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c - ~ Rolando Franco
Jorge Lanzaro
(coordinadores)
Política y políticas públicas
en los procesos
de reforma de América Latina
Guillermo Alonso Fernando Bazúa Carlos Barba Solano Rossana Córdoba Rolando Franco Laura Golbert Eugenio Lahera
Jorge Lanzaro Pedro M edellin Torres Pabel Muñoz Carlos Pacheco Fabián R epetto Carlos Sojo Yves Surel Alison Vásconez
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F LAC SO M É X I C O MINISTÈRE a j a r "
(^ÍÑO yDÁTO A ♦ E D I T O R E S *
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Todos los derechos reservados. Prohibida su reproducción total o parcial, incluyendo fo to c o p ia , sin la autorización expresa de los editores.
Prim era edición: agosto de 2006
ISBN-10: 84-96571-15- ISBN-13: 978-84-96571-15-
IMPRESO EN ARGENTINA
A rm a d o in te rio r y com posición de p ágina: Eduardo Rosende C u id a d o de la edición y co rrre cció n: Eduardo Rosende y V aleria Pérez M a rg o lis D iseño de p o rta d a : G e ra rd o M iñ o
Esta edición se term inó de im prim ir en Agosto de 2006, en G ráfica Laf s.r.l., Espinosa 2827- (C14 1 6CFI) Cap. Fed.
ÍN D IC E
P r e s e n t a c i ó n .................................................................................................................................. 1 1
C a p í t u l o I Política y políticas públicas: determ inación y autonom ía por Rolando Franco y Jorge L a n z a ro .................................... 13
PRIMERA PARTE
Sobre políticas p ú b lic a s ............................................................. 41
C a p í t u l o II Relaciones entre la política y las políticas públicas por Yves S u re l ............................................................................. 43
C a p í t u l o III Encuentros y desencuentros entre política y políticas públicas por Eugenio Lahera .....................................................................^75
C a p í t u l o IV La política y las políticas públicas en regímenes de "obediencias endebles". Una propuesta para abordar las políticas públicas en Am érica Latina por Pedro M edellin T o rre s ........................................................ 101
C a p í t u l o XII P olíticas públicas, intereses y a rticu la ció n política: cóm o se gestaron las recientes reform as al sistem a de ciencia y tecnología en Brasil por Carlos A m érico P a c h e c o ................................................... 3 8 7
C a p í t u l o XIII Líneas de tensión: gestión política de la reform a económ ica. El In s titu to C ostarricense de Electricidad (ICE) y la p rivatización de em presas públicas por Carlos S o jo ............................................................................ 4 1 3
A cerca de los a u to re s ................................................................ 4 4 7
TERCERA PARTE
O t r a s p o lít ic a s p ú b l i c a s ....................... 3 8 5
hay actores - l o s té c n ic o s - que am plían de m o d o im portante los grados de libertad de que disponen. El libro incluye u n capítulo de p re s e n ta c ió n y síntesis - e l a b o r a d o p o r los c o o r d in a d o re s - y se c o m p o n e de tres partes. L a p r im e ra parte se orienta a la discusión teórica sobre las relaciones entre la política y las políticas públicas en general, y a los c a m bios que ha p r o v o ca d o en dicha relación el cam bio contextual que h a im plicado la globalización, lo que se estudia de m a n era general] p ero tam b ié n m ediante un análisis de países caracterizados por su frágil institucionalidad. La seg u n d a parte reúne trabajos sobre las reform as sociales. A lg u n o s estudios tienen un enfoque regional, otros analizan casos nacionales o encaran progra m as específicos. La tercera parte se dedica a otras políticas para explorar la form a en que la política pudo contribuir a la gestación y puesta en p rá c tica de nuevos p ro g ra m as o, alternativam ente, de qué form a contribuyó a impedirlo. Los coordinadores, a su vez, p repararon un d o cu m en to que sintetiza los objetivos del proyecto y prese nta los principales hallazgos de las investigaciones realizadas. La in vestigación q u e sustenta esta p u b lic ac ió n fue resultado de un p ro y e c to de la C o m is ió n E c o n ó m ic a p a ra A m é r ic a Latina y el C a ribe (CEPAL) titulado “ P o lítica y p o lític a s p ú b lic a s en los p ro c eso s de refor m a en A m éric a L atina: sim ilitu d es y d iv e rsid a d e s" , que se llevó a cabo con el apoyo de la C o o p e ra c ió n del G o b ie rn o de F rancia. El m aterial p ro d u cid o en el seno de dicho p royecto fue discutido en un sem inario que se llevó a cabo en la sede de F L A C S O -M é x ic o entre el 26 y el 28 de noviem bre de 2003. Las dos instituciones patrocinantes de esta publicación agradecen la colaboración de la C ooperación del G o bierno de Francia.
G iovanna Valenti N ig rin i J o sé L u is M ach in ea D ir e c to r a G e n e r a l S e c r e ta r io E j e c u tiv o F tA C S o -M é x ic o C E P A L
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C A P ÍT U L O I
POLÍTICA Y POLÍTICAS PÚBLICAS: DETERM INACIÓN Y AUTONOM ÍA
Rolando Franco y Jorge Lanzaro
A. Introducción
E
n la década de 1980, los países de A m éric a Latina ex perim entaron el derrum be del m odelo de desarrollo precedente, y tuvieron que llevar a cabo políticas de estabilización destinadas a recuperar los equilibrios m a cro e c o n ô m ic o s que habían perdido, así com o una serie de reform as estructurales. Estas acciones m odificaron los roles del Estado, sobre todo su presencia en el cam po económ ico, e increm entaron el p rotagonism o del m e rc ado m ediante procesos de privatización de em presas públicas, fom entos de la com petencia y b úsque das de una m a y o r capacidad e x p ortadora que permitieran participar de m ejor m anera en una econom ía globalizada. P ara que los países se conviertan en plataform as atractivas para p a r ticipar en ese com ercio, en las circunstancias actuales no bastan ciertas condiciones naturales para la producción de p roductos exportables, sino que tam bién se necesita credibilidad y un a reputación de cum plim iento de los c o m p ro m iso s por parte del Estado, lo que, sin duda, reduc e los m árgenes de discrecionalidad de que dispone el gobierno, tanto en m a teria presupuestal, com o adm inistrativa y reglamentaria. S im ultáneam ente, aum entan las dem an d a s que form ulan al gobierno diferentes grupos de la p oblación que se organizan para la d efe nsa de sus intereses, y los problem as económ icos, sociales y políticos se to m a n m ás com plejos, de m odo que para su solución no basta la v oluntad polí tica, sino que se requiere una creciente capacidad técnica, la form ación de eq u ip o s profesionales, el m a n e jo de in fo rm ac ió n ac tua liz ada, y el a u m e n to de las ca p ac id a d es de gestión. Todo lo anterior confluye en
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(1997 y 1998). Los ab ordajes de este género enlazan con estudios que m o stra ro n la d iversidad del m odelo de desarrollo que p re d o m in ó en el siglo XX. P or ejem plo las diferentes c o m p o sic io n es de lo p úblic o y lo privado en el capitalism o m oderno de las naciones centrales (Shonfield, 1967); las alternativas de articulación entre capita lism o y dem o crac ia en los p aíses de A m é r ic a Latina y el C a rib e (R u e s c h e m e y e r, H u b c r y Stephens, 1992); la tipología de los Estados de bienestar de Esping-An- d erse n (1990); la c o m p a r a c ió n de las d ive rsa s rela cio n e s entre in d u s trialización y se guridad social (Rimlinger, 1971). La propia C E P A L ha hecho aportes considerables en este orden. Entre ellas cabe m encionar los estudios de caso incluidos en la Serie sobre R eform as de P olítica P ública. sistem atizados p o r Tome ( 1998).
B. La política determina las políticas públicas
A continuación se analizarán un conjunto de aspectos de la “p olítica’’ qu e están, sin duda, re la c io n a d o s con la tom a de d ec isio n es respecto a las refo rm as estructurales y que pu ed e n sin d uda influir tanto en los lincam ientos de las políticas publicas que se llevan a cabo co m o en el logro de sus resultados.
1. R egím enes m ayoritarios y pluralistas
A quí se im pone una p rim e ra distinción entre los regím enes autorita rios y los regím enes dem ocráticos. En algún caso gobiernos del prim er tipo realizaron una tarca “ fundacional” y radical, lo que fue posible por una com bin ac ió n de factores en buena m edida excepcional. En efecto, la “v e n ta ja au toritaria” - q u e fue p o r algunos consid erad a positiva, in c luso co m o un “ m it o ” , pero cuya eficiencia fue d iscutible (M aravall, 1 9 9 4 ) - no produjo consecuencias en otros casos similares. Lo cierto es que en la gran m ayoría de los países, la transición liberal fue em prendida m ás plenam ente cuando ya estaba adelantada o concluida la transición d e m o c rá tic a 1.
1 A c e rc a d e la d is tin ta s a lte rn a tiv a s q u e p re s e n ta n las tra n s ic io n e s d o b le s o “ sc c u c n - c ia lc s ” —la d e m o c ra tiz a c ió n y las re fo rm as de m e rc a d o - s e g ú n el o rd e n te m p o ra l en q u e estas ta rc a s sean a b o rd a d a s, su sim u lta n e id a d o la p re c e d e n c ia d e u n a u otra, v e r A rm ijo , B ie rste k e r y L o w e n th a !.! c)94.
C a p í t u i o í 1 5
P or lo m is m o cabe co n c e n tra rse en las re fo rm a s que se dieron en dem ocracia. Al respecto conviene insistir en que las dem ocracias no son iguales. Es posible clasificarlas según el grado de distribución-concentra ción de la autoridad y de los poderes políticos. Esta aproxim ación sigue a algunos autores clásicos (como M ontesquieu o Tocqueville) y encuentra una expresión más cercana en Dabi (1989a y 1989b) y en Lijphart (1987, 1999), cuyos trabajos contribuyen a m oldear las reflexiones m odernas so bre el pluralismo. En A m éric a Latina, existen presidencialism os m ayoritarios y p lu ra listas (Lanzaro, 2001). P ero tam b ié n “p o p u lis m o s” plebiscitarios sobre los que cabe una digresión inicial. Son regím enes de género mayoritario, que cuando no caen en el autoritarism o (gobierno “p le nipotenciario” o “hiper-presidencialism o”), m uestran formas de “despotism o dem o cráti co” , com o diría Tocqueville, o constituyen especies de dem ocracia “ dele- gativa” ( O ’Donnell, 1992) o regím enes “h íb rid o s” (C onaghan y Malloy, 1994). Tienen su origen en elecciones regulares pero tienen falencias en sus prácticas de gobierno2. R e spec to a los presidencialism os, puede decirse esq u em á tic am e n te que en los regím enes mayoritarios el que gana gobierna en form a m ás o m enos exclusiva y cuenta con poderes gubernam entales m ás co ncentra dos. E n los sistemas pluralistas, de ju re y de facto, el que gana com parte de alguna m anera su triunfo. Tendencialmente, los dispositivos políticos están arm ados para que así ocurra, y en general h ay una distribución de poderes. En el prim er caso hay “suprem acía presidencial” ; en el segundo, existen “frenos y contrapesos” efectivos: la autoridad pública está m ás repartida, y en la red de las instituciones políticas se multiplican los a c tores con capacidad de veto (Tsebelis, 2002). Así, los procesos decisorios exigen m a y o r coordinación y u n ju e g o de com prom isos, m ediante una elaboración de consensos am plia y complicada. Las peculiaridades de cada tipo de régim en llevan a que se organicen de acuerdo a un a “visión de control m ayoritario” con base en u n a “visión
2 E s to s re g ím e n e s “ n e o - p o p u lis ta s ” d if ie r e n d e lo s p o p u lis m o s tr a d ic io n a le s p o r q u e c a r e c e n d e o r g a n iz a c io n e s d e m a s a s s ó lid a s , s ie n d o a m e n u d o sin p a r tid o o “ a n ti-p a rtid o ” , y p o rq u e tie n e n p o r ta re a , en v a rio s c a s o s , d e s m o n ta r la o b ra q u e sus a n te p a s a d o s p o p u lis ta s c o n trib u y e ro n a e d ific a r (W e y la n d , 1996; P h ilip , 1 9 9 8 ). El “ p o p u lis m o d e los a n tig u o s " fu e , en el s e g u n d o te rc io del s ig lo X X , u n a a lte rn a tiv a d e o rd e n a n te el v a c ío q u e d e jó la d e s a p a ric ió n d el m o d e lo o lig á rq u ic o tra d ic io n a l, y q u e a b rió e s p a c io s a u n n a c io n a lis m o p o p u la r. C o n p o s te rio rid a d h u b o m a n ife s ta c io n e s d e sa rro llis ta s “ ta rd ía s ” (c o m o el ré g im e n in ic ia d o p o r V elasco A lv a ra d o en el P erú ).
1 6 P o l í t i c a y p o l í t i c a s p ú b l i c a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r i c a L a t i n a
las facultades amplias de que disponen o acudiendo a un “ d ec re tis m o ” que llega en algunos casos a vio le n ta r la legalidad. Hay, ta m b ié n , c a sos en los que la jurisdicción parlam entaria tiene m a yor espacio, lo que perm ite la com petencia política, la representación partidaria y plural, de lo cual deriva un cotejo m ás efectivo entre las opciones de reform a y el ju e g o de intereses, que deriva en fórmulas de transacción y com prom iso. E stos c a m in o s conduc en a resultados diferentes y se ajustan a pau tas m uy distintas de “ eficiencia” , de estabilidad y de legitim ación. P ro b le m a s com p arab le s suelen detectarse en las relaciones entre au toridades centrales y regionales, que co n d u c en a altern ativ as m u y d isím ile s en la aplicación efectiva de las orientaciones de liberalización adoptadas, com o se aprecia com ú n m en te en las m edidas de ajuste y disciplina fiscal o en las múltiples norm ativas que pretenden establecer lincam ientos de descentralización territorial. P u ed e sostenerse que cuanto m a y o r sea el grado de p luralism o, el p r o c e s a m ie n to de las dec isio n es será o b v ia m e n te m ás c o m p le jo , p o r cuanto se involucrará a un m a yor núm ero de actores e instituciones, las iniciativas serán m ás m oderadas y se alcanzarán soluciones de c o m p ro m iso, b u sc a n d o la v ia bilida d del resultado buscado. L in d b lo m (1959) confirm a que las dem ocracias “no se m ueven a grandes saltos” , sino que casi siem pre cam bian sus políticas a través de “ ajustes inc re m én tale s” y cam inos sinuosos (en lógicas de "m uddling through ”). E sta circ uns tancia - q u e según el propio L indblom (1965) tiene que ver con "la in teligencia de la d em o c ra cia ”- se m uestra m ás p le n am e n te en aquéllas de tipo pluralista, y es sobre todo aplicable a regím enes com o el no rte am ericano (M ayhew, 1991), aunque tam bién es propia de algunos países latinoam ericanos (Lanzaro, 2001). En contraposición, en los regím enes m ayoritarios -a u n q u e no incurran en desequilibrios institucionales p r o pios de m anifestaciones populistas o de dem ocracias “d elegativas”- las decisiones tienden a ajustarse según “je ra rq u ía” y con una coordinación centralizada, m ás o m e n o s “excluyente” , lo que em pero no descarta las com plejidades del procesam iento político ni la posibilidad de m antener intercam bios, negociaciones y form ación de coaliciones.
2. Sistem a de partidos y "party g o v e rn m e n t”
La clave de bóveda de los regím enes democráticos está en la co m bina toria de la arquitectura institucional con el sistema de partidos, cuya co n
1 8 P o l í t i c a y p o l í t i c a s p ú b l i c a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d f. A m é r i c a L a t i n a
figuración está a su vez asociada a las reglas electorales4. Las relaciones de partido y, específicam ente, el equilibrio entre las fuerzas de partido, constituye un factor decisivo para el diseño de las instituciones políticas, ta n to en los m o m e n to s fu n d a c io n a le s o rigina rios, c o m o en los ciclos su c esiv o s de cam bio. A continuación, la d iná m ic a regula r de gobierno
- m o l d e a d a por la distribución concreta de p o d e r e s - d epe nde prin cip al m ente de la form a en que se articulan las instituciones y los partidos, así co m o de la red de vínculos de este núcleo central del sistem a político con los actores sociales y en particular con las organizaciones colectivas. A partir de esta com binatoria de organización institucional y representación partidaria, se perfilan situaciones de gobierno “unificado” o de gobierno “div id id o ” , que im plican p recisam ente un control partidario hom o g é n eo o bien poderes m ás repartidos, sobre todo a nivel central (ejecutivo-le- gislativo), pero tam bién en la órbita regional. E ntre las m últiples dim ensiones que entran en este c a m p o tan vasto, im porta resaltar dos cuestiones estratégicas: a) L a c o n f i g u r a c i ó n del s i s t e m a de p a r t i d o s y su g r a d o de institucionalización, que tienen que ver con su raigam bre ciudadana y social (consistencia y estabilidad, “ lealtad” e integración política, organización partidaria, cadenas de " lin k a g e ”). T am bién cuenta la disposición del arco político, y en particular la “c u r v a ” ideológica, los patrones de com petencia y con ello los flujos de oposición y c o operación. b) La form a en que los partidos se inscriben en las instituciones políticas y su d esem pe ño co m o actores gubernam entales, lo que rem ite a la p roblem átic a del "parly g o v e r n m e n t”, es decir, al grado en que los partidos y el sistem a de partidos en conjunto do m in a n la estructura de mediación y los circuitos de decisión política-. Ello implica el reclu
4 C o m o es sab id o , la “trilo g ía " c o n fo rm a d a p o r ré g im e n de g o b ie rn o , e sta tu to ele cto ral y s iste m a de p a rtid o s a p o rta los pila re s b á sic o s d e u n a c o n stitu c ió n p o lític a d e te rm i n a d a (N o h lc n , 1994).
5 P ara u n tra ta m ie n to c o m p re n s iv o d e l " p u n y g o v e r n m e n t ”, v e r C a s tlc s y W ilclcn- m a n n 1986: K atz, 1987; B lo n d e l y C o tta , 1996. L os e n fo q u e s de e ste g é n e ro se han d e s a rro lla d o en re fe re n c ia a los re g ím e n e s p a rla m e n ta rio s, en u n a ó p tic a c lá sic a que en las líltim as d é c a d a s es o b je to de u n a a te n c ió n c re c ie n te y re n o v a d a (v g .: B u d g e y K c m an , 1990), p ero h a y ta m b ié n a b o rd a je s p a ra el c a s o n o rte a m e ric a n o. En A m é ric a L a tin a , e sta p ro b le m á tic a re fe rid a al p re s id e n c ia lis m o , a p a re c e en f o r m a m á s ta rd ía y a c o ta d a , c o n u n o s p o c o s e s tu d io s d e c a s o (M e n e g u c llo , 1998; L a n z a ro , 2 0 0 0 ) y m e d ia n te a lg u n o s p la n te o s c o m p a ra tiv o s (C a n sin o , 1997).
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com petitiva. E n verdad, los partidos com piten p o r dirigir el ru m b o de las refo rm as, lu c h an d o a la vez p o r sobrevivir, lo que h ac en con distintos grados de eficiencia y con variado éxito. Esto p uede llevar a situaciones críticas o de “desinstitucionalización” , e incluso al “ d es p lo m e ” de los sistemas de partidos (com o en Venezuela), pero ta m b ié n p uede perm itir la renovación del sistem a de partidos, sea con los preexistentes o con la aparición de otros nuevos. H ay en todo caso sistem as de partidos que tienden a consolidarse, en países en los que han sido tradiciona lm e nte m ás fuertes (C hile o U ru g u a y ), pero tam b ié n en p aíses en d o n d e han sido más “r u d im e n tario s” y volátiles (Brasil) o en casos com o el de M éxico, en el que hubo situaciones asentadas de partido m onop ó lico y se despliega una apertura pluralista novedosa. El grado de solidez y de " p a r tid ic id a d " de un sistem a determ inado ( “p a rty n e ss " , "p a rty le ss ”) influye en las mo.dalidades de la transición, tanto en la calidad de la d em ocrac ia com o en la calidad de las reform as. Las fo n n a s y los grados de liberalización varían considerablem ente cua n do las re fo n n a s se hacen "sin partidos” o por los partidos, con partidos m ás protagónicos o con partidos marginados (Corrales, 2000), cuando los sistem as son plurales y relativam ente equilibrados o cuando se presentan cuadros de partidos dom inantes, sin el balance que establece un a o p o si ción. H a y pues u n a regla referida a la com petencia partidaria efectiva (e incluso a la co m petencia intrapartidaria) que se liga con la dem ocracia. Las características del sistem a de partidos condicionan los grados de pluralidad y de equilibrio entre los actores sociales y las organizaciones colectivas. Los debates en torno a la política de grupos - a l sistem a de influencias y de “p re sió n ” , de poderes y c o n tra p o d e r e s - dan cuenta p re c isam en te de las alternativas que se dan entre partidos y m o v im ien to s sociales, esto es, situaciones de autonom ía o de m a y o r articulación, una c o m p e te n c ia m á s abierta o fórm ulas de m a y o r d e p e n d e n c ia y control, e v e n tu a lm e n te enlac es verticales, de je ra rq u ía y distin to s tipos de ar m a zó n corporativa. La capacidad de m ediación y agregación q u e tenga el sistem a de partidos es importante para la diligencia de las dem andas sociales - p e r o tam bién para la implementación de políticas p ú b lic a s - con e s c e n a rio s en los que p u ed e lograrse cierto e q u ilibrio en el ju e g o de poderes y en la distribución de bienes públicos. La falta de centralidad de los partidos da lugar a problem as de d esagregación y m ovilización, y crea riesgos de polarización y de inestabilidad política.
C a p í t u l o I 2 1
En tiem pos de reform a, estos fenóm enos adquieren m a yor im p o rta n cia p o r cuanto se trata de redefinir el m ode lo de desarrollo (el “p a c to ” o los co m p ro m iso s an terio rm en te vigentes, el b alan c e de “ g a n a d o r e s ” y “p erd e d o re s”). Esto im plica la nec esid ad de establecer n u ev a s coali ciones reform istas -po líticas, pero tam bién so c ia le s - y abre un capítulo de confiictividades m á s agudas, con resistencias, coa lic io n e s de veto, m ovilizaciones de “b lo q u e o ” , en clave de p ronuncia m ie ntos ciudadanos o de agitación popular. En la región los conflictos se han canalizado sea a través del “plebiscito de las u rn a s” , sea m ediante ejercicios abiertos e “ inciertos” , m ediante el “plebiscito de las c a lle s”. Esto rem ite no sólo a dos f o n n a s de oposición y de protesta, sino tam bién a características diferentes en los sistemas de partidos.
3. P artidos keyncsianos y reconversión liberal
Por obra de esta transform ación económ ica y social que está en m a r cha en la región, m uchos partidos deben encarar u n a reconversión sig nificativa, e n frenta ndo incluso la p érd id a de su cond ició n de partidos de Estado y, específicam ente, de su calidad de partidos “k e y n e sia n o s” (Lanzaro, 2003). En virtud de los cam bios en curso, y com o resultado de sus propios em prendim ientos reformistas, los partidos pierden pues los recursos p ro venientes de la gestión política y la intervención del Estado. Se debilitan los poderes que surgen de su participación directa com o operadores p ú blicos y agentes de mediación, modificando el sistem a de enlaces entre el Estado y los actores sociales8. Estos procesos afectan seriamente a los partidos de Estado de im pron ta keynesiana, cuya organización y funciones dependían de una form a determ inada de inserción en los aparatos públicos. D eb e n ajustarse a los cambios y generar nuevas pautas de regulación económica y social, lo que exige otros recursos institucionales y otras destrezas. A sim ism o, tienen dificultades para reform ular su organización y asegurar las tareas de r e presentación, redefinir sus funciones políticas y las pautas de liderazgo. En la fase actual, la com petencia política se da en tom o a las reformas, y ello afecta a los propios partidos, que aparecen al m ism o tiempo com o sujetos y com o objetos de la transformación.
8 S o b re lo s c a m b io s en la s c a d e n a s d e m e d ia c ió n ( " l i n k a g e s ”), v e r L a w s o n , 1988 y K its ch e lt, 20 0 0.
2 2 P o l it ic a y p o l í t i c a s p ú b l i c a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m é r i c i a L a t i n a
