adottare le decisioni, e quindi deliberare, invece si calcola il quorum (= soglia per adottare una decisione valida) sul numero legale: il quorum sarà quindi la maggioranza assoluta dei presidenti in aula. Il quorum si può definire deliberativo o funzionale, poiché permette di prendere decisione, o strutturale poiché rende possibile definire se le deliberazioni sono valide o meno. Ci possono essere casi in cui sia richiesta una maggioranza maggiore, e quindi di maggioranza qualificata: questi casi sono disciplinati dalla costituzione. Solo i casi di maggioranza qualificata sono espressi dalla costituzione, negli altri casi la costituzione “tace”. Politicamente i numeri hanno un loro significato:
- La maggioranza semplice , ossia quella formata dalla metà dei presenti in aula, è quella che in linea di principio sostiene il governo in auge.
- La maggioranza assoluta è invece composta sia da chi sostiene il governo sia da chi invece fa parte dell’opposizione.
- La maggioranza qualificata , la quale è maggiore della metà + 1 dei presenti, è prevista dalla costituzione (es. revisione costituzionale) per fare in modo che anche le minoranze abbiano un’influenza nei lavori in parlamento. Per deliberare è necessario che ciascun parlamentare esprima il proprio voto, il quale può essere:
- (^) voto segreto : serve per tutelare l’anonimato del votante, sopratutto in merito alle questioni di coscienza; è garantito attraverso schede dove si esprime la propria preferenza con pallini bianchi o neri o attraverso il voto elettronico.
- (^) voto palese : per evidenziare di fronte agli elettori il collegamento fra il votante e il voto espresso; si fa per alzata di mano, per alzata e seduta, per divisione dell’assemblea o per appello nominale. È necessario il voto palese per la legge di bilancio poiché ci permette di vedere se il governo è stabile o meno. LE FUNZIONI DEL PARLAMENTO Il parlamento ha tante e diverse funzioni, tra le quali menzioniamo:
- (^) legislativa, di revisione costituzionale e di indirizzo e controllo sul Governo e sulla PA (singole camere),
- (^) di controllo sulle questioni elettorali in seduta comune La funzione legislativa La funzione legislativa può essere ordinaria , e quindi sfociare nella promulgazione di leggi ordinarie (= che disciplinano la quotidianità), o costituzionale , e quindi che permette di deliberare delle leggi costituzionali (= legge che integra un articolo costituzionale ma che non modifica lo stesso) o di revisione costituzionale (= legge che modifica il testo costituzionale - es.
b. La procedura speciale => viceversa vede affidato un ruolo decisionale direttamente alle commissioni La scelta di intraprendere l’una o l’altra procedura non è completamente libera giacché la costituzione impone il ricorso al procedimento normale, e quindi la cosiddetta riserva d’assemblea, per le proposte di legge aventi un oggetto di particolare rilievo politico poiché comporta il coinvolgimento più appieno di tutte le diverse parti politiche rappresentate in parlamento e assicura il massimo di pubblicità alle decisioni che vengono assunte. a. La procedura normale Inizia con l’esame della proposta di legge da parte della commissione permanente per materia (quando l’oggetto della proposta tocca la competenza anche di altre commissioni quest’ultime sono in genere chiamate a esprimere un parere alla commissione cui la proposta è stata deferita). La commissione viene denominata “ commissione in sede referente ” poiché ha il compito di esaminare quanto proposto e, una volta approvato un testo anche diverso da quello originario (= fa l’istruttoria), far arrivare la proposta all’assemblea. Sarà quindi l’assemblea a discutere sulla base del testo e della relazione presentati dalla commissione che ha proceduto al previo esame della proposta. La commissione in sede referente può anche redigere una relazione, e quindi aggiungere un eventuale nota circa una posizione maggioritaria o diverse posizioni risultate minoritarie. La discussione in assemblea si svolge dapprima sui caratteri generali della proposta e poi sui singoli articoli, nel testo votato dalla commissione, i quali possono essere stati emendati (= liberati da imperfezioni o difetti con modificazioni o correzioni), soppressi o sostituiti. Una volta fatta la votazione dei singoli articoli, si avrà la votazione finale sull’intero testo della proposta. L’articolo 72.4 cost., disciplina i casi per cui debba sempre essere adottata la procedura normale di esame di approvazione diretta da parte della camera. “ La procedura normale di esame e di approvazione diretta da parte della Camera è sempre adottata per i disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale e per quelli di delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi ”. I tempi che scandiscono la procedura normale, previsti dai regolamenti parlamentari possono essere abbreviati: si parla, come definito dall’art 72.2 cost, della procedura normale abbreviata , quando su richiesta del proponente venga dichiarata l’urgenza della proposta di legge in esame; in questo caso i tempi si riducono alla metà. b. La procedura speciale In questa procedura cambia il ruolo della commissione competente: non ha più solo il compito di riferire all’assemblea i risultati del previo esame condotto sulla proposta di legge, bensì ha il vero e proprio potere di approvazione. Questa procedura ha due svolgimenti distinti: si parla infatti di:
- (^) procedura in commissione legislativa o deliberante => Escluso quando si tratta di progetti di legge che abbiano una rilevanza di carattere generale, la proposta di legge inizia e conclude il suo iter in commissione, dove viene esaminata, discussa e votata, a patto che, come disciplinato dall’art. 72.3 cost, il governo o un decimo dei componenti della camera o un quinto dei membri della commissione stessa non richiedono il ritorno alla procedura normale e la restrizione all’assemblea del potere di procedere o meno all’approvazione della proposta. - (^) procedura in commissione redigente => la proposta di legge viene prima esaminata e discussa, nelle sue linee generali, dall’assemblea e viene poi trasmessa alla commissione competente perché questa provveda a redigere i singoli articoli. Una volta fatto ciò essa
torna in assemblea per il voto sui singoli articoli (senza dichiarazione di voto e senza possibilità di introdurre ulteriori emendamenti), nonché per la votazione finale (con dichiarazione di voto). È bene a questo punto osservare l’art 72.1 cost, il quale disciplina una caratteristica del nostro sistema bicamerale perfetto: “ Ogni disegno di legge, presentato ad una Camera è, secondo le norme del suo regolamento, esaminato da una Commissione e poi dalla Camera stessa, che la approva articolo per articolo con votazione finale .” Infatti, quando la proposta di legge ha superato tutte le fasi appena descritte presso una camera, viene trasmessa all’altra , la quale procede al suo esame, discussione e approvazione secondo le procedure che essa intenderà adottare. Se la seconda camera approva la legge nello stesso testo approvato dalla prima, la legge viene trasmessa al presidente della Repubblica per la promulgazione; se, viceversa, la seconda camera porta delle modifiche al testo, la proposta torna alla prima camera, che limita al proprio esame alle sole, parti modificate. Questo passaggio dall’una all’altra camera viene definito navette e continua fino a quando entrambe le camere non approvano l’identico testo o la proposta viene respinta da una delle camere.
3. PROMULGAZIONE E PUBBLICAZIONE Fino a questo punto ci si è occupati di creare il testo della legge, all’interno di passaggi che rappresentano una garanzia: la legge che esce dalle varie procedure è frutto di una decisione parlamentare. Una legge che segue tutto l’iter sopra definito è valida ma per essere efficace deve entrare in vigore, ossia deve poter avere tutti i suoi effetti all’interno dell’ordinamento giuridico. Per far sì che una legge entri in vigore è necessario l’intervento di un soggetto rappresentativo della nazione tutta, il presidente della repubblica. Il presidente della repubblica entra in gioco anche per un profilo tralatizio (= per tradizione). Quindi, una volta che la legge viene licenziata da entrambe le camere, il presidente della camera presenta la legge valida al presidente della repubblica. Poi, come sancito dall’art 73. cost, le leggi sono promulgate dal PR entro un mese dall’approvazione. Ci possono anche essere casi in cui viene dichiara l’urgenza , i quali sono disciplinati dall’art 73. cost. “Le Camere, ciascuna a maggioranza assoluta dei propri componenti, ne dichiarano l’urgenza, la legge è promulgata nel termine da essa stabilito.” Devono esprimersi entrambe le camere: il bicameralismo è perfetto, in questo caso. Inoltre, è richiesta la maggioranza assoluta: devono avvertire l’urgenza e l’importanza tanto i parlamentari che stanno al governo tanto l’opposizione. Il presidente può ricevere una legge sulla quale non è d’accordo poiché questa presenta dei profili di incostituzionalità , sia in merito ai contenuti sia in merito all’iter che ha seguito. In questo caso, e quindi qualora presenti dei profili dubbi, come disciplinato dall’art 74 cost, il PR, con messaggio motivato può chiedere - una sola volta - una nuova deliberazione. La legge torna alle camere, le quali possono modificare la legge oppure riapprovarla. Quando la legge ritorna al PR dev’essere promulgata. Ci sono stati casi, soprattutto sotto il governo Berlusconi, in cui il presidente della repubblica si è trovato di fronte a situazioni critiche in merito a questo procedimento straordinario. In questi casi, si trova, con un confronto vis a vis e a porte chiuse, un accordo per non mettere il PR in difficoltà nella promulgazione della legge in questione. Negli stessi casi, il presidente, se non approva la legge proposta dal parlamento, può essere messo in stato d’accusa. Secondo l’art 73.3, quando la legge viene promulgata, non oltre un mese dalla promulgazione il ministro della giustizia, con un sigillo di stato, si occupa di far pubblicare la legge all’interno della gazzetta ufficiale e nella raccolta ufficiale degli atti normativi della repubblica italiana. La legge è ora promulgata e pubblicata.
