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L’ITALIA E L’UNIONE EUROPEA
Verso l’Unione sempre più stretta fra popoli e Stati La nascita del progetto di integrazione europea fonda le sue radici sull’ipotesi “se fossero esistiti gli Stati Uniti d’Europa”: se fossero esistiti ci sarebbero state le guerre storiche tra Francia e Germania? se fossero esistiti cosa avrebbero avuto in comune? interessi economici e non guerre che avrebbero distrutto il mondo. Questa è l’idea che sta alla base del manifesto di Ventotene, il quale prende il nome dall’isola pontina dov’erano mandati al confino gli intellettuali, tra cui Altiero Spinelli e Ernesto Rossi. Come si costruisce con questo obiettivo e con quest’ottica l’Unione Europea? Tra gli Stati fondatori che credono in questo progetto ci sono sei Stati, tra cui vinti e vincitori, alleati e nemici di guerra: Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo e Paesi Bassi. Nel corso della storia da sei Stati si è arrivata a un’unione di 27 Stati (vedi nella cartina). Gli obiettivi verranno poi definiti nel Trattato dell’Unione Europea. In particolare, all’art 13 TUE: “Unione dispone di un quadro istituzionale che mira a promuoverne i valori, perseguirne gli obiettivi, servire i suoi interessi, quelli dei suoi cittadini e quelli degli Stati membri, garantire la coerenza, l’efficacia e la continuità delle sue politiche e delle sue azioni.” La nascita del progetto di integrazione Come si crea un’unione tra popoli e Stati? Per farlo è necessario un trattato, ossia un atto, la cui creazione è delegata ai rappresentanti dei governi e la cui sottoscrizione vincolano gli Stati che l’hanno sottoscritto. Agli inizi degli anni ‘50 si inizia ad avviare il progetto degli Stati Uniti d’Europa, sottoscrivendo un trattato di tipo economico: è con questo trattato che si fonda la Comunità europea per il carbone e per l’acciaio ( CECA, 1951 ). Si pensa però ad allargare il progetto di cooperazione: si vuole un progetto che vada oltre carbone e acciaio, mezzi che erano finalizzati a produrre le armi e che erano sempre stati contesi tra Germania e Francia. Nasce quindi la Comunità Economica Europea ( CEE , 1957), un trattato che poggia sulla libertà di scambi economici. Nello stesso anno si fonda anche la Comunità europea per l’energia atomica ( EURATOM , 1957). L’obiettivo originario delle tre comunità (CECA, CEE, CEEA) era il mantenimento della pace in Europa mediante mediante la creazione di un mercato unico fondato su quattro «libertà fondamentali»: la libertà di circolazione di merci, lavoratori, servizi e capitali. Dalle tre originarie Comunità (CECA, CEE, CEEA) si assiste allo sviluppo successivo mediante l’adozione di una serie di trattati modificativi di quelli originari (norme di pari rango che modificano quelle precedenti in ordine di tempo). Il disegno originario che cercava di mettere assieme le quattro libertà mediante il mercato unico si evolve e si passa dalla creazione delle 3 Comunità al coordinamento delle tre Comunità unificando gli Esecutivi; dall’eliminazione delle barriere alle quattro libertà (area Schengen) alla creazione dell’UE; all’ampliamento dell’area intervento Istituzioni sovranazionali; da PESC e GAI al trattato di Maastricht (1992) grazie al quale si adotta la moneta unica e nasce la BCE e l’UE; dal Comitato delle Regioni e delle autonomie locali al Principio di sussidiarietà; dalla Cittadinanza europea alla carta dei dei Diritti fondamentali dell’UE; con l’obiettivo di arrivare a una Costituzione europea. Tutti questi passaggi si sono realizzati grazie a dei trattati e quello in vigore al momento è il trattato di Lisbona, firmato nel 2007. È interessante notare come negli anni abbiano aderito più di altri 20 Stati, tra i quali paesi che nella storia sono state anche dittature e che quindi, grazie alle regole del diritto, si sono rimesse su binari nuovi.
Comunità politica europea È una comunità diversa rispetto all’Unione Europa. La Comunità politica europea è una piattaforma di coordinamento che non sostituisce organizzazioni, strutture o processi esistenti e in questa fase non mira a crearne di nuovi bensì mira a:
- (^) promuovere il dialogo politico e la cooperazione per affrontare questioni di interesse comune,
- (^) rafforzare la sicurezza, la stabilità e la prosperità del continente europeo. Ad oggi, si è riunita quattro volte. In occasione della prima, tenutasi ad ottobre 2022, i leader hanno discusso principalmente di questioni relative alla pace e alla sicurezza, in particolare la guerra della Russia in Ucraina, e della crisi energetica. Nella riunione successiva, tenutasi nel giugno 2023, hanno discusso degli sforzi congiunti per la pace e la sicurezza, di resilienza energetica e di connettività e mobilità in Europa. I testi normativi L’Unione Europa poggia su due trattati fondamentali: Trattato sull’Unione Europea (Trattato di Maastricht - 1992) e Trattato sul Funzionamento dell’unione europea (Trattato di Lisbona - 2007). Fondamentale è anche la carta dei diritti fondamenti dell’Unione europea: la carta di Nizza (2001). Inoltre, vi sono anche altri testi rilevanti, tra cui i Protocolli n.1 sul ruolo dei Parlamenti nazionali nell’UE, n.3 sullo Statuto della Corte di Giustizia dell’UE, n. 4 sullo Statuto del Sistema delle Banche centrali (SEBC) e della Banca Centrale europea (BCE). La cittadinanza Con il trattato di Maastricht non solo si crea la moneta comune ma si conferisce anche a tutti i cittadini di Stati membri UE la cittadinanza dell’UE. La cittadinanza UE garantisce la libertà di circolazione e soggiorno negli Stati membri (4 libertà di circolazione che avevano posto le basi della CEE); il diritto di elettorato attivo e passivo nello Stato in cui si risiede nelle elezioni comunali (elezioni amministrative) e per il Parlamento Europeo (elezioni europee) e il diritto di ricorrere al “Mediatore”, un istituto che nasce nella Svezia ottocentesca. Infine, garantisce una tutela da parte delle autorità diplomatiche di uno qualunque degli Stati membri. L’organizzazione dell’UE E un’organizzazione sovranazionale e sui generis perché può andare a creare regole giuridiche che vanno al cuore degli ordinamenti giuridici. Che forma di governo può avere un’organizzazione del genere? È fatta da tante componenti diverse perché nell’UE ci sono:
- (^) popoli e corpi elettorali di 27 Stati membri (non c’è un popolo su un territorio che è organizzato politicamente, ma ve ne sono 27 su 27 territori diversi e ciascuno con forme politiche differenti), i quali legittimano ed eleggono i membri del Parlamento europeo ;
- (^) è fatta dai governi degli Stati membri, dove ognuno dei quali manda un rappresentante per il consiglio dei ministri dell’unione ;
- (^) Unione Europa stessa, che ha voce nella Commissione europea. Oggi come oggi il grande paradosso è che chi si lamenta della debolezza dell’Unione avrebbe anche il potere di conferirle più poteri, grazie ai quali sarebbe più forte. Per rendere l’UE più forte, e spingere verso una forma di Stato federale, è necessario che ciascuno Stato membro limiti la sua sovranità. È lo Stato membro che detta i provvedimenti da voler seguire. Gli Stati membri, e quindi i rispettivi Capi di Stato e di governo, siedono, infatti, all’interno del consiglio europeo , ossia il luogo in cui vengono adottati gli indirizzi politici (orientamento) dell’UE. Gli
Funzioni : poteri legislativi e di controllo sull’operato dell’Unione. In particolare potere legislativo, di emendamento e di veto; adozione finale del bilancio dell’Unione; poteri di controllo sulla Commissione Europea; poteri relativi alla conclusione di accordi internazionali; approvazione nomina Presidente della Commissione. > la commissione Europea Composizione : 27 membri (uno per Stato membro; Brexit); dal 2014 il numero dei Commissari doveva essere pari a 2/3 di quello degli Stati; scelti dai singoli Stati secondo un criterio di rotazione assolutamente paritaria. Con il Trattato di Lisbona, il rapporto fiduciario tra Parlamento e Commissione; al suo Presidente è riconosciuto un ruolo di direzione e coordinamento Funzioni : poteri di iniziativa e di stimolo, poteri di esecuzione e poteri di controllo (compresi poteri sanzionatori). La Commissione dura in carica 5 anni, come il Parlamento. La procedura di nomina della Commissione avviene in due fasi:
- viene eletto il Presidente della Commissione;
- poi, con il concorso del Presidente eletto, viene designata la Commissione che riceve un voto di investitura da parte del Parlamento ed, infine, la nomina formale della Commissione spetta al Consiglio europeo. Il Parlamento può obbligare la Commissione alle dimissioni approvando una mozione di censura (= mozione di sfiducia dell’ordinamento giuridico italiano) con la doppia maggioranza di 2/3 dei voti espressi e della maggioranza dei componenti. > la corte di giustizia > BCE: banca centrale europea Bisogna fare una prima distinzione tra SEBC e Eurozona. Il SEBC , cioè il Sistema Europeo delle Banche Centrali, è formato dalla BCE insieme a tutte le banche centrali nazionali degli Stati membri dell’Unione Europea, indipendentemente dal fatto che abbiano adottato l’euro oppure no. È quindi l’organizzazione più ampia: ci stanno dentro sia i Paesi dell’euro sia quelli che non usano l’euro. L’ Eurosistema , invece, è una parte più ristretta del SEBC. Ne fanno parte la BCE e solo le banche centrali nazionali dei Paesi che hanno adottato l’euro, cioè gli Stati membri che fanno parte dell’Unione economica e monetaria. Composizione :
- Consiglio direttivo, composto dai membri del Comitato esecutivo della BCE e Governatori delle BCN degli Stati membri UEM; durano in carica 8 anni, mandato non rinnovabile e sfalsato rispetto al mandato del parlamento europeo. COMPOSIZIONE RUOLO Corte di giustizia Assicura il rispetto del diritto dell’UE da parte delle istituzioni dell’UE e degli Stati membri e l’interpretazione uniforme del diritto UE in tutta l’Unione. Tribunale di primo grado nei casi previsti dal TFUE si pronuncia sulle questioni di competenza della Corte con sentenze che possono essere appellate dinanzi alla Corte stessa. Corte dei Conti esercita controllo sulla gestione finanziaria dell’UE Tribunali specializzati Al momento solo il Tribunale della funzione pubblica
- Comitato esecutivo, composto da Presidente, Vicepresidente e altri 4 membri nominati dal Consiglio europeo fra «persone di riconosciuta levatura ed esperienza professionale nel settore monetario» a maggioranza qualificata, su raccomandazione del Consiglio, previa consultazione del PE e del Consiglio direttivo della BCE; durano in carica 8 anni, mandato non rinnovabile. Funzioni : assicurare l’assolvimento dei compiti attribuiti al SEBC (mediante le attività proprie o attraverso le banche centrali nazionali), ossia:
- mantenimento stabilità dei prezzi
- sostegno politiche economiche generali nell’UE per realizzare obiettivi art. 3 TUE > L’Alto Rappresentante per gli affari esteri e per la politica di sicurezza Fa parte del Consiglio europeo e della Commissione (è uno dei vicepresidenti). Funzioni :
- Presiede il Consiglio dei Ministri nella formazione“Affari esteri”
- Ha potere di proposta e di esecuzione delle deliberazioni UE in materia L’unione economica e monetaria: le tre fasi dell’UEM
- Dall’1 luglio 1990 al 31 dicembre 1993: libera circolazione dei capitali tra gli Stati membri e si decretano quindi le basi per il trattato di Maastricht (1992)
- Dall’1 gennaio 1994 al 31 dicembre 1998: fase di consolidamento che consiste in: a. convergenza delle politiche economiche degli Stati membri e rafforzamento della cooperazione fra le banche centrali degli Stati membri b. coordinamento delle politiche monetarie istituzionalizzato con la creazione dell'Istituto monetario europeo (IME), per rafforzare la cooperazione fra le banche centrali nazionali e preparare l'introduzione della moneta unica (importanza: indipendenza BCN).
- In corso dall’1 gennaio 1999: l’obiettivo è quello di far adottare l’euro a tutti gli Stati membri dell’UE. Infatti, si sta assistendo a una graduale introduzione dell’Euro come moneta unica , attuazione di una politica monetaria comune affidata al SEBC, composto dalla BCE e dalle BCN. La transizione alla terza fase subordinata al conseguimento di un elevato livello di convergenza duratura definito sulla base di un certo numero di criteri stabiliti dai trattati e norme di bilancio vincolanti. Ci sono stati che ad oggi non riescono ad adattarsi ai criteri prestabiliti: si fa quindi una deroga temporanea fino a che non saranno in grado di entrare nella terza fase dell’UEM. In caso di mancata osservanza da parte di uno Stato membro: sanzioni. Un caso particolare è rappresentato dal Regno Unito e dalla Danimarca, le quali, pur facendo parte dall’UE, hanno intenzione di non partecipare alla terza fase dell'UEM e non adottare l’Euro. Sono stati firmati dei protocolli relativi a Regno Unito e Danimarca, allegati ai trattati (opzione di porre fine a tale deroga e di chiedere di poter partecipare alla terza fase dell’UEM). L’UK è poi uscito dall’Unione a seguito di un referendum spinto dal movimento populista: l’esito è rappresentato dalla Brexit. Ad oggi fanno parte dell’Eurozona 19 stati dei 27 che fanno parte dell’Unione europea. La partecipazione dell’Italia all’UE L’Italia aderisce alla creazione del progetto di integrazione europea e alla partecipazione agli sviluppi successivi, in particolare dalle novità introdotte dal Trattato di Maastricht e di Lisbona. Aderire , ad oggi e allora, significava trasferire i poteri sovrani legislativi, esecutivi e giurisdizionali: come si fa e con quali strumenti giuridici si raggiunge questo obiettivo comune? Alcuni Stati membri - Spagna, Germania e Francia ma non l’Italia - attuano delle modifiche
- La legge europea : contiene norme di diretta attuazione volte a garantire l’adeguamento dell’ordinamento nazionale all’ordinamento europeo, con particolare riguardo ai casi di non corretto recepimento della normativa europea.
- La legge di delegazione europea : contiene le disposizioni di deleghe legislative necessarie per il recepimento delle direttive e degli altri atti dell'Unione Europea che devono essere recepiti nell'ordinamento italiano. Stanno fuori da questo sistema i regolamenti poiché entrano in vigore direttamente. I trattati internazionali Noi sappiamo che la legge ha due funzioni principali: può, infatti, essere espressione della volontà di dettare la disciplina normativa di determinati settori materiali o essere esercizio della funzione di indirizzo-controllo del Parlamento nei confronti del Governo. I trattati internazionali si classificano nella seconda funzione, ossia di indirizzo e controllo del governo da parte del parlamento. Il governo, quindi, si occupa dell’attività preparatoria e di trattativa ma è il parlamento che autorizza tutti i trattati internazionali. È, infatti, l’Art. 80 Cost. che disciplina la ratifica dei trattati internazionali : “le Camere autorizzano con legge la ratifica dei trattati internazionali che sono di natura politica, o prevedono arbitrati o regolamenti giudiziari, o importano variazioni del territorio od oneri alle finanze o modificazioni di leggi ”. È il PdR che ratifica secondo l’art 87 cost. La legge di autorizzazione non è un mero atto di controllo della legittimità dell’operato del governo bensì è un atto di partecipazione alla definizione del contenuto, ossia il parlamento ha la possibilità:
- (^) di far valere gli indirizzi maturati all’interno delle Camere, con i quali gli indirizzi governativi devono trovare un punto di incontro;
- (^) di richiedere l’introduzione di clausole di riserva nel testo del trattato, o addirittura,
- (^) di negare l’autorizzazione alla ratifica. In tal senso, quando l’autorizzazione viene data il governo ha comunque dei margini di scelta, secondo i meccanismi di responsabilità politica (si deve assumere la responsabilità politica delle sue decisioni); se, invece, l’autorizzazione viene negata non vi è nessuna possibilità di ratifica. Nella prassi, però, le cose funzionano in modo un po’ diverso da quanto sembrerebbe dalla Costituzione. Di solito il Governo ha un ruolo molto forte nella politica estera e nella conclusione degli accordi. Addirittura capita spesso che il Governo stipuli i cosiddetti accordi in forma semplificata , che entrano in vigore senza bisogno dell’autorizzazione parlamentare, anche quando riguardano materie che, secondo l’art. 80 della Costituzione, dovrebbero invece passare dal Parlamento. Quando invece si segue la procedura classica, il Parlamento approva la legge di autorizzazione alla ratifica e spesso, nello stesso testo, inserisce anche il cosiddetto ordine di esecuzione , cioè la formula con cui si dichiara che il trattato avrà “piena ed intera esecuzione” nell’ordinamento italiano. Questo serve a far sì che il diritto contenuto nel trattato possa produrre effetti nel diritto interno. L’articolo 80 e la prassi della nostra forma di governo riflettono anche un’impostazione dualista nei rapporti tra diritto italiano e diritto internazionale. Questo vuol dire che le norme dei trattati non entrano automaticamente nell’ordinamento italiano: serve un atto interno che le faccia valere. Questo può avvenire in due modi:
- Ordine di esecuzione : se il trattato è già chiaro e completo, basta l’ordine di esecuzione per far sì che le sue norme producano i loro effetti in Italia.
- Procedimento ordinario di adattamento : se il trattato richiede regole più specifiche, allora oltre all’ordine di esecuzione servono norme interne più dettagliate, che traducono nella pratica le disposizioni pattizie.
LA LEGGE DI BILANCIO
La legge come atto di indirizzo-controllo Come sappiamo, la legge può avere due funzioni:
- può essere espressione della volontà di dettare la disciplina normativa di determinati settori materiali
- può essere esercizio della funzione di indirizzo-controllo del Parlamento nei confronti del Governo. Due sono le principali leggi che indirizzano e controllano il governo: sono quelle disciplinate agli artt 80, in cui viene disciplinata la ratifica dei trattati internazionali, e 81.4,5 cost , in cui viene definita la manovra di bilancio. Quest’ultimo articolo sancisce che: “ Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo. L’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi ”. Il bilancio dello Stato e i diritti Studiamo la legge di bilancio perché i diritti costano e perché è necessario dare nella forma parlamentare una garanzia economico-finanziaria ai cittadini che hanno determinati diritti e doveri di solidarietà (artt 2 e 3 cost) e che vivono in paese in cui c’è il principio di uguaglianza sostanziale e formale. Per riuscire a fronteggiare i costi, come comunità, è stato definito un criterio di progressività circa la tassazione disciplinato all’art 53 cost. Chi decide come si spende e quanto si spende? Sono le camere, secondo l’art 81.4 cost, che approvano il bilancio (dell’anno successivo) e il rendiconto consuntivo, i quali vengono presentati dal governo. La legge di approvazione del bilancio è preceduta da una serie di atti che, insieme, definiscono la cd. manovra di bilancio. Il procedimento adottato fino al 2009 Fino al 2009 si avevano tre atti essenziali, fatti dal governo, che il parlamento doveva approvare in aula a maggioranza semplice: 1) bilancio annuale
- bilancio pluriennale , di tre anni, finalizzato a realizzare la politica del governo su più anni (tecnicamente il governo dovrebbe stare in carica 5 anni)
- legge finanziaria , ossia una legge che apportava alla legislazione di entrata e spesa vigente le correzioni indispensabili al perseguimento degli obiettivi di politica economica del Governo, approvata immediatamente prima della legge di bilancio, consentiva di operare le variazioni – in entrata e in uscita – necessarie per non incorrere nel divieto costituzionale di cui all’allora art. 81, 3° comma Cost. fissava il limite massimo dell’indebitamento pubblico. L’iniziativa di presentare e discutere il bilancio è riservata al governo, come collegio, e dal consiglio dei ministri deve essere approvato il bilancio di previsione e dev’essere presentato ad entrambe le camere per l’approvazione entro il 31/12. Si ha l’iniziativa riservata al governo perché, seppur un documento contabile, ha un forte contenuto politico: vengono, infatti, rappresentate qui le entrate e le spese che, nell’anno finanziario successivo, lo Stato prevede(va) rispettivamente di incassare ed effettuare. Il bilancio annuale era così elaborato : dopo l’approvazione del bilancio annuale di previsione da parte dell’intero Consiglio dei Ministri, nel rispetto di tutte le disposizioni legislative vigenti di entrata e spesa, si andava procedendo a tutte le specificazioni nella quantificazione delle entrate e delle spese permesse dal sistema legislativo vigente. Viene predisposto per la parte delle
Alcune definizioni sull’indebitamento Il deficit pubblico , o disavanzo pubblico, è l’eccedenza annuale delle uscite rispetto alle entrate. In particolare, il deficit pubblico è costituito dal:
- disavanzo ciclico, che dipende da condizioni macroeconomiche negative,
- disavanzo strutturale, che sorge anche se la congiuntura è positiva (bassa crescita economica e alti interessi sul debito pubblico. Il debito pubblico è, invece, il debito accumulato dallo Stato nel corso degli anni. È pertanto uno scostamento significativo del saldo di bilancio dall’OMT (=obiettivo di medio termine). Può essere ridotto con la spesa netta, ossia un esborso annuale che il governo può controllare perché non dipende del tutto dal ciclo economico: è una spesa calcolata al netto
- (^) dei provvedimenti adottati per fronteggiare un ciclo economico negativo,
- (^) delle entrate discrezionali,
- (^) degli interessi sul debito. L’ equilibrio di bilancio si raggiunge, invece, quando il saldo strutturale (= saldo tra entrate e spese, calcolato in relazione all’andamento del ciclo economico) non si discosta dagli obiettivi di medio termine al punto da essere considerati uno scostamento significativo. La nuova disciplina costituzionale Art 81 cost. “Lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico. Il ricorso all’indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivo componenti, al verificarsi di eventi eccezionali. Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte. Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo. L’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi. Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale”. Dopo la revisione costituzionale dell’art 81 cost e dopo la l.n. 243/2012 sono stati posti dei vincoli circa l’equilibrio di bilancio, con alcuni elementi di flessibilità. È possibile ricorrere all’indebitamento pubblico e qualora si sfori il margine di bilancio prestabilito il governo può chiedere un voto per modificare quanto stabilito dal prospetto di bilancio: il parlamento può approvare tali modifiche con un voto a maggioranza assoluta. Ad oggi la legge di bilancio non è più propriamente un atto di indirizzo e controllo bensì è una legge sostanziale (= le leggi sostanziali stabiliscono cosa è legale e cosa non lo è, quali sono i diritti e i doveri di un individuo, e le conseguenze giuridiche di determinate azioni). > struttura: La legge di bilancio è suddivisa in due sezioni:
- contenente le modifiche sostanziali alle leggi vigenti di entrata e di spesa;
- contenente gli stati di previsione di spesa, differenziati per singoli Ministeri, un quadro riassuntivo che riguarda il triennio successivo a quello di approvazione del bilancio annuale interessato.
> ufficio parlamentare di bilancio: È composto da tre membri e un presidente, nominati di intesa dai due Presidenti delle Camere (da una rosa di nomi indicati dalle Commissioni parlamentari in materia a maggioranza dei 2/3; esperti di chiara fama). Questo vigila sull’andamento della finanza pubblica e sul rispetto delle regole riguardanti la manovra di bilancio. > regioni ed enti locali: la legge 243/2012 è poi stata modificata dalla legge n. 164/2016 solo per quanto riguarda le Regioni e gli Enti locali. Le modifiche sono sul vincolo di equilibrio (sia del bilancio preventivo che di quello consuntivo, relative alla sole grandezze di competenza e non di cassa, come stabilito dalla legge n. 243/2012). Si ha però rinvio a leggi ordinarie: criteri per trasferire alle Regioni e agli Enti locali di parte delle risorse ricavate dall’indebitamento. > il bilancio annuale e pluriennale: Il bilancio preventivo annuale è redatto in termini di competenza e di cassa. È un bilancio di previsione dell’entrata e dei ministeri; vengono inoltre allegati i bilanci delle amministrazioni autonome e il quadro generale riassuntivo riferito ai tre anni successivi. Il bilancio preventivo pluriennale, come definito ex art. 22 l.n. 196/2009, è elaborato dal Ministro dell’Economia e delle Finanze in coerenza con gli obiettivi del DEF, del bilancio annuale e della legge di stabilità. Dura tre anni ed è aggiornato annualmente. Infine, è un atto di indirizzo che non comporta l’autorizzazione ad effettuare spese. > strumenti e fasi della manovra di bilancio La manovra di bilancio è disciplinata principalmente dalla Legge n. 196/2009 (modificata nel 2011 e nel 2016) che stabilisce il " metodo della programmazione ", disciplinato anche nel Nuovo Patto di Stabilità e di Crescita (2024). Questo nuovo Patto rappresenta una modifica della disciplina originaria e introduce delle novità:
- Tutti gli Stati membri devono presentare «piani a medio termine» che definiscono gli obiettivi di spesa e le modalità con cui saranno intrapresi investimenti e riforme.
- valutazioni relative ai singoli Stati membri per non incidere negativamente sui diritti sociali e sulla crescita.
- Promuove gli investimenti pubblici in settori nevralgici. In quest’ottica gli Stati con deficit o debito elevato riceveranno orientamenti sugli obiettivi di spesa. La traiettoria di rientro si applica solo a quelli con debito o disavanzo eccessivo. Diverse sono le fasi , che comprendono non solo l’Italia ma anche le direttive europee. a. Entro il 15 gennaio la Commissione UE deve effettuare delle valutazioni sui piani nazionali strutturali di bilancio di medio termine agli Stati membri e al comitato economico e finanziario dell’UE. b. Entro il 10 aprile, è necessaria la presentazione alle Camere del DEF (Documento di economia e finanza) da parte del Governo. Il DEF contiene:
- lo schema del programma di stabilità, richiesto dall'UE e che indica gli obiettivi di politica a economica e i dati della manovra finanziaria necessari per rispettare i vincoli europei sulla riduzione del debito pubblico e sull’equilibrio di bilancio;
- le previsioni tendenziali delle grandezze della finanza pubblica;
- il programma nazionale di riforma (richiesto dall'UE), che indica le riforme utili per superare gli squilibri macroeconomici nazionali. c. Entro il 30 aprile, vanno apportate eventuali integrazioni dovute al Nuovo Patto di Stabilità e di Crescita. Presentazione alle istituzioni sovranazionali del DEF come «Piano nazionale
LA COSTITUZIONE E L’ECONOMIA
Nella nostra costituzione, nella prima parte, al titolo terzo, vi è una parte dedicata ai rapporti economici: questa parte si chiama convenzionalmente “ costituzione economica ”. Con le premesse dell’UE, ad oggi guardiamo alla costituzione economica in modo diverso. Bisogna parlarne al proposito seguendo un filone storico: è bene suddividere quanto accaduto fino al secondo dopoguerra, e quindi fino a quando è stato in vigore lo statuto albertino, e quando è accaduto dopo, e quindi dopo l’adozione della nuova costituzione. Fino al secondo dopoguerra si aveva un interesse per l’attività economica, come la proprietà privata, ma non si avevano interessi per tutti i restanti rapporti economici. Dal secondo dopoguerra si ha un cambiamento, e le ragioni si trovano nel secondo ottocento, dove si inizia a diffondere il pensiero liberale. Per il pensiero liberale , che permea le costituzioni dell’Ottocento, al centro dell’ordinamento c’è la persona e le sue libertà, cosa che comporta una netta separazione tra Stato e società. “ Laissez faire, laissez passer ”: lo Stato non interferisce con l’economia, poiché si pensa che questa riguardi la singola persona. L’economia, in quanto tale, è un fenomeno che, nel pensiero liberale, interessa alle società mentre le costituzioni devono disciplinare quanto interessa allo Stato, e quindi il potere statale. Il pensiero liberale in campo economico si afferma il liberismo : non è richiesto l’intervento del legislatore in campo economico poiché vi è una “mano invisibile” che regola il mercato (teorizzata da Adam Smith), e quindi si prevede una piena libertà d’azione degli attori economici. Il liberismo a un certo punto va in crisi: il mercato non riesce a regolarsi autonomamente grazie alla mano invisibile. Inizia ad affermarsi quindi un nuovo pensiero è un nuovo modo di pensare al rapporto tra Stato ed economia: nasce in UK il welfare state, ossia un sistema che garantisse, attraverso la costituzione, un benessere generale, diritti fondamentali e sociali. Si inizia in questo senso a inserire all’interno della costituzione anche quando riguarda i rapporti economici: viene quindi meno la linea netta che separava la società dal potere statale. Dal secondo dopoguerra, l’economia viene inclusa nella materia costituzionale. Da un lato l’economia viene presa sotto il braccio dell’autorità statale - non a caso il legislatore ora può prendere provvedimenti circa la legge di bilancio e i leggi in materia economica. Il legislatore può istituire vincoli giuridici per mettere in equilibrio i diritti di libertà fondamentali e sociali, codificati nella costituzione Italiana del 1948, e l’economia. Dopo il 1945 prende piede, come sappiamo, il costituzionalismo socialdemocratico : si garantisce la separazione dei poteri e la garanzia dei diritti, limitando determinati attori, come il potere statale e quello economico. Il costituzionalismo socialdemocratico non rinnega la tradizione liberale - anzi, si dà inizialmente un impulso all’attività economica e imprenditoriale - e arricchisce la materia costituzionale includendovi il fattore economico, attraverso termini lavoro, impresa, regime giuridico dei fattori di produzione. È così che il costituzionalismo occidentale accoglie la nozione di costituzione economica, che include una decina di disposizioni significative per regolare i rapporti economici. La nozione di costituzione economica Può essere letta in due modi differenti:
- Nozione prescrittiva di «Costituzione economica», così chiamata dai liberali. Le disposizioni vengono viste come corpo organico di norme, autonomo e separato rispetto al resto del testo costituzionale.
- Nozione descrittiva di «Costituzione economica», quella che prevale nel nostro ordinamento che legge la costituzione come corpo unico. La costituzione economica è vista come piena incorporazione delle norme sul fattore economico nel testo costituzionale (v. ad
es. «utilità sociale»). Le disposizioni non sono un corpo assestante bensì sono parte dell’intero testo costituzionale. Si amplia, anche grazie alla nostra partecipazione all’UE, la nozione descrittiva della costituzione economica attraverso un sistema di concorrenza, sebbene non venga mai espressa nella costituzione. Negli articoli dal 35 al 47 cost. vengono espresse: la libertà di iniziativa economica privata, la Rilevanza costituzionale del diritto di proprietà, le Imprese e servizi pubblici e, infine, le Autorità amministrative indipendenti. L’iniziativa economica Il diritto di impresa è disciplinato all’art 41 cost, il quale funge anche da paradigma per gli altri articoli di questo titolo. «L'iniziativa economica privata è libera. Non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in modo da recare danno alla salute, all'ambiente, alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana». Il testo è stato modificato con una legge costituzionale (L. Cost. N. 1/2022): si è aggiunto il riguardo per l’interesse all’ambiente. Si ribadisce che l’iniziativa economica sia libera: si afferma che questa è un diritto. Questo diritto, però, non dev’essere in contrasto con l’utilità sociale. Si riconosce la libertà di fare impresa ma in modo che sia da garanzia per la comunità, di cui anche l’imprenditore fa parte. Sin da subito la corte costituzionale ha sentito il bisogno di specificare il termine “iniziativa” : non si riferisce solamente all’avvio dell’attività bensì al continuo svolgimento di essa; con iniziativa si intende quindi anche attività, e sono entrambe protette dall’art 41 cost. L’art 41 cost tutela anche attività economiche svolte non in forma di impresa, ma da soggetti che mirano comunque a massimizzare il profitto, anche se con modalità e organizzazione differenti da quelle dell’impresa, come nel caso di lavoratori autonomi e liberi professionisti. I limiti all’esercizio dell’attività economica sono:
- La sicurezza , fondamentale e profondamente attuale visti anche gli innumerevoli e spiacevoli incidenti che avvengono sul lavoro. All’interno della struttura produttiva, il datore di lavoro deve tutelare il lavoratore, adottando misure volte a prevenire infortuni. All’esterno della struttura produttiva vige l’obbligo a non ledere beni altrui, e anzitutto garantire l’integrità fisica dei terzi, ossia non necessariamente solo i propri lavoratori. In questo senso, sono molto importanti le misure antinquinamento. => esempio di questo è il caso ILVA: nei pressi di Taranto c’era un’acciaieria che ha causato innumerevoli malattie oncologiche agli abitanti del territorio. Si cerca di tutelare da un lato i lavoratori che lavoravano nell’azienda e la salute di chi presta lavoro e di chi vive nell’ambiente circostante.
- La dignità umana. Essa è l’«espressione del pregio ineffabile della persona umana come tale»: non si può scindere la persona dalla sua dignità umana. La dignità umana deve riflettersi nella dimensione sociale dell’individuo e nelle sue relazioni umane. La dignità umana però incontra dei limiti, dei condizionamenti espressi in giudizi: è anticostituzionale ledere alla dignità umana altrui. È declinata anche nei principi fondamentali, all’art 3.1 cost, dove si parla di «pari dignità sociale». Quale dev’essere il ruolo dell’imprenditore in quest’ambito? Deve portare benefici per i soggetti diversi. Per esempio, Olivetti crea un impero di macchine da scrivere con la vocazione della dignità sociale: mette in piedi la sua fabbrica ma avendo attenzione all’uomo, cosa che si vede, per esempio, nella mensa comune, dove tutti mangiano insieme, indipendentemente dalla sua posizione di lavoro, e anche nell’asilo per i figli delle mamme lavoratrici. Olivetti crea all’interno della sua azienda una vera e propria comunità. L’ utilità sociale nel corso del tempo cambia ma dev’essere sempre una clausola generale o un principio valvola (si allarga o si restringe il principio a seconda dell’effetto che si vuole ottenere).
La proprietà privata Il diritto di proprietà è un paradigma delle posizioni soggettive tutelate dall’ordinamento giuridico. Questo è quindi necessario per per regolare i rapporti di proprietà. Storicamente si fa riferimento a una distinzione tra ordinamento liberale e quello statutario: nell’ottocento si vede il diritto soggettivo come fulcro e si adottano delle garanzie a tutela dell’autonomia individuale, come premessa per pieno sviluppo della personalità dell’individuo; nello statuto albertino vengono recepiti i valori dell’ordinamento liberale rendendo la proprietà privata un diritto inviolabile, fatta eccezione del potere statale di espropriazione per interessi pubblici. Ad oggi, nell’ordinamento italiano, il diritto di proprietà è uno dei tanti diritti esistenti e che si inserisce in uno Stato sociale: si può godere del diritto di proprietà ma all’interno dell’ordinamento giuridico italiano. Quindi, la proprietà privata nella dimensione liberale presenta solo un volto individualistico mentre dal 1948 si presenta sotto forma di utilità sociale. Nella nostra costituzione la proprietà privata è disciplinata all’art 42 cost. «La proprietà è pubblica o privata. I beni economici appartengono allo Stato, ad enti o a privati. La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti. La proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi d'interesse generale. La legge stabilisce le norme ed i limiti della successione legittima e testamentaria e i diritti dello Stato sulle eredità». Non è un caso che la proprietà venga prima definita pubblica che privata: la proprietà si esercita infatti all’interno del nostro ordinamento. Si definiscono poi i vari beni economici (= beni utilizzati nei processi produttivi): chi sono i titolari e chi ne gode? I beni necessari all’esercizio di diritti fondamentali non sono di proprietà dello Stato e non possono essere alienati o affidati alla gestione di privati. Un esempio, in tal senso, è il caso dell’acqua: c’è stata una consultazione referendaria nel 2011 contro la privatizzazione del servizio idrico. Il problema è evidente ma la base costituzione non è molto chiara al riguardo. Solo al terzo comma, viene disciplinato come questa è riconosciuta e garantita. La legge che ne determina i modi di acquisto e i limiti è il codice civile. È, infine, sempre la legge che disciplina la successione e l’eredità: bisogna pagare delle tasse sulla successione, principio nord americano e inglese (e anche dal calvinismo). Tu erediti qualcosa per cui non hai fatto fatica, pertanto devi restituire una parte alla società, alla collettività di cui fai parte. L’art 42 cost disciplina la proprietà rispetto all’utilità sociale e alla funzione sociale (principio- valvola): la legge disciplina la modalità di acquisto, le forme di godimento e i limiti della proprietà, per assicurarne la funzione sociale. Le entrate dello Stato e le spese pubbliche La legge di bilancio è lo strumento che permette di avere entrate, anche indebitandosi con il cd disavanzo annuale o deficit. Le entrate dello Stato per far fronte alle spese pubbliche, e chi versa i contributi, sono disciplinati ai seguenti artt. All’art 53.1 cost è sancito che “tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva”: i contributi vengono versati sulla base del principio di progressività , meglio disciplinato all’art 53.2 cost. Il principio della progressività si basa sul principio per il quale chi ha di più versa più contributi, anche in ragione della solidarietà sociale. Per decidere in materia di prestazione patrimoniale c’è una riserva di legge, disciplinata all’art 23 cost: dev’essere, di volta in volta, la maggioranza parlamentare che deve definire le prestazioni patrimoniali nei limiti della costituzione. Infine, all’art 119 cost. vengono definiti l’ autonomia finanziaria , di cui dispongono le regioni, le
province e i comuni, e il federalismo fiscale. La l. cost. n. 1/2012 modifica l’art. 119 Cost. nel senso che Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci, e concorrono ad assicurare l’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea. Tributi e contributi Bisogna fare attenzione a non confondere contributi e tributi : i contributi sono delle tipologie di contributi, i quali sono frutto di un prelievo coattivo (forzato) di ricchezza per finanziare la spesa pubblica. Tra i tributi distinguiamo:
- imposte : tributi da versare perché ci si trova in una situazione reputata dalla legge rivelatrice di capacità contributiva (ad es. Irpef, Ires, Irap). Si distinguono: - (^) imposte dirette , che si riferiscono ai redditi o al patrimonio di un soggetto. Le imposte dirette sono una garanzia di progressività per il prelievo fiscale: non tutti infatti hanno lo stesso patrimonio e ottengono uno stesso reddito. - (^) Imposte indirette : si riferiscono solo ad un fenomeno o a un trasferimento di ricchezza (es.: IVA - imposta sul valore aggiunto). Le imposte indirette sono le più facili da riscuotere (assieme a quelle dei dipendenti statali poiché ricevono i propri stipendi al netto delle imposte)
- Tasse : pagate dai soggetti che usufruiscono di alcuni beni o servizi pubblici (corrispondono però solo a parte dei servizi relativi; ad es. TARI, o la tassa sull’occupazione di suolo pubblico, ecc.)
- Contributi
- Contributi speciali : tributi pagati in specifiche occasioni dai soggetti che ricevono un vantaggio diretto da una attività amministrativa avente fini generali (ad es. migliorie dei Comuni) Impresa e servizi pubblici Lo Stato è composto da apparati burocratici (organi di vertice e pubblica amministrazione), preposti allo svolgimento delle funzioni amministrative (esiste un ministero che prende parte alle decisioni del consiglio dei ministri e che è a capo di un dicastero o PA) e da strutture aziendali, che producono dei beni ed erogano dei servizi destinati al mercato. Anche le imprese pubbliche (sulla base di chi è il socio di maggioranza) sono delle unità di decisione economica e come i soggetti privati, contribuisce a rendere vitale il sistema economico. I rapporti tra Stato ed economia sono disciplinati agli artt 41, 42, 43 cost. Quando è nata la costituzione economica si è ragionato circa l’intervento dello Stato in campo economico: l’economia non è in grado di regolarsi da sola; solo lo Stato ha le risorse per risanare il mercato interno e solo lo Stato può intervenire sul mercato con attitudine correttiva. Siccome lo Stato deve garantire servizi pubblici essenziali, come acqua, elettricità e gas e telefono, posta e trasporti (servizi che non possono essere privatizzati), solo lo Stato può intervenire normativamente per regolare i mercati. Per risollevare le economie molto spesso, nella storia, si è fatto ricorso alla nazionalizzazione dell’economia in relazione a determinati servizi pubblici essenziali. Fino agli anni Novanta si è spinto molto sulla nazionalizzazione ma con le liberalizzazioni tutto cambia. Servizio pubblico significa che lo Stato, attraverso un’azienda pubblica, dà a un privato un determinato servizio. Il servizio pubblico, che eroga grazie a imprese pubbliche certi servizi, dall’età della liberalizzazione (anni ‘90) diventa un servizio universale : anche un privato può erogare quei servizi ma tali beni economici devono essere erogati a tariffe accessibili e devono essere distribuiti i beni fondamentali per il concreto godimento dei diritti fondamentali. Il
- neutralizzazione , vengono create le autorità amministrative indipendenti: si affida a delle autorità indipendenti rispetto al potere politico il controllo di mercati e di settori strategici, svolgono attività di arbitraggio cioè controllano il mercato per verificare il corretto comportamento degli attori nel mercato nel rispetto delle regole di derivazione comunitaria. Queste autorità nascono per far fronte alla liberalizzazione e alla concorrenza e vogliono essere indipendenti rispetto al potere politico: sono infatti finalizzate ad agire in settori sensibili del mercato. Queste hanno dei vertici, che vengono nominati dai presidenti delle camere e, talvolta, dal PdR: si nominano persone che sono al di sopra delle maggioranze di governo. Queste autorità hanno autonomia organizzativa e contabile - altrimenti non sarebbero indipendenti. Hanno poteri amministrativi e normativi limitatamente al loro settore e possono anche porre delle sanzioni. Quali sono? Ecco degli esempi:
‣ Autorità garante per la concorrenza e il mercato, Antitrust o AGCM, che opera in campo
economico, con compiti di vigilanza sulle posizioni dominanti, sulla concorrenza, sulle concentrazioni, sulla tutela del consumatore;
‣ Autorità^ per^ le^ garanzie^ nelle^ comunicazioni^ o^ AGCoM,^ che^ opera^ come^ autorità^ della
convergenza nel campo delle comunicazioni, con diversi compiti di vigilanza e di tutela del consumatore;
‣ Banca d’Italia, istituita nel 1936, opera come banca centrale in posizione di indipendenza rispetto
al potere politico; fa parte del Sistema europeo delle banche centrali (funzioni strategiche in questo ambito);
‣ Autorità nazionale anticorruzione o ANAC, che opera per prevenire la corruzione nell’ambito della
amministrazioni pubbliche, esercitando attività conoscitiva, di vigilanza, e interventi di natura consultiva e di regolazione.
‣ Autorità di regolazione dei trasporti e Autorità di regolazione per Energia reti e Ambiente; etc
C. terzo periodo (periodo attuale): lo stato promotore cioè uno stato che promuove la ristrutturazione del sistema economico in una più ampia ristrutturazione del sistema in modo che sia più solido nel futuro e in grado di fronteggiare meglio le future crisi. Lo stato promuove il sistema in un’ottica di medio-lungo periodo. La spinta a questa evoluzione è stata una crisi economica (2007) e si cerca di rispondere con meccanismi conosciuti e precedentemente utilizzati.
LE REGIONI E GLI ENTI LOCALI
Nella costituzione italiana c’è il titolo V dedicato alle regioni italiane. Negli anni 2000 questo titolo V è stato modificato: c’è un prima e un dopo, a livello storico, all’interno della costituzione circa le normative delle regioni. Le regioni, sia prima che dopo la riforma, hanno autonomia : ciascuna regione può assumere decisioni a livello politico, a livello legislativo, a livello amministrativo (quali sono gli atti amministrativi che vanno incontro alla popolazione che vive sul territorio regionale?) e a livello finanziario. => approfondimento pag 377- 408 Le regioni prima della riforma del titolo V Prima della riforma del titolo V della costituzione (1948-2000) esiste uno Stato regionale/ autonomista e delle regioni dotate di autonomia politica e riconosciute all’interno della costituzione. Già prima del 2000, quindi, autonomia politica significa: a) autonomia politica come capacità di darsi un proprio indirizzo politico, anche diverso da quello dello Stato (v. art. 115 Cost. prima della riforma cost.): le esigenze del singolo territorio sono diverse da quelle del territorio tutto - es. il caso dell’Emilia Romagna che è sempre stata guidata da partiti diversi rispetto alla maggioranza parlamentare. b) autonomia legislativa nelle materie espressamente indicate dalla Cost. (v. art. 117 Cost. prima della riforma cost.): è lo Stato centrale che dà il potere alle regioni e non, come accadde in America, le regioni che si limitano per dare il proprio potere centrale. c) autonomia amministrativa: fino a questo momento c’era il cd «parallelismo delle funzioni» - v. art. 118 Cost. prima della riforma cost. - laddove una regione aveva autonomia legislativa aveva anche autonomia amministrativa. d) autonomia finanziaria (v. art. 119 Cost. prima e dopo la riforma cost.) Sulla base di questo schema vengono riconosciute 20 regioni, 15 delle quali hanno uno statuto (= atto normativo più alto in grado per le regioni, simile a una piccola costituzione) ordinario e 5 hanno uno statuto speciale, approvato con legge costituzionale e che risponde alle particolari esigenze di queste 5 regioni, e godono di un’autonomia differenziata. Inoltre ci sono condizioni di particolare autonomia per le Province autonome di Trento e Bolzano. Poi all’interno del disegno regionale c’è un riconoscimento della autonomia a enti territoriali più piccoli (Comuni, Province), la cui autonomia è definita da leggi generali dello Stato: l’autonomia si dà anche a enti più piccoli, in ragione del principio di sussidiarietà, perché sempre più vicini alle esigenze e ai problemi del territorio e dei cittadini. Naturalmente questa forma esalta, nel nostro ordinamento, il pilastro pluralista su cui poggia la Costituzione italiana. Per far sì che le regioni esercitassero queste competenze era necessario che dai singoli ministeri si trasferissero le competenze, e il personale necessario, alle regioni. Questo non è stato fatto fino agli anni Settanta. I motivi? La difficoltà nel realizzare questo progetto e la paura di rialzarsi, come paese, avendo politiche più frammentate. Dagli anni Settanta si ha un trasferimento parziale delle funzioni: molte competenze sono ancora nelle mani dei ministeri. La vera svolta si avrà solo negli anni Novanta, dopo che arriva una richiesta dal basso, dai cittadini: l’elettorato, anche per via di Tangentopoli, inizia a nutrire sfiducia verso i partiti politici di vertice e nascono nuovi partiti che acquisiscono sempre più supporto, tra i quali spicca Lega Nord. In questo contesto Bassanini promulga una legge ( L.n. 59/97 ): in questa legge disciplina che tutte le funzioni e i compiti amministrativi relativi alla cura/promozione dello sviluppo delle rispettive comunità (e compiti amministrativi localizzabili nei rispettivi territori) sono nelle mani delle regioni, fatta eccezione di alcune funzioni amministrative riservate espressamente allo
