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DIRITTO COSTITUZIONALE
CAPITOLO V
L’ORDINAMENTO REGIONALE
- Stato accentrato, Stato federale e Stato regionale: alcune distinzioni preliminari Classificare le forme di Stato in ragione del grado di decentramento delle funzioni è oggi un esercizio complesso, a causa dei livelli molto diversi di decentramento che l’esperienza concreta propone. In linea generale si tende a distinguere tra tre grandi modelli: lo Stato accentrato, lo Stato regionale e lo Stato federale; Tuttavia, quando si passa ad analizzare in dettaglio quali sono quali sono gli elementi che caratterizzano - e quali distinguono - l’un modello dall’altro è agevole verificare che è assai difficile dividere rigidamente in categorie, e soprattutto distinguere lo Stato regionale, dallo Stato federale. Nella tradizione culturale ottocentesca la distinzione tra i diversi modelli organizzativi dello Stato veniva principalmente effettuata sulla base delle modalità di distribuzione della sovranità. Si distingueva così tra: a) Stato unitario accentrato. Si intendeva con questa formulazione lo Stato nel quale la sovranità è originaria e l'esercizio dei poteri sovrani (potere legislativo esecutivo e giudiziario) incardinati a livello dell'organizzazione statale. L'esempio più classico di questo modello organizzativo lo si ritrova nell'esperienza francese, in concomitanza con il rafforzarsi dei poteri di decisione del Sovrano. Esso è caratterizzato dal decentramento di sole funzioni amministrative, che tuttavia vengono indirizzate e coordinate dal centro. b) Stato federale. Lo Stato federale costituisce spesso una evoluzione dello Stato confederale. Si intendeva con questa formulazione una unione di Stati ciascuno dotato di sovranità originaria e caratterizzato dall'esercizio dei poteri sovrani (potere legislativo esecutivo e giudiziario). La Federazione degli Stati che li unisce deriva da un accordo internazionale, e non da una Costituzione, poiché ciascuno Stato, essendo appunto sovrano, è libero di aderire o non aderire a quell'accordo. Il modello classico è dato dagli Stati Uniti di America, quando le colonie inglesi acquisirono indipendenza dall'Inghilterra e decisero di unirsi in una confederazione. A seguito della evoluzione storica la confederazione si è poi trasformata in una federazione. La Costituzione (e non più un trattato internazionale) prevede un riparto di competenza tra Stato centrale e Stati membri in relazione alle tre funzioni dello Stato (potere legislativo, esecutivo e giudiziario). c) Stato regionale. Si intendeva con questa formulazione quel modello organizzativo caratterizzato dalla sovranità preesistente dello Stato centra- le, che è dunque il titolare di poteri originari, mentre la Costituzione attribuisce ad
enti autonomi l'esercizio di alcuni di questi poteri. Lo Stato è dunque sovrano, mentre l'autonomia regionale è derivata dallo Stato. Ne consegue che questi modelli prevedono normalmente una serie di controlli dello Stato nei confronti delle Regioni, indicativi della superiorità del primo rispetto ai secondi. Il modello classico di questa forma organizzati- va era data dalla Costituzione italiana del 1948, anteriormente alle modifiche costituzionali del 2001. Questa distinzione, che mantiene una sua validità principalmente come schema generale di larga massima, è diventata tuttavia oggi imprecisa, specie se utilizzata per distinguere lo Stato federale da quello regionale, principalmente perché la sovranità non costituisce più la categoria fondante i modelli organizzativi degli Stati contemporanei. La cultura dell’Ottocento e della prima metà del Novecento aveva esaltato il dogma della sovranità dello Stato. Dal potere di dichiarare la guerra e firmare la pace derivavano tutte le altre qualità del potere statale: il fare le leggi e farle rispettare, imporre tributi e amministrare la giustizia. Negli Stati costituzionali contemporanei la sovranità invece non preesiste nello Stato, perché è distribuita tra organi e istituzioni secondo modalità determinate dalla Costituzione. Si è allora cercato di distinguere tra Stato federale e Stato regionale seguendo schemi pragmatici, e cioè sulla base di indicatori in relazione alle competenze. L'esistenza di un certo modello di distribuzione di competenza caratterizzerebbe lo Stato in senso federale e non in senso regionale. Il primo e più importante indicatore sarebbe dato dalle modalità di distribuzione delle competenze legislative. In particolare, si diceva, gli Stati federali sono caratterizzati dall'avere i singoli Stati tutte le competenze salvo quelle, espressamente enumerate, riservate allo Stato federale. Al contrario negli Stati regionali alle Regioni spetterebbero competenze enumerate, mentre allo Stato spetterebbe la competenza generale. Si sono poi individuati altri criteri che, accompagnati al primo, caratterizzerebbero lo Stato in senso federale. Così l'esistenza di una seconda Camera rappresentativa delle istanze locali costituirebbe un ulteriore indice del modello federale, come anche la partecipazione al procedimento di revisione della Costituzione da parte delle entità autonome, o, secondo altri, l'assetto decentrato del sistema fiscale. Anche questi criteri, in realtà, possono dare una misura del livello di decentramento ma non sono esaustivi per affermare con certezza la presenza di un modello federale piuttosto che regionale. Il vero è che nel corso del tempo quei modelli si sono fortemente ibridati. In linea generale le Costituzioni contemporanee hanno - sino ad adesso ma con qualche interrogativo sul futuro teso ad aumentare il grado di decentramento negli Stati accentrati o a basso livello di regionalismo e, al contrario, aumentato il livello di centralismo negli Stati di tipo federale. Le ragioni di questo percorso sono da ricercarsi nel bisogno di decisioni più vicine al territorio per gli Stati a basso livello di
La Costituzione del 1948 ha trasformato queste entità geografiche in enti di decentramento politico, e poi, con una riforma costituzionale del 2001, ad esse sono state attribuite ulteriori importanti competenze, con lo scopo di aumentare ancora il livello del decentramento. Il percorso regionalista italiano, tuttavia, è stato assai travagliato, mentre non sempre le scelte effettuate nella Costituzione appaiono coerenti con la tradizione storica e con il complessivo modello costituzionale. Lo Stato italiano ha una tradizione storica di tipo centralista. Giunto tardi all'unificazione, tra i due opposti modelli che allora era possibile scegliere, il modello federalista o autonomista che mirava a garantire l'unità dello Stato attraverso la concessione di autonomie, e il modello centralista che mirava a rafforzare l'unitarietà dello Stato attraverso l'estensione del modello piemontese, fu scelto il secondo. Lo Stato italiano per- tanto nacque sulla base del modello amministrativo napoleonico, basato sulla concentrazione dei poteri negli apparati centrali e su enti quali i Comuni caratterizzati dal poter esercitare poteri amministrativi allora sotto il rigoroso controllo del Governo. Se è vero dunque che dal risorgimento scaturì un modello organizzativo centralista, è anche vero però che il pensiero risorgimentale aveva sviluppato approfondite riflessioni su modelli organizzativi alternativi, ispirati in contrario al decentramento e al federalismo, specialmente in correlazione con la tutela dei diritti di libertà. Nel pensiero di Gioberti e Cattaneo il decentramento è considerato sia uno strumento per frazionare il potere centrale, e dunque come garanzia di libertà, sia per avvicinare le decisioni ai cittadini che possono controllare l'operato dei governanti in maniera più diretta, e dunque come garanzia di democrazia. Cosicché dopo la caduta del fascismo era logico che le forze politiche che dovevano dar vita, ad un nuovo ordinamento costituzionale guardassero anche a quel pensiero, che, abbandonato nel risorgimento, avrebbe potuto essere rivitalizzato da una forma di Stato quale quella delineata dalla Costituzione del 1948, largamente basata sul riconoscimento e sulla tutela delle libertà fondamentali e sul bilanciamento dei poteri. Le ragioni principali della scelta regionalista sono dunque da rintracciarsi nell'essere il modello regionale complementare rispetto alle scelte di fondo effettuate dalla Costituzione riguardo al sistema delle libertà e riguardo alla organizzazione, assai bilanciata, della forma di Governo. Inoltre, le rivendicazioni autonomiste che venivano da alcune Regioni del paese (Sicilia, Sardegna, Valle d'Aosta), avevano già prodotto una spinta verso il riconoscimento di autonomie speciali in conseguenza delle peculiarità geografiche, economiche e linguistiche di alcune di esse (ad esempio lo Statuto della Regione siciliana fu approvato prima della entrata in vigore della Costituzione, nel 1946). Queste circostanze contribuirono a definire il dibattito sul regionalismo e a indirizzarne il modello di fondo.
La Costituzione distingue infatti tra Regioni a statuto speciale (che sono la Sicilia, la Sardegna, la Valle d'Aosta, il Friuli-Venezia Giulia e il Trentino-Alto Adige) e Regioni a statuto ordinario che sono le altre quindici. Le Regioni a statuto speciale godono di particolari forme di autonomia e di particolari poteri conseguenti a statuti approvati con leggi costituzionali, il cui grado di autonomia è determinato dagli statuti. Queste forme speciali di autonomia furono allora giustificate, o in ragione della arretratezza economica (come nel caso delle regioni insulari) o per ragioni di tutela di minoranze linguistiche (come nel caso delle regioni di confine). La gran parte degli statuti speciali furono deliberati dalla stessa Assemblea dopo la sua scadenza, come previsto dalla XVII disposizione transitoria, il 31 gennaio del 1948. Lo Statuto del Trentino-Alto Adige recepiva gli accordi tra Italia ed Austria (ed. accordi De Gasperi Gruber), mentre lo statuto del Friuli-Venezia Giulia fu approvato con la legge costituzionale n. 1 del 1963. Le Regioni a statuto ordinario invece godevano di un potere statutario ma gli statuti erano approvati con legge ordinaria, e dunque il grado di autonomia di queste ultime era assai minore. Ciò che distingueva le Regioni rispetto agli altri enti di decentramento amministrativo (Comuni e Provincie) in ogni caso era l'attribuzione di un potere statutario (potere di autoorganizzazione, pur all'interno di certi limiti) e di un potere legislativo e quindi politico. Le Regioni dovevano essere quindi enti capaci di svolgere una propria funzione politica, e dunque la "qualità" dell'autonomia regionale era assai diversa rispetto a quella delineata per gli enti locali territoriali che, privi della competenza legislativa, sono invece qualificabili come enti di decentramento amministrativo. Per queste ragioni, del resto, il modello regionale contribuisce a definire la forma di Stato, ed ancora per questa ragione alle Regioni la Costituzione assegna competenze costituzionali che incidono anche nelle attività dello Stato centrale. Le Regioni, ad esempio, partecipano alla elezione del capo dello Stato (art. 83), sono titolari di iniziativa legislativa (art. 71), possono richiedere un referendum abrogativo (art. 75), e partecipano al procedimento di revisione costituzionale attraverso la richiesta di referendum approvativo (art. 138).
- Il modello regionale nella Costituzione La Costituzione del 1948, nel titolo V, delineava quindi un modello di decentramento regionale all'interno del quale le Regioni erano titolari di autonomia legislativa. Questa autonomia, tuttavia, era di grado diverso per le Regioni a statuto speciale rispetto alle Regioni a statuto ordinario. Le prime godevano infatti di tre livelli di autonomia: la potestà legislativa esclusiva, la potestà legislativa concorrente o ripartita, la potestà legislativa integrativa attuati va (che non spettava però alla Regione Sicilia). La potestà legislativa esclusiva implicava la possibilità, in alcune mate- rie previste dallo statuto, di legiferare liberamente con il solo rispetto di alcuni limiti definiti come esterni (il limite territoriale, il limite costituzionale, il rispetto
Le Regioni erano poi dotate di autonomia finanziaria. Ad una piena autonomia di spesa, tuttavia, l'art. 119 della Costituzione affiancava una più limitata autonomia di entrata. Alle Regioni, infatti, erano attribuiti - con leggi dello Stato
- tributi propri e quote di tributi erariali. Inoltre, per provvedere a scopi determinati lo Stato poteva assegnare per legge a sin- gole Regioni contributi speciali. L'entrata principale era rappresentata dalle quote di tributi erariali, che venivano conglobate in un fondo comune nazionale e ripartito poi tra le varie Regioni anche con finalità perequative (riequilibrare le Regioni più svantaggiate). Rispetto a questo regime, valido per le Regioni a statuto ordinario, gli statuti speciali prevedevano strumenti più ampi di finanziamento attraverso entrate fiscali il cui gettito era trasferito in grande parte alla Regione. Il sistema dei controlli rispecchiava il modello di autonomia che la Costituzione aveva individuato per le Regioni. Enti cioè dotati di autonomia garantita dalla Costituzione, ma i cui confini erano ampiamente determinati dalle leggi dello Stato. Gli atti della Regione - legislativi e amministrativi - erano sottoposti a controlli di legittimità ed anche - sia pure in ipotesi limitate - di merito, controlli che facevano perno sul "Commissario del Governo", residente nel capoluogo della Regione, con il compito di sovraintendere alle funzioni amministrative esercitate dallo Stato e di coordinarle con quelle del- la Regione. In particolare, le leggi regionali erano sottoposte ad un controllo preventivo da parte del Governo, che, tramite il Commissario di Governo, poteva richiedere una nuova deliberazione al Consiglio regionale e poi, in caso di riapprovazione della stessa, sollevare la questione di legittimità costituzionale davanti alla Corte costituzionale per ragioni di legittimità, o davanti al Parlamento per ragioni di merito. Gli atti amministrativi regionali, invece, erano sottoposti al controllo di un organo decentrato dello Stato da istituirai con legge statale (la Commissione di controllo sull’amministrazione regionale). Controllo previsto come regola di legittimità ma che, in determinati casi delineati dalla legge, poteva essere anche di merito. Questo modello, nel quale le Regioni avevano sì autonomia ma una autonomia fortemente controllata dallo Stato, trovava un punto di riferimento coerente nell'art. 5 della Costituzione, che riaffermava l'unitarietà dello Stato (la Repubblica, una e indivisibile). Tale norma voleva significare che, pur promuovendo le autonomie locali e ispirandosi al principio del decentramento, la Costituzione non intendeva però legittimare un modello di tipo federale.
- La difficile attuazione del modello regionale Dopo la entrata in vigore della Costituzione quelle stesse forze che ne avevano voluto la introduzione ne rallentarono notevolmente il percorso attuativo. Le Regioni a statuto ordinario iniziarono ad operare infatti solo nel 1970.
Nel 1953 inoltre, fu varata una legge (la legge n. 62 del 1953, cosiddetta Legge "Sceiba" dal nome del ministro proponente, intitolata "Costituzione e funzionamento degli organi regionali") suscettibile di generare un sostanziale rinvio sine die della competenza legislativa regionale concorrente. Esse cioè potevano legiferare nelle materie previste dalla Costituzione nell'ambito dei principi stabiliti dalla legge dello Stato. La legge "Sceiba" stabilì allora che l'esercizio della competenza legislativa regionale concorrente non poteva essere esercitata sin tanto che lo Stato non avesse predisposto le necessarie "leggi cornice", che dovevano determinare i principi fondamentali sulle materie di competenza dello Stato. Scelta che però implicava la subordinazione dell'esercizio della competenza regionale concorrente alla volontà politica dello Stato di emanare le leggi cornice: se infatti lo Stato non avesse approvato tali leggi, le Regioni non avrebbero potuto esercitare la competenza legislativa. L'attuazione delle Regioni ordinarie ebbe inizio nel 1968, con l’approvazione della legge elettorale regionale (legge n. 108 del 1968). Nel 1970 furono svolte le elezioni dei Consigli regionali e in quello stesso anno fu approvata la legge n. 281 del 1970 (ed. legge finanziaria regionale), con la quale venne sostituita la disposizione della legge "Sceiba" che prevedeva la necessaria emanazione delle leggi cornice per l'esercizio della competenza legislativa concorrente. La nuova norma ribaltava i presupposti: se lo Stato non avesse emanato le leggi cornice le Regioni avrebbero potuto trarre interpretativamente i principi necessari per l'esercizio della competenza regionale dalle norme vigenti sulle materie. Questa nuova disposizione, se da un lato rendeva più difficile l’esercizio della competenza concorrente, dato che erano le Regioni a dover individuare nella legislazione vigente quali erano i principi ai quali occorreva adeguarsi, dall'altro lato faceva sì che tale competenza fosse operativa sin da subito. In conseguenza di questa legge le Regioni furono pertanto messe in condizioni di esercitare la loro competenza legislativa, ma anche una volta a regime, la legislazione regionale non è apparsa mai in grado di svolgere un ruolo politico di particolare rilievo, risultando in grandissima parte interstiziale e microsezionale. Di questo sviluppo, relativamente insoddisfacente rispetto alle ragioni che avevano portato al modello regionale, si sono date varie spiegazioni, accomunate però da una comune chiave di lettura: l'autonomia sarebbe stata a vario titolo compressa e pertanto non in grado di dispiegarsi in maniera significativa. È certamente vero che le materie di competenza legislativa concorrente, già disorganiche nell'elencazione costituzionale, furono interpretate in una prima fase assai restrittivamente. In primo luogo, quando furono trasferite le funzioni amministrative dallo Stato alle Regioni, fu data prima una lettura restrittiva delle materie, e poi comunque furono operati vari "ritagli" sulle stesse in ragione della ritenuta presenza di un interesse nazionale, che legittimava lo Stato a trattenere al centro porzioni importanti di competenze teoricamente di spettanza regionale.
dimensionamento regionale, sul dimensionamento degli enti locali e soprattutto sulla progressiva ed inevitabile integrazione europea che avrebbe probabilmente reso eccessivi tutti i livelli di governo e di amministrazione dei quali siamo dotati.
- L'impianto regionale dopo la riforma del titolo V: una visione complessiva II percorso di riforma del modello regionale si è dunque incentrato, prima che su di una semplificazione dei livelli di governo probabilmente eccessivi e dimensionalmente non corretti, sulla questione del rafforza- mento del grado di autonomia delle Regioni. Tra il 1999 e il 2001, con tre leggi costituzionali (la legge n. 1 del 1999, n. 2 e n. 3 del 2001), fu allora modificato sostanzialmente il vecchio "Titolo V" della Costituzione. Con le tre leggi costituzionali sopra citate si è voluto rafforzare l’autonomia regionale, agendo sia sull'autonomia statutaria, sia sull'autonomia legislativa e amministrativa, sia sull'autonomia finanziaria. Le leggi costituzionali n. 1 del 1999 e n. 2 del 2001 hanno riformato l'autonomia statutaria delle regioni ordinarie e speciali. Lo statuto delle Regioni ordinarie è divenuta una fonte a tutti gli effetti espressione di autonomia (se ne vedrà tuttavia nel paragrafo successivo a quali limiti è sottoposto) sia per i contenuti che per la forma. Dal punto di vista del con- tenuto infatti, tale fonte disciplina la forma di Governo regionale, cioè i rapporti tra il Consiglio, la Giunta e il Presidente della Giunta, oltre a disciplinare i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento della Regione, e gli istituti di partecipazione (referendum e iniziativa popolare). In coerenza con l’attribuzione di questa competenza, inoltre, la legge n. 1 del 1999 ha attribuito alla competenza legislativa regionale concorrente la materia elettorale, che sino ad allora era invece disciplinata attraverso una legge dello Stato. Dal punto di vista della forma lo statuto diviene una fonte regionale. Questo, infatti, è approvato con legge regionale con un procedimento che ricalca quello previsto dall'art. 138 della Costituzione, anche per accentuarne la funzione di garanzia e per evidenziarne la natura in senso lato "costituzionale". La legge n. 2 del 2001 ha riformato, a questo punto per simmetria, il procedimento statutario delle Regioni a statuto speciale che, paradossalmente, era divenuto "meno autonomo" di quello delle Regioni ordinarie. Tali statuti, infatti, erano approvati con legge costituzionale, cioè con una fonte statale e non regionale, e per modificarli occorreva quindi instaurare il procedimento di revisione costituzionale. Con la nuova normativa è stata attribuita alle Regioni a statuto speciale, sino alla modifica degli statuti, la possibilità di adottare una legge speciale regionale, la ed. legge statutaria approvata dal Consiglio regionale a maggioranza assoluta, con la quale disciplinare la forma di Governo secondo il modello delle regioni ordinarie. La legge costituzionale n. 3 del 2001 ha poi completato la riforma incidendo sull'autonomia legislativa, amministrativa, finanziaria ed anche sul sistema dei controlli. La riforma si basa sul riconoscimento di una autonomia costituzionale teoricamente paritaria nei confronti dei vari enti che compongono lo Stato. Come recita l'art. 114 al 2° comma infatti: "I Comuni, le Provincie, le Città metropolitane e le Regioni sono
enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo principi fissati dalla costituzione" Il nuovo modello di riparto della competenza legislativa tra lo Stato e le Regioni si fonda sulla attribuzione allo Stato della competenza esclusiva su alcuni "gruppi" di materie; sulla attribuzione alle Regioni di una competenza concorrente - cioè nel rispetto dei principi stabiliti dalla legge dello Stato - su altri gruppi di materie; sulla attribuzione alle Regioni della competenza residuale su tutte le materie che non spettano né allo Stato né alla competenza concorrente; sulla possibilità di affidare alla competenza esclusiva regionale, con legge dello Stato, ulteriori materie previste vuoi nella competenza esclusiva statale, vuoi nella competenza regionale concorrente (art. 116 3° comma).La novità più appariscente della riforma costituzionale è il ribaltamento del precedente sistema del riparto di competenze. Alle Regioni a statu- to ordinario non solo è attribuita una competenza esclusiva che nel vecchio testo esse non avevano, ma questa competenza esclusiva appare a prima vista di tipo generale, poiché è lo Stato ad avere competenze sulle materie elencate, spettando alle Regioni le competenze su tutte le altre. Si rovescia così, ancora a prima vista, il precedente modello che individuava nello Stato l'ente a competenza generale e nella Regione l'ente con competenze determinate sulla base dell'elenco di materie. Dal punto di vista amministrativo spettano alle Regioni tutte le competenze non riservate alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, men- tre l'esercizio delle funzioni amministrative dovrebbe essere di spettanza dei Comuni, "salvo che per assicurarne l'esercizio unitario sino conferite a Provincie, Città metropolitane, Regioni e Stato sulla base del principio di sussidiarietà, differenziazione, adeguatezza" (art. 118) Dal punto di vista dell'autonomia finanziaria l'art. 119 prevede che gli enti locali e le Regioni abbiano autonomia di entrata e di spesa. Essi possono stabilire tributi propri ma dispongono anche di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibili al loro territorio. Queste condizioni così ampliate di autonomia hanno poi avuto un necessario riflesso sul sistema dei controlli, perché il controllo sulle leggi sta- tali da preventivo è diventato successivo, i controlli di legittimità e di merito sugli atti amministrativi della Regione sono scomparsi dal testo costituzionale, mentre è stato introdotto un nuovo tipo di controllo, di tipo "sostitutivo" in ipotesi determinate dalla Costituzione. Come recita il 2° comma dell'art. 120: "il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Provincie e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normazione comunitaria oppure di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali".
- La potestà statutaria delle Regioni ordinarie e speciali. Andando più in dettaglio l'art. 123 della Costituzione prevede che ogni Regione ordinaria ha
"armonia con la Costituzione". Oltre a questo limite le leggi statutarie sono tenute anche al rispetto dei "principi generali dell'ordinamento giuridico", limite che tuttavia sembra essere ricompreso nel precedente. Come per le Regioni a statuto ordinario il Governo esercita un potere di controllo sulla legge statutaria che si estrinseca nella possibile impugnazione della legge davanti alla Corte costituzionale entro trenta giorni dalla pubblicazione (ma anteriormente alla promulgazione come nel caso degli statuti delle Regioni ordinarie).
- Il contenuto degli statuti e la forma di Governo regionale Lo Statuto delle Regioni ordinarie ha un contenuto necessario come previsto nell'art. 123 della Costituzione. Lo statuto deve infatti determinare la forma di Governo, i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento, l'iniziativa legislativa e il referendum, la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti. Oltre a queste materie lo statuto può avere, in teoria, anche un contenuto eventuale, cioè "ulteriore" rispetto alle materie sopra indicate, de- terminabile nell'esercizio della autonomia di ciascuna Regione. Questa possibilità è stata tuttavia limitata dalla Corte costituzionale, sulla base del fatto che gli statuti regionali non possono essere considerati come delle Costituzioni. Molte Regioni in effetti avevano inserito negli statuti varie disposizioni di principio, con lo scopo di tracciare una "identità" particolare della Regione, o determinare un "programma" che in qualche modo vincolasse il legislatore regionale. La Corte costituzionale, pur riconoscendo alle Regioni questa possibilità, ha però negato valore giuridico alle norme di principio e programmati che introdotte, rilevando che gli statuti sono fonti regionali a competenza riservata, e come tali non idonei a contenere norme vincolanti diverse da quelle necessarie, o comunque strettamente connesse a quelle necessarie. Per quanto concerne il contenuto necessario la possibilità di determinare la forma di Governo costituisce la innovazione più importante della riforma costituzionale. Al proposito la legge di riforma prevedeva una forma di Governo transitoria, fino alla entrata in vigore dei nuovi statuti, e una forma di Governo a regime, determinata dai nuovi statuti regionali ma vincolata da una serie di principi posti dalle norme costituzionali (gli artt. 121,122 e 126). Sulla forma di Governo le disposizioni costituzionali, tuttavia, traccia- no già una linea molto chiara dalla quale la Regione può discostarsi assai poco. Questa forma di Governo, inoltre, appare difficilmente inquadrabile secondo i modelli classici. Gli organi costituzionali necessari - e non integrabili per volontà della Regione - sono il Presidente della Giunta (il Presidente della Regione) Giunta e Consiglio. Non vi è un Premier - come nella forma parlamentare - poiché il Presidente della Giunta è anche il Presidente della Regione. Il Presidente della Regione è eletto direttamente dal corpo elettorale regionale, ed ha il potere di nominare e revocare gli altri membri della Giunta. Dunque, il "capo del governo regionale" è dotato di una legittimazione politica rinforzata in conseguenza del voto diretto, e ha poteri “forti” di guida e di indirizzo nei confronti della Giunta in virtù del potere di nomina e soprattutto di revoca degli assessori del quale è dotato. Rappresenta
la Regione, dirige la politica della Giunta e ne è responsabile, promulga le leggi ed emana i regolamenti. Il Presidente della Regione non è dunque assimilabile al Presidente del Consiglio nella forma di Governo parlamentare che la Costituzione ha delineato a livello statale. Questi, infatti, sia in virtù del meccanismo elettorale diretto, sia per i poteri che gli sono stati attribuiti, costituisce l'organo nel quale è principalmente incardinata la funzione dell'indirizzo politico. Come strumento rafforzativo della stabilità del governo regionale la Costituzione ha inoltre introdotto la regola ed. del "simul stabunt simul cadent. Il voto di sfiducia votato dal Consiglio nei confronti del Presidente determina infatti automaticamente lo scioglimento del Consiglio e l'indizione di nuove elezioni. Una regola siffatta persegue lo scopo di lega- re il destino del Presidente e della Giunta a quella del Consiglio, impedendo al Consiglio di condizionare eccessivamente la politica del Presi- dente e della Giunta attraverso il possibile "ricatto" della mozione di sfiducia. Le possibilità di deroga a questa regola, secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale, sono assai limitate. Anche questo elemento rafforza il ruolo di indirizzo del Presidente, che potrà governare senza temere i ed. "ribaltoni" ed avendo una prospettiva temporale normalmente coinciderne con la durata della legislatura. In questo contesto le funzioni gestionali del Consiglio sono ovviamente ridotte: il Consiglio dovrebbe svolgere funzioni di indirizzo e controllo rispetto alla Giunta (oltre alla attività normativa primaria), ma non invece una attività di natura amministrativa. Appaiono dunque non coerenti con questo modello quelle competenze, alle volte attribuite dagli statuti, che incardinano sul Consiglio funzioni anche gestionali, attribuendogli, ad esempio, la competenza ad approvare i regolamenti. La Giunta svolge funzioni di partecipazione all'indirizzo politico ed anche funzioni di natura amministrativa. Stante la legittimazione diretta del Presidente, la responsabilità politica della Giunta confluisce in esso. Poiché la Costituzione non attribuisce il potere regolamentare né alla Giunta né al Consiglio, spetta allo Statuto decidere a quale organo attribuirlo (Corte cost. n. 313 del 2003). La Giunta, quindi, normalmente esercita il potere regolamentare - quando gli statuti non lo hanno attribuito al Consiglio - e svolge attività di esecuzione delle leggi e delle deliberazioni consiliari. Lo scopo di questo modello è quello di rafforzare l'esecutivo e la sua stabilità, ma la classificazione di questa forma di Governo secondo le tradizionali tipologie non è agevole. Essa presenta elementi riconducibili alla forma di Governo presidenziale, poiché ne mutua alcuni tratti caratteristici, in particolare per quello che riguarda l'elezione del Presidente della Giunta, per il fatto che il Presidente è anche il capo dell'esecutivo, per il ruolo e i compiti che al Presidente sono attribuiti. Ma presenta anche elementi che non sono affatto tipici di questa forma, come ad esempio il voto di sfiducia del Consiglio nei confronti del Presidente e la possibilità che il Consiglio possa essere sciolto. D’altra parte, non è neppure qualificabile come una forma di Governo parlamentare: la regola simul stabunt simul cadent non è tipica del modello parlamentare anche nelle sue varianti a prevalenza dell'esecutivo.
regionali concorrenti, poiché necessariamente vi saranno interventi dello Stato e delle Regioni, distribuiti a seconda della dimensione e della tipologia degli interessi. Gli altri limiti alla competenza legislativa regionale concorrente sono:
- il limite dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato Questo limite costituisce la caratteristica fondamentale della legislazione concorrente. Esso implica che, nelle materie di legislazione concorrente, lo Stato con legge deve determinare i principi, mentre la Regione; a sua volta con legge, deve stabilire la normativa di dettaglio rispettando i principi posti dalla legge statale. I principi, inoltre, possono essere desunti in via interpretativa dalla normativa statale vigente, cosicché non è necessario che lo Stato approvi delle specifiche leggi per determinare i principi (c.d. leggi cornice). Lo Stato, inoltre, nelle materie di competenze concorrente, può legiferare anche nel dettaglio, spettando alla Regione eventualmente abrogare le norme statali con normativa successiva. - Il limite costituzionale e territoriale Sì tratta di due limiti fisiologici e sostanzialmente impliciti a qualunque legge regionale. La legge regionale è ovviamente inferiore alla Costituzione e deve quindi rispettarne le disposizioni ed i principi in essa contenuti. Inoltre, la legge regionale ha un ulteriore limite nel proprio territorio, nel senso che non può disciplinare fatti e fenomeni esterni al territorio regionale. - Il limite degli obblighi internazionali e comunitari. Nel sistema costituzionale anteriforma, il limite degli obblighi internazionali e comunitari costituiva un vero e proprio limite alla legislazione regionale concorrente, mentre nel testo attuale riformato non di un vero e proprio limite si tratta. Nel modello costituzionale anteriforma, infatti, quando una materia attribuita alla competenza regionale andava ad impattare nella esecuzione di un obbligo internazionale (un trattato internazionale) o nella esecuzione di un obbligo comunitario (ad esempio la attuazione di una direttiva), la competenza era comunque sottratta alla Regione ed esercitata dallo Stato. Questa rilevante sottrazione di competenza era allora giustificata dal principio della responsabilità internazionale dello Stato, perché quest'ultimo, in ipotesi di mancata attuazione dell'obbligo internazionale, sarebbe stato chiamato responsabile per un inadempimento ad esso non imputabile. Questa posizione rigida si attenuò dopo una sentenza della Corte (la n. 142 del 1972), che riconobbe che laddove lo Stato si fosse dotato di uno strumento per garantirsi dal possibile inadempimento delle Regioni nell'attuazione della normativa comunitaria, non vi sarebbe stata necessità di mantenere questo limite. Sulla scorta di questa sentenza fu allora previ- sta, all'interno del D.p.r. n. 616 del 1977, una norma che prevedeva un potere sostitutivo dello Stato qualora le Regioni non ottemperassero agli obblighi comunitari. Gli obblighi internazionali e comunitari costituivano quindi un vero e proprio limite trasversale rispetto a tutte le materie di competenza regionale. Nel nuovo modello costituzionale non di vero e proprio limite si tratta, poiché lo Stato può legiferare nell'ambito di competenza regionale, sola- mente dopo che la Regione si è resa inadempiente alla sua attuazione. La Costituzione all'art. 117 5° comma ha infatti previsto che le Regioni hanno competenza anche laddove le materie a loro attribuite
impattino con obblighi internazionali e comunitari. Tuttavia, ciò deve avvenire "nel rispetto delle norme di procedura stabilite dalla legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza”. In buona sostanza le Regioni possono oggi eseguire direttamente le direttive europee nelle materie di loro competenza, e solo nella ipotesi di inerzia della Regione interviene direttamente lo Stato con una propria legge che disciplina anche il dettaglio. Il modello della attuazione delle direttive comunitarie segue oggi il seguente schema: la Regione può eseguire la direttiva anche prima della emanazione da parte dello Stato della ed. legge europea. La legge europea pone comunque i principi ai quali deve adeguarsi la legislazione regionale. Se i principi sono incompatibili con la legge regionale essi prevalgono su quest'ultima. In materia di trattati internazionali, dopo l'ordine di esecuzione del trattato la Regione può procedere alla sua attuazione. In caso di inadempimento, a norma dell'art. 120 della Costituzione, il Governo può sostituirsi alla Regione. - Interessi unitari e competenze locali Ulteriori limiti nei confronti della legge regionale derivano poi dalla esistenza di interessi unitari (in questo caso la sottrazione della competenza avviene a vantaggio dello Stato), o di competenze riservate agli enti locali (ed in questo caso la sottrazione di competenza avviene a vantaggio dell'ente locale). Nel primo caso ciò si verifica allorquando, pur nell'ambito della competenza regionale, vi siano tuttavia interessi che non possono essere tute- lati che unitariamente attraverso una norma dello Stato. La Corte ha tratto questo principio dall'art. 118 della Costituzione, che attribuisce le funzioni amministrative ai Comuni "salvo che per assicurarne l'esercizio unita- rio siano conferite a Provincie, Città metropolitane, Regioni e Stato", per sostenere che analogo principio sussiste anche, implicitamente, nell'esercizio dell'attività legislativa. Nel secondo caso, e al contrario, ciò avviene quando la norma costituzionale riserva agli enti locali (Comuni, Province e Città metropolitane), la disciplina di alcune materie attraverso una propria fonte (il regolamento). L'art. 117 al 6° comma, infatti, prevede che "/ Comuni, le Provincie e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell'organizzazione dello svolgimento delle funzioni loro attribuite". In tali casi la legge regionale può intervenire solo per stabilire i requisiti minimi di uniformità, mentre la disciplina di dettaglio della materia deve essere stabilita dalla fonte locale.
- La competenza esclusiva dello Stato La caratteristica più enfatizzata della riforma costituzionale del titolo V della Costituzione, come si è già detto, è stata la ed. inversione delle competenze. Mentre nel vecchio testo era lo Stato ad avere competenza generale e le Regioni competenze determinate, il nuovo art. 117 della Costituzione attribuisce alle Regioni - in teoria - la competenza generale, e allo Stato la competenza su materie specifiche. L'art. 117 in effetti recita: "Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie": segue poi un elenco di materie e gruppi di materie indicate dalla lettera a) alla lettera s). Si tratta di materie per
regionale concorrente. Un esempio classico - ed anche importante per la sua valenza - è il caso della materia "urbanistica". Letteralmente la materia urbanistica non è presente né nell'elenco delle materie di competenza regionale concorrente né nell'elenco del- le materie di competenza esclusiva statale. Tuttavia, contrariamente ai desiderata delle Regioni che ne reclamavano l'esercizio come competenza esclusiva "de resi- duo", la Corte costituzionale la ha ricondotta all'interno della materia "governo del territorio", materia di competenza concorrente, rilevando che, senza la materia urbanistica, il governo del territorio altro non sarebbe se non un mero "guscio vuoto" (Corte cost. n. 303 del 2003). Dopo aver effettuato queste verifiche risulta che non sono poi molte, in realtà, le materie riconosciute alla competenza residuale esclusiva delle Regioni, e spesso queste materie vengono ad essere ulteriormente "ritagliate" in relazione all'interesse regionale o al dimensionamento territoriale delle Regioni.
- Il regionalismo differenziato La Costituzione ha poi introdotto la possibilità di un c.d. regionalismo differenziato in tema di competenze legislative, in qualche modo "a richiesta" da parte delle stesse Regioni, ma con un controllo finale da parte dello Stato. L'art. 116 3° comma della Costituzione, prevede infatti che alle Regioni possono essere attribuite ulteriori forme di autonomia quando lo richieda la Regione interessata, sentiti gli enti locali, previa intesa tra Regione e Stato, e che queste ulteriori competenze (sostanzialmente ulteriori materie) vengano riconosciute attraverso una legge statale approvata a maggioranza assoluta. La ratio della norma è quella di consentire alle Regioni ordinarie di differenziarsi ulteriormente tra di loro, richiedendo l’attribuzione di nuove materie quando abbiano interesse, capacità, organizzazione e copertura finanziaria per svolgere anche queste ulteriori funzioni. Il procedimento individuato è conseguenza dei diversi interessi in gioco e segue la logica della cooperazione tra gli enti interessati. Gli enti locali partecipano nella fase iniziale del procedimento (quando vengono sentiti dalla Regione); l'intesa tra lo Stato e la Regione serve a cristallizzare l'accordo tra lo Stato e la Regione sulla devoluzione delle nuove competenze; la legge ordinaria, a maggioranza assoluta, produce il trasferimento delle nuove competenze.
- La potestà legislativa delle Regioni a statuto speciale Per le Regioni a statuto speciale la riforma costituzionale non ha prodotto mutamenti rilevanti. Tali Regioni rimangono titolari della competenza legislativa esclusiva, della competenza concorrente, della competenza integrativa. La competenza esclusiva implica il potere delle Regioni di approvare leggi nell'ambito delle materie previste nello statuto. Tali leggi, come nel caso della competenza legislativa residuale delle Regioni ordinarie, sono sottoposte al limite costituzionale, al limite territoriale, e al limite degli obblighi internazionali e comunitari, oltre ai limiti derivanti dalle competenze trasversali dello Stato.
La Corte costituzionale ha comunque più volte riconosciuto che le competenze legislative delle Regioni a statuto speciale non possono essere più limitate delle competenze legislative delle Regioni ordinarie, e che pertanto ad esse si applicano anche le norme costituzionali riferibili alle Regioni ordinarie quando più garantiste.
- Autonomia territoriale Nel precedente testo costituzionale il modello del decentramento amministrativo era basato su due caposaldi: da una parte il principio del parallelismo delle funzioni, cioè l'attribuzione alle Regioni delle funzioni amministrative laddove queste aveva competenza legislativa, e dall'altro lato il principio che la Regione doveva svolgere principalmente funzioni di ente di amministrazione indiretta. La Regione, infatti, non doveva esercitare direttamente le funzioni amministrative, ma bensì delegarle agli enti locali o avvalersi dei loro uffici. La riforma costituzionale ha modificato radicalmente tale modello introducendo due diversi principi. Le funzioni amministrative sono normalmente attribuite ai Comuni, ma qualora occorra assicurarne l'esercizio unitario, sono conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza (art. 118). Il Comune è dunque individuato dalla Costituzione come la sede più idonea per l'esercizio delle funzioni amministrative, nell'idea che l’esercizio di tali funzioni debba essere svolto nel livello amministrativo più vicino ai cittadini. Tuttavia, questa attribuzione di competenza può essere derogata quando occorra un esercizio unitario delle funzioni. In tali casi l’attribuzione delle funzioni amministrative sale di livello, dovendo essere attribuita a Provincie, Città metropolitane, Regioni e Stato. La scelta tra questi enti - non casualmente posti dalla Costituzione in ordine crescente - deve avvenire sulla base del principio della adeguatezza, differenziazione e sussidiarietà. Questa ultima espressione - denominata sussidiarietà verticale - vuole indicare la preferenza per la allocazione delle funzioni amministrative al li- vello più vicino ai cittadini, e dunque, quando non sarà possibile attribuirle ai Comuni, esse dovranno essere attribuite ai livelli di governo superiori (Provincie, Regioni o Stato), utilizzando in questa operazione gli ulteriori criteri costituzionali di adeguatezza e differenziazione. Non v'è dubbio che questo modello, suggestivo da un punto di vista culturale per le implicazioni connesse con il principio di sussidiarietà, produce tuttavia una attribuzione non predeterminata delle funzioni amministrative agli enti locali. Sarà lo Stato, perciò, a dover determinare con propria legge le funzioni amministrative degli enti locali, laddove vi sia competenza legislativa statale, mentre sarà la legge regionale a determinarle laddove vi sia competenza legislativa regionale, e sarà alla fine la Corte costituzionale a dover decidere se le leggi in questione rispecchiano i principi costituzionali sopra evidenziati.
- L'autonomia finanziaria.
