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TEMA 7.
PARTE PRIMERA: EL ACTO ADMINISTRATIVO
I.- CONCEPTO
La noción de acto administrativo es clave en el Derecho Administrativo ya que es, ante todo, una conquista del Estado de Derecho, al presuponer una jerarquía de normas cuyos mandatos desembocan en realizaciones concretas, en actuaciones. Por ello, el acto administrativo se va gestando a través de una concatenación de normas jerárquicamente ordenadas, al término de las cuales surgen los actos que realizan, con trascendencia jurídica exterior, los órganos de la Administración. A partir de la aparición o surgimiento de un acto, la acción administrativa puede ser impugnada administrativa o jurisdiccionalmente, de ahí que ante todo el acto administrativo remite a la sujeción de la Administración al principio de legalidad y somete el actuar administrativo a la posible y última intervención jurisdiccional.
En suma, el acto administrativo presupone la existencia de un actuar por parte de la Administración; esta actuación o bien crea cargas y obligaciones a los administrados o bien les otorga beneficios y derechos, siendo que el acto puede definirse como:
"aquella declaración unilateral, no normativa de la Administración, sometida al Derecho Administrativo".
II.- CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO
En cierta manera los caracteres del acto administrativo se encierran en la definición anterior, por lo que vamos a detenernos en ella.
1. DECLARACIÓN
Los actos administrativos son declaraciones en cuanto que son manifestaciones con trascendencia externa, que pueden crear derechos (concesión de una licencia) o imponer obligaciones para los particulares (sanción, pago de una multa).
2. UNILATERAL
El acto administrativo encierra nna actuación de carácter unilateral, distinguiéndose así los actos de los contratos, por ejemplo. Mientras que el acto es unilateral -existe sólo la voluntad de la Administración- el contrato necesita, por lo menos, dos voluntades -una persona que vende y otra que compra-.
3. NO NORMATIVIDAD
Los actos, si bien son una actuación de la Administración, son de naturaleza no normativa. Con esto se pretende distinguir entre los actos y las normas jurídicas procedentes de la Administración, los Reglamentos, pues mientras el Reglamento es Derecho, crea Derecho; el acto, suele ser la aplicación del Derecho, del Reglamento u otra norma. El Reglamento dura en tanto en cuanto no se derogue o modifique; el acto, por lo general, se agota con su cumplimiento.
4. ORIGEN ADMINISTRATIVO
Los actos administrativos emanan de órganos de la Administración, y si bien esto puede parecer una redundancia, se trae aquí por cuanto hay actos de órganos distintos de los estrictamente administrativos (judiciales, del poder legislativo) que no son administrativos pero a fecvtos de su control por los Tribunales se equiparan a aquéllos-
5. SOMETIMIENTO AL DERECHO ADMINISTRATIVO
Los actos administrativos están sometidos al Derecho Administrativo, lo que significa distinguir entre acto Administrativo y acto de la Administración, por cuanto hay determinadas actuaciones de la Administración no sometidas al Derecho administrativo, sino al Derecho privado (civil, laboral, etc.), ya que la Administración es una persona jurídica.
III.- CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
No hay que darle mucha importancia a la s clasificaciones teóricas, que sólo sirven a dichos efectos, pero sí es necesario saber algunas de ellas, las más importantes.
1. EN CUANTO A SUS EFECTOS PARA LOS PARTICULARES
Podemos distinguir entre:
A) Actos favorables Son todos aquellos que amplían las posibilidades jurídicas de los administrados, siendo entre otros: admisiones (otorgan un cierto "status", por ejemplo, alumno de la EOT, con sus consiguientes derechos y obligaciones); autorizaciones (cuando remueven límites para el ejercicio de un derecho preexistente, siendo el caso más claro el de las licencias, por ejemplo, para abrir un bar, una cafetería o un restaurante, etc.)
B) Actos de gravamen Restringen las posibilidades de actuación de los particulares; imponen a veces conductas no queridas, obligaciones. Dentro de ellos están: las sanciones, las expropiaciones de bienes y derechos (una casa para construir una carretera), las órdenes preceptivas y las prohibiciones
2. EN CUANTO A LOS SUJETOS
Otra clasificación de los actos puede partir de los sujetos administrativos de que proceden, o de los sujetos a los que se dirigen. De quién proceden, existirán actos de la Administración General del Estado, autonómica, local, institucional; en cuanto a los sujetos receptores o destinatarios, los administrados, podemos distinguir entre actos dirigidos a los ciudadanos en cuanto tales, no sometidos a una relación especial de sujeción; y actos dirigidos a grupos de ciudadanos que están en una especial relación de sujeción con la Administración (funcionarios, alumnos universitarios, etc.).
3. EN CUANTO A LA REVISIÓN JUDICIAL
1. ELEMENTOS SUBJETIVOS
En primer lugar en relación con el acto administrativo es obvio la existencia de un sujeto productor. Este sujeto debe ser un órgano de la Administración, y un órgano competente para producir el acto so pena de que éste aparezca viciado -no legal- inicialmente por falta de competencia. Ahora bien, teniendo en cuenta que los órganos son servidos por personas físicas, es necesario que sus titulares reúnan determinadas circunstancias personales de imparcialidad para adoptar legítimamente los actos en concreto de que se trate. De ahí que la LRJPAC, en los artículos 28 y 29, prevea ciertas cautelas cuando las autoridades o los funcionarios tengan interés personal en el asunto y ordena, en tales caso, que el funcionario debe abstenerse de intervenir, comunicándolo a las autoridades y órganos superiores. Si no lo hace voluntariamente, éstos pueden ordenarle que se inhiba -deje de conocer- del asunto, y si no surge de la Administración esta iniciativa, los particulares pueden recusar al funcionario.
2. ELEMENTOS OBJETIVOS
2.1. Contenido
Entre los elementos objetivos del acto administrativo podemos destacar primeramente su contenido, que es la declaración que el propio acto incorpora y realiza, lo que se declara, lo que la Administración decide efectuar a través del mismo. El contenido debe ser ajustado a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico (art. 53.2 LRJPAC), y debe ser lícito, esto es, conforme a la legalidad; razonable y posible.
2.2. Presupuestos de hecho
Es un elemento que ni siquiera sería necesario citar, ya que no son más que los condicionantes fácticos para dictar el acto, que lo justifican. Esto es, aquellas circunstancias exteriores que determinan la producción del acto, sus efectos, alcance y sentido (así, por ejemplo, en la imposición de una multa por mal aparcamiento es presupuesto de hecho el que el vehículo esté efectivamente mal aparcado; son circunstancias externas, pero de trascendencia jurídica, que determinan la producción de los efectos del acto administrativo).
3. ELEMENTOS FORMALES
Los elementos formales son los que trascienden a la forma de integración de la voluntad expresada en el acto, a la declaración de esta voluntad y a su ulterior comunicación. Efectivamente, para que un acto surja a la vida del Derecho Administrativo se necesita cumplir con determinadas formalidades (las del procedimiento administrativo). Y es a lo largo del procedimiento administrativo, de creación del acto, donde deben seguirse ciertos pasos para que la actuación de la Administración sea válida.
A) Integración de voluntad
Para que la actuación sea válida, debe producirse según unas reglas. Por ejemplo, en supuestos en que el órgano que emite el acto es un órgano colegiado, es decir, un órgano integrado por varias personas físicas, la Ley señala los cauces y requisitos para llegar a la fusión de las distintas voluntades de los participantes que todos hemos oído: convocatoria, orden del día, forma de adopción de acuerdos por mayoría, etc.).
B) Declaración
Normalmente los actos administrativos se exteriorizarán expresamente, es decir, consistirán en una declaración adoptada consecuentemente y expresamente manifestada por escrito. Existen sin embargo, actos presuntos, en dónde la Administración no se pronuncia pero de su pasividad, de su inactividad, el ordenamiento jurídico deduce unas determinadas consecuencias: a esto le llamaremos silencio administrativo.
La mayoría, sin embargo, de los actos tienen carácter expreso y en tales casos, la forma de declaración es la escrita. Por último interesa señalar que la declaración de voluntad de los actos administrativos tiene que ser motivada -razonada, justificada- en los supuestos expresamente determinados por la Ley. Así, el artículo 54 de la LRJ-PAC señala que será necesaria la motivación, con referencia a los hechos y los fundamentos de derechos, entre otros, los actos que limiten derechos subjetivos e intereses legítimos (por ejemplo no conceder una licencia); los que resuelvan recursos o los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales y los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria. Pero una cosa es que la Administración motive, razone por qué actúa de una determinada manera; y otra que el particular esté de acuerdo o no con esa motivación. No obstante el sentido de la motivación es precisamente ese, que se nos expliquen las razones de por qué se actúa así y no de otra manera, y todo ello a efectos de que si no estamos de acuerdo podamos impugnar el acto: primero y por lo general mediante un recurso administrativo y, en último extremo, o directamente acudiendo a los Tribunales para que estos decidan o no sobre la legalidad de la actuación administrativa.
C) Notificación
Aquí nos referimos a la forma en que la Administración debe comunicar sus decisiones a los particulares. Esto hay que destacarlo por cuanto no basta con que el acto administrativo refleje una voluntad, un deseo, una constancia de la Administración. Es necesario que esa voluntad se exteriorice, llegue a ser conocida por los particulares para que produzca sus efectos, por lo que el particular afectado por el mismo debe tener conocimiento de él.
La notificación de los actos administrativos es muy importante, por cuanto para los particulares a los que no se notifica el acto, y no se enteran de éste, no vienen obligados por su contenido, por lo que nos dice el artículo 58 LRJPAC: "se notificarán a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses".
Pero la Ley da tanta importancia a la notificación que regula varios aspectos de la misma. En primer lugar, en cuanto al contenido de la notificación, debe incluir el texto íntegro del acto con indicación de si es o no definitivo en vía administrativa (de si puede recurrirse) y, en su caso, con expresión de los recursos que proceden, órgano ante el que hubieren de presentarse y plazo para interponerlos (la Administración debe, pues, dar orientaciones y pautas fehacientes, suministrando incluso las armas con las que el administrado pueda atacarla en su caso).
En segundo lugar, en cuanto a la práctica de la notificación, la LRJ-PAC en el artículo 59 prevé que las notificaciones puedan realizarse por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado (no basta, desde el punto de vista de la Administración, con remitir un simple oficio, por
suspenso o se extienden a momentos anteriores, estando las excepciones consignadas en el artículo 57 de la LRJ-PAC.
En cuanto a las manifestaciones de la eficacia del acto, hay que advertir que la eficacia del acto no es otra cosa que la posibilidad de producción de los efectos previstos y aun frente a eventuales resistencias de los administrados. Las principales manifestaciones de esa eficacia no son más que la ejecutividad que se predica del propio acto y la posibilidad de su realización de oficio por la Administración.
A) Ejecutividad
No es más que la virtualidad, la potencia obligatoria del acto, su imposición de conductas frente a terceros; la posibilidad de exigir desde ya el cumplimiento de lo previsto en el mismo, de la producción de efectos jurídicos: ello se basa en la presunción de que el acto es legítimo (art. 57 de la LRJ-PAC).
B) Acción de oficio
La ejecutividad abre la vía al segundo efecto importante del acto administrativo: a la materialización real de su contenido, a su trascendencia exterior, a la posible exigencia de su cumplimiento por vía coactiva, es decir, ante la resistencia del particular. Por ello, por acción de oficio se entiende la posibilidad por parte de la Administración de imponer materialmente las conductas que se derivan del contenido del acto, para lo cual la Administración dispone de una serie de instrumentos, de un catálogo de medidas que se recogen también en la propia LRJPAC (arts. 96 a 100). Son los siguientes:
- Apremio sobre el patrimonio. Este es el supuesto normal de ejecución de aquellos actos que implican para el destinatario la adopción de conductas de contenido patrimonia l, de deudas u obligaciones pecuniarias. - Ejecución subsidiaria. Es la realización por la Administración, bien por si misma, bien a través de determinadas personas y a costa del obligado, del contenido del acto (por ejemplo demoler una obra ilegal). - Multa coercitiva. Estas multas se basan únicamente en el incumplimiento del acto, por lo que a diferencia, por ejemplo, de una multa de tráfico que castiga un infracción directamente, las multas coercitivas tratan de reprimir una conducta del particular contraria al contenido del acto. Tienen que estar autorizadas en una Ley. - Compulsión sobre las personas. Los actos administrativos que impongan a los administrados una obligación personalísima de no hacer o de soportar podrán ser efectuados mediante compulsión directa sobre las personas en los casos que la Ley lo autorice expresamente, siempre dentro del respeto debido a la dignidad de la persona humana. 2. LA SUSPENSIÓN DEL ACTO ADMINSISTRATIVO
La suspensión implica una transitoria paralización de la eficacia de un acto y, como regla general, es potestativa por parte de la Administración, facultativa. Así, ls actos administrativos
producen sus efectos con independencia de que se recurra contra ellos, y las excepciones más importantes a la ejecutividad del acto pueden venir precisamente en vía de recurso, cuando la ejecución del acto pueda causar perjuicios de imposible o muy difícil reparación (art. 111 de la LRJPAC).
3. LOS VICIOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Aun cuando la Administración debe actuar con arreglo a Derecho, los actos administrativos pueden incurrir en algún tipo de ilegalidad, de infracción al ordenamiento jurídico, en algún vicio. En este caso la posibilidad de producción de efectos del acto o bien queda en entredicho o bien no se produce. De ahí que los vicios de los actos administrativos son objeto de un cierto escalonamiento con consecuencias distintas. En premier lugar están los supuestos tasados de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos , que engloba los vicios más importantes que pueden afectar a un acto administrativo y que viene recogidos en el artículo 62 de la LRJPAC; y la anulabilidad , que se refiere a actos que adolecen de vicios menos importantes, como señala el art. 63 LRJPAC. Detrás de estos pueden existir incluso irregularidades no invalidantes de la actuación administrativa.
PARTE SEGUNDA: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
I. CARACTERÍSTICAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Todos podemos intuir más o menos qué significa hablar de procedimiento. No obstante, procedimiento propiamente dicho es aquel que fija preestablecidamente los cauces de ciertas actuaciones que contribuyen a un objetivo, a un fin. Tratándose del procedimiento administrativo esos cauces son jurídicos, y la importancia de que estén fijados la recoge incluso la Constitución (art. 105). Pues bien, por procedimiento administrativo podemos entender "el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin".
En el ámbito turístico, lo anterior es igualmente válido, por cuanto el ejercicio de las actividades turísticas (alojamientos, restauración, agencias de viajes, etc.), requieren de la oportuna autorización previa por el órgano u órganos competentes.
Dando cumplimiento al mandato constitucional del artículo 149.1.18 se aprueba la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (abreviadamente, LPC o LRJ-PAC), que es no sólo la norma que regula el procedimiento administrativo, sino otras cuestiones de especial importancia para el Derecho Administrativo. Efectivamente, la LPC, integrada con la reforma de 1999, procede a regular tres materias nucleares del ordenamiento administrativo, que hasta ahora estaban dispersas en distintas normas:
- Las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas.
- El procedimiento administrativo común.
- El sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas.
II.- SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
como festivos en los calendarios que oficialmente se publican al efecto. Estos días, además de los domingos, son los que celebran fiestas civiles o religiosas con carácter nacional, regional o local reconocidas como tales. Así, los plazos expresados en días se cuentan siempre a partir del día siguiente a aquél en que tenga lugar la notificación o publicación del acto, y siempre que no se diga otra cosa, cuando los plazos se señalen por días, se entiende, como hemos adelantado ya, que éstos son hábiles. Si se habla de días naturales, se cuentan todos, domingos y festivos.
Los plazos expresados en días se cuentan a partir del día siguiente al que se produzca la notificación o publicación del acto.
Si el plazo se fija en meses se computará de fecha a fecha a partir del día siguiente al de la notificación o publicación; es decir si una notificación se hace el día 20 de febrero y se fija el plazo de un mes para realizar lo que se trate, el plazo se cuenta desde el 21 de febrero y finalizaría el 21 de marzo, de fecha a fecha.
C) Forma
Forma del procedimiento administrativo son las características que deben reunir las actuaciones a realizar dentro del mismo, para ser tomadas legalmente en cuenta. La Ley pretende dar las máximas facilidades para que el procedimiento se desenvuelva sin excesiva rigidez, y consagra la llamada libertad de forma. Así, cuando los interesados en algún caso omitan determinados requisitos, no por ello el procedimiento se invalida, sino que la Administración debe ponerlo en conocimiento de aquellos, concediendo un plazo adicional de 10 días para la subsanación.
La forma de dirigirse a la Administración tampoco está sujeta a fórmulas estereotipadas, que si suelen existir, si bien el artículo 70 LRJPAC dispone el contenido mínimo de las solicitudes de iniciación de un procedimiento.
El idioma de tramitación del procedimiento será el castellano en el ámbito de la Administración General del Estado, pero ante ésta, cabe utilizar otra lengua cooficial si se dirigen las solicitudes a órganos radicados en el territorio de una Comunidad Autónoma plurilingüe. La cuestión del idioma se recoge en el artículo 36 de la LRJ-PAC.
2. FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Las fases del procedimiento son fundamentalmente las siguientes: fase de iniciación, fase de desarrollo, fase de terminación y por último, aunque no es propiamente una fase, la ejecución.
A) Iniciación
La iniciación puede realizarse bien de oficio, es decir, por iniciativa de la propia Administración o bien a instancia del particular (art. 68 a 70 LRJ-PAC). La denuncia del particular, por su parte, no obliga a la Administración a actuar, sino que, a la vista de los hechos denunciados, la Administración decide sobre la iniciación del expediente.
Cuando la iniciación se realiza a instancias del interesado tiene la virtud de impulsar a la Administración a desarrollar un procedimiento. Esto será así si el escrito del interesado es una solicitud o un recurso administrativo, que es lo normal, pero si se trata de una petición política , que es la
ejercida en base a un pretendido derecho encaminado a solicitar la adopción de actos discrecionales o a la promulgación de disposiciones generales por la Administración (lo que viene recogido en el art. 29 de la Constitución, el derecho de petición, y desarrollado por la Ley 92/1960, de 22 de diciembre, reguladora del derecho de petición) el único derecho que asiste al particular es el de pedir, pero no el de que se conceda lo que se pide, a diferencia de lo que sucede con otro tipo de instancias administrativas.
B) Desarrollo
Para desenvolver el procedimiento son necesarias una serie de actividades que en él confuyen, realizadas por la Administración y por los interesados, que es a lo que llamamos ordenación: actos de impulso, actos resolutorios, actos de comunicación, actos de intimación, actos de documentación, solicitudes de responsabilidad, etc. En cambio, en la fase de desarrollo propiamente dicha se encuentra la instrucción , que tiene por objeto determinar los hechos relevantes para el procedimiento, conocer e incorporar los datos de trascendencia para él y todas las circunstancias que puedan influir en su resolución. La instrucción del procedimiento se opera de oficio y dentro de la misma se pueden dar los siguientes pasos o fases:
- Informes. Son los pareceres de otros órganos administrativos que pueden ser necesarios en el procedimiento. - Pruebas. Tienen por objeto acreditar hechos relevantes para la decisión sometida a procedimiento y vale cualquiera admitida en Derecho. - Alegaciones. Los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento y siempre con anterioridad al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos que serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución. Alegaciones, pues, no son sino manifestaciones que realizan los particulares sobre circunstancias de hecho o de Derecho relevantes para ellos y que pueden influir en el desarrollo del procedimiento. - Audiencia al interesado. En el procedimiento existe un trámite importante en el que el particular puede defenderse totalmente ante la Administración. Este trámite se desarrolla en dos momentos; el primero supone la previa puesta a disposición de los interesados del expediente para que lo examinen, lo que se donomina vista , y para que después de un plazo no inferior a diez dias ni superior a quince se alegue o argumente lo que proceda, presentándose los documentos que se estimen pertinentes. - Información pública. Cuando la naturaleza del procedimiento lo requiera, podrá acordarse un período de información pública, a través de anuncio en el Boletín o Diario Oficial correspondiente de la respectiva Administración, para que quienes tengan interés puedan examinar el expediente que se acuerde exponer y realizar en plazo las alegaciones que estimen (esto se requiere cuando se trata de conceder autorización para la apertura de un bar, restaurante o cafetería).
C) Terminación del procedimiento
La terminación del procedimiento puede ser normal , lo que ocurre con el acto definitivo que pone fin al procedimiento y determina, pues, el surgimiento de la resolución o decisión procedente de la
5. EFECTOS
La interposición de los recursos no suspende la ejecución del acto recurrido salvo disposición expresa en contrario o que esa suspensión sea acordada por la administración (vid. art. 111 LRJPAC).
II.- CLASES.
Según el art. 107 de la LRJPAC, contra las resoluciones administrativas se pueden interponer los recursos de alzada y potestativo de reposición, que son los más importantes si bien, existen otros.
1.- EL RECURSO DE ALZADA
A) Concepto
El recurso de alzada es aquel interpuesto ante el órgano superior jerárquico del que dictó el acto recurrido, solicitando su eliminación o modificación. Es por esto un recurso sólo utilizable para aquellos actos que no ponen fin a la vía administrativa, es decir, en los que quepa la posibilidad de intervención de una autoridad situada en un escalón superior a aquella de la que procede el acto. Pueden ser objeto, por tanto, de recurso ordinario los actos emanados de aquellas autoridades que tienen superior jerárquico, ya que el fundamento del recurso ordinario no es más que la distribución jerárquica de los órganos de la Administración, la jerarquía administrativa.
B) Plazo y presentación
El recurso de alzada ordinario habrá de ser interpuesto en el plazo de un mes si el acto fuera expreso o de tres meses. Se entenderá desestimado transcurridos tres meses desde su interposición sin que se notifique su resolución, esto es, juega el silencio administrativo negativo.
En cuanto a la presentación , puede hacerse ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante el superior que deba decidirlo, pero es el superior jerárquico el que resuelve. La presentación o interposición del recurso ordinario tiene como efecto agotar la vía administrativa, dejando expedita la vía jurisdicional, esto es, la posibilidad de ir a los Tribunales.
2.- EL RECURSO POTESTATIVO DE REPOSICIÓN
La reforma de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre operada en 1999 recuperó el recurso potestativo de reposición.
A) Concepto
Según el art. 116 LRJPAC, los actos que agotan la vía administrativa pueden ser recurridos potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los dictó o ser impugnados directamente ante el orden judicial.
B) Plazo y presentación
Es de un mes si el acto fue expreso o de tres meses si el acto fue presunto. Si pasado un mes no se ha resuelto y notificado se entiende desestimado. Lo debe resolver el mismo órgano que dictó el acto.
