•DRAFTING SOSTANZIALE

Il drafting formale e il drafting sostanziale rappresentano due volti della stessa

medaglia, sono parametri intimamente legati e imprescindibili per una buona

legislazione. Ecco perché le Istituzioni comunitarie hanno mostrato interesse oltre

che per gli aspetti squisitamente formali della tecnica di redazione, ancorati per lo

più ai temi della chiarezza ed accessibilità, anche per i profili di cosiddetto

drafting sostanziale concernente i contenuti e l’impatto delle normative. L’analisi

sostanziale si distingue in analisi d’impatto ex ante o ex post a seconda che

preceda o segua la presa d’ efficacia della normativa considerata. Oggi, lo studio

dell’impatto delle norme non può non esser considerato un vero e proprio settore

d’avanguardia; difatti nel corso del tempo all’iniziale, pressoché esclusiva

predilezione per l’impatto economico della regolamentazione dei diversi settori

interessati, è nata l’attenzione per altri aspetti. A conferma di tale evoluzione sono

le precisazioni contenute nella “ Risoluzione sul rapporto del gruppo di esperti

indipendenti sulla semplificazione legislativa e amministrativa nella Comunità”,

laddove si afferma che lo studio dell’impatto dei progetti legislativi comunitari

allarga i suoi orizzonti, soffermandosi non solo sulle ripercussioni di carattere

economico ma anche sui diritti di tutti i cittadini europei e sui diritti dei lavoratori

nonché all’esigenze in materia di protezione e della salute.

La stessa Commissione ha abbracciato tale orientamento definitivamente nella

comunicazione 5 giugno 2002 “Sulla valutazione d’impatto” e dal “ Piano

d’azione sul miglioramento della regolamentazione”.

A partire da quel momento il cosiddetto “ metodo integrato” consta di due fasi:

una valutazione d’impatto preliminare e , per un certo numero di proposte di

rilievo ed un’analisi più approfondita nota come valutazione d’impatto estesa

(VIE). Da notare che la valutazione d’impatto non sostituisce il giudizio politico,

anzi se ne discosta in modo particolare in quanto a differenza della decisione

politica non produce necessariamente conclusioni o raccomandazioni univoche

bensì un ventaglio di soluzioni tra cui scegliere con le rispettive conseguenze.

Da ultimo, il sistema riveduto di valutazione d’impatto della Commissione, è stato

valutato positivamente anche dal Consiglio europeo di Bruxelles de 15 e 16

dicembre 2005. Sulla scia di tali successi il 15 giugno 2005, la Commissione

europea ha pubblicato delle Guidelines, aggiornate il 15 marzo 2006, le quali

dunque costituiscono oggi l’ultimo tassello di un mosaico iniziato già negli anni

90 in materia di valutazione d’impatto.

E’ opportuno a tal punto operare un confronto tra la VI a livello comunitario e

l’AIR a livello nazionale.

L’Analisi di Impatto della Regolamentazione (AIR),dovrebbe rappresentare uno

strumento chiave per garantire il miglioramento della qualità della regolazione e

rendere più trasparenti e funzionali le politiche di regolazione adottate in vari settori

di rilievo economico e sociale, pubblici e privati. Elemento centrale di questa

procedura è valutare preventivamente le possibili conseguenze di una proposta

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• DRAFTING SOSTANZIALE

Il drafting formale e il drafting sostanziale rappresentano due volti della stessa medaglia, sono parametri intimamente legati e imprescindibili per una buona legislazione. Ecco perché le Istituzioni comunitarie hanno mostrato interesse oltre che per gli aspetti squisitamente formali della tecnica di redazione, ancorati per lo più ai temi della chiarezza ed accessibilità, anche per i profili di cosiddetto drafting sostanziale concernente i contenuti e l’impatto delle normative. L’analisi sostanziale si distingue in analisi d’impatto ex ante o ex post a seconda che preceda o segua la presa d’ efficacia della normativa considerata. Oggi, lo studio dell’impatto delle norme non può non esser considerato un vero e proprio settore d’avanguardia; difatti nel corso del tempo all’iniziale, pressoché esclusiva predilezione per l’impatto economico della regolamentazione dei diversi settori interessati, è nata l’attenzione per altri aspetti. A conferma di tale evoluzione sono le precisazioni contenute nella “ Risoluzione sul rapporto del gruppo di esperti indipendenti sulla semplificazione legislativa e amministrativa nella Comunità”, laddove si afferma che lo studio dell’impatto dei progetti legislativi comunitari allarga i suoi orizzonti, soffermandosi non solo sulle ripercussioni di carattere economico ma anche sui diritti di tutti i cittadini europei e sui diritti dei lavoratori nonché all’esigenze in materia di protezione e della salute. La stessa Commissione ha abbracciato tale orientamento definitivamente nella comunicazione 5 giugno 2002 “Sulla valutazione d’impatto” e dal “ Piano d’azione sul miglioramento della regolamentazione”. A partire da quel momento il cosiddetto “ metodo integrato” consta di due fasi: una valutazione d’impatto preliminare e , per un certo numero di proposte di rilievo ed un’analisi più approfondita nota come valutazione d’impatto estesa (VIE). Da notare che la valutazione d’impatto non sostituisce il giudizio politico, anzi se ne discosta in modo particolare in quanto a differenza della decisione politica non produce necessariamente conclusioni o raccomandazioni univoche bensì un ventaglio di soluzioni tra cui scegliere con le rispettive conseguenze. Da ultimo, il sistema riveduto di valutazione d’impatto della Commissione, è stato valutato positivamente anche dal Consiglio europeo di Bruxelles de 15 e 16 dicembre 2005. Sulla scia di tali successi il 15 giugno 2005, la Commissione europea ha pubblicato delle Guidelines , aggiornate il 15 marzo 2006, le quali dunque costituiscono oggi l’ultimo tassello di un mosaico iniziato già negli anni 90 in materia di valutazione d’impatto. E’ opportuno a tal punto operare un confronto tra la VI a livello comunitario e l’AIR a livello nazionale. L’Analisi di Impatto della Regolamentazione (AIR),dovrebbe rappresentare uno strumento chiave per garantire il miglioramento della qualità della regolazione e rendere più trasparenti e funzionali le politiche di regolazione adottate in vari settori di rilievo economico e sociale, pubblici e privati. Elemento centrale di questa procedura è valutare preventivamente le possibili conseguenze di una proposta

legislativa in termini di vantaggi e svantaggi, opportunità e rischi. Di norma, il risultato finale si concretizza in una relazione che accompagna la proposta legislativa. A differenza dell’ AIR, la VI ha sviluppato già da tempo una certa prassi in ambito comunitario; Infatti è stato intrapreso un percorso politico che mira al miglioramento della qualità e della trasparenza della legislazione. Primo passo è stato l’elaborazione del c.d. “ Better Regulation Package ”, concretizzatosi nel Piano d’Azione “semplificare e migliorare la regolamentazione”, che individua una serie di azioni volte a perfezionare la qualità del contesto normativo. Coerentemente con quanto previsto dal Piano d’Azione, la Commissione ha introdotto, a partire dal 2003, la nuova procedura per la realizzazione della Valutazione d’Impatto, integrando tutte le valutazioni settoriali relative agli effetti diretti ed indiretti di una misura proposta in un unico strumento globale. Un ulteriore documento di riferimento sono le linee guida approvate dalla Commissione che dettagliano ed articolano il processo in fasi. A livello nazionale invece l’AIR è stata introdotta inizialmente soltanto in modo sperimentale, con la legge n.50 del 1999. Soltanto nel 2005, con la legge di semplificazione, l’AIR acquisisce nuova forza e vigore, tornando ad essere oggetto di dibattito politico-amministrativo. Infine ultima tappa di questo processo, il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 11 Settembre 2008 n.170, sancisce la definitiva messa a regime dell’ utilizzo di questo strumento, illustrandone ambito di applicazione, organizzazione, contenuti e struttura della relazione finale.

AMBITO DI APPLICAZIONE DELL’ AIR ED IPOTESI DI ESCLUSIONE

L’AIR viene utilizzata per tutti gli atti normativi del governo, mentre sono previste ipotesi di esclusione: Per i disegni di legge costituzionale, gli atti normativi in materia di sicurezza interna ed esterna dello stato, i disegni di legge di ratifica di trattati internazionali. Ulteriori ipotesi di estensione possono sussistere in casi straordinari nonché in ipotesi di peculiare complessità ed ampiezza dell’intervento normativo e dei suoi effetti possibili. La VI viene applicata alla principali normative presentate dalla Commissione nel suo programma di lavoro annuale, siano esse proposte di carattere normativo o altri aventi un impatto economico sociale ed ambientale. Anche per quanto riguardo la VI vi sono ipotesi di esenzione come i libri verdi, proposte che fanno seguito ad obblighi internazionali.

ITER PROCEDURALE ED ATTORI COINVOLTI

Per quanto riguarda l’AIR i fondamentali step dell’iter procedurale sono:

Comunicazione di ciascuna amministrazione alla presidenza del Consiglio dei Ministri.
Realizzazione di un’istruttoria funzionale alla redazione della relazione AIR. Quest’utlima deve essere realizzata tenendo conto dei seguenti criteri:
- Proporzionalità;
- Flessibilità dei metodi di rilevazione dei dati;
- Trasparenza delle procedure e degli atti.

Anche in ambito comunitario viene fornito un modello di relazione di valutazione di impatto estesa che deve contenere i seguenti punti fondamentali.

A quale problema deve far fronte la politica\proposta?
Qual è l’obiettivo della politica\proposta?
Quali sono le principale opzioni strategiche per raggiungere l’obiettivo?
Quali sono gli effetti previsti dalla varie opzioni individuate? (si deve considerare l’ampiezza degli effetti, se vi sono ripercussioni pesanti su un particolare gruppo sociale, settore economico, se vi sono effetti al di fuori dell’Unione sui paesi candidati e\o su altri paesi)
Si devono specificare le modalità di attuazione della strategia e in quale modo verrà sorvegliata.
Consultazione delle parti interessate.
(^) Progetto di proposta della Commissione e giustificazione (descrivere la scelta strategica definitiva e il motivo di tale scelta).

In conclusione, prendendo in esame le due procedure rileviamo che nell’ambito dell’applicazione dell’ AIR e della VI, in entrambi i casi vengono definite le tipologie dei provvedimenti per le quali deve essere predisposta la procedura. Allo stesso tempo sono elencate le casistiche per cui è possibile l’esenzione dell’AIR e della VI. Da un punto di vista procedurale sono numerosi gli elementi in comune. In primo luogo in entrambi i casi possono essere individuate tre fasi principali: 1-La pianificazione dell’AIR che a livello nazionale si concretizza nella comunicazione che deve essere inviata al DAGL, a livello comunitario nella Roadmap che deve essere trasmessa alla Commissione. 2- La realizzazione dell’AIR intesa come conduzione delle analisi necessarie per la valutazione degli effetti attesi. 3- La redazione della relazione AIR che deve accompagnare la proposta legislativa.

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