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Diritto degli alimenti
Lezione 1 - il concetto di sicurezza alimentare (food
safety, food security) e di sovranità alimentare
I produttori, coloro che commercializzano gli alimenti, sono definiti operatori del settore alimentare (OSA) dal diritto degli alimenti, sono i protagonisti attivi della filiera. Consumatore finale è colui che consuma e non usa gli alimenti per attività d’impresa, rappresenta il soggetto finale della filiera alimentare. La filiera nasce con l’attività della produzione primaria , che è quella agricola (coltivazione e allevamento). Arriva sino all’ultimo passaggio che è la cessione dell’alimento al consumatore.
I consumatori sono soggetti tutelati dal diritto alimentare perché sono l’anello debole → cd consumatore medio, mediamente informato, per questo motivo è l’anello debole. Sono carenti di informazioni se non vengono informati perché non hanno avuto un ruolo attivo nella filiera. Dentro agli alimenti devono essere contenute SOLO cose che non danneggiano la salute (più o meno). Il legislatore si occupa di proteggere il consumatore da alimenti dannosi o da informazioni non corrette. La legislazione alimentare è anche disciplina dei prodotti di qualità, ma la base e l’obiettivo sono la tutela della salute e la corretta informazione.
Il diritto alimentare è fondamentalmente obblighi per gli OSA, i quali devono tenere determinati comportamenti per raggiungere quegli obiettivi di tutela che il legislatore vuole raggiungere. I consumatori sono titolari di diritti e sono invitati ad essere consumatori attenti e consapevoli. Prestare attenzione agli alimenti che si acquistano e consumano: quanto siamo abituati a leggere le informazioni? Questione importante è ad esempio relativa alla scadenza (“preferibilmente entro il”/”entro il” → sono due mondi diversi che hanno una disciplina ed un preciso significato e responsabilità connesse; per il consumatore il concetto è l’imperatività della scadenza/mantenimento delle caratteristiche organolettiche). Per l’OSA è fatto divieto tassativo di vendere ciò che è oltre la scadenza. Anche per quanto riguarda valori e profili nutrizionali, e per gli ingredienti. I consumatori sono sì tutelati, ma devono anche essere responsabilizzati: l'etichettatura è piena di informazioni ma sta al consumatore leggerle.
La sicurezza alimentare è piena di accezioni: quando si parla di sicurezza alimentare il legislatore (è soprattutto materia regolamentata dal legislatore UE) evidenzia due diverse accezioni: a. Food safety → si fa riferimento ad un discorso di sicurezza igienico-sanitaria. Safety = tutela della salute da microorganismi patogeni, da condizioni di conservazione non idonee, da contaminazione da metalli pesanti. Esiste un’area del diritto alimentare che si occupa proprio di garantire che in commercio siano presenti solo alimenti sicuri per la nostra salute. b. Food security → si fa riferimento ad un altro tipo di aspetto, è un discorso di approvvigionamenti: avere cibo in quantità sufficiente, igienicamente sicuro e adatto sul piano nutrizionale. La security si focalizza sulla quantità , sull’ approvvigionamento , sulla disponibilità. Oggi il tema della food security è di attualità in quanto, parlando dell’UE, se per molto tempo questo problema non è più stato avvertito perché era stato risolto dopo la II GM con la PAC (politica sull’agricoltura comune), recentemente è tornato di attualità. Ci sono tutta una serie di fattori (clima, guerre, pandemie) che minano la security. Tempo fa la difficoltà riguardava solo l’utilizzo di agricoltura per produrre bio-carburanti piuttosto che alimenti. In aggiunta c’è anche il fattore che sempre meno persone si dedicano all’attività agricola. In italiano esiste unicamente la “sicurezza alimentare”, in inglese le accezioni sono due e bisogna capire di cosa si parla.
Si parla anche di sovranità alimentare: si intende la possibilità di dominio delle proprie fonti alimentari. Al giorno d’oggi, globalizzato, accade che possano arrivare le multinazionali che prevalgono sul governo e gli interessi nazionali per prendere i campi e i prodotti del terreno. Si tratta di salvaguardare e valorizzare la produzione nazionale.
Al fondo contiene le definizioni : una misura sanitaria o fitosanitaria è ogni misura applicata al fine di proteggere, nell’ambito dello stato, la vita o la salute degli animali o dei vegetali, derivanti dal contatto, dall’insediamento o dalla diffusione di parassiti, malattie, organismi portatori di malattia o agenti patogeni. Nell’accordo SPS non vengono elencate le misure, viene solo detto cosa sono → una misura sanitaria potrebbe, ad esempio, essere una normativa che vieta l’utilizzo di un additivo. Si tratta di regole che servono agli stati dell’OMC per proteggere correttamente la salute dell’uomo, animali e piante con misure normative sanitarie o fitosanitarie. Le misure sono per loro natura restrittive. Nel momento in cui si decide che un determinato additivo non si deve usare sto ostacolando il mercato perché non si può più produrre/commercializzare con quell’additivo; quell’additivo non deve più essere prodotto e commercializzato per quell’uso; le aziende che usavano quell’additivo devono ora ricercare altre soluzioni per perseguire il medesimo disegno tecnologico (es. divieto recente di utilizzo di biossido di titanio che è utilizzato per rendere bianche le creme alimentari come i gelati).
Gli stati, quindi, possono adottare misure sanitarie o fitosanitarie, ma una misura è legittima purchè non sia un mezzo di discriminazione arbitraria o ingiustificata tra i membri OMC e purchè non costituisca una ostacolazione dissimulata del commercio internazionale. Ok alla libertà degli stati di scegliere le msure sanitarie che ritengono più adatte, ma attenzione che non diventino misure di discriminazione o determinino restrizioni del commercio. L’OMC vorrebbe che gli stati non facessero guerre commerciali.
L’accordo SPS interessa perchè rende come si dovrebbe ragionare in base agli accordi del trattato di Marrakech, ma soprattutto nel campo alimentare fa capire l’importanza del codex alimentarius (documento che risale agli anni ‘60 del 900) nell’ambito dell’SPS.
“Potete scegliere il livello di salute che ritenete adeguato, ma attenzione a non introdurre riduzioni ingiustificate agli scambi, che nell’OMC non sono consentite”. Quando si sente dire che Cina o Stati Uniti introducono dazi, queste scelte non sono in linea con l’OMC. Oggi l’OMC per questo motivo è in crisi perchè importanti partner stanno violando le sue regole.
l’OMC ha previsto strumenti per ricondurre gli stati al rispetto degli accordi OMC. non essendo una struttura come l’Ue non c’è una corte che sanziona, il sistema è affidato a organi di risoluzione delle controversie che sono costituiti da membri scelti dagli stati, che servono a risolvere le controversie. Sono organismi giudicanti che non sono come le classiche corti, sono panel di esperti. Chi viola le regole subisce dazi come sanzione. Oggi, però, questo sistema di giustizia è bloccato, perchè l’organismo d’appello non è stato rinnovato dopo la scadenza delle cariche dei membri. Quindi la conseguenza è che oggi l’OMC viene considerata debole perché le violazioni non subiscono conseguenze.
SPS
L’SPS vuole che gli stati, quando adottano queste misure, lo facciano in maniera corretta, e per farlo devono rispettare una serie di requisiti :
**- Misure necessarie
- Scientificamente fondate
- Non discriminatorie** Una misura sanitaria o fitosanitaria con queste caratteristiche potrebbe avere ugualmente effetti restrittivi sul mercato, porta necessariamente restrizione, però se rispetta i requisiti è legittima.
Articolo 2 Diritti e obblighi fondamentali
1. I membri hanno il diritto di prendere le misure sanitarie e fitosanitarie per la tutela della vita o della salute dell’uomo, degli animali o dei vegetali, purché dette misure non siano incompatibili con le disposizioni del presente accordo_.
- I membri fanno in modo che le misure sanitarie e fitosanitarie siano applicate soltanto nella misura_ necessaria ad assicurare la tutela della vita o della salute dell’uomo, degli animali o dei vegetali, siano basate su criteri scientifici e non siano mantenute in assenza di sufficienti prove scientifiche _, fatte salve le disposizioni dell’articolo 5, paragrafo 7.
- I membri fanno in modo che le loro misure sanitarie e fitosanitarie non comportino una discriminazione arbitraria o ingiustificata tra i membri in cui esistono condizioni identiche o analoghe, in particolare tra il loro territorio e quello degli altri membri. Le misure sanitarie e fitosanitarie non si applicano in modo tale da costituire una restrizione dissimulata dal commercio internazionale.
- Le misure sanitarie o fitosanitarie conformi alle pertinenti disposizioni del presente accordo si ritengono conformi agli obblighi incombenti ai membri in virtù delle disposizioni del GATT 1994 relative all’applicazione delle misure sanitarie o fitosanitarie, in particolare le disposizioni dell’articolo XX, lettera (b)._
Non è lecito mascherare da misura sanitaria una misura protezionistica: non c’è nessun problema e io fingo che serva la misura, quindi sto sostanzialmente applicando una misura protezionistica.
Si parla di armonizzazione all’ art. 3 → se gli stati seguono uno standard di sicurezza internazionale, quindi si allineano a quanto indicato da organismi internazionali che tutelano la salute (come l’OMS), tutti prenderanno le stesse misure, perchè se un’organizzazione o un organismo internazionale competente raccomanda di, ad esempio, sottoporre un determinato prodotto alimentare ad un certo trattamento termico per renderlo sicuro, oppure raccomanda di non utilizzare un determinato additivo o di utilizzarlo solo entro certi limiti, e tutti gli stati si allineano, allora il risultato sarà che circoleranno solo prodotti alimentari allineati. Se tutti hanno seguito la medesima indicazione, sarà tutto realizzato secondo il medesimo criterio. L’accordo SPS quindi raccomanda di allinearsi a standard internazionali di sicurezza che provengano da organismi pertinenti e riconosciuti a livello internazionale. Se si allineano a queste indicazioni e raccomandazioni internazionali, le loro misure diventano automaticamente legittime.
Art. 5 consente di adottare restrizioni anche in caso di incertezza scientifica. È importante il paragrafo 7: Nei casi in cui le pertinenti prove scientifiche non siano sufficienti un membro può temporaneamente adottare misure sanitarie o fitosanitarie sulle base delle informazioni pertinenti disponibili, comprese quelle provenienti dalle competenti organizzazioni internazionali nonché dalle misure sanitarie o fitosanitarie applicate da altri membri. In tali casi i membri cercano di ottenere le informazioni supplementari necessarie per una valutazione dei rischi più obiettiva e procedono quindi ad una revisione della misura sanitaria o fitosanitaria entro un termine ragionevole. Viene implicitamente chiamato un principio di tutela → è incertezza scientifica, e possono già essere adottate misure per evitare danni. Cd. principio di precauzione → non è esplicitato ma si tratta di questo principio. Non significa che manca il fondamento scientifico, vuol dire che il mondo scientifico si sta documentando e non c’è unanimità: c’è già studio e conoscenza scientifica del problema ma non si è ancora trovata una linea comune. Il principio di precauzione vuole prove scientifiche che però non sono ancora sufficienti per avere un quadro chiaro.
Nel campo del diritto alimentare, un settore in cui il principio di precauzione è stato molto utilizzato è stato quello dell’ innovazione biotecnologica , in particolar modo per gli OGM. Hanno rappresentato sino ad ora un banco di prova del principio di precauzione. Anche i novel food sono oggetto di prevenzione nell’ottica del principio di precauzione → prove scientifiche ma non ancora sufficienti = si possono adottare misure fitosanitarie temporanee. Bisognerà poi controllare se la misura potrà essere confermata oppure interrotta.
TBT
Altri accordi sono il TBT e il TRIPs: il TBT è accordo su ostacoli tecnici agli scambi , si occupa di qualsiasi prodotto alimentare o non alimentare, ha un campo di applicazione molto più esteso dell’accordo SPS, e si occupa di dare regole agli stati affinché le loro discipline tecniche dei prodotti non creino ostacoli agli scambi. Si parla, ad esempio, dei nomi dei prodotti, della loro etichettatura, delle modalità di presentazione al consumatore, delle regole di composizione, che sono tutti aspetti che riguardano la disciplina tecnica, non si parla più di salute. Anche queste normative possono ostacolare gli scambi: pensando, ad esempio, al nome di un prodotto, se lo stato decide a che condizioni usare un certo nome per un prodotto alimentare, tutti i prodotti analoghi ma che non seguono quelle regole di composizione non potrebbero usare quel nome. Ad esempio, se uno stato membro OMC, come l’Italia, ha deciso che si chiama “cioccolato” solo il prodotto che contiene determinati ingredienti e non contiene grassi differenti dal burro di cacao, se gli altri stati membri dell’OMC chiamano cioccolato altri prodotti che magari contengono l’olio di palma, non potrebbero essere venduti come cioccolato in Italia. Se uno stato dà una disciplina tecnica (e lo può fare), però richiede requisiti non necessari, crea un ostacolo in debito agli scambi. Anche le discipline tecniche possono diventare fonte di ostacolo e di limitazione: ammessa se scientificamente fondata, necessaria e non discriminatoria; non ammessa se non rispetta questi 3 criteri.
Una disciplina tecnica può essere posta ma gli stati devono stare attenti ai requisiti; diversamente, diventa una disciplina pretestuosa che ha come effetto impedire la circolazione delle merci. L’accordo TBT è gemello dell’accordo SPS, ma sul fronte delle discipline tecniche.
TRIPs
Il terzo accordo è il TRIPs → si occupa di marchi, brevetti, indicazioni geografiche, tutela della proprietà intellettuale , nell’ambito dell’ordinamento internazionale. Grazie all’accordo TRIPs, per esempio, esistono regole comuni di tutela dei marchi e delle indicazioni geografiche. Sulle indicazioni geografiche l’Ue è molto sensibile, perché ha deciso di dare una forte tutela ai prodotti con indicazione geografica (DOP e IGP), tutela che mal si concilia con le regole dell’accordo TRIPs, che ha prestato più attenzione ai marchi che alle indicazioni geografiche.
Il Codex Alimentarius
Ai sensi dell’accordo SPS, ai sensi degli accordi internazionali che possono giustificare restrizioni sanitarie o fitosanitarie c’è il codex alimentarius. È il frutto dei lavori della commissione del codex alimentarius: il tutto nasce nel 1963 per iniziativa della FAO e dell’OMS , siamo nell’ambito di organismi che fanno parte dell’ONU e decidono di porre in essere un meccanismo di creazione di standard di sicurezza igienico-sanitaria dei prodotti alimentari. Proteggere la salute e facilitare i commerci: prodotti alimentari sicuri secondo standard comuni generano commerci più facili. Standardizzare = dare regole comuni non vincolanti (la commissione del codex non ha potere di vincolare nessuno) basilari di sicurezza dei prodotti alimentari.
La commissione del codex è costituita da rappresentanti degli SM, raduna 189 membri. Rinnova le regole volontarie di sicurezza (che possono riguardare anche composizione, etichettatura e impacchettamento) dei prodotti alimentari.
Sono elencati i vari standard per alimento oppure in modo orizzontale. Si tratta di raccomandazioni base per rendere sicuro il prodotto , e vengono periodicamente aggiornati. Si tratta di linee guida ad adesione volontaria , non sono il frutto della volontà di un legislatore, né a seguito di un accordo: si tratta di un’offerta che viene fatta ai legislatori nazionali che possono decidere di usarli per dare uno standard di sicurezza, e può servire anche agli OSA per rendere più sicura la loro produzione.
Il codex rappresenta una di quelle fonti internazionali di linee guida e raccomandazioni che in sé sono volontarie, perché non possono essere altrimenti, ma se recepite in misure nazionali sanitarie o fitosanitarie, le rendono legittime: il codex è riconosciuto come documento con valore scientifico che giustifica la misura. Se il codex dà indicazioni sulle caratteristiche che deve avere il prodotto “miele” per essere sicuro, uno stato che voglia recepire questo nella propria legislazione, sa che non incontrerà limitazioni da parte dell’OMC perchè sta seguendo il codex.
Lezione 2 - Il diritto alimentare di matrice UE e il suo
rapporto con il diritto nazionale
Il sistema di regolazione delle produzioni alimentari è un sistema complesso, multilivello: c’è il livello internazionale; il livello Ue e poi il livello nazionale.
Le fonti del diritto dell’Unione europea: fonti primarie e
fonti secondarie (diritto derivato: regolamenti, direttive,
decisioni)
Attualmente l’Ue è regolata dal TUE e il TFUE, sono il frutto del trattato di Lisbona. I trattati sono fonti primarie. Fonti secondarie o derivate sono regolamenti, direttive e decisioni. Sono ormai prevalenti nella materia del diritto alimentare i regolamenti. Sono raramente utilizzate le direttive, qualche volta le decisioni.
Agli alimenti si applicano quegli articoli del TFUE che si applicano al profilo economico. Es. art. 28 → quando si applica un dazio all’importazione l’effetto concreto che ne deriva è quello di proteggere il mercato interno perché il prodotto importato avrà un costo al consumo aumentato. Altri sistemi per aumentare la produzione nazionale sono gli aiuti di stato, che all’interno dell’Ue sono vietati (a meno che esistano ragioni imperative) perché hanno l’effetto di rimbalzare la concorrenza (es. Cina, auto cinesi). Nei rapporti con i paesi terzi è l’Ue a decidere la tariffa doganale comune.
Gli alimenti sottostanno a queste regole, che poi divengono ulteriormente dettagliate all’ art. 34 → sono vietate fra gli SM le restrizioni quantitative all’importazione e qualsiasi misura di effetto equivalente → no contingentamento, no limiti alla quantità di ciò che può entrare tra gli SM, proprio perchè devono esserci condizioni di libero scambio e mercato. Art. 35 → no restrizioni quantitative alle esportazioni → scarsità del prodotto (si pensi alla produzione di mascherine in periodo covid, ogni stato avrebbe voluto tenere per sé la sua produzione → interviene il motivo imperativo che se non c’è abbastanza prodotto neanche per la popolazione allora posso imporre un limite all’esportazione - art. 36).
Nell’ambito dell’Ue questo tipo di impostazione funziona perché esiste il meccanismo sanzionatorio della CGUE, non come nel diritto internazionale.
Altro motivo per cui l’Ue può avere interesse a disciplinare gli alimenti è una questione di sostentamento, per quello esiste la Politica Agricola Comune (food security); oppure per la sanità → gli alimenti sono merci particolari perché le ingeriamo ed è necessario garantire la food safety.
La prima, in ordine cronologico, è stata la PAC → fin dagli inizi c’è stata la politica agricola comune , perché era urgente data l’uscita dalla II GM. Poi, si è fatta strada la sicurezza igienico-sanitaria.
Perché l’Ue possa occuparsi di qualcosa, deve averne la competenza → art. 5 TUE → l’Ue ha solo le competenze che le sono attribuite dagli SM ( principio di attribuzione - l’Ue è nata sulla base di un trattato con il quale gli SM hanno deciso di rinunciare a una quota di sovranità per dare vita ad un’organizzazione sovranazionale che ha una natura particolare in cui sono confluite queste quote di sovranità, ma solo quelle a cui hanno rinunciato). A questo scopo, esistono elenchi di materie e settori in cui l’Ue è competente (TFUE): la prima cosa che si può osservare è che non si parla mai di alimenti e alimentazione. Il primo punto che la stessa Ue ha dovuto affrontare in materia di alimenti è stata a che titolo potesse occuparsi degli alimenti: da un lato si è agganciata alle competenze in settore agricolo; poi, in settore di sua competenza ci sono la tutela della salute e dei consumatori (oltre che il libero mercato e la concorrenza). Non tutte le materie implicano lo stesso tipo di competenza.
Principi da chiamare in causa sono (art. 5 TFUE):
- Principio di attribuzione : l’Ue ha le competenze che gli stati le riconoscono.
- Principio di sussidiarietà → è un principio che in Italia è presente in costituzione all’art. 118 in senso verticale (enti e regioni) e orizzontale (iniziativa dei cittadini x interesse generale); anche nell’Ue è presente, si utilizza solo nei settori che non sono di competenza esclusiva dell’Ue. Ci sono ambiti in cui l’Ue ha competenza esclusiva e ambiti in cui ha competenza concorrente: l’Ue interviene se l’azione degli stati non è sufficiente, i primi però ad essere chiamati a intervenire sono comunque gli stati.
- Principio di proporzionalità → il contenuto e la forma dell’azione dell’unione si limitano a quanto necessario per il conseguimento dei principi dei trattati, l’Ue ha competenza ma non deve esorbitare e togliere spazio in debito agli stati. Riguarda sia le competenze esclusive che concorrenti.
Nel TFUE c’è anche l’elenco delle competenze (art. 2):
- L’Ue può avere competenza esclusiva (allora solo l’Ue può legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti).
- La competenza concorrente prevede che l’Ue possa legiferare solo quando gli SM non si sono attivati abbastanza (sussidiarietà). La materia alimentazione è considerata dall’Ue come materia di competenza concorrente. La disciplina degli alimenti e delle produzioni alimentari è una disciplina da cui non sono estromessi i legislatori nazionali, ma potranno occuparsi della materia fino a che questa non riterrà che non siano adeguati, a quel momento se ne occuperà l’Ue. Questo è il motivo per cui tantissime sono le regole che ha dato l’Ue agli alimenti, evidentemente ritenendo che l’azione degli stati non fosse adeguata. Ad esempio, parlando dell’etichettatura, è disciplinata dall’Ue. Ha armonizzato , ha dato una regola comune per non lasciare agli stati la possibilità di regolare ognuno l’etichettatura. Avviene quando l’Ue si rende conto che le diversità legislative nazionali impedirebbero la libera circolazione: si tratta di uno strumento utile perché il mercato possa funzionare.
- Competenza di sostegno/integrativa → l’Ue supporta la legislazione nazionale ma non la armonizza.
Art. 11 TFUE → è importante perchè è l’articolo che riconosce espressamente che esistono esigenze connesse alla tutela dell’ambiente , e che queste esigenze devono essere integrate nella definizione e attuazione delle politiche dell’Unione: tutela ambientale diventa un obiettivo di tutte le azioni dell’Unione, in particolare nella prospettiva di promozione dello sviluppo sostenibile. Dal 2017, infatti, l’Ue ha messo in atto il programma chiamato green deal , che è stato messo in discussione perché c’è chi lo vede come causa di ritardo dell’economia europea rispetto ad altre parti del mondo. La tutela ambientale è oggi entrata a pieno titolo nelle politiche dell’Ue.
Art. 12 TFUE → importante perché si occupa della protezione dei consumatori : i consumatori sono diventati importanti nelle politiche dell’Ue anche se non lo erano sin dalle origini. Oggi la necessità di tutelarli è sancita dall’art. 12. Tutto il diritto alimentare è un settore dell’ordinamento che pensa a tutelare il consumatore e la sua salute.
Altrettanto indicativo è l’ art. 13 → incentra la sua attenzione sugli animali in quanto esseri senzienti , anche nel nostro ordinamento si è visto un cambiamento su questo punto di vista. L’UE si è mossa in questa direzione, l’unione e gli stati membri tengono conto del benessere degli animali. I settori in cui questo deve avvenire sono l’agricoltura, la pesca, i trasporti, il benessere durante il trasporto per portarli al macello. Ricerca e sviluppo tecnologico, gli animali possono essere usati come cavie, garantire il benessere degli animali. È vero che l’animale è destinato al consumo umano, ma il suo benessere va salvaguardato. Un interessante filone del diritto alimentare riguarda anche la compatibilità del rito religioso con la salute dell’animale (es. Riti religiosi che prevedono dissanguamento e trattamenti vari, ma si deve salvaguardare il benessere dell’animale).
Art. 288 TFUE → questo articolo parla delle fonti del diritto Ue:
- Regolamenti
- Direttive
- Decisioni
- Raccomandazioni
- Pareri Il diritto alimentare è popolato da regolamenti e direttive; nei tempi più recenti prevalgono i regolamenti. Per uno stato membro ciò che cambia è che per i regolamenti non c’è recepimento, solo le direttive ne hanno bisogno, il regolamento è direttamente vincolante per tutti, ha portata generale, è obbligatorio in tutti i suoi elementi ed applicabile in tutti gli SM. Quando l’Ue utilizza il regolamento, questo strumento non necessita di recepimento perché è direttamente applicabile. Se l’Ue in un suo regolamento fissa obblighi a capo degli OSA, questi sono tali e quali a come sono scritti: lo stato non può intervenire per interpretarli e adattarli, così come sono scritti si applicano. Se l’Ue stabilisce con un regolamento che ogni OSA deve garantire la tracciabilità dei prodotti alimentari che usa, questo è un obbligo che deriva dall’Ue; lo stato potrà al massimo decidere le sanzioni. Il regolamento è in grado di entrare direttamente nell’ordinamento nazionale. Lo stato membro, poi, dovrà adattare il proprio regolamento al regolamento dell’Ue. Sarà necessario riadattarsi, dotare le PA di nuove funzioni, e prevedere discipline sanzionatorie. Non si recepisce ma deve essere attuato e deve essere creato il contesto perché possa esplicare i propri effetti.
La direttiva ha la caratteristica di fissare allo stato obiettivi da raggiungere : modalità per arrivare a raggiungerlo sono decise dagli stati. L’Ue ha usato per un po’ di tempo le direttive, oggi è orientata verso i regolamenti quali strumenti di armonizzazione forte , tant’è che si preferisce parlare di uniformazione. Questo va a vantaggio della libera circolazione: se tutti gli stati hanno esattamente la stessa regola, tutto funziona meglio. Dal punto di vista degli stati, meglio una direttiva, perché lascia spazio. Una volta che l’Ue ha preso una decisione tramite regolamento per quanto riguarda questa materia, che è concorrente, lo stato non può più legiferare perché vige il principio del primato. Non può né abbassare lo standard di tutela né alzare la tutela. Però, il legislatore italiano ha aggiunto, ad esempio, l’obbligo della dicitura che riporta l’indirizzo della produzione o del confezionamento per prodotti preimballati. Ci sono state pronunce da alcune corti di merito italiane, ma se il legislatore Ue ha deciso l’elenco delle informazioni obbligatorie stabilendo che i consumatori hanno diritto a sapere determinati elementi, potrebbe aver lasciato spazio stabilendo che possono essere aggiunte altre voci. Quindi, c’è un forte dubbio sul fatto che lo stato Italiano abbia agito correttamente.
Quando c’è normativa interna preesistente, il diritto Ue prevale, ma non si abroga la legge interna, interviene solo la disapplicazione. Quando si esprime tramite regolamento, l’Ue armonizza in maniera forte uniformando il settore del diritto, chiudendo l’orizzonte d’azione degli stati che non si possono sovrapporre.
La CGUE, quando si pronuncia, è vincolante. Ha valore pari ad una fonte del legislatore Ue.
Il Principio di leale cooperazione: la Conferenza
Stato/Regioni e le linee guida
Il principio di leale cooperazione è insito nella nostra costituzione, e vorrebbe che stato e regioni si confrontassero per trovare soluzioni prima di legiferare. Soprattutto lo stato, prima di legiferare dovrebbe sentire le regioni nell’ambito della conferenza stato/regioni → si tratta di una rappresentanza statale e regionale che ragiona sul contenuto delle norme statali che si devono emanare per evitare il conflitto. È importante perché così vengono prodotte linee guida comuni che servono a interpretare il diritto Ue in questa materia. Ad esempio, c’è il cd pacchetto igiene, una parte della normativa che ha ricevuto un’attenzione particolare perché si voleva dare e garantire agli OSA una disciplina comune sul territorio nazionale, per evitare che il senso delle norme Ue venga diversamente inteso da regione a regione.
Il c.p. artt. 439 ss., 515 ss.
Per guardare al movimento del legislatore, si analizza prima il codice penale del 1930: si tratta di una normativa che risale indietro nel tempo, ad un periodo storico particolare, quello del fascismo. Erano stati inseriti articoli che si occupano delle produzioni alimentari. Ci si trova nella materia dei delitti contro l’incolumità pubblica, quindi tutela della salute pubblica. Dall’art. 439 si trovano una serie di reati che riguardano le produzioni alimentari. Art. 439 → avvelenamento. Art. 440 → contraffazione di sostanze alimentari Art. 442 → commercio di sostanze alimentari contraffatte Gli alimenti sono sempre stati considerati una fonte di potenziale danno per la salute se non correttamente gestiti, nel codice penale c’è una disciplina sanzionatoria, con un approccio di tipo punitivo.
Non solo questa parte si occupa di alimenti: esiste anche un altro campo in cui rilevano gli alimenti, nei delitti contro l’industria e commercio:
- Art. 515 → Frode nell’esercizio del commercio → l’interesse tutelato è la buona fede del consumatore, che chiede una cosa e ne riceve una differente. Lealtà nei commerci e ordine nella corretta gestione dei commerci.
La l. n. 283/
Nel 1962, periodo in cui l’Ue esisteva già come CEE (è nata con il trattato di Roma del 56), era già attivo sul fronte PAC il tema della sicurezza igienico-sanitaria. Nel 62 il legislatore produce la l. 283/1962 che modifica il TU sulle leggi sanitarie del
Sono 5 articoli con cui si risolveva il problema della disciplina igienica delle produzioni alimentari. In aggiunta, si decide di dedicare un’ intera legge solo al tema della sicurezza igienico sanitaria dei prodotti alimentari. Nel 1962 la CEE non era ancora attiva sul fronte della sicurezza igienico-sanitaria, a livello nazionale non c’era ancora niente perchè l’unico documento che conteneva una disciplina sostanziale dei prodotti alimentari era il codex alimentarius. L’unico documento che nel mondo si occupa della sicurezza igienico sanitaria è il codex, ma la sua commissione è nata nel 63. Nel 62 non c’era ancora niente sullo scenario internazionale. Questa legge era il frutto della volontà del legislatore di dare una disciplina igienica del diritto alimentare, ma era una legge innovativa, molto all’avanguardia, che è rimasta a lungo paralizzata nella sua applicazione perché per essere applicata necessitava di un regolamento per l’applicazione, che arrivò molto in ritardo, più di 10 anni dopo. Conserva un valore attuale molto importante, in gran parte è abrogata.
Nell’ ordinamento italiano esiste una disciplina sanzionatoria penale che riguarda le produzioni alimentari e che è nel codice penale e nella legge 283/1962. La disciplina penale è contenuta in questa legge (artt. 5-6-12) - in aggiunta a quanto previsto dal codice penale. L’ approccio sanzionatorio penale è di tipo punitivo , è l’approccio di chi coglie l’OSA in un errore al quale consegue una sanzione. Questo tipo di approccio presuppone che si facciano controlli sugli OSA, finalizzati a scoprire l’errore per sanzionare → non è l’approccio scelto dall’Ue per cui ancora oggi noi abbiamo questa normativa, ma in un contesto che è cambiato: l’Ue ha altro modo di vedere le cose → l’OSA va responsabilizzato affinchè si comporti correttamente in quanto consapevole dell’importanza del suo ruolo, e va supportato nel fare questo. Se sbaglia ci saranno sanzioni, ma intanto si recupera il ruolo dell’OSA come primo responsabile della catena igienico-sanitaria. Il nostro è un impianto sanzionatorio, punitivo, non è approccio solo italiano, ma non è l’unico modo con cui si può arrivare al risultato di avere alimenti sicuri nel commercio perché l’Ue ha tentato con la chiave collaborativa. La legge del 62 è tornata recentemente alla ribalta perchè è stata oggetto di modifica nel 2022 con la riforma cartabia → ha un articolo (art. 70 d.lgs. 150/2022) che si è occupato proprio di questa legge, per aggiungere tutta una serie di norme che sono finalizzate ad estinguere il reato. Introduzione di un meccanismo di estinzione dei reati previsti dalla legge 283/1962. Se si guarda all’ordinamento italiano c’è anche il d.lgs 27/2021 → dal 1962 al 2021 c’è un grosso arco di tempo durante il quale il legislatore non ha avuto occasione di tornare a dettare regole che fossero di più ampio respiro rispetto a discipline sanzionatorie su determinati aspetti. Nel 2021 il legislatore italiano si è occupato di disporre l’adeguamento del nostro regolamento ad un regolamento Ue molto importante (reg. 625/2017), riguardante i controlli ufficiali. Ha imposto al legislatore italiano la necessità di adattare il proprio ordinamento.
Finalità del decreto è accordare le disposizioni nazionali vigenti alle disposizioni del regolamento 625/2017. La prima cosa per accordare è stabilire l’organizzazione dei controlli ufficiali in Italia → il regolamento Ue obbliga gli SM ad avere un sistema di controllo ufficiale (non è una novità, in realtà la presenza di controlli speciali è stata voluta dall’Ue fin dagli anni ‘80, però il nuovo regolamento ha dato impostazioni innovative ed è stato necessario allinearsi). Alla luce del regolamento, in Italia è stato necessario stabilire a quali ministeri facciano capo le funzioni di controllo ufficiale. Il legislatore tenendo presente quanto già presente nell’ordinamento ha optato per:
- Rendere a capo del ministero della salute le funzioni di controllo ufficiale che tutelano la salute, cioè tutti i profili che hanno natura igienico-sanitaria ( food safety ), e mantenendo in piedi una funzione propria dell’ordinamento italiano, queste funzioni rientrano nel SSN
- Rendere a capo del ministero dell’agricoltura e della sovranità alimentare tutto ciò che non è relativo alla safety, in particolare si occupa della qualità. Quindi, se si parla di prodotti DOP, IGP, prodotti biologici, dobbiamo fare riferimento al ministero dell’agricoltura ( food security )
- Può essere chiamato in causa anche il ministero dell’ambiente se, ad esempio, parliamo di OGM Sul versante igienico sanitario, delle funzioni che fanno capo al ministero della salute, ci sono le regioni e le ASL. La struttura organizzativa del controllo ufficiale spetta al ministero della salute + regioni + ASL. Le asl sono enti pubblici, strumentali delle regioni, e sono gli enti che costituiscono la struttura organizzativa di base del SSN.
Autorità competenti e altri organismi
Art. 2 → Il regolamento Ue ha chiesto agli stati di designare autorità competenti per il pdv igienico sanitario, e l’Italia ha scelto le ASL. Le autorità competenti designate programmano, pianificano, eseguono e monitorano i controlli ufficiali + procedere alle azioni esecutive previste dal regolamento Ue del 2017. Esiste il piano nazionale di controllo pluriennale delle regioni e delle autorità designate. Le attività devono essere rendicontate all’Ue , la quale manda periodicamente ispettori negli stati, per produrre i cd audit , per controllare se il sistema funziona. Serve anche a rendere conto alla comunità delle attività di controllo ufficiale, tramite pubblicazione di rendiconti annuali. Le autorità competenti eseguono i controlli ufficiali, e successivamente possono adottare provvedimenti nei confronti degli OSA : sono le cd prescrizioni , sono ordini che vengono dati all’OSA , al quale può essere richiesto di sanificare, abbattere capi, sostituire una finestra, effettuare cicli di pulizia, modificare l’etichettatura, ecc. L’OSA può aver violato la normativa: l’autorità accerta e contesta la violazione e dà la relativa sanzione. L’ASL può contestare illeciti amministrativi, ma può trattarsi anche di sanzioni penali. Queste autorità sono competenti relativamente ad una serie di settori che sono indicati dal decreto e ruotano tutti attorno al tema della safety.
I settori in cui gli operatori sono attivi sono: nuovi alimenti, sicurezza alimentare in tutte le fasi della produzione, della trasformazione e della distribuzione di alimenti, comprese le norme relative alle indicazioni nutrizionali e il loro coinvolgimento nel mantenimento dello stato di salute fornite sui prodotti alimentari, anche con riferimento ad alimenti contenenti allergeni e alimenti costituiti, contenenti o derivati da OGM, nonché la fabbricazione e l’uso di materiali e oggetti destinati a venire a contatto con gli alimenti (MOCA) → sono tutti quegli oggetti per conservare gli alimenti, miscelarli, cuocerli, ecc. → devono chiaramente essere tenuti puliti, però devono anche essere particolari materiali che non rilasciano sostanze tossiche nel cibo - ultimamente molto discussi sono i contenitori prodotti con plastiche riciclate, perchè sicuramente danno una seconda vita alla plastica ma bisogna capire che tipo di sostanze rilasciano negli alimenti. Anche i mangimi sono inseriti nella legislazione alimentare: anche se sembra strano, il diritto alimentare garantisce la sicurezza igienico-sanitaria anche per il cibo con il quale vengono nutriti gli animali, che a loro volta sono alimentazione per noi. Si occupa anche di salute animale, sottoprodotti di origine animale e prodotti derivati ai fini della prevenzione e della riduzione dei rischi e benessere degli animali + prescrizioni per l’immissione in commercio e uso di prodotti fitosanitari, dell’utilizzo di pesticidi. Co. 3 → il ministero dell’agricoltura si occupa: a. degli alimenti, ma relativamente alle politiche agricole alimentari e le norme volte a garantire:
- pratiche commerciali leali,
- tutela degli interessi e l’informazione dei consumatori,
- e norme di etichettatura, per i profili che non hanno impatto sulla sicurezza degli alimenti b. Mangimi , relativamente alle norme volte a tutelare gli aspetti qualitativi e merceologici, compresa etichettatura, per i profili di impatto sulla sicurezza dei mangimi, ma che possono incidere sulla correttezza e trasparenza delle transazioni commerciali. c. Misure di protezione contro organismi nocivi per le piante. d. Produzione biologica ed etichettatura dei prodotti biologici e. Uso ed etichettatura delle denominazioni di origini protette, IGP e specialità tradizionali garantite. Per quanto riguarda i rapporti con l’Ue fa capo il ministero della salute, ed è anche organo di collegamento responsabile di agevolare lo scambio di comunicazioni: è il perno su cui si regge tutto il sistema sempre rispetto al punto di vista igienico-sanitario.
In Italia c’è una miriade di corpi e istituzioni che entrano in scena parlando dei controlli sugli alimenti: per cercare di portare chiarezza il legislatore ha voluto portare alcune regole. Anche il ministero della difesa è autorità competente ai sensi del reg. 625/2017, ma relativamente ai controlli ufficiali condotti nelle strutture delle forze armate (le forze armate mangiano, quindi c’è una produzione alimentare per loro, e per loro è disponibile il ministero della difesa).
