Riassunto di Lineamenti di diritto dell’Unione europea, Dispense di Diritto dell'Unione Europea

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Diritto dell’Unione europea

Introduzione L’Unione europea è un ente di difficile definizione. Si tratta di una organizzazione con personalità giuridica limitata e derivata (le parti partecipanti si sono accordate per attribuire ad un organismo diverso dei poteri e competenze per raggiungere un certo obiettivo). Il diritto dell’UE, però, è fabbricato da organi stessi dell’UE e, in gran parte, dalla Corte di Giustizia. Quest’ultima definisce l’UE come un ordinamento di nuovo genere perché soggetti di questo ordinamento sono sia persone che Stati. Inoltre, l’UE si caratterizza per il principio del primato (confermato sempre dalla Corte di Giustizia dal 1964). Storia dell’Unione europea Dopo la fine della Seconda guerra mondiale , il sentimento condiviso in Europa porta a sentire la necessità di una nuova dimensione politica tra gli Stati, ispirata ad una diffusa cooperazione tra di essi, da realizzare attraverso la creazione di una serie di enti internazionali operanti in campi diversi e con geometrie differenti. L’obiettivo era quello di evitare che si ripetessero i conflitti precedenti. È in risposta a questo sentimento che vengono istituite NATO, OECE (Organizzazione europea per la cooperazione economica, poi diventata OCSE, Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico), UEO (Unione europea occidentale e Consiglio d’Europa. In questo contesto un’idea nata da alcuni italiani (c.d. “Manifesto di Ventotene”) viene declinata in termini funzionalisti e graduali dal ministro degli esteri francese (Schumann) con una Dichiarazione del 1950. Da qui comincia il processo di integrazione europea che porta ai Trattati di Roma e all’istituzione di:

1. CECA (Comunità europea del carbone e dell’acciaio) nel 1952; Dopo la fondazione della CECA, si diffuse l’idea (su iniziativa francese) di dare vita ad un esercito europeo con la creazione della Comunità europea di difesa. Tuttavia, quel processo fallì perché bocciato dalla stessa Francia (in materia non vi era allineamento tra il governo e il parlamento francese).
2. CEE (Comunità economica europea) nel 1957;
3. CEEA o Euratom (Comunità europea per l’energia atomica) nel 1957. Si tratta di tre comunità istituite da sei paesi: Italia, Francia, Germania, Belgio, Lussemburgo e Paesi Bassi. Con queste tre comunità prendeva forma un disegno unitario di un mercato comune basato sulla libera circolazione di persone, merci, servizi e capitali e caratterizzato da libera concorrenza. Inoltre, erano previste alcune politiche comuni in materia di politica agricola, commerciale e dei trasporti , nonché nei settori della CEE e dell’Euratom. L’apparato istituzionale che caratterizzava queste tre comunità era così delineato:

• tutte e tre le comunità erano caratterizzate dalla presenza di 4 istituzioni principali, due organi di governo e due organi di controllo: a) Alta autorità / Commissione; b) Consiglio; c) Parlamento europeo; d) Corte di giustizia.

• la nozione di cittadinanza europea. Si tratta di uno status comune a tutti i cittadini degli stati membri, che si aggiunge alla cittadinanza nazionale, arricchendola di specifici diritti;
• l’ampliamento delle competenze della CE a materie nuove come l’istruzione, la formazione professionale, la sanità, la cultura, l’industria, lo sviluppo tecnologico, l’ambiente…
• viene attribuita al Parlamento una procedura di co-decisione , con cui si riconosce un ruolo paritario dell’organo rispetto al Consiglio per l’adozione di alcuni atti. Nel 1997 viene firmato il Trattato di Amsterdam che comporta:
• la consacrazione dei principi di libertà, democrazia e rispetto di diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali come valori fondanti dell’Unione (la cui violazione è sanzionabile ex art. 7 TUE);
• alcune competenze del terzo pilastro (GAI) vengono spostate al primo pilastro (CE), comunitarizzandone le procedure e le regole;
• viene introdotto il sistema di cooperazione rafforzata per cui si prevede che gruppi di Stati membri siano autorizzati ad avviare tra essi procedure europee di adozione di atti. In questo modo, inoltre, anche quando non si raggiunga una soglia minima di stati partecipanti per adottare un atto, gli Stati che vogliono comunque adottarlo possono procedere. Si parla di “Europa a più velocità” o “Europa a geometria variabile”, come possibile conseguenza di questo strumento. La cooperazione rafforzata era stata prevista anche in forza dell’allargamento che si prospettava nel

Nel 2001 viene firmato il Trattato di Nizza che modifica l’architettura giurisdizionale e alcuni meccanismi istituzionali:

• interviene sulla composizione si alcuni organi;
• interviene sulle modalità di formazione del voto;
• estende il conto a maggioranza qualificata del Consiglio;
• estende l’ambito di applicazione della procedura di codecisione; Nel 2004 viene firmato a Roma il Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa , destinato a sostituire i trattati esistenti attribuendo un carattere costituzionale alla costruzione europea. L’entrata in vigore di questo trattato è stata però bloccata dai referendum negativi in Francia e nei Paesi Bassi, che ne bloccano la ratifica. Nel 2007 viene redatto il Trattato di Lisbona (“Trattato riforma”) anche se non senza difficoltà: inizialmente la ratifica da parte della Repubblica d’Irlanda era stata bloccata da un referendum negativo. Tuttavia, vengono approvate delle modifiche e decisioni che formalizzano le garanzie richieste dall’Irlanda che, a seguito di un nuovo referendum con esito positivo, ratifica il Trattato. A seguito di questo trattato, l’Unione europea (che prevale a questo punto sulla CE) è regolata da due trattati: il TUE e il TFUE (che sostituisce il TCE). Con Lisbona si ha la comunitarizzazione del terzo pilastro e l’abolizione dei pilastri stessi.

L’Unione europea, così come da ultimo strutturata, si è trovata ad affrontare una serie di crisi: la crisi finanziaria del 2008, la crisi migratoria del 2014, la Brexit nel 2016, il Covid nel 2020, la guerra in Ucraina nel 2021 e la guerra Israelo-Palestinese nel 2023. Profili generali dell’Unione europea dopo Lisbona I trattati Il Trattato di Lisbona ha comportato il venir meno della Comunità europea e la conseguente riconduzione del nucleo principale del processo d’integrazione europea alla sola Unione europea. Dopo questa riforma, il TUE e il TFUE diventano i testi fondamentali che regolano il diritto dell’Unione e l’Unione stessa. Entrambi i Trattati hanno il medesimo valore giuridico. Nel primo sono collocati i principi fondanti e le regole di base dell’Unione (art. 3 TUE, obiettivi generali; art. 2 TUE valori comuni; art. 6 TUE, diritti fondamentali; art. 9-12 TUE, principio di democrazia). Inoltre, nel Trattato sul funzionamento dell’UE sono contenute le norme in materia di PESC per quel che riguarda gli obiettivi e le responsabilità generali. Nel TFUE, invece, sono contenute norme che regolano il funzionamento dell’Unione e ne determinano i settori, nonché le modalità di esercizio delle sue competenze. Metodo comunitario e metodo intergovernativo Nel sistema dei tre pilastri, fondato sul TCE e sul TUE, coesistevano due metodi di azione: il metodo comunitario e quello intergovernativo. Mentre il metodo comunitario si applicava alle Comunità europee, quello intergovernativo trovava applicazione con rispetto al secondo e al terzo pilastro. Quando si parla di metodo comunitario , ci si riferisce ad un metodo di azione caratterizzato da un processo decisionale in cui rilevavano anche interessi diversi da quelli dei governi dei singoli Stato membri, e dal quale scaturivano norme soggette al controllo e all’interpretazione della Corte e al contempo suscettibili di essere fatte valere direttamente dai cittadini anche nei confronti di norme nazionali contrastanti. Si tratta di meccanismi sopranazionali propri del diritto comunitario: attribuzione di competenze all’organizzazione, esercizio di competenze da parte delle istituzioni, potere di iniziativa normativa affidato alla Commissione, controllo della Corte di giustizia, sottoposizione a principi sistematici e interpretativi comunitari… Il metodo intergovernativo , per contro, era strettamente dipendente dalla volontà dei governi, perché basato sul potere decisionale del solo consiglio, da esercitare in conformità e con atti privi di efficacia diretta sui diritti nazionali. Atti, inoltre, sottratti dall’effettivo controllo da parte della Commissione e della Corte di giustizia. Nonostante la differenza di metodo vi era un’unitarietà sostanziale del sistema evidenziata da un bilancio generale, da una procedura di adesione unica e da una giurisprudenza che tendeva nel senso di una coerenza sistematica dei Trattati. Con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona questa unità sostanziale è diventata anche formale, con rispetto al quadro giuridico di riferimento, riferendosi ora all’unica identità Unione europea. Anche dopo questo trattato, tuttavia, la PESC

Il processo di integrazione europea nasce con l’intenzione di ampliarsi verso tuti gli Stati europei. Infatti, importanti ampliamenti ci sono stati rispetto ai sei originari Stati fondatori – oggi gli Stati membri sono 27:

• nel 1973 hanno aderito Regno Unito, Irlanda e Danimarca;
• nel 1981 ha aderito la Grecia;
• nel 1986 hanno aderito Spagna e Portogallo,
• nel 1995 hanno aderito Austria, Finlandia e Svezia;
• nel 2004 hanno aderito Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Repubblica ceca, Slovenia, Slovacchia, Ungheria;
• nel 2007 hanno aderito Bulgaria e Romania;
• nel 2020 il Regno Unito è uscito dall’Unione europea. Vi sono Stati attualmente candidati all’adesione, cioè Albania, Bosnia-Erzegovina, Moldavia, Montenegro, Macedonia del Nord, Serbia, Ucraina. Inoltre, vi sono anche stati candidati potenziali, cioè la Georgia e il Kosovo. Procedura di adesione Il processo di adesione è più complesso di quello di un’organizzazione internazionale, perché condizionato sia dal punto di vista procedurale che di merito. In particolare sotto il profilo di merito, è necessario che si tenga conto dell’allineamento del candidato agli standard giuridico-istituzionale degli Stati già membri, nonché si deve tener conto della capacità dell’UE di assorbire nuovi membri, mantenendo inalterato il ritmo dell’integrazione europea. Dal punto di vista procedurale, l’ art. 49 TFUE dà conto di una procedura articolata in due fase: una istituzionale e l’altra di negoziato tra gli Stati. La prima fase riconosce la qualifica di candidato all’adesione dello Stato che ne ha fatto richiesta, la seconda fase avvia negoziati per definire un accordo di adesione dalla cui ratifica da parte di tutti gli Stati membri e dello Stato candidato dipende l’effettiva adesione. Lo stesso art. 49 indica dei requisiti per la possibilità di acquisire lo status di candidato:
• essere uno Stato nel senso del diritto internazionale;
• l’appartenenza all’Europa (non solo geograficamente ma anche sotto profili storico- culturali);
• il rispetto dei valori di cui all’art. 2 TUE;
• il rispetto dei c.d. criteri di Copenaghen, cioè a) la presenza di istituzioni stabili a garanzia della democrazia, dello Stato di diritto, dei diritti umani, del rispetto e della tutela delle minoranze; b) un’economia di mercato affidabile e la capacità di far fronte alle forze del mercato e alla pressione concorrenziale all’interno dell’Unione; c) la capacità di accettare gli obblighi derivanti dall’adesione, tra cui la capacità di attuare efficacemente le regole, le norme e le politiche che costituiscono il corpo del diritto dell’UE ( l’acquis ), nonché l’adesione agli obiettivi dell’unione politica, economica e monetaria.

Il soddisfacimento di queste condizioni viene verificato nel corso della procedura di adesione. La procedura si avvia formalmente con la presentazione al Consiglio dell’UE della candidatura da parte dello Stato richiedente. Il Consiglio poi chiede alla Commissione di esprimere un parere sulla candidatura stessa. Il Consiglio poi decide all’unanimità e previa approvazione del Parlamento, se dichiarare ammissibile la stessa candidatura. Se l’esito è positivo, la fase istituzionale si chiude e si apre quella di negoziato. La fase di negoziato si svolge tra Stato candidato e Stati membri con il diretto coinvolgimento della Commissione. È vero, però, che da tempo la decisione del Consiglio che chiude la prima fase riguarda anche l’approvazione dello schema negoziale sul quale si svolgerà poi il negoziato della seconda fase. È possibile che vi sia una fase precedente alla fase istituzionale, di preparazione della candidatura , per quei paesi che aspirano a far parte dell’UE senza averne gli standard. A questi Stati l’Unione stessa offre sostegno tramite accordi bilaterali di stabilizzazione e ad appositi strumenti di assistenza finanziaria e tecnica, per coadiuvare il raggiungimento degli standard. Tale processo di preparazione non è proprio solo di una fase preliminare, questo processo vi è (e in modo particolarmente intenso) anche dopo la chiusura della fase istituzionale e durante la fase intergovernativa di negoziazione. Il processo negoziale, di conseguenza, per l’adesione non ha una durata pre-determinabile, perché varia in funzione dei progressi compiuti dal paese candidato nell’adeguamento. L’accordo internazionale che viene concluso tra lo Stato candidato e gli Stati membri è il c.d. Trattato di adesione , che deve essere firmato da tutti gli Stati contraenti ed entra in vigore dopo la ratifica di tutti. Il Trattato deve anche essere sottoposto al vaglio del Parlamento per l’approvazione. Clausola di sospensione L’adesione comporta l’acquisizione di status di membro del’Unione, l’integrazione del nuovo Stato nel sistema istituzionale e giuridico di questa e la conseguente applicazione del diritto dell’UE allo Stato e ai territori su cui questo esercita la sua giurisdizione. In assenza di una norma che lo consenta, i diritti discendenti dallo status di membro non possono essere limitati o sospesi dagli altri Stati membri o dalle istituzioni, anche a fronte e come reazione a una violazione da parte di uno Stato di obblighi ugualmente collegati allo status. Un’eccezione è prevista dall’ art. 7 TUE : qualora vi sia una violazione grave e persistente dei valori di cui all’art. 2 TUE, l’Unione può sospendere alcuni dei diritti (compresi quello di voto) di uno Stato membro. Il procedimento per l’applicazione dell’art. 7 TUE prevede una fase di accertamento dell’esistenza della violazione in cui, su iniziativa di un terzo dei membri di Consiglio / Commissione / Parlamento, il Consiglio decide a maggioranza dei 4/5, previa approvazione del Parlamento, dell’esistenza di un rischio di violazione grave. Prima di decidere il Consiglio deve sentire lo Stato e può rivolgergli raccomandazioni o avvertimenti, a seguito di questi, qualora non vengano rispettati, tocca al Consiglio europeo all’unanimità dichiarare l’esistenza di una violazione grave e persistente. Ovviamente lo Stato membro imputato non partecipa a questo procedimento.

• in mancanza di un accordo, lo Stato perde lo status di membro dopo due anni dalla notifica – altrimenti è possibile fissare un ulteriore termine per i negoziati, alla scadenza del quale avverrà il recesso. L’accordo negoziale previsto dalla procedura è finalizzato a fare in modo che il recesso avvenga in maniera ordinata, risolvendo tutto quell’intreccio di rapporti che si era creato tra lo Stato recedente e gli Stati membri. In qualsiasi momento, prima che il recesso divenga effettivo, lo Stato interessato può revocare la notifica effettuata, bloccando la procedura di recesso. L’applicazione differenziata del diritto dell’Unione e la cooperazione rafforzata In linea generale, lo status di membro UE comporta l’applicazione integrale dell’ acquis comunitario, cioè del complesso delle norme e dei principi dei Trattati. Ma questo può subite deroghe o eccezioni in alcuni casi, che possono essere direttamente previsti o consentiti dai trattati oppure perché in quei casi è effettivamente impossibile o particolarmente difficile l’applicazione integrale dell’ acquis. Per questo motivo talvolta sono previste forme di gradualità nella piena integrazione UE, ma vi sono anche forme di applicazione differenziata. Può trattarsi si applicazione differenziata di carattere territoriale , se vengono posti limiti all’applicazione di tutta o di parte della normati a UE a parti del territorio metropolitano di Stati membri o a territori comunque soggetti alla sovranità di uno Stato membro (ex: isole Faeröer in Danimarca). Ma vi sono anche forme di applicazione differenziata che escludono l’applicazione di normative dell’Unione o di interi settori nei confronti di interi Stati membri – queste forme possono essere clausole aperti che abilitano gli Stati a non essere vincolati a certe norme, o vi sono anche clausole espresse riguardanti specifici Stati membri (ex: nessuna norma dei Trattati può pregiudicare l’applicazione in Irlanda della Costituzione irlandese nella parte in cui vieta l’aborto). Cooperazione rafforzata Inoltre, un altro fenomeno di applicazione differenziata si ha in quei casi in cui, di fronte alla crescente difficoltà di trovare le maggioranze necessarie in seno al Consiglio per avviare iniziative normative, si è data la possibilità a un numero ristretto di Stati di dar vita ad iniziative mantenendole nel sistema dell’Unione (cercando di evitare che gli stessi Stati membri ricorressero a strumenti di diritto internazionale operanti fuori dall’Unione, come è avvenuto per l’Accordo Schengen). Si tratta di un istituto previsto dall’ art. 20 TUE e da una serie di altre disposizioni contenute nel TFUE. L’iniziativa di instaurare una cooperazione rafforzata deve essere presa da un gruppo di almeno nove Stati, e il suo oggetto deve rientrare nei limiti delle competenze dell’Unione, ma non riguardare una competenza esclusiva di questa. L’avvio della cooperazione rafforzata deve essere autorizzato dal Consiglio a maggioranza qualificata, sula base di una proposta della Commissione, preparata su richiesta del gruppo di Stati che intendono procedervi, e previa approvazione del Parlamento. Per autorizzare questa cooperazione il Consiglio deve verificare che non vi sono possibilità di realizzare con un’iniziativa dell’Unione in quanto tale l’obiettivo perseguito dalla cooperazione

rafforzata. Si tratta di una verifica non agevole che spesso rischia di essere influenzata da considerazioni politiche. Vi sono anche dei casi in cui il TFUE prevede l’autorizzazione de jure. Si tratta dell’ipotesi in cui, per i settori della cooperazione penale e in materia giuridicità penale e di polizia, laddove non sia possibile procedere all’adozione di un atto per la mancanza di un accordo in Consiglio europeo, in esito dello stesso sulla base del c.d. “freno d’emergenza” o in ragione della mancanza di unanimità in Consiglio, almeno nove Stati membri informino Parlamento, Consiglio e Commissione dell’intenzione di instaurare una cooperazione rafforzata. La prima cooperazione rafforzata ex art. 20 TUE è avvenuta per l’azione di un regolamento in materia di diverso e separazione, ve ne sono poi stati altri in materia di tutela brevettuale, di regimi patrimoniali tra coniugi, in materia di transazioni finanziarie. Una cooperazione rafforzata deve consentire l’adesione di qualsiasi altro Stato membro che desideri unirsi al gruppo iniziale al momento del suo avvio o in un momento successivo, purché il nuovo Stato partecipante soddisfi le eventuali condizioni di partecipazione stabilite nella decisione di autorizzazione. La sussistenza di queste condizioni sarà valutata dalla Commissione. Una volta instaurata la cooperazione rafforzata funziona attraverso le istituzioni, gli strumenti e le procedure previste dai Trattati. Ex art. 333 TFUE, qualora una disposizione dei trattati che può essere applicata nel quadro di una cooperazione rafforzata preveda che il Consiglio deliberi all'unanimità o con procedura legislativa speciale, il Consiglio, deliberando all'unanimità, può adottare una decisione che prevede che delibererà a maggioranza qualificata o con procedura legislativa ordinaria. I Trattati prevedono, inoltre, due ipotesi specifiche di cooperazione rafforzata.

1. La cooperazione strutturata permanente (PESCO), per cui gli Stati membri che rispondono a criteri più elevati in termini di capacità militari possono notificare al Consiglio o all’Alto Rappresentante la loro intenzione di partecipare alla cooperazione, che il Consiglio provvede a istituire con decisione presa a maggioranza qualificata. Una volta istituita la PESCO è aperta ad altri candidati che rispondano ai criteri.
2. L’ Accordo Schengen , che è nato fuori dal sistema dell’Unione come cooperazione di diritto internazionale, ma è poi stato interato nei Trattati a titolo di cooperazione rafforzata. A questa cooperazione si applica il meccanismo di opting in che permette agli Stati di aderire ma anche di partecipare all’elaborazione o di accettare singole misure adottate nel quadro della cooperazione. Qualcuno considera anche la c.d. zona euro come cooperazione rafforzata. Tuttavia, l’esclusione di alcuni stati non è frutto della mancanza di adesione ma della loro esclusione a causa della mancanza delle caratteristiche necessarie. Solo Regno Unito e Danimarca si vedevano concessa una vera e propria deroga dovuta alla loro volontà di non partecipare. Il quadro istituzionale

meno evidente (non è più comune a tutti la nomina da parte di un’altra istituzione, non è più comune il potere di auto-organizzazione…). Dal possesso della qualità di istituzione discende l’applicabilità delle norme dei Trattati che genericamente si riferiscono alle istituzioni, oltre che una certa autonomia sul piano finanziario e di gestione del personale. Non è però vero affermare che la mancanza della qualità di istituzione esclude necessariamente l’applicazione di certe norme dei Trattati (ex: agenzie europee). Coerentemente con questo, la Corte di giustizia ha ritenuto che il riferimento alle istituzioni contenuto in una norma dei Trattati vada inteso come non limitato alle sole istituzioni, ma inclusivo di ogni altro organismo dagli stessi previsto o in applicazione di essi istituito con il compito di contribuire alla realizzazione degli scopi dell’Unione, quando ciò serviva a meglio assicurare la tutela dei diritti dei terzi. Più di recente, però, la Corte di giustizia ha fatto propria un’interpretazione più restrittiva del termine “ istituzioni ”. Nel pronunciarsi sull’applicabilità dell’art. 341 TFUE (relativo alla fissazione delle sedi delle istituzioni) anche alle agenzie europee, la Corte ha escluso che le sedi degli organi e organismi dell’Unione debbano essere determinate collettivamente dagli Stati membri in virtù del principio enunciato da tale articolo. Questo perché un’interpretazione estensiva del termine istituzioni si porrebbe in contrasto con il chiaro tenore letterale dell’art. 341, senza essere giustificato da una finalità di tutela di un interesse superiore. L’applicazione dell’art. 341 non tutela l’equilibrio istituzionale. Principi del sistema istituzionale L’art. 5 par 2 TUE sancisce per l’Unione il principio delle competenze di attribuzione. L’art 13 par. 2 TUE, invece, sancisce il medesimo principio per ciascuna istituzione. Nelle attribuzioni conferite a ciascuna istituzione, infatti, si riflette l’equilibrio istituzionale dell’UE. Ciascuna istituzione, infatti, svolge una sua specifica funzione nella struttura istituzionale della Comunità e nella realizzazione dei compiti affidatile. Secondo la Corte di giustizia, può, quindi, anche essere sanzionata qualsiasi violazione di detta regola. Inoltre, nel quadro delle rispettive attribuzioni ogni istituzione gode di un potere di auto-organizzazione, che tanto le altre istituzioni, quanto gli Stati membri, devono rispettare. D’altra parte, l’autonomia che le istituzioni traggono da tale potere incontra un limite nel rispetto dell’equilibrio istituzionale e delle norme dei trattati. Un altro principio che regola i rapporti tra le istituzioni è il principio di leale cooperazione , consacrato nell’art. 13 par. 2 TUE ma di origine giurisprudenziale. Si tratta di un principio che non solo impone il rispetto dell’esercizio da parte di un’altra istituzione delle sue competenze, ma che autorizza anche la messa in atto di procedure che permettono di assicurare il buon svolgimento del processo decisionale. Il rapporto tra le istituzioni europee e i parlamenti nazionali Nell’esercizio di alcune loro funzioni, le istituzioni dell’Unione a carattere più marcatamente politico sono tenute a confrontarsi anche con i parlamenti nazionali. Questi parlamenti sono oggi chiamati a contribuire attivamente al buon funzionamento dell’Unione e sono coinvolti formalmente in talune procedure. In particolare, il ruolo dei parlamenti nazionali spicca in materia di

• Principio di sussidiarietà (Protocollo n. 2, art. 12);
• informazione diretta da parte delle istituzioni, accompagnata anche dall’obbligo per queste ultime di sospendere le procedure per un tempo sufficiente a permettere un’eventuale reazione dei parlamenti nazionali (Protocollo n. 1, art. 12);
• controllo politico sulle due agenzie dell’Unione operanti nei settori della cooperazione giudiziaria in materia penale e di polizia e la valutazione sull’attuazione delle politiche dell’Unione nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia (Eurojust e Europol) (Protocollo n. 1, art. 12);
• cooperazione interparlamentare tra i parlamenti nazionali e il Parlamento europeo, diretta a permettere lo scambio tra di essi di informazioni e di buone pratiche, nonché una discussione congiunta di temi europei di interesse comune al fine dell’eventuale invio delle istituzioni dell’Unione di contribuiti non vincolanti né per esse né per i singoli parlamenti nazionali. Giù prima di Lisbona, infatti, esistevano meccanismi di cooperazione interparlamentari basati sull’organismo del COSAC (Conferenza degli organi parlamentari specializzati negli affari europei dei parlamenti dell’Unione europea). Tuttavia, la nuova cooperazione interparlamentare è più intensa perché i parlamenti nazionali sono chiamati a esprimere proprie posizioni autonome e potenzialmente contrastanti con quelle dei rispettivi esecutivi (Protocollo n. 1, artt. 9 e 10). N.B: il coinvolgimento in queste forme modifica l’assetto istituzionale dell’UE e rischia di mettere in discussione la piena legittimità del Parlamento europeo a rappresentare i cittadini degli Stati membri all’interno del sistema istituzionale. Le singole istituzioni: istituzioni politiche Vi sono alcune istituzioni elencate all’art. 13 TUE che possono essere definite politiche. Si tratta del Consiglio europeo, del Consiglio, del Parlamento europeo, della Commissione. Questo loro carattere è motivato non solo dall’impronta politiche che contraddistingue la loro composizione, ma anche dalle stesse funzioni che questi istituti svolgono:
• partecipano al processo decisionale;
• orientano la vita e gli indirizzi politiche dell’Unione. In passato un ruolo centrale era attribuito a Consiglio, Parlamento e Commissione, con la caratterizzazione del Consiglio come componente governativa e Parlamento e Commissione come componente non governativa. In questo contesto originario, il Consiglio europeo era un organismo deformalizzato in cui i capi di Stato o di governo, insieme con i ministri degli esteri e il Presidente della Commissione, definivano in comune, senza entrare nei normali meccanismi decisori dell’Unione, i grandi orientamenti politici e le linee di sviluppo di questa. In un secondo momento, il Consiglio europeo è stato annoverato tra le istituzioni dell’Unione, e questo ha avuto ripercussioni sugli equilibri complessivi dell’assetto istituzionale appena descritto:
• l’UE si ritrova con due organi con composizione sostanzialmente identica, intergovernativa (Consiglio e Consiglio europeo);
• l’equilibrio istituzionale si sposta maggiormente verso una struttura intergovernativa.

• definisce gli orientamenti strategici della programmazione legislativa dell’Unione nel settore dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia;
• svolge un ruolo di arbitraggio sui dossier (anche legislativi) rilevanti;
• ha il compito di trovare un accordo tra gli Stati membri per sbloccare una decisione del Consiglio dell’Unione o di mediare le posizioni di diversi Stati. Queste ipotesi sono tutte previste dai Trattati stessi, ma l’impatto sul settore legislativo da parte dell’azione del Consiglio europeo non è ridotto solo a questi casi. Infatti, questa istituzione svolge la sua funzione di arbitraggio anche al di fuori dei casi espressamente previsti per legge e, inoltre, interviene spesso con riferimento ai dossier legislativi – ad esempio, assume iniziativa politica (ex: pacchetto sulla vigilanza bancaria), o impone al Consiglio scelte procedurali divergenti rispetto a quelle previste dai Trattati (ex: decisione per consenso in materia di ripartizione dei migranti provenienti da Italia e Grecia). Si tratta di interventi che violano il principio di attribuzione dei poteri, ma questi interventi hanno un valore essenzialmente politico che non sarebbe realmente vincolante per le altre istituzioni e la presunta incidenza sul potere legislativo del Parlamento degli interventi del Consiglio europeo non può costituire motivo per l’annullamento, da parte della Corte, della decisione poi assunta dal legislatore. Presidente del Consiglio europeo Prima del Trattato di Lisbona, la presidenza del Consiglio europeo era assicurata dal capo di Stato o di governo dello Stato membro cui spettava per rotazione la presidenza del Consiglio. Oggi la Presidenza spetta ad un Presidente eletto dallo stesso Consiglio europeo a maggioranza qualificata, per un mandato di due anni e mezzo, rinnovabile una volta. In questo modo si ottiene un mandato di 5 anni che corrisponde a quello del Parlamento e della Commissione (c.d. ciclo istituzionale europeo ). La nomina di Presidente del Consiglio europeo è incompatibile con un mandato nazionale
• se viene eletto un Presidente tra gli stessi membri del Consiglio europeo, egli deve dimettersi da capo di Stato o di governo. Formalmente, invece, non vi è incompatibilità con altre cariche dell’Unione. Al Presidente spettano funzioni legate alla preparazione e gestione dei lavori. Inoltre, egli assicura la preparazione e la continuità delle riunioni, guida il dibattito e facilita il compromesso tra i membri e rappresenta l’istituzione dinanzi al Parlamento, alla quale riferisce all’esito di ogni riunione. Infine, egli si occupa della rappresentanza esterna in materie relative alla PESC. Regole di funzionamento Ad oggi il Consiglio europeo è regolato da un regolamento interno 2009/882/UE. Questa istituzione si riunisce a Bruxelles due volte a semestre, ferma restando la possibilità di riunioni straordinarie su convocazione del suo Presidente. Nella prassi la frequenza delle riunioni è aumentata, anche a causa delle situazioni di crisi che l’UE ha dovuto affrontare (Covid, migrazioni, Russia-Ucraina, Israele- Palestina). Solitamente, inoltre, si tengono riunioni informali nello Stato membro che semestralmente ha la presidenza del Consiglio dell’Unione europea. Prima del Trattato di Lisbona le decisioni erano prese per consensus : non venivano espressi voti ma il Presidente constatava dall’andamento della discussione che non vi erano obiezioni ostative da

parte di nessun componente del consiglio stesso, compreso il presidente della Commissione. Anche ad oggi la regola è quella del consensus (ex art. 15 par. 4 TUE: il Consiglio europeo si pronuncia per consenso, salvo i casi in cui i Trattati prevedono diversamente). Nel caso di adozione di atti formali, i Trattati prevedono voti formali (unanimità, maggioranza semplice o maggioranza qualificata, a seconda dei casi). Peculiarità riguardanti il voto sono:

- l’unanimità so raggiunge anche con astensione di uno o più membri; - la maggioranza semplice è normalmente utilizzata per questioni regolamentari interne o procedimentali; - la maggioranza qualificata è calcolata sulla base di un sistema che tiene conto del peso demografico degli Stati membri. Infine, quando la delibera avviene tramite votazione, il Presidente e il Presidente della Commissione non partecipano al voto. Prima di Lisbona, inoltre, non era neanche stabilita la forma che dovevano assumere le deliberazioni del Consiglio europeo e le determinazioni erano prevalentemente contenute nelle conclusioni della Presidenza che venivano adottate alla fine dei lavori (alcune volte però venivano redatti specifici atti). Ora i Trattati impongono l’uso dello strumento formale della decisione quando siano prese delibere formali in adempimento di una specifica disposizione dei Trattati stessi. Negli altri casi il Consiglio europeo si esprime ancora tramite le conclusioni. Queste ultime non sono produttive di effetti giuridici formali, mentre gli altri atti. Questi effetti possono essere

• di carattere meramente procedurale;
• esortativi (raccomandazioni);
• vincolanti (decisioni). Gli atti del Consiglio europeo che producono effetti giuridici nei confronti di terzi sono impugnabili dinnanzi alla Corte di giustizia. Il Consiglio La riunione dei rappresentanti dei governi degli Stati membri ordinariamente è il Consiglio dell’Unione. Il Consiglio rappresenta il centro di gravità formale dell’equilibrio istituzionale dell’Unione, benché anche gli altri organi abbiano visto un crescente aumento dei propri poteri. L’art. 16 par. 1 TUE afferma che il Consiglio esercita la funzione legislativa e la funzione di bilancio, esercita funzioni di definizione delle politiche e di coordinamento delle condizioni stabilite nei Trattati. Esso concentra una serie di attribuzioni e funzioni che lo caratterizzano come titolare al tempo stesso di potere legislativo e di potere esecutivo. Articolazione orizzontale per formazioni Esso è formato da un rappresentante di ciascuno Stato membro a livello ministeriale, abilitato a impegnare il governo dello Stato membro che rappresenta e ad esercitare il diritto di voto. La composizione del Consiglio cambia di volta in volta a seconda degli argomenti che sono all’ordine del giorno (ex: tutti i ministri dell’agricoltura, tutti i ministri del trasporto, tutti i ministri del lavoro…). Il Consiglio di riunisce di regola a Bruxelles dove ha sede il suo Segretariato. Pur

I componenti del COREPER sono gli ambasciatori degli Stati presso l’UE, capi delle rappresentanze diplomatiche a Bruxelles. Inoltre, pur essendo un organo unico, questo è diviso in due formazioni per materia

• COREPER II, rappresentanti permanenti competenti per la preparazione di Consiglio Affari generali, Affari esteri, Giustizia e affari interni, Affari economici e finanziari;
• COREPER I, rappresentanti permanenti aggiunti competenti per la preparazione degli altri consigli. Presidenza Nelle sue varie articolazioni e formazioni il consiglio è presieduto a turno dagli Stati membri sulla base di un sistema di rotazione disciplinato da una decisione del Consiglio europeo. Il sistema prevede una presidenza per gruppi predeterminati di tre stati che se ne ripartiscono l’esercizio per 18 mesi, all’interno dei quali ognuno esercita la presidenza per 6 mesi, sulla base di un programma comune. Ciascun gruppo è composto secondo un sistema di rotazione paritaria che tiene conto delle differenze tre i vari Stati. A questo sistema fa eccezione la presidenza del Consiglio Affari esteri che è riservata all’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Inoltre, il Consiglio è assistito da un apparato amministrativo, il Segretariato generale, al cui vertice è posto il Segretario generale nominato a maggioranza qualificata dallo stesso Consiglio. Voto A seguito del Trattato di Lisbona la regola di voto è la maggioranza qualificata. La maggioranza semplice viene prevalentemente utilizzata per i regolamenti interni, mentre l’unanimità è poco utilizzata, tranne che nel settore della PESC, nel quale risulta la regola. L’astensione non osta all’unanimità e vincola lo Stato astenuto (tranne che nei casi in materia di PESC in cui l’astensione sia accompagnata da una dichiarazione formale di non voler essere vincolato – astensione costruttiva ). La maggioranza qualificata nel Consiglio e nel Consiglio europeo Il sistema della maggioranza qualificata si fonda su un sistema che tiene conto della diversa grandezza degli Stati membri. Prima del Trattato di Lisbona questo voto era previsto solo per il consiglio nella modalità del voto ponderato (a ciascuno Stato spettava un numero di voti previsto direttamente dai Trattati e commisurato al suo peso economico e demografico, combinato con delle regole di equilibrio politico. Questo sistema oggi è sostituito da un meccanismo di c.d. doppia maggioranza , ai sensi del quale la maggioranza qualificata è raggiunta quando una delibera del Consiglio europeo o del Consiglio ottiene il voto favorevole di almeno il 55% degli Stati membri, che comprendano almeno 15 di questi e rappresentino almeno il 65% della popolazione residente dell’UE (N.B: si parla di popolazione residente e non di cittadinanza!!). Inoltre, attenzione, la minoranza di blocco deve comprendere almeno 4 membri, altrimenti la maggioranza qualificata si considera comunque raggiunta.

N.B: se la delibera non avviene su proposte della Commissione la maggioranza qualificata aumenta al 72% degli Stati (quindi, il Consiglio europeo quasi sempre delibera con questa maggioranza qualificata). Dal 1966 i governi degli Stati membri hanno applicato, specialmente al principio (non viene più invocato dagli anni ’80), il c.d. compromesso di Lussemburgo , per cui la possibilità di un rinvio dell’adozione a maggioranza di una delibera del Consiglio nel caso in cui uno Stato membro invocasse il pregiudizio di propri interessi molto importanti. Anche i Trattati stessi, comunque, prevedono dei meccanismi che tengano conto delle difficoltà che possano incontrare singoli Stati membri di fronte a decisioni a maggioranza del Consiglio (ex: appellarsi al Consiglio con il c.d. freno d’emergenza ). È stato, inoltre, previsto un meccanismo per cui in presenza di una quasi minoranza di blocco si possa proseguire le discussioni alla ricerca di una soluzione soddisfacente per tutti gli Stati membri che si oppongono alla delibera. Si tratta di un meccanismo formalizzato nel 2009 che richiede che sia invocato da Stati che rappresentano almeno il 55% della popolazione europea. Infine, alcuni atti delle istituzioni hanno autonomamente previsto la possibilità che successivi provvedimenti da prendere dal consiglio in loro attuazione possano essere adottati con una procedura di voto inversa : la procedura si avvia su proposta o raccomandazione della Commissione ed è considerata adottata a meno che il Consiglio non decida a maggioranza semplice o qualificata di respingerla. Il Parlamento europeo Il Parlamento europeo è un’istituzione espressione del principio di democrazia. È composto da rappresentanti dei cittadini degli Stati membri eletti a suffragio diretto. Per quel che riguarda le sue competenze, il Parlamento è uno dei protagonisti del processo decisionale dell’Unione (ed è proprio l’organo che garantisce la valenza democratica di questo processo). L’intensità della partecipazione del Parlamento al processo decisionale varia notevolmente a seconda delle modalità (co-decisione, semplice consultazione…) e del settore d’azione. Inoltre, il Parlamento ha anche un generale ruolo di controllo politico che i trattati gli hanno riservato sotto forme diverse e verso le altre istituzioni (ex: partecipa alla nomina della Commissione, ha potere di censura nei confronti della Commissione…). In più, un più generale potere di controllo è esercitato dal Parlamento attraverso gli strumenti dell’inchiesta (cioè la possibilità di istituire commissioni d’inchiesta incaricate di esaminare denunce di infrazione o di cattiva amministrazione nell’applicazione del diritto dell’Unione) e del Mediatore europeo (cioè un organo permanente nominato dallo stesso Parlamento e competente a esaminare casi di cattiva amministrazione imputabili a istituzioni o organi dell’Unione. Infine, il Parlamento partecipa direttamente al procedimento di formazione e approvazione del bilancio UE. Seggi e elezioni