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Asignatura: Teoria de la Administracion Publica, Profesor: Jorge Crespo, Carrera: Ciencias Políticas, Universidad: UCM
Tipo: Apuntes
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10/05/13 Profesor: Jorge Crespo González.
Grupo 1.1 Pedro Echavarría Alonso.
Jorge Herencias Toledano.
Julio Pérez Hernanz.
Jorge del Val.
Índice
Introducción…………………………………………………………………………..
Mariano Baena del Alcázar…………………………………………………………
M. Tamayo…………………………………………………………………………..
Carles Ramio………………………………………………………………………..
Conclusiones………………………………………………………………………..
.
Introducción
En el trabajo de síntesis del bloque III conoceremos los conceptos clave para
asimilar la Administración Pública y profundizaremos en la organización de las Administraciones Públicas, desgranando sus factores de creación, sus
funciones, su dimensión social. Asimismo, observaremos la relación que existe
estamos refiriendo a un conjunto que presenta un considerable volumen orgánico en el que trabajan cientos de miles, e incluso millones, de personas.
Para establecer un criterio de conocimiento científico dentro del complejo mundo de las organizaciones administrativas, el autor asegura que debe partirse de la ordenación de las mismas según una vertebración territorial, una vertebración funcional y, finalmente, una vertebración según las clientelas:
Vertebración territorial F 0E 0 Existe en las Administraciones Públicas un núcleo central de la organización directamente dependiente de las instancias políticas, la Administración Central, que es siempre la más importante por el volumen de su organización y la cuantía de su personal. Pero esta organización se encuentra prolongada en toda la extensión del territorio del Estado. Baena se centra en la prolongación territorial de la Administración pública en el interior de cada país. Se refiere a sedes secundarias de la Administración central, que son centros administrativos que desarrollan la misma actividad que la Administración central aunque en un territorio localizado. Junto a ellos coexiste una pluralidad de núcleos de poder administrativo que tienen un fundamento político distinto del Estado mismo. Esta coexistencia da lugar a una problemática administrativa, en la que destaca el sistema de relaciones de poder entre unos centros y otros. La vertebración de estas organizaciones ha de tener en cuenta que siempre existen dos factores ligados entre sí: la representación política que ejercen las autoridades correspondientes y la prestación de servicios a los ciudadanos.
Vertebración funcional F 0E 0 El gran aumento de los fines que debe atender el Estado ha dado lugar a la aparición de nuevas organizaciones especializadas, creadas por el Estado y que extienden sus competencias a todo el territorio. Sin embrago, estos nuevos instrumentos han demostrado ser insuficientes, lo que ha provocado la necesidad de crear empresas privadas controladas por el propio Estado. Por tanto, de la organización central dependen en racimo esta serie de organizaciones funcionales, especializadas, que pueden ser públicas o supuestamente privadas, pero que son siempre una prolongación del Estado. La existencia de estas organizaciones funcionales son las que constituyen el principal vehículo de intervención económica en unos Estados que estamos acostumbrados a ver cada vez más como unidades económicas.
La vertebración según las clientelas F 0E 0 Alude a la existencia de grupos de personas que se encuentran en relación permanente con una rama de la organización a la que están conectadas por sus intereses de carácter económico o profesional.
En cada Estado existen múltiples redes de organizaciones administrativas de carácter y naturaleza distintas que operan todas en el mismo territorio. Baena asegura que se habla de Administración Pública por generalización, porque lo correcto es referirse a una pluralidad de Administraciones públicas, aunque todas ellas referidas al Estado.
En cuanto a la creación de organizaciones territoriales explica el autor que la red de centros de poder administrativo existente en un territorio determinado tiene valor y carácter diferente según se trate de las delegaciones de la organización central o de los restantes centros con fundamento político distinto. En el caso de la creación de delegaciones, no suelen establecerse demasiados
requisitos formales y sólo excepcionalmente su creación puede dar lugar a problemas de importancia política si se quebrantaran hábitos muy arraigados. En cuanto a la creación de los restantes centros, Baena asegura que tienen un destacado valor político, ya que supone la coexistencia con el poder el Estado de otros poderes. Pero la situación, advierte, es muy distinta según los ámbitos territoriales. En el caso de las unidades menores (municipios) se trata de reconocer entidad administrativa a un núcleo de población. En cambio, en los ámbitos territoriales más amplios intervienen factores geográficos, históricos y culturales, que no siempre concuerdan con los criterios técnicos y los relativos al desarrollo económico.
Por su parte, las organizaciones funcionales se crean para gestionar mejor las tareas de la organización estatal y no suponen la existencia de un centro político y administrativo distinto del Estado. En principio, bastaría para crearlas una decisión de carácter administrativo, pero, al suponer un manejo independiente de fondos, se exige que la decisión se tome por ley. El problema se complica con la creación de empresas formalmente privadas pero de capital del Estado. En este caso hay que tomar una decisión política que corresponde al órgano representativo.
A continuación, el autor Mariano Baena da unas nociones previas sobre organización afirmando que conviene distinguir entre una visión estática (referida a su estructura interna) y otra dinámica (afecta a las relaciones entre estos elementos orgánicos y sus posibilidades de actuación) de las organizaciones administrativas.
Para definir el concepto de órgano, el autor utiliza un doble enfoque. Por un lado, respecto a la totalidad de la organización, el órgano es cada uno de los elementos de que se compone. Toda organización está formada por una agrupación de órganos recogidos según un orden. Por otro lado, podemos referirnos a los elementos del órgano administrativo, en donde debe considerarse el conjunto de posibilidades de actuación de que es titular una o varias personas físicas. La existencia de todo órgano supone la de un haz de posibilidades de actuación y la de una persona o personas que las ejerzan.
Mariano Baena define una serie de términos necesarios para comprender las funciones y la actuación de las organizaciones públicas:
Atribución: cada una de las posibilidades de actuación de los órganos administrativos.
Competencia: el conjunto de todas ellas.
En lo referido al titular, Baena distingue entre órganos unipersonales y colegiados:
Órganos unipersonales F 0E 0 aquellos cuyo titular es una persona física.
Órganos colegiados F 0E 0 aquellos en los que la titularidad corresponde a una pluralidad de personas, es decir, a un colegio.
Por su situación en la organización administrativa, los órganos se clasifican en simples y complejos.
órganos en escalones sucesivos subordinados unos a otros, existiendo en dicha organización unas relaciones despersonalizadas que se basan en la obediencia a los titulares de los órganos. La jerarquía administrativa supone la existencia de unos órganos complejos, a los que se les asignan distintas tareas a realizar, según su situación. A su vez, se produce una doble corriente de información que va desde los órganos superiores a los inferiores y a la inversa.
Principio de competencia F 0E 0 La competencia es el conjunto de posibilidades de actuación de un órgano, que se integra mediante la totalidad de sus atribuciones. La idea de competencia se reserva para la actuación de los órganos como elementos de esa total organización administrativa.
Tres tipos de competencia:
Competencia jerárquica: alude al tipo de tareas asignadas a cada órgano según su posición. Suele referirse al valor de los actos y de las directrices de actuación.
Competencia funcional: expresa la repartición o asignación de tareas por razón de la materia y se confiere a grandes sectores de la organización.
Competencia territorial: se refiere al ámbito territorial en el que pueden actuar válidamente los órganos de la Administración considerada.
Dentro de las alteraciones de la competencia, las de mayor carga teórica son delegación y la desconcentración; mientras que pueden considerarse de menor carga la sustitución, la avocación y la suplencia.
La delegación: consiste en el traspaso temporal de atribuciones de una persona física a otra, entendiéndose que se trata de titulares de órganos de la misma organización. Supone una alteración parcial de la competencia ya que sólo afecta a algunas atribuciones.
La desconcentración: supone el traspaso de competencias de un órgano a otro en el seno de un órgano complejo. Es necesario que se dicte una norma jurídica. La finalidad es acercar el centro de decisión al entorno afectado. Existe la desconcentración central, a favor de los órganos inferiores de la organización central; la desconcentración periférica; y la desconcentración estática.
La avocación: consiste en la posibilidad de que el superior llame a sí las competencias de los inferiores.
La sustitución: supone que el titular de un órgano ejerza plenamente el conjunto de atribuciones de otro actuando en lugar de él.
La suplencia: se refiere a la previsión que suele hacerse de que cuando se encuentra vacante la titularidad de un órgano, las atribuciones sean ejercidas por el de otro inferior.
Principio de coordinación F 0E 0 Es la actividad que desarrolla el jefe de una organización para evitar las habituales fricciones de competencia entre los órganos subordinados.
El supuesto principio de control F 0E 0 Viene a concretarse en la necesidad de asegurar que se cumplen las finalidades de la organización de modo correcto.
A continuación, Baena se adentra en las relaciones entre las organizaciones administrativas, asegurando que dicha relación está presidida por el principio general expresado en la antítesis centralización-descentralización.
La centralización F 0E 0 La puesta en práctica de este principio significa que todas las decisiones importantes se adoptan en el núcleo básico de la organización, bien por inexistencia de otras unidades orgánicas menores, bien por tener éstas muy escasas posibilidades de actuación. De la medida en que se encuentre centralizado el funcionamiento orgánico depende de lo que haya establecido al respecto la Constitución.
La descentralización administrativa F 0E 0 La idea de descentralización implica el traspaso de funciones de una organización a otra. Se tarta de un principio de carácter dinámico, pues se trata de traspasar las posibilidades de actuación. Este principio no se refiere a las atribuciones ni a las competencias, sino a los fines a cumplir. Así, los sujetos entre quienes se opera el traspaso no son personas físicas ni órganos, sino organizaciones administrativas que cuentan con personalidad jurídica propia.
Según el tipo de organizaciones menores beneficiarias de la descentralización, ésta se clasifica en:
Descentralización territorial: asigna funciones a entes que constituyen una prolongación territorial del Estado, permitiéndoles que actúen como centro de decisiones políticas o administrativas propias.
Descentralización funcional: se efectúa a favor de las organizaciones que constituyen la prolongación funcional del núcleo de la Administración pública. Se traspasan funciones desde el Estado a unas organizaciones creadas para cumplir fines específicos.
La doctrina jurídica maneja, como complemento del concepto de descentralización, el de tutela, que considera al conjunto de poderes que conserva la organización mayor (el Estado) sobre los entes descentralizados.
La noción de autonomía F 0E 0 Supone que las organizaciones menores tienen la posibilidad de cumplir unas funciones determinadas por derecho propio en virtud de los principios inspiradores del sistema político y no en virtud de una decisión política concreta del Estado central sobre la que normalmente los beneficiarios de la descentralización no han sido consultados. Implica la posibilidad de darse normas propias distintas de las que rigen la organización general. Cuando se tarta de un autonomía política las organizaciones menores pueden darse leyes a sí mismas, lo que la diferencia de la autonomía administrativa donde sólo pueden aprobarse reglamentos por las mencionadas organizaciones.
Para concluir el capítulo, Mariano Baena hace una referencia especial a la delegación entre entes, fruto de la conexión y las relaciones entre organizaciones. Así, una vez establecido un sistema descentralizado o autonómico se produce un conjunto de relaciones entre la organización central y las organizaciones menores. De tal modo que existirán relaciones de cooperación e incluso actividades de control.
Las políticas públicas son el conjunto de objetivos. Decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado considera prioritarios
El proceso de las políticas tiene un carácter cíclico. El gobierno, una vez efectuada la intervención, mide los efectos de la misma sobre el problema y tras observar si éste ha concluido o si permanece se pregunta si es necesario seguir actuando. En caso afirmativo esto daría lugar a un nuevo proceso de formulación de alternativas. Los resultados de la política retroalimentan el proceso.
El análisis de políticas públicas implica todo el proceso de la política pública y puede centrarse en:
*Los aspectos externos a la administración pública, preocupándose por el problema a tratar, sus dimensiones, la gravedad del mismo, el número de personas a las que afecta, etcétera.
*La implicación y comportamiento de los actores sociales críticos con intereses en el proceso de la política.
Los objetivos y las metas. Interesándose por conocer la adecuación entre las previsiones y los logros...
Los medios e instrumentos utilizados -recursos humanos, financieros, organizativos y tecnológicos- para desarrollar la política.
c. La relación entre el proceso de la política y su análisis
Fases del proceso de la política pública Preguntas que plantea el análisis de políticas públicas
La definición del problema
¿Cuál es?
¿Cuáles son sus dimensiones
¿Cuáles son las causas?
¿A quien afecta?
Como evolucionaría?
La formulación de las soluciones
¿Cuál es el plan?
¿Cuales deben ser los objetivos?
¿Qué alternativas hay?
¿Qué riesgos y beneficios tiene?
¿Qué produce mejores resultados
Elección de una alternativa
¿Es viable técnicamente?
¿Es viable políticamente?
Implantación de la alternativa
¿Quién es el responsable de la implantación?
¿Qué medios se usan?
Evaluación de los resultados
¿Podemos asegurar que hemos cumplido los objetivos?
¿Qué criterios necesitamos?
¿Hay que continuar o terminar la política?
¿ La política ha sido justa?
II. La definición de los problemas públicos
La definición de problemas es la primera fase del ciclo de las políticas públicas. Tradicionalmente no se le ha dado una gran importancia a este aspecto, tendiendo.
Tanto los analistas como los directivos públicos, a concentrar su atención en la búsqueda y valoración de las alternativas de solución, en lugar de concentrarse en el problema planteado. Esta concentración del interés, prácticamente en exclusiva, en la fase de formulación de las políticas es una de las características de los primeros años de desarrollo de este enfoque.
Exactitud, de tal forma que se pudiera calcular su magnitud. La realidad nos muestra, por el contrario, que los problemas no existen, sino que son construidos. Definidos subjetiva e interesadamente por un observador. Actores distintos entenderán el problema planteado de manera diferente, reflejando en sus respectivas definiciones sus propios intereses y valores. Por ello los gestores públicos deben ser conscientes de que su visión del problema es sólo una de las posibles y no tiene por qué ser siempre la más correcta. De hecho, una medida conveniente para mejorar la calidad de la definición es preguntarse
IV. La implantación de las políticas públicas
Los estudios de implantación de políticas comienzan a desarrollarse al final de los años sesenta y conocen su máximo desarrollo en las dos décadas siguientes. Hasta ese momento la reflexión teórica y los estudios de caso se habían centrado en la fase de formulación.
A. La implantación con10 puesta en marcha. El modelo top-down
La implantación concebida como maquinaria burocrática en movimiento cumpliendo con diligencia y sumisión las decisiones es una transposición del modelo wilsoniano de relación entre la esfera política y la esfera de la administración
B. La implantación como proceso de interacción entre las condiciones iniciales y los resultados esperados
Estos autores ofrecen una definición de implantación muy distinta a la de simple puesta en marcha: la implantación es el proceso de interacción entre los objetivos y los resultados. La implantación, en definitiva, es un proceso, no un momento y, además, un proceso difícilmente distinguible de la decisión, puesto que en él se adoptan multitud de decisiones
Tipos de implantación
c. La implantación como proceso de ensamblaje
A todos los efectos un programa público no es más que el resultado de la combinación de determinados elementos. La implantación puede entenderse, por tanto. Como la sucesión de actividades para ensamblar los distintos elementos del programa.
c. La implantación desde abajo. El modelo bottom-up
El modelo top-down refleja una concepción jerárquica del funcionamiento de las políticas públicas, lo que importa es la decisión, que ésta sea acatada y que se cumpla en sus propios términos.
V. La fase de evaluación
La evaluación es la última fase del proceso de la política pública y. puesto que el proceso es cíclico, es también la primera. El análisis de los resultados conduce a una revisión del estado del problema que puede dar lugar a una nueva política, a la continuación de la existente o a la terminación de la misma.
Como argüimos anteriormente, los problemas públicos rara vez tienen una solución definitiva, de modo que las políticas que intentan atajarlos raramente ven satisfecha esa aspiración.
La situación más común tras la evaluación es la introducción de variaciones en la política preexistente o la sucesión de ésta por otra más adecuada al nuevo estado del problema.
Fases del proceso de la política pública Tipos de evaluación
Identificación del problema
Formulación y adopción de una alternativa
Implantación de la alternativa optada
Evaluación de resultados
a todo lo que previamente se ha decidido y se ha programado. Para ello se diseñan sistemas de información y control que facilitan el diagnostico continuo de elementos organizativos y, en caso necesario, se impulsan lógicas de cambio y de mejora organizativa. Las organizaciones públicas están inmersas en una constante transformación en su intento de adecuar sus realidades internas a las nuevas exigencias de sus entornos.
Las distintas perspectivas o teorías organizativas se pueden clasificar en tres grupos en función de su aparición en el tiempo:
-Enfoques clásicos: los paradigmas teóricos clásicos son los enfoques sobre los que se edifica la moderna teoría de la organización y que han canalizado la mayoría de las aportaciones posteriores. Son las perspectivas que predominan durante la primera mitad del siglo XX
-Enfoques neoclásicos: los paradigmas teóricos neoclásicos representan los enfoques que modernizan a la teoría de la organización aportando una visión más global e integral de los fenómenos organizativos al intentar interrelacionar sus diferentes dimensiones. Son las perspectivas dominantes durante las décadas de los cincuenta, sesenta y setenta.
-Enfoques contemporáneos: Representan los paradigmas teóricos en los que figuran las tendencias y perspectivas que dominan el paisaje actual de la teoría de la organización. Representan enfoques muy diversos que aportan pluralidad a la teoría de la organización y profundidad en el análisis de unas determinadas dimensiones organizativas. Son las perspectivas dominantes durante la década de los ochenta y parte de los noventa.
Enfoques clásicos: Las primeras escuelas en importancia desde el punto de vista cronológico y sustantivo, en el sentido de que descriptivamente sistematizan la realidad organizativa y preceptivamente sientan una base para una mejor gestión.
La dirección científica impulsada por Taylor propugna, sobre la base del racionalista del hombre económico, un nuevo estilo de dirección y organización del trabajo mediante el análisis sistemático y el control. Se trata de racionalizar y estandarizar las actividades mediante la descomposición de las tareas en una serie ordenada de movimientos simples. Se trata de un enfoque de ingeniería e instrumental que apenas posee una base conceptual.
Fayol incide también en la concepción científica y en los problemas de una administración eficiente pero aporta una mayor rigurosidad y solidez teórica. La dirección administrativa de fayol y los estudios de gulick y urwick mostraron interés por los problemas de la dirección práctica y buscaron como exponer y sistematizar su exitosa experiencia como gestores para que otros la aprovecharan. El elemento fundamental de su pensamiento se basa en la idea de que la gestión es un proceso que agrupa las tareas de planificar, organizar, mandar, coordinar, y controlar.
Por su parte gulick y urwich fueron unos teóricos organizativos inusuales, y mas para su tiempo, en el sentido que sus estudios empíricos se centraron en organizaciones de naturaleza publica. De esta manera abordaron temas tan importantes para los estudiosos de las administraciones públicas como son las
relaciones, siempre criticas, entra la dimensión política y la dimensión funcionarial. Es decir, las tensiones y fricciones entre el político y el profesional.
a) Supervisión orientada al trabajo que es el tipo de supervisión taylorista que tiende a fragmentar minuciosamente el trabajo, a seleccionar y entrenar a las personas más adecuadas y a presionarlas rigurosamente para conseguir los niveles de producción deseados.
b) Supervisión orientada hacia los miembros de la organización. Es la supervisión que tiende a preocuparse por los aspectos humanos, que dan
respecto a un número limitado de objetivos, se formula la idea del ajuste mutuo como mecanismo para conseguir una cierta racionalidad colectiva.
a) El desarrollo de normas impersonales las cuales generan en los empleados unas actitudes y comportamientos determinados;
b) La centralización de las decisiones que tiende a concentrar la capacidad decisoria en el vértice;
c) El aislamiento entre los distintos niveles jerárquicos, que implica una pérdida de la continuidad y de la visión general de la organización por parte de sus actores;
d) El desarrollo de relaciones de poder paralelas (la formalización resulta siempre incompleta y ante las zonas de incertidumbre aparecen relaciones informales de poder). Estos cuatro factores hay que combinarlos con las relaciones que se establecen entre la cúpula directiva y los subordinados, donde la primera representa la búsqueda de la racionalidad y la eficiencia y el segundo utiliza el exceso de formalismo para protegerse de la dirección.
Enfoques Contemporáneos
El Análisis Longitudinal o desarrollo organizativo tiene como puntos esenciales de interés el desarrollo a través del tiempo de las organizaciones. Estudia la evolución de las organizaciones: su nacimiento, su desarrollo (crecimiento, variación, decadencia) y su desaparición. Se puede asociar el desarrollo organizativo con el cambio organizativo, de hecho el primero es el resultado de una sucesión de cambios de distinta intensidad y naturaleza.
El Análisis Interorganizativo es una de las perspectivas que en términos cuantitativos ha generado un mayor número de estudios, sean éstos investigaciones empíricas o construcciones teóricas. Estos análisis encuentran su fundamento en la idea que cualquier organización está ubicada en un entorno con el que interactúa constantemente. Este entorno, en la mayoría de los casos, está constituido por otras organizaciones. Esto significa que la dinámica organización-entorno es en realidad una dinámica interorganizativa. Las interacciones interorganizativas son esencialmente relaciones de intercambio entre dos o más organizaciones. De esta forma el intercambio se convierte en el concepto central para comprender la naturaleza de las relaciones interorganizativas. A su lado, está presente el concepto de red que es el conjunto de relaciones interorganizativas. La utilidad de entender las relaciones interorganizativas radica en que éstas son las que condicionan y configuran los diseños estructurales y los comportamientos de las propias
organizaciones. Esta idea, presente en la teoría de las contingencias, se deriva del hecho de que el entorno es una de las principales variables que condiciona las características y el desarrollo interno de las organizaciones. Estudios relevantes pertenecientes a este paradigma científico son los elaborados por Cook y Wiewel y Hunter.
Una tercera línea de desarrollo de la Teoría de la Organización contemporánea es la que surge del ámbito de los estudios económicos y que tiene su fundamento más claro y directo en los trabajos de Williamson sobre los costes de transacción. El también llamado modelo de la economía institucional sirve pues de base a una nueva forma de ver las organizaciones a través de sus transacciones y de los costes que éstas implican adoptando como principio rector, de todas las relaciones de intercambio, el de minimizar los costes de transacción.
La Cultura y el Aprendizaje Organizativo se basan en la triple concepción del término cultura que aparece en la literatura organizativa:
El Paradigma Decisiones y Ambigüedad se considera como emergente e innovador en la medida que se configura como una teoría de la decisión crítica y revisionista con respecto al modelo tradicional, todavía válido para muchos autores, de March y Simon
El paradigma político que algunos autores lo denominan Poder y Conflicto en las Organizaciones tiene sus orígenes dentro de la Teoría de la Organización en la corriente neoestructuralista para pasar a adquirir en los años 80 una gran fuerza en la literatura anglosajona.
Por último, hay que hacer una mención especial a la perspectiva del Cambio Organizativo en un sentido mucho más substantivo que la elaborada para el resto de los paradigmas antes expuestos. Efectivamente, la mayoría de las corrientes consideran muy importante el estudio del cambio organizativo aunque su nivel de tratamiento dista, en algunas ocasiones, de ser profundo.
Michel Crozier
(Sainte-Menehould, 1922) Sociólogo francés. Fundador del Centro de Sociología de las Organizaciones (1961), profesor de las universidades de Harvard y París. Se ha especializado en la sociología del trabajo, analizando los fenómenos de movilidad profesional y los factores estructurales de resistencia al cambio. Es autor de El fenómeno burocrático (1964) y La sociedad bloqueada (1970). El autor lejos de considerar, lejos de considerar las actividades y las relaciones de poder como efectos de la estructura y explorar todas las consecuencias de esta perspectiva, conduce su análisis hacia los comportamientos de los actores a partir de un margen en determinadas condiciones institucionales.
