BIJELA KNJIGA, Vežbe od Osiguranje

Preuzmite BIJELA KNJIGA i više Vežbe u PDF od Osiguranje samo na Docsity!

Preporuke za unapređenje

zapošljavanja mladih u Crnoj Gori

BIJELA KNJIGA

Ministry of Labor andSocial Welfare

Izdavač: Međunarodna organizacija rada (MOR) Ministarstvo rada i socijalnog staranja Crne Gore

Prelom i štampa: Štampanje DOO, Podgorica

Tiraž: 100

Podgorica, 2016.

Ova publikacija je objavljena uz (finansijsku) podršku Međunarodne organizacije rada. Odgovornost za mišljenja izražena u ovom dokumentu je isključivo na autoru. Međunarodna organi- zacija rada (ILO) ne preuzima odgovornost za ispravnost, tačnost ili pouzdanost bilo koje informacije ili mišljenja izraženih u ovom dokumentu.

Tokom posljednjih decenija, rastući izazovi u zapošljavanju mladih širom svijeta učinili su da kreiranje dostojanstvenih poslova za mlade postane prioritet na globalnom nivou. Međunarodna organizacija rada (MOR) suočava se sa situacijom u kojoj sve veći broj država članica traži pomoć pri dizajniranju integrisanih programa, politika i preporuka za zapošljavanje mladih u okviru specifičnih konteksta u kojima se te zemlje nalaze.

Zapošljavanje mladih prepoznato je kao jedan od tri prioriteta Programa dostojanstvenog rada za Crnu Goru za period 2015-2017, imajući u vidu relativno visoku stopu nezaposlenosti mladih, nizak nivo njihove aktivnosti i relativno visoko učešće mladih na neformalnim poslovima.

U okviru zajedničke inicijative Ujedinjenih nacija u Crnoj Gori, tokom 2016. godine Međunarodna organizacija rada je, zajedno sa Ministarstvom rada i socijalnog staranja i ostalim relevantnim mini- starstvima, institucijama i socijalnim partnerima, sprovela projekat pod nazivom „Jačanje zapošljivosti mladih u Crnoj Gori“, čiji je glavni rezultat upravo dokument koji imate pred sobom – Preporuke za unapređenje zapošljavanja mladih u Crnoj Gori: Bijela knjiga, koji predstavlja sveobuhvatne preporuke nacionalnim partnerima za vođenje politika koje za krajnji cilj imaju podsticanje zapošljivosti mladih ljudi u Crnoj Gori i njihovo brže zapošljavanje na dostojanstvenim poslovima.

Izražavamo duboko uvjerenje da će preporuke i smjernice predstavljene u ovom dokumentu naći svo- je utemeljenje u relevantnim nacionalnim i sektorskim akcionim planovima i služiti kao vodič insti- tucijama za koordinisane aktivnosti kako bi mladi ljudi na dostojanstven način ostvarili svoje lične i profesionalne ambicije.

Kemal Purišić - ministar Ministarstvo rada i socijalnog staranja Crne Gore

PREDGOVOR

Antonio Graziosi - direktor Tim za tehničku podršku dostojanstvenog rada Kancelarija MOR-a za Centralnu i Istočnu Evropu

Ovaj dokument nastao je zahvaljujući zajedničkim naporima tima MOR-a i Ministarstva rada i socijalnog staranja, uz aktivno učešće i dragocjen doprinos predstavnika Zavoda za zapošljavanje, Ministarstva prosvjete, Ministarstva ekonomije, Centra za stručno obrazovanje, Ministarstva finansija, Unije poslo- davaca Crne Gore, Saveza sindikata Crne Gore, Unije slobodnih sindikata Crne Gore, kao i agencija Ujedinjenih nacija u Crnoj Gori. Velika zahvalnost Edini Dešić, direktorici Direktorata za tržište rada i zapošljavanje u Ministarstvu rada i socijalnog staranja i njenom timu za punu posvećenost i podršku prilikom izrade Bijele knjige.

Takođe, posebnu zahvalnost izražavamo Valli Corbanese za ekspertsku podršku prilikom izrade Bijele knjige, kao i Mauriciu Dierckxsensu, specijalisti za zapošljavanje u Timu za tehničku podršku Programu dostojanstvenog rada Kancelarije MOR-a za Centralnu i Istočnu Evropu i Ani Rašović, nacionalnoj pro- jekt koordinatorki MOR-a u Crnoj Gori.

ZAHVALNOST

Ovaj dokument nastao je zahvaljujući zajedničkim naporima tima MOR-a i Ministarstva rada i socijalnog staranja, uz aktivno učešće i dragocjen doprinos predstavnika Zavoda za zapošljavanje, Ministarstva prosvjete, Ministarstva ekonomije, Centra za stručno obrazovanje, Ministarstva finansija, Unije poslo- davaca Crne Gore, Saveza sindikata Crne Gore, Unije slobodnih sindikata Crne Gore, kao i agencija Ujedinjenih nacija u Crnoj Gori. Velika zahvalnost Edini Dešić, direktorici Direktorata za tržište rada i zapošljavanje u Ministarstvu rada i socijalnog staranja i njenom timu za punu posvećenost i podršku prilikom izrade Bijele knjige.

Takođe, posebnu zahvalnost izražavamo Valli Corbanese za ekspertsku podršku prilikom izrade Bijele knjige, kao i Mauriciu Dierckxsensu, specijalisti za zapošljavanje u Timu za tehničku podršku Programu dostojanstvenog rada Kancelarije MOR-a za Centralnu i Istočnu Evropu i Ani Rašović, nacionalnoj pro- jekt koordinatorki MOR-a u Crnoj Gori.

ZAHVALNOST

Uprkos napretku u pogledu ekonomske transformacije i smanjenja siromaštva koje je postignuto u posljednjoj deceniji, otvaranje novih radnih mjesta u Crnoj Gori i dalje teče sporo. Crna Gora je poseb- no pogođena visokim stopama nezaposlenosti mladih (15-29) (41,3% u 2015. godini) i neformalne zapo- slenosti (59,5% mladih od 15 do 29 godina). I pored opšteg nedostatka dostojanstvenih radnih mjesta za mlade, ne suočavaju se svi mladi sa istim rizikom da budu isključeni sa tržišta rada. Mlade žene, mladi ljudi sa niskim stepenom obrazovanja, mladi koji žive u ruralnim područjima i mladi koji nijesu socijalno umreženi su više izloženi deficitima dostojanstvenog rada u odnosu na druge grupe. Rodne razlike u učešću u radnoj snazi, zaposlenosti i nivou zarade i dalje postoje uprkos visokom nivou obra- zovanja mladih žena u odnosu na muškarce.

Zapošljavanje mladih je visoko na političkoj agendi države. Posvećenost Vlade da riješi situaciju ne- dovoljne zaposlenosti mladih – zbog njihove ranjivosti i izloženosti socijalnoj isključenosti – prepozna- ta je u Programu reforme politike zapošljavanja i socijalne politike (2015-2020) i u Nacionalnoj strategiji zapošljavanja 2016-2020. Ovi strateški dokumenti naglašavaju važnost olakšavanja tranzicije do posla onim grupama stanovništva koje su u riziku od dugoročne nezaposlenosti.

U tom kontekstu, kancelarija Međunarodne organizacije rada (MOR) pozvana je da pruži tehničku po- moć Ministarstvu rada i socijalnog staranja i socijalnim partnerima u nastojanju da: i) poboljšaju re- zultate zapošljavanja mladih ljudi; ii) obezbijede nesmetanu tranziciju od škole do posla; i iii) stvore povoljne uslove za otvaranje dostojanstvenih radnih mjesta za mlade. Ovaj paket pomoći uključuje sprovođenje Ankete o tranziciji od škole do posla kako bi se povećala baza znanja o zapošljavanju mla- dih; podršku za kreiranje uravnotežene kombinacije aktivnosti kako bi se odgovorilo na glavne izazove zapošljavanja mladih sa kojima se država suočava; kao i aktivnosti na unapređenju kapaciteta.

Studija koja slijedi zasniva se na nalazima Izvještaja MOR-a pod nazivom „Tranzicija na tržište rada mladih žena i muškaraca u Crnoj Gori“^1 , kao i na diskusijama vođenim tokom dvije tehničke radionice (Kolašin, 21-22. april i Podgorica, 18-19. jul 2016.), organizovanim za članove međuinstitucionalne radne grupe zadužene za razvoj politika za promovisanje zapošljavanja mladih. Cilj ove Bijele knjige je da se kreira portfolio preporuka za politike - na osnovu iskustava evropskih zemalja - kako bi se:

Poboljšala relevantnost ishoda učenja i smanjila neusklađenost tražnje za stečenim vještinama; Povećao kvantitet i kvalitet radnih mjesta za mlade; Poboljšala efikasnost servisa i programa za zapošljavanje mladih.

Dokument je podijeljen u četiri poglavlja. Prvo poglavlje pruža analitički pregled glavnih zaključaka Ankete o tranziciji od škole do posla i glavnih izazova zapošljavanja mladih identifikovanih u Crnoj Gori. Drugo poglavlje istražuje preporuke za politike koje mogu biti od značaja za poboljšanje relevantno- sti ishoda učenja i smanjenje neusklađenosti ponude i tražnje za vještinama. Treće poglavlje razma- tra faktore koji sprječavaju rast zaposlenosti mladih i ispituje izvodljivost niza opcija usmjerenih na povećanje kvantiteta i kvaliteta radnih mjesta. Četvrto poglavlje istražuje aktivnosti u okviru politika koje se mogu sprovesti u cilju poboljšanja efikasnosti servisa i programa za zapošljavanje mladih, dok se peto poglavlje bavi mehanizmima koordinacije neophodnim za dostizanje predloženih ciljeva.

1 Đurić D., Tranzicija na tržište rada mladih žena i muškaraca u Crnoj Gori, MOR, Ženeva, 2016.

UVOD

1. PREGLED IZAZOVA KOD ZAPOŠLJAVANJA MLADIH

U CRNOJ GORI

Glavni nalazi Ankete o tranziciji od škole do posla sastoje se od sljedećeg: i) jak i pozitivan odnos između stečenog obrazovanja, ishoda na tržištu rada i siromaštva; ii) slaba reakcija zaposlenosti mla- dih na ekonomski rast; iii) nedostatak mogućnosti za dostojanstveni rad za mlade; i iv) značaj dru- štvene umreženosti za sticanje uporišta na tržištu rada.

Mladi ljudi (15-29) u Crnoj Gori imaju visok stepen obrazovanja: u 2015. godini, otprilike 63% mladih završilo je srednju školu, a skoro 23% je imalo fakultetsko obrazovanje. Udio nisko kvalifikovanih mla- dih (12,3%) daleko je ispod prosjeka zabilježenog u zemljama Evropske unije (33,4%). Podaci pokazuju da mladi sa većim stepenom obrazovanja imaju veće šanse za zaposlenje, imaju veće zarade i brže ostvaruju tranziciju do posla, a time je i manja vjerovatnoća siromaštva i neaktivnosti u odnosu na mlade koji imaju samo osnovno i srednje obrazovanje. Fakultetsko obrazovanje, međutim, ne oslobađa od rizika nezaposlenosti, s obzirom na to da je stopa nezaposlenosti među mladim diplomcima oko 32%. Koegzistencija boljih rezultata kod zapošljavanja mladih sa fakultetskim obrazovanjem i visoka stopa nezaposlenosti među diplomcima prije svega postoji zbog: i) neusklađenosti između vještina koje mladi stiču u školi i onih koje poslodavci traže; i ii) niska stopa otvaranja novih radnih mjesta u državi, i iii) struktura ekonomije, koju karakteriše ograničen kapacitet apsorpcije mladih sa steče- nim visokim obrazovanjem. Udio mladih radnika na koje utiče neusklađenost potražnje sa stečenim vještinama (tj. onih ili pre-kvalifikovanih ili nedovoljno kvalifikovanih za posao kojim se bave) iznosi 19,4% od ukupne zaposlenosti mladih (više od 13% zabilježeno je u zemljama EU, u skladu sa susjednim zemljama). Međutim, poređenje između oblasti učenja mladih na univerzitetima, u ovom trenutnku, i zapošljavanja mladih u ekonomskom sektoru (koji se koristi kao pokazatelj za potražnju za radnom snagom) ukazuje na veliku asimetričnost (Grafik 1.1.).

0 10 20 30 40

…

Društvene nauke, biznis i pravo Inžinjering, proizvodnja i građevinarstvo Ostale usluge Opšti programi Nauka, matematika i informatika Zdravlje i socijalno staranje Obrazovanje Humanističke nauke i umjetnost Poljoprivreda i veterina

0 5 10 15 20 25 30 Trgovina na veliko i malo Ugostiteljstvo Javna uprava Saobraćaj Ostale usluge Umjetnost i zabava Zdravlje i socijalno staranje Proizvodnja Administrativne i pomoćne djelatnosti Stručne i naučne djelatnosti Obrazovanje Poljoprivreda, šumarstvo i ribarstvo

Grafik 1.1. Poređenje između upisa na fakultet po predmetu i zaposlenosti mladih po ekonomskom sektoru

Mladi upisani na fakultet, po predmetu, %, 2014-2015 Zaposlenost mladih po sektoru, %, 2015

2 Vidi Tabelu 4.13, Đurić D., Tranzicija na tržište rada mladih žena i muškaraca u Crnoj Gori, MOR, Ženeva, 2015 i MOR, Sektor za statistiku, Neusklađenost potražnje sa stečenim vještinama u Evropi, MOR Sektor za statistiku, Ženeva, 2014.

X X Izvor: MONSTAT, Statistika o obrazovanju, 2014-2015; Djurić D., Tranzicija na tržište rada mladih žena i muškaraca u Crnoj Gori, op.cit.,

Osim neusklađenosti između očekivanja mladih i realnosti prilikom zapošljavanja, postoje doka- zi da poboljšanje kvaliteta obrazovanja zaostaje. Rezultati Programa za međunarodnu ocjenu stu- denata (PISA), zapravo, pokazuju skromni napre-

dak u poređenju sa zemljama Organizacije za ekonomsku saradnju i razvoj (Organisation for Economic Co-operation and Development - OECD) koje su reformisale svoje obrazovne sisteme (Grafik 1.2).

Grafik 1.2: PISA rezultati iz matematike, Crna Gora i izabrane zemlje, 2006-

Prosječni rezultati iz matematike, 2006 Prosječni rezultati iz matematike, 2012

498

399

0 100 200 300 400 500 600 Kineski Tajpej Finska Hong Kong-Kina Koreja Holandija Švajcarska Kanada Australija Belgija Estonija Danska Republika Češka Austrija Slovenija Njemačka Švedska Irska OECD prosjek Francuska Poljska Ujedinjeno Kraljevstvo Republika Slovačka Mađarska Norveška Leksemburg Španija Litvanija Letonija Ruska Federacija Hrvatska Portugal Grčka Italija Srbija Rumunija Bugarska Crna Gora Tunis Katar

494

410

0 100 200 300 400 500 600 Hong Kong-Kina Kineski Tajpej Koreja Švajcarska Holandija Estonija Finska Kanada Poljska Belgija Njemačka Austrija Australija Irska Slovenija Danska Republika Češka Francuska Ujedinjeno Kraljevstvo OECD prosjek Letonija Luksemburg Norveška Portugal Italija Španija Ruska Federacija Republika Slovačka Litvanija Švedska Mađarska Hrvatska Grčka Srbija Rumunija Bugarska Crna Gora Tunis Katar

X X Izvor: OECD, PISA 2006, Pariz, 2007 i OECD, PISA 2012 Rezultati: Koliko studentu znaju i koliko mogu da urade: Učinak studenata u čitanju, matematici i prirodnim naukama, Pariz, 2013.

Konačno, podaci prikupljeni od strane Zavoda za zapošljavanje Crne Gore kroz Anketu poslodava- ca pokazuju da su preduzeća u stanju da svake godine otvore ograničen broj radnih mjesta (manje od 5.000 ili jedan novi posao na deset ne- zaposlenih lica), uglavnom u trgovini, uslugama, smještajnim uslugama i srodnim industrijama,

kao i u građevinarstvu. Pored toga, poslodavci se žale na nedostatak radnog iskustva, kao i na loše kognitivne (osnovne vještine i sposobnosti za samostalan rad) i ne-kognitivne sposobnosti (motivacija, odgovornost, pouzdanost, marljivost i poštenje) kod kandidata za posao.

Tabela 1.2 Indeks zakonodavstva o zaštiti zapošljavanja (EPL) u Crnoj Gori, 2013

EPL indeks

Stalno zaposleni (individualno otpuštanje)

Kolek�vno otpuštanje

Oblici zapošljavanja na određeno vrijeme

Izabrane OECD države Austrija 2.44 2.12 3.25 2. Belgija 2.99 2.14 5.13 2. Republika Češka 2.66 2.87 2.13 2. Danska 2.32 2.10 2.88 1. Estonija 2.07 1.74 2.88 3. Finska 2.17 2.38 1.63 1. Francuska 2.82 2.60 3.38 3. Njemačka 2.84 2.53 3.63 1. Grčka 2.41 2.07 3.25 2. Mađarska 2.07 1.45 3.63 2. Irska 2.07 1.50 3.50 1. Italija 2.89 2.55 3.75 2. Luksemburg 2.74 2.28 3.88 3. Holandija 2.94 2.84 3.19 1. Norveška 2.31 2.23 2.50 3. Poljska 2.39 2.20 2.88 2. Portugal 2.69 3.01 1.88 2. Republika Slovačka 2.26 1.81 3.38 2. Slovenija 2.39 1.99 3.38 2. Španija 2.36 1.95 3.38 3. Švedska 2.52 2.52 2.50 1. Velika Britanija 1.59 1.18 2.63 0. Prosjek 2.45 2.18 3.12 2. Ostale države koje ne spadaju u grupu OECD država Bosna i Hercegovina 2.58 2.59 2. .. Hrvatska 2.30 2.32 2.25 2. BJR Makedonija 2.29 1.91 3.25 3. Crna Gora 2.88 2.58 3.63 2. Srbija 2.23 1.67 3. ..

X X Izvor: OECD, Baza zakonodavstva o zaštiti zapošljavanja, X X http://www.oecd.org/employment/emp/oecdindicatorsofemploymentprotection.htm/

X X Izvor: Proračun baziran na osnovu vrijednosti Ministarstva rada; OECD, Baza podataka oporezivanja, 2016 može se preuzeti sa: X X http://www.oecd.org/ctp/tax-policy/taxing-wages-tax-burden-trends-latest-year.htm

Porezi na zarade i doprinose za socijalno osi- guranje vjerovatno igraju značajniju ulogu nego EPL u određivanju ishoda na tržištu rada i ne- formalnog rada mladih. Poreski klin za zapo- slenog koji ima prosječnu bruto zaradu (734€ u martu 2016. godine) iznosio je 40,1%, što je iznad

prosjeka poreskog klina u državama OECD-a u istoj godini (35,9%, vidi Grafik 1.4 ispod). -

Ovakva situacija može da tjera preduzeća - naročito ona kojima radna snaga predstavlja veliki dio troškova proizvodnje - u sivu ekonomiju.

Grafik 1.4. Poreski klin, Crna Gora i OECD države, 2016

Jedan od najkarakterističnijih faktora tržišta rada u Crnoj Gori je nedostatak dostojanstvenog rada za mlade. Oko 12,5% svih mladih radnika radi na neregularnim radnim mjestima (određeno vrijeme i povremeni poslovi i samozapošljavanje u cilju ”preživljavanja”); skoro dvije trećine svih mladih radnika (59,5%) nalazi se u neformalnoj ekonomiji; a više od jedne trećine njih zaposleno je u uslužnim djela- tnostima i trgovini, uprkos visokom stepenu stručne spreme.

Analiza ukupnog broja mladih ljudi koji su pogođeni lošim ishodima na tržištu rada – sa ciljem, ta- kođe, da se identifikuju grupe na koje bi trebalo usmjeriti aktivnosti – otkriva da: i) nezaposleni mla- di sa najviše srednjom stručnom spremom pet puta su brojniji od nezaposlenih diplomaca (18. nezaposlenih mladih sa srednjom stručnom spremom ili nižim stepenom obrazovanja u odnosu na 3.835 nezaposlenih diplomaca), i ii) broj mladih radnika kod koji su izloženi deficitima dostojanstvenog rada veći je od broja mladih radnika sa stalnim, stabilnim zaposlenjem (18.935 mladih suočava se sa nedostacima dostojanstvenog rada u odnosu na 15.295 mladih radnika koji imaju stalno zaposlenje). Stoga, prioritet koji se daje nezaposlenosti diplomaca neopravdan je u poređenju sa drugim izazovima (ukupna nezaposlenost mladih, dužina čekanja na zaposlenje i uslovi rada).

Informacije koje pruža Anketa o tranziciji od škole do posla ukazuju na značaj društvenih veza u olakšavanju prelaska iz škole na posao. Oni koji imaju jaku društvenu umreženost češće direktno prelaze iz škole na posao. Oni manje povezani imaju veće šanse da dožive dug (do 20 mjese- ci) i nesiguran put tranzicije. Negativne poslje- dice dugog perioda tranzicije od škole do pos- la dokumentuju se kroz gubitak prihoda, obe- zvrjeđivanje vještina i izgleda 6 za buduće zapo- slenje i zaradu. Za Crnu Goru, jednostavna računica o stanju mladih koji su na čekanju i koji imaju veće izglede da se suoče sa dugom tranzici- jom pokazala je ukupni gubitak ličnih primanja u iznosu od 36,6 miliona eura (ili 6,900€ po osobi) 7.

Budući da je oko 73,8% svih mladih (15-24) ne- zaposlenih u Crnoj Gori – suprotno onome što se dešava u drugim zemljama – na evidenciji Za- voda za zapošljavanje, duga tranzicije od škole do posla i dugotrajna nezaposlenost (55% od ukupnog broja registrovanih nezaposlenih) ukazuje na potrebu da se prilagodi vrijeme i redosljed pružanja usluga službi za zapošlja- vanje (posebno individualna pomoć u traže- nju posla), kao i na potrebu izrade programa namijenjenih mladima. Efikasnost ovih akcija, međutim, u velikoj mjeri zavisi od toga kolika je potražnja za radnom snagom kao i od kapacite- ta preduzeća za otvaranje novih radnih mjesta.

6 Vidi Fondeville N., Ward T., Ožiljci krize, Napomena iz istraživanja Evropske komisije 06/2014, kratak rezime i pregled literature o tzv. “ožiljcima” koji proizilaze zbog nezaposlenosti. 7 Ova vrijednost dobijena je množenjem ukupnog broja mladih izloženih dugim periodima tranzicije (oko 5.000 mladih) sa prosječnom zaradom mladih STWS-u (€345) i dužinom perioda tranzicije (20 mjeseci).

2. PREPORUKE ZA POBOLJŠANJE RELEVANTNOSTI ISHODA UČENJA I

SMANJENJE NEUSKLADJENOSTI TRAŽNJE ZA STEČENIM VJEŠTINAMA

Preporuke za smanjenje nesklada izmedju ponude

i tražnje za stečenim vještinama

Značaj obrazovanja i obuke za proces olakšanja tranzicije mladih u polje mogućnosti za dostojanstven rad opšte je priznat i zasnovan je na širokoj bazi podataka^8. Politike zemalja Evropske unije trenutno su fokusirane na: i) poboljšanje relevantnosti ishoda učenja; ii) minimiziranje neusklađenosti tražnje za stečenim vještinama; i iii) uvođenje strategija rane intervencije radi izbjegavanja neuspjeha u školi. S obzirom na to da se rano napuštanje škole trenutno ne čini kao problem u Crnoj Gori (samo 3,5% mla- dih napusti školu prije završetka srednjeg obrazovanja), pasusi koji slijede istražuju opcije za politike usmjerene na minimiziranje neusklađenosti tražnje za vještinama i poboljšanje relevantnosti sistema obrazovanja i obuke.

Iskustva drugih država pokazuju da se neusklađenost ponude i tražnje prije svega rješavala kroz re- formu obrazovnog sistema (vidi Paragraf 2.2 niže) i uvođenjem pristupa predviđanja/prognoziranja vještina kako bi se one uvrstile u nastavni plan i program, karijerno obrazovanje i usmjeravanje, kao i u oblikovanje strategija upisa (na primjer u Brazilu i Velikoj Britaniji). Većina evropskih zemalja takođe prilagođava svoj obrazovni informacioni sistem kako bi funkcionisao na način da može da se koristi kao mehanizam za rano upozorenje i da prati putanje kretanja učenika/studenata na tržištu rada (na primjer Estonija, Letonija i Portugal).

Opcije za politike koje se čine najrelevantnijim za unapređenje zapošljavanja mladih u Crnoj Gori na srednji rok su sljedeće: i) uspostavljanje Informacionog sistema tržišta rada (Labour Market Informa- tion System – LMIS) koji će koristiti za kreiranje politika obrazovanja, obuke i zapošljavanja, kao i za individualne odabire; ii) dostupnost karijernog obrazovanja i savjetodavnih usluga; iii) povećanje broja programa kojima se pruža mogućnost korišćenja tzv. „druge šanse“ i programa za obrazovanje odraslih kako bi se suzbila neusklađenost vještina.

8 Vidi, na primjer, Hanushek E.A., Wößmann L. Uloga kvaliteta obrazovanja u ekonomskom rastu, Radni document istraživačke politike Svjetske banke 4122, Svjetska banka, Vašington, 2007; Wilson R. A., Briscoe G., Uticaj ljudskog kapitala na ekonomski rast: Pregled CEDEFOP 2004; Coulombe S. Tremblay J. F., Obrazovanje, produktivnost i ekonomski rast: selektivni pregled dokaza, Monitor međunarodne produktivnosti, br. 18, 2009; OECD, Izgledi za zapošljavanje, OECD, Pariz, 2004.

Nadležne državne institucije su svjesne da će uvođenje karijernog obrazovanja kao dijela školskog pro- grama – uključujući preduzetničko učenje i prava na radu: i) unaprijediti zapošljivost mladih i ojačati njihovu perspektivu na tržištu rada (vidi Okvir 2.2 za više primjera^10 ; ii) pružiti informacije studentima i njihovim porodicama o stvarnosti na nacionalnom tržištu rada tako da mogu da naprave realističniji izbor zanimanja; iii) prenijeti ideju da stručno obrazovanje i obuka prvenstveno predstavljaju put za ulazak na tržište rada, a ne sredstvo za upis na fakultet (ovo će takođe uticati na izbor upisa); i iv) povezati individu- alne interese i težnje sa mogućim karijerama.

10 Sadržaj nastavnog plana i programa za karijerno obrazovanje tipično kombinuje životne vještine (samosvijest, komunikacija, rješavanje problema, upravljanje vremenom, timski rad) uz analizu karijera, zanimanja i privrednih sektora kao i vještine navigacije u poslu. Vidi Savjetovanje i stručno obrazovanje nastavnog plana i programa Ontarija (Kanada) – može se preuzeti sa http://www.edu.gov.on.ca/eng/curriculum/secondary/guidance910currb.pdf ) za primjer nastavnog plana i programa karijernog obrazovanja, i Corbanese V., Rosas G., Surfovanje tržištem rada: Vještine traženja posla za mlade ljude, MOR, Ženeva 2012. za teme vezane za tržište rada.

Okvir 2.2: Karijerno obrazovanje kao instrument olakšavanja tranzicije do posla U Sjedinjenim Američkim Državama, Karijerne akademije postale su široko zastupljene u inicijativi za re- formu srednjih škola koje imaju za cilj da angažuju učenike u školi i da ih pripreme za uspješnu tranziciju na dalje školovanje ili zapošljavanje. Karijerne akademije, koje su namijenjene srednjoškolcima od 9. ili 10. do

12. razreda, organizovane su kao male zajednice za učenje, kombinujući akademski i tehnički nastavni plan i program na temu karijere, pri čemu uspostavljaju partnerstva sa lokalnim poslodavcima kako bi se obez- bijedila mogućnost učenja na bazi rada. Procjenom uticaja iz 2004. godine utvrđeno je da je zarada učeni- ka koji su pohađali Karijernu akademiju veća za 18% u odnosu na one koji je nijesu pohađali, što u ukup- nom iznosu predstavlja više od 10,000$ dodatnih prihoda za učesnike tokom perioda praćenja od 48 mjeseci. Uticaj na zarade rezultat je kombinovanog efekta koji je program imao, i to na broj mjeseci rada, radno vri- jeme i satnicu. Drugim riječima, Karijerne akademije pomogle su mladima da dobiju bolje plaćene poslove. U Njemačkoj, Informativni centri o poslovima pružaju mladim ljudima vrlo detaljne i sveobuhvatne infor- macije o zanimanjima, zapošljavanju i mogućnostima za zaradu, lokalnim uslovima na tržištu rada i obrazovnim programima. Primarna ciljna grupa Centra su učenici srednjih škola, koji će uskoro ući na tržište rada. Oko 70% svih posjetilaca čine studenti koji dolaze u Centar sa svojim odjeljenjem i (razrednim) nastavnikom. Empirijske procjene ukazuju na to da dostupnost Informacionog centra ima za rezultat veliki i značajan porast vjerovatnocće o povećanju edukativne mobilnosti (8% do 12%), i poboljšava šanse za sticanje najveće stručne spreme. Za mlade ljude koji su pohađali škole koje pripadaju administrativnim okruzima sa svojim Informacionim centrima, manja je vjerovatnoća da će ostati nezaposleni. Da sumiramo, dostupni dokazi ukazuju da karijerno obrazovanje i usmjeravanje ima uticaj na mnogobrojne rezultate: Može povećati razvoj ljudskog kapitala kroz podsticanje učešcća i uspjeha u sistemu obrazovanja i obuke. Vještine stečene kroz karijerno obrazovanje povećale su uspjeh prilikom traženja posla za 30%. Karijerno obrazovanje i usmjeravanje može omogućiti mladima pristup znanjima koja se nalaze izvan njihovih neposrednih društvenih veza. Takođe, može da podrži sticanje društvenog kapitala kroz posredan pristup mrežama (npr. potencijalnim poslodavcima) i obezbjeđivanje pristupa mentorstvu i uvidu o tome kako da prodru u mrežu karijera. Poslednja oblast u kojoj karijerno usmjeravanje može da ponudi ekonomski relevantne prednosti za mlade je podržavanje lakše i brze tranzicije u dalje učenje i posao. Mladi ljudi koji traže posao i koji su prošli kroz karijerno obrazovanje i usmjeravanje imaju 2,7 puta veće šanse da dobiju posao u odnosu na one koji nisu učestvovali u ovim programima.

X X Izvor: Kemple, J. J. Uticaj karijernih akademija na ishode na tržištu rada i sticanje obrazovanja, 2004; Saniter N., Siedler, T., Efekti stručnog znanja: Centri za informisanje o radnim mjestima, Izbor obrazovanja i ishodi na tržištu rada, IZA Dokument za diskusiju N. 8100, 2014; Hooley T., Dodd V., Ekonomski benefiti karijernog usmjeravanja, Karijere u Engleskoj, jul 2015.

Preporuka 1.2: Mladi ljudi treba da imaju pristup

Kvalitetnom karijernom obrazovanju i uslugama savjetovanja Ministarstvo prosvjete već sprovodi pilotske aktivnosti u cilju pripreme nastavnika i nastavnog materi-

jala za novi predmet, koji će biti zasnovan na informacijama dobijenim iz Informacionog sistema tržišta rada. Cilj ovog ishoda je, stoga, pružanje kvalitetnih usluga karijernog usmjeravanja mladim ljudima tokom njihovog školovanja i prilikom ulaska na tržište rada. Implementacija preporuke je u nadležnosti Ministarstva prosvjete (za učenike/studente na svim obrazovnim nivoima) i Zavoda za zapošljavanje (za mlade ljude na evidenciji Zavoda). Obuhvata:

Uvođenje karijernog obrazovanja kao dijela nastavnog plana i programa u školama od devetog razreda naviše; i Pružanje informacija o tržištu rada, karijerno usmjeravanje i savjetodavne usluge za zaposlenje svim novoregistrovanim mladim ljudima na evidenciji Zavoda za zapošljavanje.

Implementacija ove preporuke rezultiraće boljim ishodima zapošljavanja za mlade (mjereno nivoom zaposlenosti i nezaposlenosti); nižim stopama vertikalne neusklađenosti i kraćim periodom tranzicije od škole do posla.

11 Evropska komisija, Smanjenje ranog napuštanja školovanja: Ključne poruke i politička podrška. Finalni Izvještaj tematske radne grupe o ranom napuštanju škole, 2013. Za kompletan sinopsis o praksama država po pitanju ranog napuštanja školovanja vidi Evropska komisija/EACEA/Eurydice/Cedefop, Suzbijanje ranog napuštanja obrazovanja i obuke u Evropi: Strategije, politike i mjere. Iz- vještaj Eurydice i Cedefop-a, Luksemburg, 2014. Ali “rana intervencija” se takođe koristi kao sredstvo za izbjegavanje dugoročne nezaposlenosti među mladima i problema u vezi sa tim. Obrazloženje: kako se dužina trajanja nezaposlenosti povećava, mladi pojedinci gube kontakt sa tržištem rada, slabe im radne navike, vještine se pogoršavaju i intezitet traženja posla opada. Što duže nezaposlenost traje, to je potrebna intenzivnija i složenija intervencija.

Preporuka 1.3: Unaprijediti programe obrazovanja odrasli

i prilika za „drugu šansu“ kako bi se riješio problem nesklada vještina

Gore opisane preporuke za politike su preventivne (tj. imaju za cilj da se izbjegne neusklađenost tra- žnje za stečenim vještinama za narednu generaciju mladih radnika). Za otklanjanje neusklađenosti kod mladih ljudi koji su već na tržištu rada (kao radnici ili nezaposleni) potrebno je proširiti programe obuke za odrasle i programe za pružanje „druge šanse“.

Zemlje u Evropskoj uniji obično koriste dvostruki pristup koji kombinuje primjenu mjera “kompenzacije” u okviru formalnog sistema obrazovanja i obuke (koje su obično dio sveobuhvatnih strategija za sma- njenje ranog napuštanja školovanja) sa kreiranjem programa razvoja vještina kao dijela Aktivnih poli- tika tržišta rada (APTR) usmjerenih na mlade i odrasle, i kojima upravljaju zavodi za zapošljavanje (o poslednjima više u poglavlju 4 ove Bijele knjige).

Danas se sveobuhvatne strategije za smanjenje ranog napuštanja školovanja bave cjelokupnim obra- zovnim sistemom i sadrže mjere za intervenciju i kompenzaciju koje se primjenjuju na nivou pojedi- načnih škola (vidi Grafik 2.1)^11.

RANA INTERVENCIJA

Prevencija Intervencija Kompenzacija

• Pristup kvalitetnom obrazovanju u dje�njstvu;
• Relevantan i privlačan nastavni plan i program;
• Fleksibilni obrazovni smjerovi;
• Laka tranzicija između obrazovnih nivoa;
• Visok kvalitet i atrak�vna profesionalna obuka;
• Uključivanje učenika;
• Edukacija nastavnika;
• Jaki sistemi upravljanja
  • Efikasni i na dokazima zasnovani sistemi ranog upozoravanja;
  • Fokusiranje na individualne potrebe;
  • Sistemska podrška;
  • Van-nastavne ak�vnos�
  • Podrška nastavnicima;
  • Osnaživanje porodice i roditelja - Pristupačnost i značaj druge šanse za školovanje; - Priznavanje; - Veza sa redovnim obrazovanjem; - Lični pristup; - Karakteris�čno iskustvo učenja; - Fleksibilnost u nastavnim progamima; - Podrška nastavnicima.

Grafik 2.1: Glavne karakteritike strategija za smanjenje ranog napuštanja školovanja

X X Izvor: Preporuka Savjeta od 28. juna 2011. godine o politikama za smanjenje ranog napuštanja školovanja, OJC 191, 2011; Evropska komisija, Smanjenje ranog napuštanja školovanja: Ključne poruke i politička podrška. Finalni izvještaj tematske radne grupe o ranom napuštanju školovanja, 2013

Mjere kompenzacije imaju za cilj da se ponovo angažuju mladi ljudi koji su napustili školovanje ili nijesu uspjeli da postignu priznate kvalifikacije u obrazovanju i obuci. Ovo se sprovodi preko šema za „drugu šansu“, ali i kroz programe reintegracije u redovno školovanje i programe koji kombinuju praktično iskust- vo na radu sa školovanjem. Efikasne šeme programa „druge šanse“ imaju niz zajedničkih karakteristika:

Individualni pristup koji: i) je fokusiran na lični razvoj (sa mogućnošću razvijanja ključnih vještina); ii) garantuje pristup stručnoj podršci (psihološka ili emocionalna podrška), savjetovanju, karijernom usmjeravanju i finansijsku pomoć; i iii) usvaja alternativne metode učenja kao što je kooperativno učenje, uzajamno učenje i rad na projektu. Priznavanje učenja: Šeme „druge šanse“ obezbjeđuju mladima kvalifikacije koje su prepoznate na tržištu rada, kao i pristup formalnom obrazovanju/obuci. Fleksibilnost nastavnog plana i programa: Nastavni plan i program je inovativan, relevantan i fleksibilan u pogledu strukture i vremena u kojem se pruža. Nastavnici koriste pristupe koji odgo- varaju potrebama pojedinih učenika. Nacionalno zakonodavstvo omogućava veću autonomiju nastavnom kadru prilikom odlučivanja o studijskim programima i mobilnosti učenika/studenata u sistemu i obuhvata mjere koje omogućavaju učenicima/studentima da se vrate u redovno obrazo- vanje. Ovo je posebno važno u šemama „druge šanse“ orijentisanim na stručno obrazovanje i obuku.

U Francuskoj, škole koje pružaju drugu šansu osnovane su krajem 1990-ih kako bi se obezbijedilo početno obrazovanje za mlade dobi 18-25 godina, koji su napustili sistem obrazovanja bez kvalifikacija. Dalje razvijanje ško- la koje pružaju drugu šansu je takođe jedna od mjera korišćenih za ublažavanje uticaja globalne ekonomske krize na zapošljavanje mladih u 2009. godini. Ove škole: i) osmišljavale su prilagođene programe van tradicionalnih školskih šema; ii) razvile su specifične i namjenske programe obuke za mlade; iii) pružale su trajnu i sveobuhvatnu podršku; i iv) koristile su praksu u preduzećima kao metod učenja. Oko 59% mladih koji su završili program imali su pozitivan ishod (22% upisanih na dodatnu obuku, 11% imalo je pripravničko radno mjesto, a 26% je našlo posao na otvorenom tržištu rada). Program početne profesionalne kvalifikacije u Kataloniji ima za cilj da one koji su napustili srednju školu ponovo vrati u formalno obrazovanje i pruži im vještine koje imaju veze sa zapošljavanjem kako bi poboljšali svoje šanse za pronalaženje posla. U poređenju sa srednjim školama, program obezbjeđuje učenje u manjim grupama (10 do 15 učesnika), više predavanja od strane profesora, širi spektar različitih specijalnosti koje se odnose na tržište rada i 150 do 250 sati pravog radnog iskustva. U periodu od 2008. do 2009. godine, programi su imali pozitivne uticaje – poslije 12 mjeseci – na povratak u obrazovni sistem, sa značajnim povećanjem nivoa upisanih učenika (oko 10% u privatnim centrima i 5% do 6% u javnim centrima) i takođe, iako u manjoj mjeri, u povećanju stope završetka škole (1,5%). Mnoge zemlje EU nedavno su reformisale program obrazovanja koji pruža drugu šansu kako bi uvele ili poboljšale pružanje kompenzacije. U Danskoj, Kipru i Poljskoj preduzet je širok spektar mjera za poboljšanje kvaliteta i atraktivnosti programa stručnog obrazovanja i obuke, naročito za one koji su napustili obrazovni sistem. Na Malti i Rumuniji, čine se napori da se obezbijedi kvalitetan program koji pruža drugu šansu za obrazovanje osobama sa invaliditetom, mladim ljudima koji žive u ruralnim područjima i oblastima sa velikom romskom populacijom. U Italiji, nedavna reforma reorganizovala je sistem obrazovanja odraslih. Bivši centri i večernje škole spojeni su u nove Centre za obrazovanje odraslih (CPIA) koji nude personalizovane načine učenja za poboljšanje sposobnosti i vještina odraslih. Novi centri nude mogućnosti za mlade ljude da dobiju niže i više kvalifikacije srednjeg obrazovanja ili da dobiju sertifikate o pohađanju prve dvije godine srednje škole (tj. potvrdu o završetku obaveznog obrazovanja).

Okvir 2.3: Mjere kompenzacije

X X Izvor: OECD, Ka dobrom početku: Poslovi za mlade, OECD, Pariz, 2010; lasco J., Casado D., Sanz J., Todeschini F. A., Efekti aktivnih poli- tika tržišta rada usmjerenih na mlade: dokazi iz Katalonije, oktobar 2012; Evropska komisija/EACEA/Eurydice/Cedefop, Borba protiv ranog napuštanja obrazovanja i obuke u Evropi: strategije, politike i mjere, 2014, op.cit.

Kao što je gore navedeno – i kako bi se popravila situacija mladih ljudi koji nijesu dobili kvalifikaciju za tržište rada, ova preporuka predviđa uspostavljanje programa za pružanje „druge šanse“ od strane Ministarstva prosvjete (stručno i opšte obrazovanje), kao i povećanje broja programa za razvoj vještina odraslih (na poslu i van posla) u nadležnosti Zavoda za zapošljavanje (usmjerenih na mlade na evi- denciji Zavoda). Implementacija ove preporuke – pod potencijalnom primarnom nadležnošću Minis- tarstva prosvjete i Zavoda za zapošljavanje – rezultiraće smanjenjem vertikalne neusklađenosti i boljim ishodima zapošljavanja kod mladih sa nedovoljno razvijenim vještinama.

Okvir 2.6: Obrazovanje koje je relevantno za svijet rada

Zajednički program koji pruža studentima osnovne vještine za zapošljivost i odlaže usmjeravanje (opšte/struč- no) do višeg srednjeg obrazovanja može da doprinese kvalitetu i pravičnosti. Nejednakost u ishodima učenja smanjena je u zemljama sa sveobuhvatnim obrazovnim sistemom (na primjer Kanada, Novi Zeland i Turska). U Poljskoj, odlaganje usmjerenja za godinu dana dovelo je do poboljšanja performansi učenika i do značajnog sman- jenja broja učenika sa niskim rezultatima upisanih u stručnim školama (sa 21,4% na 15% za tri godine). Osnovni predmeti koje imaju svi studenti uključuju jezike, nauke, društvene nauke i praktične predmete. Ovo poslednje se ne fokusira samo na pružanje profesionalnih vještina studentima, već i na podsticanje prenosivih vještina. Jaka veza između tehničkog i stručnog obrazovanja i potreba tržišta rada. Više nije dovoljno da se mladi ljudi edukuju da zadovolje aktuelne potrebe; javne politike treba da predvide potrebne vještine i usklade obrazovanje i osposobljavanje sa promjenljivim potrebama tržišta rada. U zemljama koje prolaze kroz brze strukturne promjene, predviđanje kratkoročnih sektorskih vještina na osnovu ankete među poslodavcima mogu biti posebno korisne za pružanje ažuriranih informacija o trenutnoj potražnji. Kombinovanje stručnih predmeta sa mogućnostima učenja kroz rad. U mnogim zemljama poslodavci uzima- ju u obzir radno iskustvo kao najvažniji kriterijum za prijem u radni odnos i ako studenti imaju mogućnost da kombinuju obrazovanje iz škole sa periodima radnog iskustva (pripravničkog staža – apprenticeship i stažiranja – internship), na taj način mogu da ubrzaju svoju tranziciju do posla. Ali ako nijesu uređeni, onda i pripravnički staž i stažiranje mogu pogoršati nejednakosti. U Evropi, na primjer, oko 50% svih vrsta stažiranja je neplaćeno. Većina mladih ljudi, dakle, oslanja se na roditeljsku podršku pri preuzimanju ovog oblika radnog angažmana, osim onih koji ne mogu sebi da priušte ove troškove. Karijerno savjetovanje i usmjeravanje može da pomogne mladim ljudima da donesu odluku o školi i poslu na osnovu pouzdanih informacija. U razvijenim zemljama, izazov je da se obezbijedi dovoljno izvora informacija i kvalitet pruženih usluga. Iako mnoge škole nude karijerno savjetovanje, ipak imaju tendenciju da se više fokusiraju na odluku o daljem obrazovanju nego na izbor zanimanja. U zemljama u kojima ne postoji karijerno obrazovanje, inicijative, kao što su sajmovi o karijerama, školske posjete radnim mjestima i partnerstva sa lokalnim poslodavci- ma pokazali su pozitivne rezultate.

X X Izvor: UNESCO, Mladi i vještine: Primjena obrazovanja u praksi, Obrazovanje za sve (EFA) Globalni monitoring izvještaj, UNESCO, Pariz, 2012

Kompetentnost nastavnog osoblja je – zajedno sa reformom nastavnih planova i programa – jedna od ključnih karakteristika kvalitetnog obrazovnog sistema. Nedavne reforme u evropskim zemljama u ovoj oblasti fokusirale su se na nove standarde kvalifikacija, napredovanje u karijeri i reviziju iznosa zarada kako bi profesija bila primamljivija (Okvir 2.7).

Holandija je uvela Program za nastavnike (2013-2020) (Lerarenagenda) u cilju unapređenja nastavničke pro- fesije i promovisanja izvrsnosti u obrazovanju. Glavne tačke programa su: 1) privlačenje učenika sa najboljim rezultatima u programe za obuku nastavnika; 2) poboljšanje programa za nastavnike prije nego što stupe u službu;

3. obezbjeđivanje razvojnih puteva; 4) razvijanje podrške za nastavnike na početku njihove karijere; 5) razvoj škole kao organizacije za učenje; 6) pomoć nastavnicima u održavanju i razvijanju njihovih vještina i kvalifikacija; i 7) organizovanje profesionalnih nastavničkih organizacija. Revizija programa za napredovanje u karijeri i povećanje zarada nastavnicima predstavljala je čest politički trend u velikom broju zemalja OECD-a. U 2013. godini, na primjer, u Švedskoj, Estoniji i Slovačkoj Republici povećala se zarada nastavnicima u obaveznim i višim srednjim školama, sa ciljem da se privuče više kvalifikovanih pojedinaca u ovu struku.

X X Izvor: Schleicher, A. (ed.), Priprema nastavnika i razvijanje školskih lidera za 21. vijek: lekcije iz cijelog svijeta, OECD, Pariz 2012.

Okvir 2.7: Obuka nastavnika u Evropi

Navedene aktivnosti takođe treba dopuniti daljim razvojem informacionog sistema obrazovanja. To bi: i) pružilo informacije o značaju ishoda učenja (sistem usmjeravanja i sistem praćenja za provjeru statusa na tržištu rada učenika koji izlaze iz sistema obrazovanja) i obogatilo izbor karijernog obra- zovanja; i ii) stvorilo uslove za uspostavljanje sistema ranog upozorenja za studente koji su u riziku od loših ishoda.

U Holandiji, svi učenici imaju jedinstvene referentne brojeve kojima upravlja sistem na nacionalnom nivou (Osnovna baza podataka o obrazovanju, Basic Record Database for Education - BRON) i koji prati napredovanje svih učenika. Mladi koji su registrovani u BRON sistemu i koji se nalaze u uzrastu obaveznog pohađanja škole, ali ne pohađaju školu ili obuku i nemaju osnovnu kvalifikaciju, klasifikuju se kao lica koja su rano napustila školovan- je. Sistem BRON obuhvata širok spektar varijabli (uključujući starost, pol, mjesto stanovanja, etničko porijeklo, obrazovanje i vrste škola). Skup svih podataka dostupan je na nacionalnom, regionalnom i lokalnom nivou i za svaku pojedinačnu školu i instituciju koja pruža obuku. Estonski informacioni sistem o obrazovanju (EHIS) je nacionalni registar koji, od 2005. godine, konsoliduje informacije o obrazovnom sistemu, uključujući informacije o institucijama, učenicima, nastavnicima, diplomi- ranju i nastavnim programima. Lokalne samouprave mogu da koriste ovaj sistem za pristup informacijama o učenicima koji žive na njihovoj teritoriji, i o onima koji su promijenili mjesto boravka. Registar prati obrazovanje i karijeru svakog učenika i povezan je sa drugim sistemima upravljanja podacima na internetu (zdravstvo i fondovi za socijalno osiguranje, stručno obrazovanje i osposobljavanje i sistem visokog obrazovanja, fond za nezaposlenost). U narednih nekoliko godina, ovaj sistem će početi prikupljanje podataka o izlaznim indikatorima i indikatorima uticaja za mjerenje performansi diplomaca na tržištu rada. U Luksemburgu, digitalni nacionalni registar učenika i sistematska procedura razvijena od strane Ministarstva prosvjete sa službama Lokalne akcije za mlade (Action Locale pour Jeunes, ALJ) identifikuje mlade koji napuštaju školu bez diplome. Formiraju se mjesečne liste koje se zatim koriste za praćenje onih koji rano napuštaju školovanje kako bi im se pružila individualna pomoć da se vrate u obrazovanje ili uđu na tržište rada. Portugalija ima nacionalnu bazu podataka (Sistema de Informação e Gestão da Educação e Oferta Formati- va, SIGO) koja na mjesečnom nivou prikuplja informacije o učenicima (uzrast, posebne potrebe), o roditeljima (profesiji i radnom statusu, kao i nivou obrazovanja) i o aktivnosti učenika (odsustvo, odjeljenje, školska godina, evaluacija). Podaci su dostupni na nivou pojedinca, škole, regionalnom i nacionalnom nivou i dostavljaju se biznis sistemu koji podržava direktore škola i druge donosioce odluka. Ovaj informacioni sistem je unaprijeđen u novi (Sistema Integrado de Gestão dos Alunos, SIGA) kako bi se upravljalo podacima cijelog sistema obrazovanja i obuke (uključujući i privatne škole i univerzitete), a u cilju razmjene podataka sa evidencijom nezaposlenih i evi- dencijom socijalnog osiguranja za mjerenje rezultata koje, na tržištu rada, postižu učenici koji napuštaju obrazovni sistem.

X X Izvor: Evropska komisija, Smanjenje ranog napuštanja školovanja: ključne poruke i podrška politikama, op.cit 2013; Lao-Peetersoo B., Uvod u informacioni sistem obrazovanja u Estoniji (EHIS), Ministarstvo za obrazovanje i istraživanje Estonije, 2014.

Okvir 2.8: Sistemi upravljanja informacijama o obrazovanju

Ukratko, predlog aktivnosti koje treba preduzeti u okviru ove politike obuhvataju:

Modernizaciju nastavnog plana i programa za stručno obrazovanje i obuku u srednjim i višim ško- lama kako bi se ugradile stručne i opšte vještine i učenje na radnom mjestu; Unapređenje procesa zapošljavanja i obuke nastavnika u cilju poboljšanja kvaliteta ishoda učenja (već planirano u okviru tekućeg procesa reforme obrazovanja); Redovni monitoring relevantnosti ishoda učenja prema zahtjevima tržišta rada (sistem usmjera- vanja i praćenja); i Istraživanje izvodljivosti uvođenja programa obrazovanja nakon završetka srednje škole koji nije univerzitetsko obrazovanje kako bi se pomoglo učenicima da dobiju stručnu kvalifikaciju ili da ispune kriterijume upisa na fakultet^12.

Implementacija ove preporuke – pod potencijalnom primarnom nadležnošću Ministarstva prosvjete

• rezultiraće smanjenjem vertikalnog nesklada i boljim ishodima zapošljavanja za mlade sa različitim stepenima obrazovanja.

12 Ovaj zadatak će se ispunjavati takođe i u svijetlu rezultata novih pravila upisa na fakultet (planirana primjena od 2017.g.)

Jedna od najvažnijih odrednica zapošljavanja mladih je snaga ekonomije u cjelini (tj. ukupni nivo agregatne tražnje)^13. Postoji jasan i nega- tivan odnos na kratki rok između nezaposlenosti i proizvodnje. Ovaj odnos je izraženiji kod mladih, što ukazuje da su stope nezaposlenosti mladih mnogo osjetljivije na promjene u proizvodnji 14.

Mjere fiskalne politike usmjerene na podršku agregatne tražnje imaju različite efekte na zapo- slenost na osnovu kanala koji se koristi (smanje- nje poreza ili javne potrošnje) 15. Snižavanje pore- skih stopa na lična primanja, na primjer, po- većava raspoložive prihode potrošača i povećava

potrošnju, ali je efekat veći ako smanjenje pore- za targetira pojedince na dnu ljestvice po pitanju prihoda. Smanjenje poreza na dohodak ima veći uticaj na bruto domaći proizvod (BDP) u odnosu na ostale poreske olakšice (kao što je porez na potrošnju ili na dobit pravnih lica). Slično tome, povećanje javnih rashoda utiče na povećanje tražnje za proizvodima (robama i uslugama) pre- duzeća 16. Preduzeća će odgovoriti zapošljavanjem više radnika (i drugih faktora proizvodnje) kako bi zadovoljili veću potražnju za njihovim pro- izvodima i uslugama. Ovo će, zauzvrat, povećati nacionalni proizvod i zaposlenost.

Kao odgovor na finansijsku i ekonomsku krizu 2008-2009., većina zemalja započela je fiskalnu ekspanziju na nivoima koje su bez presedana. Podsticaji su bili posebno veliki u Aziji i Pacifiku (9,1% BDP-a), dok je u Cen- tralnoj i Istočnoj Evropi i u bivšim sovjetskim republikama podsticaj iznosio 4,3%, a u razvijenim ekonomijama 3,4% BDP-a. Fiskalni paketi koji su sprovedeni - ali sa različitim mjerama na nacionalnom nivou – uključivali su: i) mjere na tržištu rada; ii) transfere pojedincima i domaćinstvima sa niskim dohocima; iii) ulaganja u infrastruk- turu; iv) smanjenje poreza; i v) dodatne mjere za jačanje agregatne tražnje. Uopšteno govoreći, razvijene ekonomije fokusirale su se uglavnom na smanjenje poreza i sprovođenje mjera na tržištu rada, dok su ekonomije u razvoju ulagale više u potrošnju na infrastrukturu. Procjena učinka zemalja pokazuje da su zemlje koje su imale relativno bolji BDP i oporavak zaposlenosti sprovodile veće stimulativne pakete, mjereno u procentima BDP-a. U pogledu zapošljavanja postoje samo neke opšte procjene, od kojih se nijedna ne fokusira posebno na mlade ljude. U Sjedinjenim Američkim Državama, na primjer, procjenjuje se da je podsticaj rezultirao otvaranjem oko 2,7 miliona radnih mjesta; dok u Evropi efekat fiskalnog paketa nije bio dovoljan da nadoknadi velike gubitke radnih mjesta (stopa zaposlenosti opala je za 2,1% između 2008. i 2009. godine). U Aziji, ekonomski oporavak V-oblika – oštar pad zaposlenosti, BDP-a i industrijske proizvodnje praćen oštrim rastom ovih indikatora - po- mogao je većini zemalja da ublaži nivo nezaposlenosti. Međutim, kvalitet zaposlenosti se smanjuje i uvedene stimulativne fiskalne mjere pokazale su se neefikasnim u borbi protiv siromaštva. U Latinskoj Americi i Karibima, fiskalni stimulans pomogao je da se ublaži efekat gubitka posla tako da je nezaposlenost opala u mnogim zemljama. Od 2010. godine, strategija je pomjerila svoj fokus sa otvaranja novih radnih mjesta i umjesto toga, skoncentri- sala se na smanjenje fiskalnog deficita i smanjenje javnog duga. U evropskim zemljama, smatralo se da je smanjenje fiskalnog deficita od suštinskog značaja za smirivanje finansijskih tržišta. U zemljama koje nijesu bile pretjerano pogođene krizom ovaj lijek je primijenjen iz preventivnih razloga: fiskalni deficiti su smanjeni kako bi se izbjegle bilo kakve negativne reakcije finansijskih tržišta.

Okvir 3.1. Ekspanzivna fiskalna politika i zapošljavanje mladih

3. PREPORUKE ZA POVEĆANJE KVANTITETA I KVALITETA RADNIH MJESTA

13 Ball L. M., Leigh D., Loungani P., Okunov zakon: u formi u pedesetoj?, NBER Radni dokument br. 18668, januar 2013. 14 OECD, Ulaganje u mlade u Brazilu, OECD, Pariz, 2014 15 Za kompletan pregled efekata makroekonomskih politika za zapošljavanje mladih, vidi MOR, Dostojanstveni rad za mlade: Paket obuka, MOR, Ženeva 2016. 16 U ekonomskoj teoriji, javna potrošnja (G) predstavlja kupovinu dobara i usluga od strane države za njene potrebe (tj. izgradnju puteva, obezbjeđivanje školskih službi, kupovina opreme za vojsku i policiju). U slučaju državnih transfera, vlada daje pojedincima/domaćinstvima (potrošačima) novac i potrošači odlučuju kako će ga potrošiti. Država transferiše rad kao negativni porez: kada se poveća, poveća se i raspoloživi dohodak i multiplikator zavisi od sklonosti ka potrošnji i štednji.

Okvir 3.2. Uticaj javnih investicija na zaposlenost: iskustva država

U Sjedinjenim Američkim Državama, nedavno objavljen izvještaj analizira uticaj infrastrukturnih ulaganja na ukupnu ekonomsku aktivnost i otvaranje radnih mjesta prema izvorima finansiranja (državni dug, povećanje poreza i smanjenje državnih transfera) i vrsti ulaganja (ulaganje u energetsku efikasnost i tradicionalni infrastruk- turni projekti u oblasti transporta i komunalnih usluga). Podaci pokazuju da najveći kratkoročni podsticaj za bruto domaći proizvod i radna mjesta potiče iz finansiranja novih investicija u tradicionalnu infrastrukturu kroz novi državni dug (3 miliona neto novih radnih mjesta do kraja prve godine, uz stalni rast tokom sedmogodišnjeg investicionog ciklusa). Istraživanje je takođe utvrdilo da nova radna mjesta koja bi se otvorila naginjala bi prema muškarcima, odraslim radnicima (25 godina i stariji), kao i radnicima sa manje od četiri godine univerzitetskog obrazovanja. Mladi radnici bi popunili između 7,4% i 9,5% novih radnih mjesta generisanih iz investicije (zbog nedostatka mladih radnika sa vještinama potrebnim za građevinskim i proizvodnim sektor). U Evropi, Evropska komisija i Evropska investiciona banka pokrenule su trogodišnji Investicioni plan kako bi podržale ekonomski rast i otvaranje novih radnih mjesta. Plan stavlja u fokus infrastrukturu (širokopojasne i en- ergetske mreže), kao i saobraćajnu infrastrukturu; obrazovanje, istraživanje i inovacije; obnovljivu energiju; i mala preduzeća i preduzetnike koji zapošljavaju mlade ljude. Prema procjenama, Plan ima potencijal da donese 330- milijardi eura u evropski bruto domaći proizvod (1 procentni poen svake godine) i kreira oko 1,3 miliona novih radnih mjesta za tri godine. U Latinskoj Americi, procjenjuje se da potencijal za generisanje direktnog i indirektnog kratkoročnog zapošljavanja u kapitalnim infrastrukturnim investicionim projektima iznosi oko 40.000 poslova godišnje na vri- jednost investicije od 1 milijarde američkih dolara, u zavisnosti od varijabila koje se tiču podsektora u investi- cionom programu, korišćenih tehnologija, lokalnih zarada za kvalifikovanu i nekvalifikovanu radnu snagu kao i stepena gubitaka na uvezene proizvodne inpute. U okviru različitih podsektora (energija, upravljanje vodama, kanalizacija), izgradnja autoputa kreira najviše radnih mjesta zbog direktnog angažovanja radnika kao i onih koji su zaposleni u industriji snabdijevanja građevinskim materijalom i opremom. U regionu Bliskog Istoka i Sjeverne Afrike (MENA), investicije u infrastrukturu su potencijalni izvor trenut- nog otvaranja radnih mjesta i predstavljaju podsticaj za dugoročni rast i zapošljavanje. Pored zapošljavanja jedne petine regionalne radne snage (preko 18 miliona ljudi), sektor infrastrukture ima potencijal stvaranja 2,5 miliona direktnih i indirektnih radnih mjesta koja su povezana sa infrastrukturom samo kroz ispunjavanje procijenjenih investicionih potreba (1 milijarda američkih dolara). Na dugi rok, zaposlenost koja proizilazi iz investicije u infras- trukturu i koja je jednaka jednom procentnom poenu dodatnog rasta iznosi 9 miliona novih radnih mjesta u roku od deset godina.. Istraživanje o efektima na rast i siromaštvo koje ima povećanje odnosa investicija u infrastrukturu i BDP-a za 20% u Kini pokazuje da bi proizvodnja bila veća za 4% kao rezultat poboljšane dugoročne produktivnosti, dok bi nacionalno siromaštvo po glavi stanovnika (na međunarodnom nivou 1,25 dolara po danu) bilo 2% niže. Efekti investicija u infrastrukturu na smanjenje siromaštva proizilaze najviše iz povećanja zarada.

X X Izvor: Bivens, J., Kratkoročni i dugoročni uticaj ulaganja u infrastrukturu na zapošljavanje i ekonomsku aktivnost u ekonomiji SAD, Institut za ekonomsku politiku, Brifing dokument 374, Vašington. 2014; Evropska komisija; Evropska investiciona banka, Investicioni plan: pitanja i odgovori, Brisel, 2014; Estache A., Ianchovichina E., Bacon R., Salamon I., Infrastruktura i otvaranje radnih mjesta na Bliskom Istoku i Sjevernoj Africi, Svjetska banka, Vašington, 2013; Zhang Y., Wang X., Chen K., Rast i distributivni efekti investicija u javnu infrastrukturu u Kini, Partnerstvo za ekonomsku politiku, Radni dokument 7, 2012; Schwartz J. Z., Andres L. A., Dragoiu G., Kriza u Latinskoj Americi: Investicije u infrastrukturu, zapošljavanje i očekivanja od podsticaja, Svjetska banka, Radni dokument 5009, Svjetska banka, Vašington, 2009.

Implementacija preporuke je u nadležnosti Ministarstva ekonomije, Ministarstva finansija, Ministarstva rada i socijalnog staranja i Zavo- da za zapošljavanje. Sprovođenje ovih aktivnosti

treba da rezultira boljim ishodima zapošljava- nja za mlade (mjereno nivoom zaposlenosti i nezaposlenosti prema zanimanju i nižom stopom neformalnosti).

Preporuka 2.2: Kreirati paket podsticajnih mjera za

unapređenje kapaciteta preduzeća da generišu radna mjesta za mlade

Tokom posljednjih pet godina, Crna Gora je unaprijedila institucionalno, regulatorno i operativno okruže- nje za mala i srednja preduzeća (MSP). Tehnički standardi su harmonizovani sa pravnom tekovinom Evropske unije, uslovi za registraciju preduzeća su olakšani, procedure plaćanja poreza su pojedno- stavljene i uvedeni su finansijski instrumenti za promovisanje inovacija (vidi Okvir 3.3)^17.

Švajcarska je na vrhu liste prema Indeksu globalne konkurentnosti 2015-2016 sedmu godinu za redom. Ova država ima najbolje ocjene za inovacije, zahvaljujući kvalitetu svojih istraživačkih institucija, visokoj potrošnji preduzeća na istraživanje i razvoj, kao i snažnoj saradnji između akademskog svijeta i privatnog sektora. Ostali faktori koji doprinose švajcarskom inovacionom sistemu tiču se nivoa poslovne sofisticiranosti i sposobnosti zemlje da njeguje i privuče talenat. Ova zemlja ima odličan obrazovni sistem i efikasno tržište rada, sa visokim nivoom saradnje između zaposlenih i poslodavaca i dobar balans između zaštite zaposlenih i fleksibilnosti. Švajcarske javne institucije su veoma efikasne i transparentne, a konkurentnost se dodatno promoviše kroz dobru infrastrukturu i povezanost, kao i visoko razvijena finansijska tržišta. Poslednje, ali ne i najmanje važno, makroekonomski ambijent Švajcarske je među najstabilnijim u svijetu u trenutku kada mnoge razvijene zemlje i dalje imaju problema u ovoj oblasti. Indeks globalne konkurentnosti stavlja Njemačku među pet najkonkurentnijih ekonomija u svijetu, zbog efi- kasnosti rada i finansijskih tržišta i sve boljeg makroekonomskog okruženja (pozitivan saldo budžeta i smanjenje državnog duga na 73% BDP-a). Zemlja je lider u kompleksnijim oblastima konkurentnosti - poslovnoj sofisti- ciranosti i korišćenju najnovijih tehnologija u proizvodnom procesu. Sistem inovacija karakteriše visok stepen rashoda preduzeća na istraživanje i razvoj, okruženje koje podržava istraživanje, uključujući poslovnu saradnju sa univerzitetima, kao i snažne naučno-istraživačke institucije. Ovo se dopunjava dobrim kvalitetom obuke na radnom mjestu, velikom spremnošću za usvajanje novih tehnologija i uspješnom upotrebom informaciono-komu- nikacionih tehnologija. Holandija se nalazi na petom mjestu na globalnoj rang listi, zahvaljujući generalnom napretku u oblastima kao što su obrazovanje, infrastruktura i institucije. Holandska ekonomija ostaje jedna od najsofisticiranijih i naji- novativnijih u svijetu, sa otvorenim i efikasnim robnim tržištem. Iako se makroekonomsko okruženje poboljšalo, Holandija tek treba da se oporavi od sloma u sektoru nekretnina iz 2009. godine, kada je imala najveću zaduženost domaćinstava u Eurozoni i nivom BDP-a koji je još uvijek ispod onog iz 2008. godine.

X X Izvor: Svjetski ekonomski forum, Izvještaj o globalnoj konkurentnosti 2015-16, Davos, 2016.

Okvir 3.3. Šta jednu državu čini konkurentnom?

Uprkos navedenom napretku, postoji još niz barijera za razvoj privatnog sektora koje treba da se otklone u cilju poboljšanja ukupne konkurentnosti.

Prvo, neke administrativne procedure (posebno one za dobijanje dozvola i licenci i plaćanje pore- za) i dalje su skupe i dugotrajne. Otvaranje mogućnosti preduzećima da elektronski plaćaju porez i dalje pojednostavljenje administrativnih zahtjeva smanjilo bi troškove poslovanja posebno za mikro i mala preduzeća.

17 Za pregled nedavnih reformi investicione klime vidi OECD, Indeks politika za MSP: Zapadni Balkan i Turska 2016: Procjena povelje o malim preduzećima za Evropu, OECD Pariz, 2016.

Drugo, time što nijesu u skladu sa postojećim propisima, preduzeća u neformalnoj ekonomiji često su u stanju da ugroze veličinu tržišnog udjela formalnim preduzećima, čak i kada koriste neefikasne tehnike proizvodnje. Kao rezultat toga, formalna preduzeća imaju manje mogućnosti da u potpunosti iskoriste ekonomiju obima, ograničavajući svoj rast i produktivnost. Politike koje dovode preduzeća u ravnopravan položaj mogu povećati intenzitet konkurentnosti i produktivnost. Nadležne institucije koje sprovode politiku konkurencije mogu imati važnu ulogu u ovom procesu i to identifikovanjem opterećujuće radne, poreske i proizvodne regulative, koja može podsticati preduzeća da neformalno posluju i mogu da sarađuju sa drugim državnim organima kako bi se ojačala primjena propisa.

Treće, pristup kreditima i dalje je otežan za mala preduzeća sa ograničenom kreditnom istorijom. Odobrenje reformi za lizing, faktoring i finansiranje izvoza podstaklo bi upotrebu ovih mogućnosti za finansiranje.

Četvrto, treba osnažiti dostupnost kvalitetne nefinansijske podrške za mala i srednja preduzeća (uključujući obuku, konsalting i savjetodavne usluge, marketinške usluge, informisanje, razvoj i transfer tehnologija i unapređenje poslovnog uvezivanja).

Konačno, učešće u globalnim lancima vrijednosti može povećati rast, efikasnost i inovativnost ma- lih preduzeća, ali ovaj proces treba da bude upotpunjen kvalitetnim uslugama koje: i) identifikuju konkurentne prednosti preduzeća; ii) unapređuju tehnologije koje se koriste u preduzeću; iii) su u skladu sa strogim standardima kvaliteta proizvoda; i iv) koje se bave većim i složenijim zadacima (vidi Okvir 3.4). Pored toga, klasteri uvode ekonomiju obima kao i razvoj fonda kvalifikovane radne snage sa iskustvom i mrežu preduzeća koja sarađuju u komplementarnim područjima. Na taj način, oni jačaju svoje konkurentne prednosti i postaju atraktivne lokacije za strane direktne investicije (SDI).

Okvir 3.4. Saradnja u okviru lanaca vrijednosti u sektoru turizma

U Austriji, oko 99% svih preduzeća u sektoru turizma čine mala i srednja preduzeća, od čega više od 90% zapošljava manje od 10 radnika. Sve veća globalna konkurencija navela je polovinu ovih malih i srednjih preduzeća da inicira ili da se pridruži međukompanijskoj saradnji (zajedničko ulaganje). Oko 97% tih ulaganja podrazumije- va saradnju u oblasti marketinga, oglašavanja i distribucije, dok 26% ostvari uštedu uz pomoć mjera za upravljanje zajedničkim troškovima (zajednička kupovina ili zajednička ulaganja, saradnja u raspodjeli osoblja za administra- tivne, računovodstvene ili kontrolne zadatke, itd.). Više od dvije trećine saradnje bazira se na poštovanju posebnih kriterijumima kvaliteta od strane svih partnerskih kompanija u zajedničkom ulaganju. U australijskoj turističkoj privredi, pokazalo se da Internet može da pruži širok spektar mogućnosti, ali takođe može da predstavlja i opasnost za mala i srednja preduzeća. Neka preduzeća imala su korist jer im je Internet omo- gućio da uđu u lanac vrijednosti, da se o njima sazna i da se takmiče i ostvare interakciju sa većim preduzećima. Internet je omogućio malim i srednjim preduzećima da plasiraju svoje usluge širom svijeta, bez oslanjanja na treća lica i plaćanja provizije istima, a takođe je otvorio mogućnost poslovanja turističkim agencijama koje pružaju vi- sokokvalitetne usluge turistima koji traže kompleksne aranžmane. Ali Internet je takođe uticao negativno na indi- vidualne turističke agente i hotelske operatere. Skraćenje vremena za rezervaciju otežava planiranje, protok novca, sprovođenje kadrovskih i drugih srodnih mjera. Osim toga, potencijalni putnici očekuju od tehnologije da bude precizna u pružanju informacija zbog čega je važno za mala i srednja preduzeća da obezbijede ažuriranost, brzinu i relevantnost svojih internet stranica.

X X Izvor: OECD, Jačanje uloge malih i srednjih preduzeća u globalnim lancima vrijednosti, OECD, Pariz, 2008

U zemljama u kojima su troškovi rada, izuzimajući one koji se odnose na zarade, previsoki, njihovo smanjenje sve se više smatra instrumentom za smanjenje nezaposlenosti i neformalnog sekto- ra, posebno među mladima. Veliki broj razloga se koristi za objašnjenje visokog nivoa poreza na za- rade, uključujući: (i) visoke doprinose za socijalno osiguranje za finansiranje socijalnih transfera; (ii)

visok stepen oslanjanja na poreze na zarade radi finansiranja ukupne javne potrošnje; i (iii) malu poresku osnovicu (zbog niskog nivoa formalne zaposlenosti), koja prouzrokuje veće poreze kako bi se pokrili socijalni transferi. U Crnoj Gori, čini se da postoje najmanje dva od ovih faktora zbog kojih su troškovi rada visoki (vidi Tabelu 3.1).

Prihodi 40.4 Rashodi 39. Porezi 25.2 Bruto zarade i doprinosi na teret poslodavca 10. Porez na dohodak 3.6 Rashodi na proizvode i usluge 4. Porez na dobit 1.3 Kamate 2. Porez na promet nepokretnos� 0.4 Subvencije preduzećima 0. Porez na dodatu vrijednost 12.5 Ostali tekući izdaci 1. Akcize 4.7 Transferi za socijalnu zaš�tu 13. Porez na međunarodnu trgovinu 0.6 Ostali transferi 6. Opš�nski porezi 1.8 Otplata garancija 0. Ostali porezi 0.2 Rezerve 0. Doprinosi za socijalno osiguranje 10. Neporeski prihodi 4. Grantovi 0.

Tabela 3.1: Prihodi i rashodi vlade, kao procenat BDP-a, 2015.

X X Izvor: MMF, Crna Gora: 2015 Član IV Konsultacije, MMF Nacionalni izvještaj br. 16/79, MMF, Vašington, 2016.

Prvo, doprinosi za socijalno osiguranje predstavljaju drugi najveći izvor prihoda u zemlji, nakon poreza na dodatu vrijednost (PDV). Ove prihode, međutim, nadmašili su izdaci za socijalno osiguranje (u iznosu od 13,7% BDP-a). Drugo, prihodi od doprinosa za socijalno osiguranje su tri odnosno osam puta veći od onih naplaćenih na dohodak fizičkih lica, odnosno dobit preduzeća (koji ukazuju na malu poresku osnovicu).

Analizom troškova rada u zemljama Centralne i Istočne Evrope utvrđeno je da je nezaposlenost mladih veća u zemljama u kojima su porezi na zarade veći^18. To potvrđuje i istraživanje o poreskim klinovima socijalnog osiguranja u Rusiji i Ukrajini, kojim se procenjuje da bi smanjenje poreskog klina za 10% za nekvalifikovane radnike dovelo do rasta zaposlenosti od 6% i smanjilo neformalnu zaposlenost, koja je više rasprostranjena među mladim radnicima u odnosu na starije 19.

18 Cazes, S., Nesporova, A. (eds), Fleksigurnost: Relevantan pristup u Centralnoj i Istočnoj Evropi. Ženeva, 2007 19 M. Gora et al, Poreski klin zasnovan na socijalnoj sigurnosti i njegovi efekti na zapošljavanje i neformalno zapošljavanje, Njemački institut za ekonomska istraživanja, DIW, Berlin, 2008.

Okvir 3.6. Mjerenje kvaliteta poslova

Kvalitet posla uživa veliki interes u akademskim, statističkim i političkim krugovima, a međunarodne organi- zacije, kao što su MOR, UNECE, Eurofound i OECD razvile su različite okvire za mjerenje kvaliteta posla tokom posljednje decenije. U svim ovim okvirima, četiri stvari su se izdvojile kao ključne prilikom definicije kvaliteta posla: Zarade: Prva dimenzija kvaliteta posla odnosi se na zarade s obzirom na to da one direktno utiču na ma- terijalno blagostanje radnika. Kako bi se ocijenilo da li određeni posao ispunjava ovu odrednicu za kvalitet, potreb- no je uporediti prosječnu mjesečnu zaradu za taj posao sa: i) minimalnom zaradom, i ii) prosječnom mjesečnom zaradom na nacionalnom nivou. Ukoliko je nivo zarade za posao koji se ocjenjuje niži od minimalne zarade, ili niži od 2/3 prosječne mjesečne zarade na nacionalnom nivou (tj. to je loše plaćeni posao), ovaj posao ne ispunjava kriterijum kvaliteta. Radno vrijeme: dvije su mjere u okviru ovog kriterijuma koje se mogu koristiti za ocjenu kvaliteta datog posla: i) uobičajeno radno vrijeme (na sedmičnom nivou) i ii) prekovremeni sati rada (tj. više od 48 sati rada tokom sedmice). Uobičajeno radno vrijeme za posao koji se ocjenjuje treba da bude u skladu sa nacionalnim prosjekom (mjereno Anketom o radnoj snazi) i kraće od praga postavljenog na međunarodnom nivou kada je u pitanju pre- kovremeni rad (48 sati sedmično). Sigurnost na tržištu rada: Nesigurnost na tržištu rada odnosi se na: i) rizik od nezaposlenosti, ii) očekivano trajanje nezaposlenosti, i iii) stepen u kojem naknada po osnovu nezaposlenosti kompenzuje gubitak prihoda to- kom nezaposlenosti. Prvi indikator predviđa obračun priliva nezaposlenih lica na mjesečnom nivou (tj. dostupnost mjesečne Ankete o radnoj snazi), za koje trenutno ne postoje podaci u Crnoj Gori. Očekivano trajanje nezaposle- nosti računa se po formuli: Očekivano trajanje=(Broj nezaposlenih lica)/(Prilivi nezaposlenih lica). U Crnoj Gori, očekivano trajanje nezaposlenosti je 36,3 mjeseca, dok pravo na novčanu naknadu po osnovu nezaposlenosti imaju osiguranici koji prije prestanka radnog odnosa imaju staž osiguranja od najmanje 12 mjeseci neprekidno ili sa prekidima u posljednjih 18 mjeseci, sa trajanjem od maksimum 12 mjeseci (za osiguranike sa stažom osiguranja preko 25 godina), a visina novčane naknade iznosi 40% od minimalne zarade (odnosno 77 eura, mnogo ispod linije siromaštva od 186,45 eura). Ukratko, nesigurnost na tržištu rada se može odnositi na sve poslove u Crnoj Gori, ali se može smatrati da oni poslovi koji sprječavaju radnike da iskoriste mogućnost novčane naknade u slučaju nezaposlenosti (tj. svi poslovi koji traju kraće od 12 mjeseci, ili neformalni poslovi) ne spadaju u kvalitetne poslove. Sigurno radno okruženje: Ovaj kriterijum se mjeri pomoću podataka Inspektorata (stopa fatalnih i nefa- talnih nezgoda na godišnjem nivou) prema zanimanju.

X X Izvor: ILO, Indikatori dostojanstvenog rada: Koncepti i definicije, ILO Priručnik, Prvo izdanje, Ženeva, 2012; Cazes, S et al., Mjerenje i ocjena kvaliteta posla: Okvir OECD-a za kvalitet posla, OECD Radna dokumenta u oblasti socijalne politike, zapošljavanja i migracija, br. 174, OECD, Pariz, 2015; Hijzen, A., Menyhert B., Mjerenje sigurnosti na tržištu rada i procjena implikacija na individualno blagostanje, OECD Radna dokumenta u oblasti socijalne politike, zapošljavanja i migracija, br. 175, OECD, Pariz, 2016

Anketa o tranziciji od škole do posla pokazala je da je skoro dvije trećine svih mladih radnika (15-

29. angažovano u oblasti neformalne ekonomi- je (tj. 18.935 mladih radnika). Gubitak države u smislu neplaćanja poreza i doprinosa za obave- zno socijalno osiguranje na godišnjem nivou kreće se između 57,7 miliona eura (pod uslovom da svi mladi radnici koji su zaposleni u oblasti neformalne ekonomiji primaju minimalnu

zaradu) i 92,7 miliona eura (pod uslovom da svi mladi radnici koji su zaposleni u oblasti neformalne ekonomiji primaju prosječnu zaradu), ili 1,6 do 2,6% nacionalnog proizvoda u 2014.g. Ovdje se, pri tom, ne računa društveni trošak ono- ga što rad u neformalnoj ekonomiji predstavlja za mlade radnike (gubitak produktivnosti, pogorša- nje vještina, niži izdaci za penzije, eksploatacija i siromaštvo).

Kada bi se smanjio obim neformalnog rada oslobodio bi se fiskalni prostor za implementaci- ju većine reformi koje su potrebne da se podrži razvoj privatnog sektora, smanji poresko opter- ećenje, promovišu sveobuhvatno zapošljavanje i zapošljavanje mladih i obezbijedi odgovarajući nivo socijalne zaštite.

Iskustva zemalja koje su uspjele da povećaju otva- ranje novih radnih mjesta u formalnoj ekonomiji pokazuje da je to uglavnom rezultat kombinova- nja velikog broja politika i demografskih faktora. U Brazilu, na primjer, rast formalne ekonomije u 2000-im godinama dogodio se zbog: i) makroekon- omske politike koja je podrazumijevala inkluzivni rast (odnosno mjere preraspodjele i širenje mreže socijalne zaštite u cilju smanjenja nejednakosti); ii) demografskih promjena i politika obrazovanja koje su smanjile ponudu mlade radne snage na tržištu rada, koja obično popunjava nesigurna radna mjesta (Bolsa Familia predstavlja novča- nu naknadu za domaćinstva koja je uslovljena brojem djece koja pohađaju školu); iii) političkih intervencija na mikro nivou koje su promijenile ponašanje preduzeća i pojedinaca (uvođenje “SIMPLES” zakona koji je pojednostavio i snizio porez za mala i srednja preduzeća, poboljšao rad inspekcija, kao i podigao svijest o radnim pravi- ma među mladim radnicima). “SIMPLES” zakon uveo je progresivnu poresku strukturu (preduzeća se oporezuju po diferenciranim, ali smanjenim stopama, u skladu sa njihovim bruto prihodom) i korišćenje jedinstvenog oblika naplate državnih, saveznih i opštinskih poreza. Procjene uticaja ovog zakona pokazuju da je doprinio forma- lizaciji blizu 500.000 mikro preduzeća u periodu od pet godina, što čini 2 miliona radnih mjesta 21.

Istraživanje u drugim zemljama pokazalo je da neformalna zaposlenost reaguje više na primjenu zakona, a u manjoj mjeri na poreske stope. Među- tim, postoje razlike između zemalja i sektora.

Na primjer, u azijskim zemljama neformalna zapo- slenost u sektoru usluga reaguje kako na promjene poreskih stopa, tako i na primjenu zako- na, dok neformalna zaposlenost u prerađivačkoj industriji reaguje samo na primjenu zakona^22.

Unapređenje funkcionisanja inspekcije rada u Brazilu, na primjer, nije se desilo usljed pov- ećanja broja inspektora rada, već usljed pro- mjena u strukturi podsticaja, kao i uvođenja novih metoda za postizanje ciljeva. Reforma je uvela sistem bonusa po kojem je značajan proce- nat zarada inspektora bio usko vezan za pojedi- načni učinak, kao i ukupan učinak inspekcije rada. Novi sistem definisao je cilj prevođenja radnika u formalnu ekonomiju, naplatu doprinosa na ter- et poslodavca, kao i broj radnika obuhvaćenih inspekcijskim nadzorom. Reforma je takođe predvidjela razvoj timova inspektora posvećenih rješavanju konkretnih problema, obično vezanih za određeni sektor. Cilj nije bio samo da se izvrši inspekcijski nadzor i izrekne sankcija, već da se pronađu načini da se sarađuje sa preduzećima kako bi se brzo riješio problem, bilo da se radi o neformalnoj ekonomiji ili nezgodama na radu.

Primjena navedenog u Crnoj Gori (gdje preovla- dava uslužni sektor i gdje se nalazi najviše sluča- jeva neformalnog rada) iziskuje: i) preoblikovanje sistema poreske administracije za mikro i mala preduzeća (uz veći fokus na pojednostavljiva- nje administrativnih procedura, nego na poreske stope); i ii) jačanje inspekcija 23.

Poboljšanje uslova na radu i suzbijanje neforma- lnog rada u nadležnosti je Ministarstva rada i so- cijalnog staranja, Ministarstva finansija, socijalnih partnera i Uprave za inspekcijske poslove. Imple- mentacija ove preporuke doprinijeće nižoj stopi neformalnosti i boljim prilikama za zapošljavanje mladih ljudi.

21 Berg J., Zakoni ili sreća? Razumijevanje povećanja formalne ekonomije u Brazilu u 2000-im, MOR Brazilija, 2010. 22 Ihrig J., Moe K. S., Poreska politika i neformalna zaposlenost: Iskustvo Azije, Azijski ekonomski časopis, Izdanje 15, 2001. 23 Navedene aktivnosti su u skladu sa preporukama Nacionalnog izvještaja o razvoju po mjeri čovjeka 2016, koji se bavi neformalnim zapošljavanjem. Vidi UNDP, Neformalni rad, od izazova do rješenja, NHDR, Podgorica, 2016.

4 PREPORUKE ZA POBOLJŠANJE DIZAJNA AKTIVNIH POLITIKA

TRŽIŠTA RADA NAMIJENJENIH MLADIMA

Mladi ljudi koji ulaze na tržište rada suočavaju se sa većim rizikom od nezaposlenosti u odno- su na lica, kod njih je veća vjerovatnoća da će se kretati između nezaposlenosti, obuke i zaposle- nja, i veće su šanse da će zasnovati privremeni ili nesiguran oblik radnog angažmana. Negativne posljedice produžene nezaposlenosti u ranoj fazi nečije karijere jasno su dokumentovane. Ne- zaposlenost je direktno povezana sa finansijskim poteškoćama, psihološkim stresom i socijalnom isključenošću, dok duže trajanje nezaposleno- sti ima negativne efekte kao što su niže zarade u budućnosti, manja vezanost za tržište rada i veća sklonost ka uključivanju u kriminalne aktivnosti^24.

Neposredni novčani troškovi koji proizilaze iz ne- zaposlenosti mladih, a koji nastaju kao posljedica činjenice da mladi nijesu ni u procesu obrazova- nja ni na tržištu rada (NEET) u zemljama Evropske unije procijenjena je na oko 1% BDP-a godi- šnje 25. To je razlog zašto kreatori politika u mnogim zemljama sve više koriste aktivne politike tržišta rada (APTR) kao instrument za olakšanje proce- sa tranzicije iz škole na posao, sprječavanje du- gotrajne nezaposlenosti ili potpunog povlačenja sa tržišta rada, te olašanja stupanja u stabilne radne odnose 26. Tome svjedoči i sve veći udio nezaposlenih mladih (15-24) koji su obuhvaćeni aktivnim politikama tržišta rada u Evropi (od ma- nje od 20% od ukupnog broja učesnika u kasnim 1990-im do gotovo jedne trećine svih učesnika, s najvećom zastupljenošću od 40% u zemlja- ma koje su najviše pogođene globalnom ekono- mskom krizom, poput Španije, Portugalije i Irske) 27.

Velike su razlike u dizajnu aktivnih politika tržišta rada među državama, posebno u obimu i tipu intervencije, kao i finansijskih sredstava koji se investiraju. Programi obuke, subvencije za zapošljavanje i podsticaji za preduzetništvo postoje u većini zemalja i često su usmjereni

na mlade. Države članice Organizacije za ekono- msku saradnju i razvoj (OECD) veći dio sredstava izdvajaju za službe za zapošljavanje i programe obuke. To pokazuje veće oslanjanje na strategije aktivacije, koje podrazumijevaju aktivno traže- nje posla i učešće nezaposlenih lica ili korisnika socijalne pomoći u programima reintegracije na tržište rada.

Međutim, bez obzira na vrstu intervencija i opredijeljenih sredstava, aktivne politike tržišta rada nemaju uvijek uspjeha u povećanju vjero- vatnoće zaposlenja i zarade, a naročito za mlade ljude. Procjena inicijativa za zapošljavanje mladih širom svijeta pokazuje da su najefikasnije inte- rvencije one koje nude sveobuhvatan paket uslu- ga prilagođenih kako potrebama mladih tako i zahtjevima tržišta rada.

Pored toga, postoje tri dodatne funkcije koje su od ključne važnosti za poboljšanje efikasno- sti APTR-a za mlade, odnosno rana intervencija, targetiranje (ciljanje) kao i pravilan monitoring i evaluacija.

Rana intervencija – tj. identifikovanje faktora rizika i korišćenje usluga podrške na samom početku nezaposlenosti – često se zagovara kao sredstvo za izbjegavanje dugoročne nezaposlenosti među mladima i problema u vezi sa tim. Obrazloženje je da kako se trajanje nezaposlenosti produžava, mladi pojedinac gubi kontakt sa tržištem rada, slabe mu radne navike, vještine se obezvrjeđuju i intenzitet traženja posla opada. Što je dugotra- jnija nezaposlenost, intenzivnije su i složenije (i, stoga, skuplje) intervencije neophodne kako bi se pomoglo mladima koji traže zaposlenje da pono- vo stupe na tržište rada. Jedan od pristupa da se izbjegne dugotrajna nezaposlenost među mladi- ma je da se pruži pomoć svima čim nastupi ne- zaposlenost (ili ubrzo nakon toga).

24 Vidi Goldsmith, A., Veum J., Darity W., Nezaposlenost, psihičko blagostanje i samopoštovanje: Teorija i dokazi, Socio-ekonomski žurnal, br. 26, 1997.; Kahn, L. B., Dugoročne posljedice na tržište rada uzrokovane diplomiranjem na fakultetu u lošoj privredi, Ekonomija rada, 17(2), 2010.; Gregg, P., Uticaj nezaposlenosti mladih na nezaposlenost odraslih u NCDS, Ekonomski časopis, 111 (475), 2001; Bell B., Bindler A., Machin S., Ožiljci kriminala: Recesija i stvaranje karijernih kriminalaca, CEP Dokument za diskusiju br. 1284, Centar za ekonomske poslove, Londonska škola ekonomije 2014. 25 Ovi troškovi ne uključuju buduće troškove i prethodna plaćanja zbog smanjene povezanosti sa tržištem rada na dugi rok. Vidi EUROFOUND, NEETs: Mladi koji nisu zaposleni, nisu u obrazovnom sistemu ni u sistemu obuka; karakteristike, troškovi i odgovori politika u Evropi, Dokument za diskusiju, Evropska fondacija za poboljšanje životnih i radnih uslova, 2011 26 Caliendo M., Schmidl R., Nezaposlenost mladih i aktivne politike tržišta rada u Evropi, IZA Dokument za diskusiju br. 9488, 2015. 27 Ibid.

Međutim, ovaj pristup (univerzalna odredba) može dovesti do gubitka, jer pruža pomoć i onim mladim ljudima koji bi mogli da nađu posao samostalno. Takođe je nepraktičan u zemljama koje nemaju dovo- ljno sredstava da pruže pomoć svim mladim ljudima kojima je pomoć potrebna.

U današnje vrijeme preovlađujući pristup je targetiranje (ciljanje), što znači da se pružanje pomoći za zapošljavanje diferencira po grupama stanovništva, na osnovu individualnih okolnosti i prepreka sa kojima se suočavaju pri stupanju na tržište rada. Obrazloženje za korišćenje targetiranih aktivnih politika tržišta rada je dvostruko: prvo, pojedinci se razlikuju po zapošljivosti (npr. njihovoj sposobnosti da dobiju i sačuvaju zaposlenje), a načela pravičnosti nalažu da podrška bude pružena onima kojima je najpotrebnija; drugo, oskudni resursi moraju se rasporediti što je moguće efikasnije kako bi se postigli ciljevi javne politike. Dokazi o procjeni uticaja pokazuju da će uopšteni programi (tj. oni koji su zasnovani samo na starosnom kriterijumu) vjerovatno nositi velike gubitke (tj. učesnici bi našli posao i bez intervencije) uz efekat supstitucije (subvencionisani pojedinci dolaze na mjesto onih koji bi bili angažovani u slučaju nepostojanja subvencija).

Konačno, sistemi za monitoring i evaluaciju ključni su za informisanje donosioca politika o tome da li rezultati ALPM-a opravdavaju troškove koje povlače za sobom i koje intervencije su dobre za određene kategorije nezaposlenih mladih ljudi. Kada su u pitanju efikasne politike za mlade, procjene uticaja sprovedene u zemljama OECD-a u poslednjih deset godina ističu sledeće:

Savjetovanje, usmjeravanje i pomoć pri traženju posla efikasni su za većinu mladih (ako je po- tražnja za radnom snagom relativno velika). Ove usluge povećavaju tranziciju do zaposlenja (za 20%), kao i trajanje zaposlenja (za 10%). Češći sastanci sa individualnim savjetnicima povećavaju in- tenzitet traženja zaposlenja i stopu tranzicije na tržište rada. Manji broj predmeta (do međunarodne referentne tačke koja podrazumijeva jednog savjetnika na oko sto nezaposlenih lica) povećava vje- rovatnoću ulaska mladih na tržište rada. Monitoring traženja zaposlenja takođe je djelotvoran, ali sankcionisanje (tj. povlačenje benefita u nedostatku aktivnog traženja posla) ima tendenciju da gura mlade ljude u poslove sa nižim zaradama i lošijim izgledima za karijeru.

Najefikasniji način da se pruži obuka za unapređenje vještina je kombinovanje modaliteta obuke i uključivanje dodatnih usluga podrške. Interakcija u učionici i obuka na radnom mjestu povećavaju vjerovatnoću pozitivnog uticaja za 30%, dok uključivanje i službe za zapošljavanje povećava vjero- vatnoću pozitivnog ishoda za 53%. Trajanje obuke treba da bude zasnovano na zanimanju, stepenu vještina koji učesnici već imaju i različitim komponentama programa obuke. Programi koji predugo traju nose rizik efekta “zaključavanja”.

Subvencije za angažovanje novih radnika (subvencije za poslodavce i subvencije za zaposlene) imaju tendenciju da proizvedu visoku zaposlenost i uticaj na zarade, ali, takođe, i da prouzrokuju gubitke i supstituciju (od 20 do 70% u zavisnosti od dizajna). Ove subvencije imaju bolji efekat kada sadrže snažnu komponentu obuke o vještinama (kao nadoknadu početnoj nižoj produktivno- sti mladih radnika). Konačno, veličina subvencija (iznos i/ili trajanje) treba da bude usklađena sa pojedinačnim karakteristikama i lokalnim okolnostima (veći iznosi i/ili duže trajanje u siromašnijim regionima ili za različite grupe).

Šeme za samozapošljavanje su pogodne za manji dio nezaposlenih mladih (oko 2%). Učesnici su obično bolje obrazovani pojedinci u svojim kasnim dvadesetim godinama. Što se tiče uticaja, uspješnije mjere zasnivaju se na usklađivanju podrške individualnim potrebama i kombinuju biznis i stručno osposobljavanje, finansiranje, usluge razvoja biznisa i mentorstvo.

U svijetlu gore navedenog, postoje tri šire politike koje bi trebalo sprovesti u cilju poboljšanja pružanja usluga za zapošljavanje mladih, i to: i) razvoj namjenske linije u Zavodu za zapošljavanje koja targe- tira mlade, utemeljene na profilisanju, ranoj intervenciji i utvrđenom redosljedu pružanja usluga; ii) prilagođavanje kreiranja i finansiranja programa za zapošljavanje mladih (posebno stažiranje i sub- vencije za angažovanje novih radnika) na osnovu nalaza Informacionog sistema tržišta rada i redovnog monitoringa i procjene uticaja; i iii) unapređenje servisa namijenjenih poslodavcima kako bi se proširio opseg slobodnih radnih mjesta koja se oglašavaju posredstvom Zavoda za zapošljavanje.