Administraciones Públicas Comparadas, Apuntes de Ciencia de la administración

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VIII. ADMINISTRACIONES PÚBLICAS COMPARADAS. LA ADMINISTRACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA SUMARIO 1. La Administración pública en los países de la OCDE 1.1. El sector público en cifras de una selección de países de la OCDE 1.2. Modelos de sector público 1.3. Modelos de organización territorial del Estado 2. La Administración pública de Francia 2.1. Los niveles de Administración en Francia 2.2. La Administración del Estado 2.3. Las administraciones subestatales: Administración local y Administración regional 2.4. El personal al servicio de la Administración 3. La Administración pública de Alemania 3.1. Los niveles de Administración en Alemania 3.2. La Administración federal 3.3. Las administraciones subestatales: Administración estatal y Administración local 3.4. El personal al servicio de la Administración 4. La Administración pública del Reino Unido 4.1. Los niveles de Administración en el Reino Unido 4.2. La Administración del Estado 4.3. Las administraciones subestatales: las administraciones de Escocia. Gales e Irlanda del Norte y la Administración local 4.4. El personal al servicio de la Administración 5. La Administración pública de los Estados Unidos de América 5.1. Los niveles de Administración en los Estados Unidos de América 5.2. La Administración federal 5.3. Las administraciones subestatales: Administración estatal y Administración local 5.4, El personal al servicio de la Administración 6. La Administración de la Unión Europea 6.1. La organización administrativa de la Unión Europea 6.2. El personal al servicio de la Unión Europea 420 XAVIER BALLART-CARLES RAMIÓ 1. La Administración pública en los países de la OCDE! Hay cuatro dimensiones básicas que deben tenerse en cuenta cuando se trata de comparar las administraciones públicas de los países desarrollados. Poruna parte, las dimensiones cuantitativas (gasto público, gasto público por ámbitos y volumen de empleados públicos) delos distintos sectores públicos. En segundo lugar, lo que se puede denominar como modelos de sector público vinculados, a su vez, a los modelos de Estado que deciden impulsar los diversos países. En tercer lugar, la organización territorial del Estado que permite percibir distin- tas intensidades de descentralización política y/o administrativa. Finalmente, las estrategias de modernización e innovación en la gestión que han decidido impulsar la mayoría de los países durante las dos últimas décadas para afrontar los recortes económicos y para afrontar la transformación de la legitimidad institucional hacia la legitimidad por resultados (Baena, 2000). En este apartado se van a analizar de forma sumaria las tres primeras dimensio- nes, los tamaños delos distintos sectores públicos, los modelos de sector público vinculados a los modelos de Estado y el nivel de descentralización. En relación con las estrategias de modernización, éstas ya han sido comentadas en el primer capítulo del libro. 1.1. El sector público en cifras de una selección de países de la OCDE El sector público ha ocupado, a partir de la segunda mitad del siglo XX, un papel muy importante en la economía y en las relaciones sociales de los Estados desarrollados. Esto es cierto para todos ellos aunque igualmente válido es afirmar que la diferencia en el grado en el que lo hacen varía de forma muy significativa. Para poder entender a un tiempo estos dos hechos, será útil analizar, en primer lugar, datos sobre el gasto público global, el gasto en educación, el gasto en salud pública y el gasto social total (expresados todos ellos como porcentaje del PIB) así como el porcentaje de empleados al servicio del sector público sobre el total de empleados de cada país, todo ello sobre una selección de países de la OCDE entre los que hay suficientes rasgos en común para poder ser comparados. La tabla VIII.1. nos muestra la evolución del gasto público expresado como porcentaje del PIB. Podemos ver como en 1970 el gasto público medio, en la selección de países analizados, era de 33,4% (siendo el de España sólo el 21,6%) 1 Los autores agradecen a Xavier Martí Diaz-Plaja las aportaciones y comentarios que ha hecho en este apartado. CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN 421 de 42,5% (España 32,2%) en 1980, de 46,2% (España: 42%) en 1990 y de 45,9% (España: 40,9%) en 1998. Se desprende de estas cifras que el papel del sector público en la economía ha pasado, en términos generales, de representar un tercio de las economías nacionales a prácticamente la mitad. El gasto público aumenta en 9,28 puntos porcentuales (para España 10,6) de 1970 a 1980 mientras que de 1980 a 1990 lo hace en 3,7 puntos (España 9,8). Durante estas dos décadas España se incorpora en la tendencia de los países más desarrolla- dos. De hecho, estaríamos probablemente hablando de unas cifras aún más impactantes de no ser por la crisis que afrontan desde hace dos décadas los modelos de Estado del bienestar asociados a prácticas económicas keynesianas. El auge del noeliberalismo político y económico ha sido importante en los últimos veinte años (en algunos países más que en otros) pero su éxito no ha conseguido, por el momento, reducir significativamente el peso del sector público en las economías pero si ha logrado frenar su lógica incremental. Se puede afirmar que desde 1990 ha existido una preocupación generalizada por controlar el gasto público ya que de 1990 a 1998 se ha reducido en 0,13 puntos porcentuales la media del gasto público de nuestra selección de países de la OCDE. Cabe decir que, tal y como se observa en la tabla VIII. 1, si tuviéramos en cuenta otros países de la OCDE, la media para 1998 sería más baja (39,2%) pero, en cambio, para este último período (1990-1998) estaríamos hablando de un aumento del peso del Estado en las economías de los países de la OCDE por el impacto de algunos países en vías de desarrollo. Detectar cuales son los países con mayor y menor gasto público para los cuatro momentos, nos permite clarificar algunos temas. Hay países que ya desde 1970 apostaron por tener un sector público importante: Suecia (es el país con mayor gasto para los cuatro períodos), Holanda y Bélgica (aparecen en los tres primeros períodos en la parte alta del ranking) serían ejemplos de ello para valores altos. EE.UU. y Japón se situarían en las antípodas de Suecia ya que están siempre entre los países con menos gasto público. _ TABLA VILA. EVOLUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO DE UNA SELECCIÓN PAÍSES DE LA OCDE (en porcentaje del PIB nominal) Países 1970 1980 1990 1998 Austria 38,5 48,1 48,6 50,5 Bélgica 41,8 57,8 54,3 53,0 Canadá 33,5 38,8 46,0 42,0 Dinamarca sit 56,2 58,6 58,2 Finlandia 30,0 38,1 45,3 54,9 Francia 38,5 46,1 49,8 53,2 Alemania 38,3 47,9 45,1 47,4 Grecia .. 30,4 48,2 42,5 424 XAVIER BALLART-CARLES RAMIÓ TABLA VIIL.2. CONTINUACIÓN EVOLUCIÓN DEL PORCENTAJE DE EMPLEADOS PÚBLICOS SOBRE EL TOTAL DE EMPLEADOS DE UNA SELECCIÓN DE PAÍSES DE LA OCDE Países 1970 1980 1990 1998 Islandia 12,4 15,1 18,3 19,2 Irlanda 11,8 16,0 16,5 16,9 Italia 12,2 154 17,3 17,8 Japón 7,7 8,8 8,1 8,3 Luxemburgo 9,3 10,8 10,8 108 Holanda 11,5 13,8 13,2 12,0 Noruega 17,4 24,6 28,0 31,0* Portugal 7,9 10,7 14,7 18,4 España 49 9,0 13,4 15,0 Suecia 20,9 30,7 32,0 32,0 Suiza 9,9 13,4 12,9 14,1* Reino Unido 18,1 21,2 19,4 14,3 Estados Unidos 16,0 16,4 15,4 15,5 Media países tabla 12,3 16,7 18,8 18,6 * Datos de 1994. Fuente: Analytical Databank. OCDE. Conocer el volumen del gasto público de cada país expresado en porcentaje del PIB y saber el volumen relativo de los empleados públicos contribuye a vislumbrar los diferentes modelos de sector público que pueden existir entre los países de la OCDE. Ahora bien, conocer cómo se distribuye ese gasto podría ser todavía más útil. Por esta razón es preciso interesarse por el gasto público en educación, en salud y el gasto social total que además de estos dos conceptos incluye otros como las pensiones, las transferencias por desempleo, etc. Una primera característica a destacar, que se desprende del análisis de la tabla VIIL.4, es que los países que más gastan en salud son, en este orden: Alemania, Francia, Canadá, Bélgica y Holanda. Los que menos gastan son: EE.UU. (que no tiene un sistema público de salud), Grecia, Portugal, Japón y Dinamarca. España, con un gasto del 5,7% del PIB en salud pública, se sitúa en la franja media-baja lo que no deja de sorprender si se tiene en cuenta que nuestro modelo sanitario público tiene un alcance universal y que ha sido considerado en el 2000 por la Organización Mundial de la Salud como el séptimo mejor sistema sanitario público del mundo. CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN 425 TABLA VIIL3. PUNTOS PORCENTUALES QUE EXPRESAN VARIACIONES ENTRE PERÍODOS DE EMPLEADOS PÚBLICOS SOBRE EL TOTAL DE EMPLEADOS DE UNA SELECCIÓN DE PAÍSES DE LA OCDE Países Diferencias entre Diferencias entre Diferencias entre 1980 y 1970 1990 y 1980 1995 y 1990 Austria 3,9 3,5 1,8 Bélgica 5,1 0,9 -1,0 Canadá 0,3 10 0,2 Dinamarca 11,1 2,1 0,3 Finlandia 5,2 3,6 2,8 Francia 2,2 2,4 2,1 Alemania 3,4 0,5 0,5 Grecia 1,5 1,5 0,0 Islandia 3,3 2,6 0,9 Irlanda 4,2 0,5 0,4 Ttalia 3,2 1,9 0,5 Japón 1,1 -0,7 0,2 Luxemburgo 15 0,0 0,0 Holanda 2,3 -0,6 -1,2 Noruega 7,2 3,4 3,0 Portugal 2,8 4,0 3,7 España 4,1 £4 16 Suecia 9,8 1,3 0,0 Suiza 3,5 -0,5 1,2 Reino Unido 3,1 -18 -5,1 Estados Unidos 0,4 -1,0 0,1 Media países tabla +3,77 +1,38 +0,57 Fuente: Elaboración propia a partir de la tabla VIIL2. En relación con el gasto en educación pública destacan los países escandinavos que son los que más invierten en educación. Japón y Grecia ocupan posiciones muy bajas por razones de distinta índole. Alemania, el país que más gastaba en salud pública, aparece como el país con el cuarto menor gasto en educación con un 4,5% del PIB. En cambio, Dinamarca, país con el quinto menor gasto en salud, es ahora el cuarto país con mayor gasto público en educación. España invierte un 4,8% en educación, lo que le sitúa, una vez más, por debajo del promedio de los países analizados (5,2%). En cuanto al gasto social agregado, países como Alemania, Holanda, Dina- marca, Finlandia y Suecia asignan un tercio o más del PIB al gasto social. En cambio, Japón o EE.UU. no llegan prácticamente ni a la mitad del gasto de los 426 XAVIER BALLART-CARLES RAMIÓ Í i idad entre estos países ionados países. Esto es otra muestra de la dispari: de la OCDE. opaña gasta un 22,5% del PIB en este concepto (tres puntos por debajo de la media de los países analizados) lo que le convierte en el octavo país que menos gasto social posee. A DUCACIÓN Y TOTAL DE GASTO Ó ¡ÓN GASTO PÚBLICO EN SALUD Y EN EDUCACIÓN SOCIAL DE UNA SELECCIÓN DE LOS PAÍSES DE LA OCDE (en porcentaje del PIB) Países Gasto en salud? — Gasto en educación? Gasto social? Bags 73 50 27 Bélgica y 5, Canadá 73 58 209 Dinamarca 56 65 Lo Finlandia 6,4 6,6 Ben Francia 7,3 58 BS Alemania 8,0 45 298 Grecia 3,8 3,7 169 Islandia" 6,8 4,5 195 Irlanda 65 4,7 za Ttalia 63 4,5 250 Japón 5,2 3,6 128 Luxemburgo 62 4,3 25 Holanda 7,0 46 $05 Noruega 6,7 6,8 291 Portugal 4,8 55 115 España 5,7 4,8 m6 Suecia 64 6,6 975 Suiza 6,7 5,5 250 Reino Unido 59 4,6 z40 Estados Unidos 34 5,0 y * datos de 1994 e spenditare Database (1998 1. Fuente: OECD Social Expenditure Database (1993). 2, Fuente: Education at a Glance: OECD Database (1999). (Datos de 1995). 3. Fuente: OECD Social Expenditure Dat base (1993). El gasto social agregado es un indicador que ofrece bastante capacidad de interpretación y es posible configurar una tipología de países ya que coinci y bastante los grupos de países ordenados por gasto público, por porcentaje e empleados públicos y por gasto social. De hecho, es muy significativo que nes las cifras del gasto público y las del gasto social la correlación sea de 0,97. CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN 427 También son muy elevadas las correlaciones entre gasto social y porcentaje de empleados públicos (es de 0,96) y entre el volumen de empleados públicos y el gasto público que es de 0,98. Pero, en cambio, la correlación entre gasto social y gasto en educación es sólo de 0,64 y entre el gasto social y el gasto en salud es únicamente de 0,57. Por lo tanto, para establecer conclusiones de las cifras relativas al gasto en educación y salud sería pertinente adentrarse en cada sistema de provisión de estos servicios para evaluar los modelos de sector público en estos ámbitos. Es interesante apreciar en la tabla VIII.5 que hay pocos Estados que no aparezcan al menos dos veces en la lista de países con mayor o menor gasto público, gasto social y/o porcentaje de empleados públicos. De todos modos, los países que sólo se significan en un único apartado (oscurecidos en la tabla VIII.5) obligan a valorar otros aspectos para llegar a formular una tipología que ayude a clasificar a los países de la OCDE en tres ocuatro categorías distintas. Finalmente, la tabla VIH. 6 establece una tipología de sectores públicos de países en función del gasto público expresado como porcentaje del PIB. ' TABLA VIIL5. o LOS CINCO PAÍSES CON MAYOR Y MENOR GASTO PÚBLICO, GASTO SOCIAL Y PORCENTAJE DE EMPLEADOS PÚBLICOS Países con mayor gasto Países con mayor Países con mayor porcentaje público gasto social de empleados públicos Suecia 60,8 Suecia 375 Suecia 32,0 Dinamarca 58,2 — Finlandia 348 Noruega 310 Finlandia 54,9 Dinamarca 31,0 Dinamarca 30,7 Francia 53,2 Holanda 305 Francia 24,7 Bélgica 53,0 Alemania 29,8 Finlandia 23,7 Países con menor Países con menor Países con menor gasto público gasto social porcentaje de empleados públicos EE.UU. 33,1 Japón 12,5 Japón 8,3 Japón 35,5 EE.UU. 15,3 Grecia 9,8 Irlanda 36,1 Grecia 16,9 Lux. 10,8 Islandia 36,8 Portugal 17,5 Holanda 12,0 Reino Unido 39,7 — Islandia 19,5 Suiza 14,1 Nota: Los países señalados en negrita son los que sólo aparecen una vez. Las cifras corresponden a los porcentajes que se podían observar en las tablas anteriores de este capítulo. Fuente: Elaboración propia a partir de las tablas VI11.1, VITL2 y VIIL.4. 430 XAVIER BALLART-CARLES RAMIÓ suficientemente previsor y trabajador. Como se observará, esta línea de pensa- miento contiene algunos puntos débiles muy importantes que han sido amplia- mente desarrollados en la literatura económica y social. Si se considera que el mercado es un instrumento insuficiente para asegurar el bienestar de las personas es cuando se introduce el concepto de «desmercantilización» consistente en crear redes públicas de carácter regulativo, distributivo y redistributivo que reduzcan las asimetrías económicas y sociales. En todo caso, será esencial ver en cada situación qué grado de «desmercantilización», existe en cada modelo, es decir hasta qué punto un régimen provee de alternativas reales al mercado para asegurar el bienestar de los individuos. Por otra parte, la familia se ha configurado históricamente como un magní- fico sistema para asegurar el bienestar delas personas pero la crítica feminista ha tendido a considerar la necesidad de una «desfamiliarización» ya que las familias también generan en su seno importantes asimetrías. Si pensamos en las mujeres con trabajos no remunerados en el seno de la familia y que no forman parte del mercado laboral, es evidente que el concepto de desmercantilización esinsuficiente para hablar derégimen emancipador. Nose puede intentar desmercantilizar un fenómeno que previamente no está mercantilizado y, por tanto, hay que buscar otro mecanismo de emancipación que sea útil en estos casos. Losintercambios en la familia funcionan por lo general sobre la base a nexos de reciprocidad (no hay pagos), en el mercado se intercambian recursos y en el Estado los intercambios se basan en la redistribución. Esta redistribución que potencia el Estado debe entenderse como un cambio en la asignación original de riesgos sociales entre los ciudadanos. Es decir, el Estado colectiviza los riesgos y los redistribuye. Utilizar los conceptos de «desmercantilización» y de «desfamiliarización» es útil para analizar los diferentes modelos de Estado de bienestar y de sector público ya que cada fuente de producción del bienestar soporta responsabilida- des diferentes a la hora de proteger a los individuos (ver tabla VII). El primer modelo de régimen de bienestar, siguiendo a Gósta Esping-Andersen (1993), es el denominado institucional que se encuentra en los países escandina- vos. En estos países la dependencia de la familia es mínima porque la unidad básica es el individuo y, de esta forma, se evita que la unidad familiar sea la referencia para otorgar derechos o deberes sociales a los miembros. Se trata, pues, de un Estado del bienestar muy desfamiliarizado y basado enla ciudadanía y en el quela provisión estatal tiene una amplitud de carácter universal. El sector público de este modelo es enorme y provee todo tipo de servicios y redistribuye las rentas que implica una desmercantilización muy acentuada. Existe una desmercantilización tan elevada que los derechos de los individuos son bastante independientes del mercado (posición en la escala productiva). Este Estado del bienestar se denomina socialdemócrata y en un plano más operativo se pueden destacar como características básicas que la financiación corre a cargo de los fondos del Estado cubiertos con impuestos generales con una tendencia muy progresiva que son administrados fundamentalmente por los gobiernos centrales CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN 431 y locales. Ciertamente, la presión fiscal es elevada pero la cuantía y la profundi- dad de la prestación directa de servicios públicos (no únicamente transferencias) es muy alta, Esto se debe a que, además de la financiación y la gestión, también la provisión de servicios es pública. Cabe señalar, también, que la provisión pública deservicios, sobretodo personales, es una fuente de creación de ocupación muy importante en estos Estados. . El segundo gran modelo de régimen de bienestar es el llamado residual que sigue, sobre todo, los Estados Unidos, pero también otros países de tradición anglosajona (como el Reino Unido a partir de las reformas conservadoras en las dos décadas pasadas). En este caso, la dependencia dela familia no tiene por qué ser elevada ya que este modelo pretende evitar prejuzgar los modos de vida «privados» elegidos por los individuos (en la línea del liberalismo político más ortodoxo). Sin embargo, en la práctica, esta tesis no es tan neutral como se pretende puesto que la no intervención es una decisión política pero, sobretodo, es una elección que perpetúa un status quo en que la familia soporta con frecuencia cargas importantes en la provisión de bienestar. Es decir, en este modelo liberal de base individualista no se parte en teoría de un concepto elaborado de familia, pero esto acarrea que no seimplemente política alguna de emancipación (desfamiliarización) relevante. En estos Estados es el mercado quién está en la base de la estructura de producción de bienestar y el Estado tiene sólo un papel asistencial menor. Las consecuencias de esta articulación son que el parámetro de solidaridad está muy limitado ya que la asistencia pública está muy focalizada en grupos concretos que han fracasado en el objetivo de asegurarse su propio bienestar y esto le da un tinte de provisión de caridad que estigmatiza a los beneficiarios y genera dualismo social (se habla cada vez más de insiders y outsiders para referirse, respectivamente, a los individuos para quienes el mercado es una respuesta y para quienes es insuficiente). No existe, por lo tanto, una verdadera estructura estatal de redistribución de riesgos porque se tiene una concepción del individuo que hace que esto se perciba como innecesario ya que es responsabilidad de cada ciudadano procurarse de su propio bienestar. Es evidente que en este modelo, la desmercantilización es prácticamente inexistente. 1 TABLA VIIL7. MODELOS DE ESTADO DEL BIENESTAR Sector público — Sectorpúblico — Seotor público implicado en más implicado en menos implicado en la economía la economía la economía (EB institucional) (EB residual) (EB conservador) continental mediterráneo «Desmercantilización» Alta Baja Media Media 432 XAVIER BALLART-CARLES RAMIÓ TABLA VHT.7. CONTINUACIÓN MODELOS DE ESTADO DEL BIENESTAR Sector público Sector público Sector público implicado en más implicado en menos implicado en la economía la economía la economía instil Y) (EB residual) (EB conservador) o ina continental mediterráneo «Desfamiliarización» Alta Mediana Baja Mo pa Solidaridad Alta Muy baja Media die Unidad básica Ciudadano Individuo Familia Familia Ejemplos Suecia EE.UU. Austria España Ñ Finlandia Reino Unido Alemania — Portugal Fuente: Elaboración propia. El tercer modelo de régimen de bienestar es el continental europeo (también denominado conservador). En términos generales se define por ser em ne mente familiarista ya que se fundamenta en hombres con carreras aro E pos ininterrumpidas que suelen necesitar una familia que se responsa] Ñ e eos menores, los ancianos, los enfermos, eto. omo la e os AQUA e rofesional regular, entre los 18 y los 65, : 9 culta dificil de alcanzar para una parte importante delas muj rod sos pases que siguen este modelo. En lo relativo a la «desmercantilización» E e sis as algo ambiguo. Al existir seguros públicos o sociales puede enten: semen Ys confía en el buen funcionamiento de la cobertura através de cs pri e 'mercado pero la dependencia del trabajo (que ofrece el merca: o) os mi ÉS a rol del Estado como fuente de producción de bienestar radica sobre todo ba provisión de seguros públicos (sanidad, pensiones, desempleo y, en or medida, educación y servicios sociales). El tipo de solidaridad es epa ivo, es decir organizado por grupos de ocupación que constituyen un universo eee: . particulares. El nivel de corporatismo (grado de uniformidad de los egin : es variable entre los diversos Estados y a menudo tiene bases his cas y tradicionales. En Italia, donde existe una gran segmentación, hay aproxima: a mente 130 fondos públicos de pensiones diferentes basados en la ci y o Francia se estima que pueden alcanzar los 300. En lo referen! e a 2 «desmercantilización» pudiera parecer elevada a priori ya a os ingresos garantizados contra riesgos de desempleo, incspacida , pere de vejez, pero esa independencia del mercado sólo tiene lugar de ora sa pla cuando los individuos han contribuido suficientemente através e su tral e . 5 difícil, por lo tanto, medir el grado real de desmercantilización de estos sistema: CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN 433 pero en todo caso habría que tener siempre en cuenta algunos elementos como: tiempo de contribución que da derecho a acceder a un seguro, duración del seguro o montante de la prestación. Este modelo, de corte cristiano-demócrata depende de las contribuciones de empresarios y trabajadores que condicionan más o menos directamente las prestaciones posteriores. Por tanto, no se basa en impuestos generales para su financiación sino en impuestos a un sistema diferenciado de Seguridad Social. Estos fondos generalmente son controlados por un mecanismo institucional tripartito (Gobierno, sindicatos y asociaciones empresariales). La provisión de servicios en este modelo puede ser tanto pública como privada porque existen diversos engranajes y es muy frecuente el sistema de copago (cierta contraprestación monetaria por la percepción del servicio público). Se trata de un mecanismo que no es igualitario en su estado puro pero que pretende favorecer la equidad. Finalmente, hay que destacar que dentro del modelo conservador o conti- nental los países del sur de Europa del área del mediterráneo (entre ellos España) han configurado un submodelo que posee algunas peculiaridades. En estos países también ha habido una extensión de las pensiones y de la sanidad, a toda la población y los impuestos o contribuciones se basan en las nóminas. La administración de estos recursos corresponde al Gobierno central y la provisión de servicios es llevada a cabo, hasta pocos años atrás, por institucio- nes públicas. Otra característica es que hay un nivel de gasto social relativa- mente bajo en perspectiva comparada con las medias europeas ya que existen administraciones públicas bastante rígidas. Esto se debe a que, al contrario de lo que ocurre con el modelo socialdemócrata, aquí están mucho más desarrolla- das las transferencias económicas que los servicios públicos. En España, además de las carencias en el desarrollo de servicios sociales, nos encontramos con que el nivel de transferencias también es limitado comparativamente. Hay escaso desarrollo porque sólo durante las dos últimas décadas se ha tratado de alcanzarlos estándares europeos y, también, porque están teniendoimpactolas dudas sobre la viabilidad del Estado del bienestar que provienen de países de nuestro entorno. De todos modos, la principal característica de este submodelo europeo-mediterráneo reside en el familiarismo que es mucho más elevado que en el resto de Estados continentales debido a la tradición y arraigo de la religión católica. Así, las unidades familiares son las que generalmente se utilizan como base para el cálculo de derechos, en lugar de ser el individuo como en Escandinavia. El Estado en este modelo viene a ser subsidiario de la institución familiar. Estos países, por ejemplo, han soportado en los últimos años elevadísimos niveles de desempleo sin que las instituciones públicas hayan podido asegurar subsidios para todos los parados. En estas situaciones de crisis las familias han actuado como pequeñas unidades de redistribución de los recursos y, por este motivo, no ha existido conflicto social. Por esta razón, en la tipología a menudo se justifica el establecimiento de esta cuarta categoría de Estados que se fundamenta en la promoción de valores tradicionales (como el modelo de familia). 436 XAVIER BALLART-CARLES RAMIÓ TABLA VIIL8. A Ó ÚBLICA DE UNA SELECCIÓN DE 'S NIVELES DE ADMINISTRACIÓN PUBL: I IN PAÍSES DE LA OCDE CLASIFICADOS EN FUNCIÓN DE SU SITUACIÓN EN EL EJE CENTRALIZACIÓN-DESCENTRALIZACIÓN + Estados Centralistas - Francia Grecia Portugal Finlandia Irlanda Países Bajos Dinamarca 1 «central +A.central +A.central +A.central +A.centra gines E egos O gines Arena Arial A.local Alocal Alocal A.local A.local Allocal Allocal + Estados Semicentralistas - Reino Unido Suecia Noruega Bélgica Italia +A.central +A.central +A.central +A.central +A.central Regiones en +Condados* Condados* +Regiones y +A.regional una parte del comunidades territorio +Alocal +Alocal +Alocal Alocal Alocal + Estados Descentralizados . Alemania EE.UU. — Suiza Austria España Afederal +A.federal A.federal A.federal +A.central +Lánder +Estados +Cantones +Lánder +CC.AA. +Alocal +A.local +A.local +A.local A.local i j i ini: iv ivel de prestación de servicios públicos. +: Indica el eje del sistema administrativo a nivel e ic: % +: En estos países el nivel intermedio es débil y es bastante parecido a una Administración local de segundo nivel (por ejemplo nuestras provincias). Fuente: Elaboración propia. La tabla VIIL8 muestra como hay más países que optan por un mods centralista o semicentralista que por un modelo descentralizado o ay que destacar que hace dos décadas la situación todavía era más favorab, e en la centralización. En este sentido, durante las dos últimas décadas se Fl producido en países de todo el mundo un proceso muy intenso de descentrali- zación. España impulsó las comunidades autónomas en 1979, Italia unos pocos años antes se decidió por institucionalizar un modelo regional que la previsto en su Constitución de 1947 pero que no había sido instaurado. n Bélgica, entre 1980 y 1990, se otorgaron competencias a sus tres ed (región Valona, región Flamenca y región de Bruselas yasus IEA E lingúísticas) en un modelo ideado en 1970 pero impulsado a partir de 1980. - el Reino Unido se optó, en 1999, por un modelo de autonomía para Escocia, Gales e Irlanda del Norte después de varios intentos fallidos de descentraliza- e 3 CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN 437 ción. Incluso en algunos sistemas que continúan siendo centralistas han tendido a descentralizar suavemente su sistema administrativo: se crearon regiones en Irlanda y en Francia en 1982 y 1990 respectivamente. La tendencia a la descentralización durante estas dos últimas décadas no es un fenómeno europeo sino planetario, sirvan como ejemplo los procesos (algunos espectacu- lares) de descentralización en los países de América Latina: México, Argentina, Brasil, Colombia y Bolivia han impulsado durante la última década procesos de descentralización mucho más intensos que en los países europeos. Comparar procesos de descentralización política y administrativa es suma- mente complejo. Se trataría de identificar, si atendemos a la literatura especia- lizada, por una parte las motivaciones que inducen a la descentralización y, por otra, los configuradores de los procesos de descentralización. Las motivaciones de los procesos de descentralización pueden ser reactivas O inductivas (Cabrero, 1996). Los procesos de descentralización reactivos son los que el impulso de la descentralización se produce desde los territorios subestatales hacia el nivel central, con una clara dimensión política, con una sociedad civil activa, exigente y dispuesta a participar en la gestión de las políticas. Dicho de forma más clara: un proceso de descentralización reactivo es aquel exigido por la sociedad civil de comunidades territoriales que desean autonomía (País Vasco, Cataluña y Galicia en el sistema español). Son pocos los modelos de descentralización impulsados durante las dos últimas décadas que sean reactivos: España y Bélgica serían los dos ejemplos más claros e Italia y el Reino Unido ejemplos algo confusos. Los procesos de descentralización inductivos, por otra parte, son los que el impulso de la descentralización se crea de arriba hacia abajo, desde el nivel central hacia los niveles regionales y locales, con un enfoque incrementalista que pretende mejorar la eficacia y eficiencia del sistema o reducir las presiones sobre el centro, pero sin llegar a perder el control delas decisiones. Este es el modelo que siguen Francia, Irlanda y la mayoría de los países de América Latina. No son descentralizaciones deseadas por las comunidades territoriales sino impulsadas por las instancias centrales que intentan racionalizar la prestación de los servicios públicos. Definir si un proceso de descentralización ha sido impulsado por motivaciones reactivas o inductivas es muy importante ya que condiciona totalmente los procesos y los resultados de la descentralización. Si una descentralización se inicia de forma reactiva puede llegar a ser una descentralización real, de carácter político (setransfieren también las decisiones) y modificalos parámetros de las relaciones intergubernamentales. Si la descentralización es inductiva suele limitarse a una descentralización administrativa (no se transfieren las decisiones) y no modifica de forma substantiva las relaciones políticas entre los niveles administrativos. En relación con los configuradores de los modelos de descentralización, hay tres dimensiones a tener en cuenta: la opción entre un modelo federal o regional versus un nivel municipal, la opción entre una descentralización política o una descentralización administrativa y, finalmente, la simetría o asimetría entre los entes descentralizados (Jordana, Lasagna, Salvador, 1998: 39). El primer 438 XAVIER BALLART-CARLES RAMIÓ elemento hace referencia a si el proceso de descentralización elige un nivel intermedio (región) o un nivel inferior (municipio) como unidad receptora delas competencias a descentralizar. En Europa se ha optado mayoritariamente por el nivel regional (España, Italia, Bélgica, Reino Unido, Irlanda y Francia) mientras que en el resto del 'mundo suele predominar la opción municipal (por ejemplo en Colombia, Bolivia y México) (ver tabla VIL9). El segundo elemento consiste en determinar si la descentralización tiene un carácter político y administrativo, que implica descentralizar también la toma de decisiones y la capacidad legislativa, o un carácter únicamente administrativo (transferencia de la gestión de los servicios públicos sin autonomía decisoria). Son minoría los procesos que han optado por una descentralización político-administrativa (España, Italia, Reino Unido y Bélgica). El resto se ha orientado hacia una descentralización administrativa (recordemos que cuando el impulso de la descentralización tiene un carácter inductivo el resultado suele ser la descen- tralización administrativa). Finalmente, hay que determinar si existe simetría o asimetría entre las administraciones que reciben la descentralización. Es decir, si todas las regiones o los municipios reciben las mismas competencias O si hay diferencias entre ellas. Los modelos federales, por ejemplo, son siempre simétricos: todos los Estados que forman parte de la federación tienen las mismas competencias. Esto no siempre es así en los modelos regionales o autonómicos: España es, hasta el momento, un ejemplo evidente de asimetría ya que hay comunidades autónomas que poseen más competencias que otras, Jtalia también ya que agrupa 6 regiones especiales que tienen más competen- cias que las 15 restantes. También parece que en el Reino Unido, actualmente en proceso de institucionalización, va a optar por un modelo asimétrico. En los modelos municipales la tendencia también suele orientarse hacia la asimetría ya que estos procesos de descentralización están condicionados por el tamaño de los municipios y sus capacidades organizativas para poder recibir más o menos competencias. No es lo mismo un municipio grande, que puede asumir muchas competencias, que un municipio reducido que no tiene capacidad para gestionar la mayoría de las competencias susceptibles de ser descentralizadas. TABLA VIIL9. ELEMENTOS CONCEPTUALES DE LOS PROCESOS DE DESCENTRALIZACIÓN Elementos Opciones Ejemplos países Impulso Reactivo España, Bélgica, Italia. Inductivo Francia, Irlanda, Suecia, Noruega. Mayoría países América Latina. España, Italia, Bélgica, Francia, Irlanda, Portugal, Reino Unido. Países con un modelo federal. Ámbito Regional CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN 439 TABLA VIH.9. CONTINUACIÓN ELEMENTOS CONCEPTUALES DE LOS PROCESOS DE DESCENTRALIZACIÓN Elementos Opciones Ejemplos países territorial Municipal ae Suecia. Mayoría de países América Intensidad Política España, Bélgica, Italia. Países con un modelo ela Administrativa rancia, Portugal, Irlanda, Suecia, Noruega. AN sico Mayoría países América Latina. Francia. Países con un modelo federal. simetría Asimetría España, Italia. Mayoría de países municipalistas. Fuente: Elaboración propia. Los recientes procesos de descentralización analizados nos indican que han desarrollado unas pautas en las estructuras y en la división de coña En tencias entre los niveles de Gobierno estatales y subestatales que Han modificado de forma significativa las relaciones intergubemamentales on estos países. Hay varios temas interesantes que deben ser objeto de nude atención: por una parte la importancia que están adquiriendo los niveles administrativos intermedios (entre la Administración central y la Admini tración local), en segundo lugar la dificultad en distribuir las compete: las o los pes niveles administrativos que poseen la mayoría de 1 países y, e i i - on torcer parias Pes derivados dela financiación de las administra- . La distribución de competencias a través de los niveles muestra que lo. niveles local y central tienen, generalmente, un núcleo de funciones similare Ñ pero a un tiempo demuestra también que existen muchas áreas «grises» en las que, en mayor o menor grado, un vínculo intermedio está implicado o debería estarlo. En este sentido, de los 17 países analizados en la tabla VII1.8, sólo dos Países no poseen un nivel administrativo intermedio (Grecia y Finlandia) de entre el resto, hay bastantes que han creado durante las dos últimas décadas un nivel intermedio (España, Italia, Bélgica, Rei i i al detectar esta necesidad E eee 442 XAVIER BALLART-CARLES RAMIÓ A nivel competencial, cabe decir que sólo en relación con los ámbitos de educación, salud y protección social se ha podido observar una tendencia clara respecto a la redistribución de competencias entre los niveles; además, también es preciso subrayar el creciente número de competencias comparti- das entre ellos. El contexto cultural tiene mucho que decir sobre cómo las tareas son distribuidas y, junto con las consideraciones financieras y políticas, está en el centro del debate sobre la autonomía. El grado y la naturaleza de la autonomía de los niveles subestatales pueden variar mucho de un sector competencial a otro. Esta diversidad constituye de por sí un elemento de riqueza pero, al mismo tiempo, puede obstaculizar la búsqueda de la solución más adecuada al trade-off que se plantea entre, por un lado, el grado de autonomía y, por otro, el grado adecuado de centralismo para no comprometer la consecución de los objetivos nacionales de la dirección del sector público entendido como un único conjunto. Las relaciones fiscales y financieras desarrolladas a través de los niveles de Gobierno reflejan la mayor interdependencia entre niveles; al mismo tiempo y pese a que en la mayoría de los países un creciente número de tareas está siendo llevado a cabo a nivel subestatal, existen unas evidentes limita- ciones de las autoridades regionales y locales para generar sus propios recursos (ver figura VIIT.2 y VIII.3). Esta situación está haciendo que surjan nuevas formas de consorcios entre niveles de Gobierno y revisiones de los esquemas de reparto de los impuestos y de las políticas basadas en el principio de la igualdad. Paralelamente, las transferencias hacia niveles más bajos están dejando de ser, por lo general, condicionadas, o lo que es lo mismo, están dejando de incluir de antemano cómo debe ser utilizado el dinero; con lo que se está pasando a una situación en la que se abren oportunidades para acordar objetivos amplios y en la que se está enfatizando ante todo la importancia de establecer objetivos de carácter territorial y de llevar a cabo las estrategias fiscales necesarias. Estas tres dimensiones arrojan luz sobre las tensiones fundamentales que se dan a nivel intergubernamental de forma común (aunque en diferente grado) en la mayoría de los países miembros dela OCDE a mitad de los noventa. Estos desafíos pueden resumirse estableciendo que la cuestión es llegar al equilibrio adecuado entre: —Fomentar más autonomía en los niveles más bajos de Gobierno, mientras se provee de una dirección que lo abarque todo. — Permitir la diferenciación a través de la flexibilidad, pero a un tiempo asegurar un mínimo grado de uniformidad. - Demostrar una mayor sensibilidad con las necesidades locales pero nunca en detrimento de la eficiencia y del ahorro. Estas tensiones inherentes tienen importantes implicaciones para la direc- ción del Gobierno de la Administración central en su relación con los niveles subestatales: — Ajustar los controles financieros y administrativos alejándolos de la exigencia de un alto grado de detalle y de requerimientos de arriba-abajo CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN 443 éndolos hacia unos sistemas consensuados y amplios basados en el control ex post y en instrumentos orientados a los resultados. mn - Desarrollar mecanismos de coordinación y consulta para llegar a un A Diepuestas más comprensivo y coherente acerca de los eos dol! al y que sirvan de referencia alas administraciones a Promover procedimientos de accountability que combinen la responsabi lidad de la gestión financiera con la clásica responsabilidad política, l % significa, en ambos casos, fomentar al mismo tiempo una mej: AAAá O 448 XAVIER BALLART-CARLES RAMIÓ á e el 70% de los funcionarios idad hay más de 1.500 cuerpos aunqu: t AO coco sóloa 97 deéstos. Laintención, decara al futuro, esreducir el m de cuerpos a unos 500 al suprimir todos aque e autas e octema centralizado de gestión de personal en el e Do a E lamentarias las establece la Administración del Estado y DN peon ministración hay unas unidades que se encargan de la gesi a centralizada. ce e eacdo apreciar fácilmente que el modelo español ha se; la función pública francesa. | . ) tela e andas pa empleados públicos son funcionarios ya que e lo A figura de los agentes contratados por el Estado a los e NOTOSO Estatuto dela Función Pública. Este colectivo es hoy en de a do ( Ñ era el millón lo que representa más del 20% de los emplea o ha o todos modos, a diferencia de otros países (como Alemania y Esp: , j i Iniimplican una estrategia empleados públicos no serigen por el derecho labora! p funci i i s agentes de escape de las rigideces del modelo funcionarial. En Francia estos ag contratados se tienden a funcionarizar con el tiempo. los que cuenten con muy pocos guido estos tres FIGURA VILA. , 10) DISTRIBUCIÓN DEL EMPLEO EN EL SECTOR PÚBLIC DE FRANCIA EN 1993 Servicio postal y r France Telecom e) | Otras empresas públicas | 18% Función pública del Estado 38% Otras empresas | públicas 18% | Otras empresas públicas 18% éthodes et ré CDE Puente: La mesure de Vemploi dans les pays de POCDE sources, méthodes et résultat. O (1997). pu CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN 449 El sistema de acceso a la función pública es por concurso (similar a las oposiciones en España) que se desarrolla según unas reglas muy detalladas y un tribunal independiente se encarga de la selección y clasificación de los candidatos por orden de mérito. En los procesos de selección priman los principios de profesionalización (valorando la capacidad y mérito de los aspi- rantes) y de igualdad de oportunidades en el acceso a la función pública. Una vez superado el concurso se realiza un período de formación en las Escuelas (ENA para algunos cuerpos administrativos de élite, Institutos Regionales de Administración —IRA— para otros cuerpos generales y en las 50 escuelas que poseen los departamentos para los cuerpos especiales). El período de formación en la ENA, por ejemplo, es de dos años y tiene carácter selectivo: cada alumno es clasificado con una puntuación que resulta definitiva para elegirlos puestos. El acceso a la función pública se canaliza en una de las cuatro categorías a las que pueden estar adscritos los cuerpos: A, para titulados superiores (representa el 41,5% delos funcionarios civiles); B, bachiller superior (representa el 26,2%); C, enseñanza media (30,6%); y D, certificado de escolaridad (1,7%). La promo- ción se produce dentro de cada cuerpo: los funcionarios tienen un grado personal que puede ir incrementando en función de la importancia de los puestos que va ocupando. La promoción la regula el propio cuerpo y sus posibilidades están en función de las vacantes que existen en el mismo. Además de la promoción por grados, la más importante, existe también promoción por niveles (de 0 a 20) que vanasociados fundamentalmente a la antigiúiedad de los funcionarios (ver tabla vIIL11). o TABLA VIIT11. ELEMENTOS BÁSICOS DEL MODELO DE PERSONAL DE FRANCIA Acceso a la función pública Sistema de oposición para externos y para internos. Sistema de oposición a partir del ingreso en determinadas. Escuelas: ENA e IRA para los cuerpos generales, escuelas especiales para los cuerpos especiales. Organización en cuerpos (más de 1.500), cada uno con su Estatuto particular. Cuatro categorías: A, B, C y D. La carrera se realiza dentro del cuerpo mediante la obtención de grados. Cada cuerpo autorregula su carrera. La carrera entre categorías es excepcional. En base a los grados dentro de cada categoría profesional. Componentes del sueldo: retribución básica, sobresueldos e indemnizaciones. Necesidad de transformaciones institucionales. Carrera administrativa Retribuciones Retos en el futuro Fuente: MAP (1997): Modelos de función pública comparada, Madrid: MAP-BOE. e el 450 XAVIER BALLART-CARLES RAMIÓ 3. La Administración pública de Alemania 3.1. Los niveles de Administración en Alemania Alemania es una república federal que tiene una organización administrativa quese articula entres niveles: el nivel federal, el delos land y el nivel local. Cada nivel administrativo es jurídicamente autónomo e independiente para las tareas definidas constitucionalmente. El Gobierno federal tiene por misión fundamental legislar y buena parte de sus funciones administrativas están delegadas en los lánder (funciones de gestión-ejecución). Los lánder tienen también ciertas competencias en materia legislativa. El Gobierno local tiene bastante autonomía en la administración de sus competencias. Alemania es una democracia representativa, todo el poder soberano se apoya en el pueblo que ejerce indirectamente el poder político a través de la elección de los -miembros del Bundestag. La base constitucional del Estado es la Ley Funda- mental promulgada en 1949. 3.2. La Administración federal El jefe del Estado alemán es el presidente federal. Lo elige la Convención Federal (Bundesversammlung) que es un órgano constitucional que agrupa a los diputados del Bundestag y a un número equivalente de miembros elegidos por las asambleas de los lánder. Esta doble procedencia de los electores del presidente federal garantiza una doble vía representativa: la del pueblo (Bundestag) y la territorial por la vía de los lánder (miembros elegidos por las asambleas de los lánder). La Convención Federal sólo se reúne con el objetivo de elegir al presidente federal. El mandato del presidente federal dura cinco años y sólo puede ser reelegido una vez. Las funciones del presidente federal tienen un carácter representativo: representa a Alemania en sus relaciones exteriores, propone al Bundestag un candidato al puesto de canciller federal y a propuesta del canciller, nombra y destituye a los ministros del Gabinete. Si el Bundestag vota una moción de censura contra el canciller federal, el presidente puede disolver el Bundestag. . El poder legislativo comprende dos cámaras: el Bundestag (Dieta Federal) que cuenta con 662 miembros y que es el órgano legislativo que tiene por misión básica elegir al canciller federal y controlar al Gobierno, y el Bundesrat (Consejo Federal) a través del cual los lánder participan en la actividad legislativa de la Federación: el Bundesrat agrupa 68 miembros; cada land tiene al menos tres representantes y los lánder más poblados disponen de seis representantes. CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN 451 El Gobierno federal dirigido por el canciller federal se caracteriza, a diferen- cia de otros modelos como el francés y el del Reino Unido, por una relativa ausencia de poder jerárquico del jefe de Gobierno sobre los ministros. Éste es libre para elegirlos, pero una vez están en su función, los ministros disponen de una gran autonomía. La Cancillería federal es un pequeño órgano que agrupa aproximadamente unos 500 efectivos que suministran información al canciller y le auxilian en sus funciones de coordinación. Hay también un servicio de prensa y de información del Gobierno federal (equivalente al Portavoz del Gobierno) que agrupa a unos 800 efectivos y que está vinculado a la Cancillería federal. En ésta hay un grupo de planificación que gestiona un «sistema de información del Gobierno»: los datos importantes respecto a cada proyecto planteado por los ministerios se comunican a la Cancillería que los almacena en su ordenador. Todos los ministerios tienen acceso a los datos. En cuanto a los servicios transversales, es el Ministerio de Interior el que se encarga de la gestión de los recursos humanos y de la gestión de las nuevas tecnologías de la información mientras que el Ministerio de Hacienda es el que se responsabiliza de la gestión de los recursos financieros. El Gobierno federal tiene 18 ministerios. La dirección de los mismos es una función del ministro y se estructuran en secretarías de Estado (entre una y tres por ministerio). Un nivel inferior son las jefaturas de dirección (entre cuatro y siete por ministerio). Los secretarios de estado y losjefes de dirección son cargos políticos. Los niveles inferiores a las jefaturas de dirección, tienen una natura- leza profesional, y son en un primer nivel las jefaturas de subdirección y, en un segundo nivel, las jefaturas de división. 3.3. Las administraciones subestatales: Administración estatal y Admi- nistración local Existen 16 lánder: 11 presentes desde 1945 pertenecientes a la República Federal de Alemania y 5 lánder constituidos en 1990 vinculados al antiguo territorio de la República Democrática Alemana. Los lánder son muy diferentes por sus dimensiones y por su peso político. Cada land tiene su propia Constitución, su Parlamento, su Gobierno y su Administración. Cada land disfruta de capacidad para organizar su propia Administración lo que genera diferencias entre los mismos. El máximo responsable de cada land es el jefe de Gobierno o primer ministro del land y su Gabinete. Los lánder aplican no sólo su propia legislación, sino también y en un 75%, la de la Federación y en este caso actúan con total independencia dentro de los márgenes legislativos. El Gobierno de los land agrupa unos 10 ministerios. El primer ministro tiene una Oficina que le da apoyo en sus funciones de dirección y de coordinación. 454 XAVIER BALLART-CARLES RAMIÓ TABLA VIIT.12. CONTINUACIÓN ' PERSONAL DISTRIBUIDO POR NIVELES DE ADMINISTRACIÓN (ALEMANIA) Nivel y ámbito Administración Volumen personal % Correos y telecomunicaciones 271.525 4,81 Servicio público indirecto 449.864 7,97 Total 5.642.514 100,00 Fuente: OCDE, PUMA (1995). La función pública alemana es peculiar en su procedimiento de selección o de entrada ya que no sigue el sistema clásico de oposición al considerar que no es el más adecuado para valorar la competencia profesional de los candidatos (ver tabla VIIL.13). En todo caso los procesos de selección son bastante distintos (los lánder tienen la facultad de regularlos autónomamente) y también varían en función de la categoría de los funcionarios. En Alemania hay cuatro categorías (equivalen a los grupos y escalas en España): categoría superior, categoría alta, categoría media y categoría subalterna. Los procesos de selección son más lentos y complejos en las categorías más elevadas. El proceso de selección se inicia con una declaración inicial de aptitud y la acreditación dela calificación requerida en cada caso. El funcionario, tras esta entrada tan laxa y sencilla, inicia un período de prácticas que oscila entre seis meses a tres años en función de la categoría. Después de este período, en el que adquiere los conocimientos y capacidades necesarios, se efectúa un examen por parte de un tribunal independiente cuyas decisiones no pueden ser corregidas por la Administración, Una vez se ha superado este examen los funcionarios presentan candidaturas para ocupar vacantes concretas (se busca la mayor adecuación entre el perfil del funcionario con el puesto a ocupar) y pasan a ser nombrados funcionarios a título de prueba. Pueden ser funcionarios «a prueba» por un período que oscila entre uno y tres años y durante este intervalo pueden ser separados del servicio si no seles considera competentes. Este período de prueba se desarrolla en varios puestos y se trata de determinar cuál es el tipo de puestos que más se ajusta a las condiciones del todavía aspirante a funcionario. Una vez transcurrido con éxito este período de prueba el aspirante consigue la condición de funcionario que tiene un carácter vitalicio. Una vez se logra la condición de funcionario se inicia la carrera adminis- trativa que consiste en ir alcanzando grados cada vez más elevados en el marco de una de las cuatro categorías (similar al modelo español). La CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN 455 promoción está, pues, ligada al ascenso de grado pero sin que implique u: cambio de empleo (cambio de puesto de trabajo). Es decir, se puede hacer carrera ocupando un mismo puesto de trabajo y de esta mngiriera se aprovecha al máximo el aprendizaje y las aptitudes que va desarrollando un funciona. rio al ocupar un puesto de trabajo determinado (recordemos que en el modelo español la carrera va aparejada a un cambio de puesto de trabajo, situació que está previsto que sea modificada por el nuevo Estatuto de la Función Pública). El ascenso de una categoría a otra debe hacerse, en cambio, por Fun de exámenes (igual que en España cuando se quiere cambiar de 0). o TABLA VIIT.13, ELEMENTOS BÁSICOS DEL MODELO DE PERSONAL DE ALEMANIA Acceso a la función pública Acceso según principios de aptitud, calificación y rendimiento profesional. Gran variedad de procedimientos de selección. Promoción ligada al ascenso de grados dentro de cada una de las cuatro categorías (similar al modelo español). Ascenso entre categorías limitado y por examen. En el ámbito laboral la promoción supone una nueva selección. Abanico de remuneraciones conforme a grupos y categorías. Numerosos complementos. : Propuestas de reemplazar a los funcionarios por contratados laborales. Carrera administrativa Retribuciones Retos en el futuro Fuente: MAP (1997): Modelos de fune: pública comparada, Madrid: MAP-BOE. La retribución de los empleados públicos es regulada por la Federación con el objetivo de impedir diferencias retributivas entre los funcionarios de los diferentes lánder. En cuanto a las condiciones de trabajo, destacan las elevadas pensiones que perciben los funcionarios (en España Pourre lo contrario) y las posibilidades de acceder ajubilaciones anticipadas, antes de la edad oficial de jubilación a los 65 años, en muy buenas condiciones. Esta situación encarece el modelo de función pública de Alemania y, por esta razón, se está proponiendo retrasar la edad dejubilación y reducir al máximo las jubilaciones. anticipadas Estas elevadas condiciones laborales de los funcionarios explican que tual. mente se esté ori “Em . 5 a é orientando el modelo de empleo público hacia la vía laboral 456 XAVIER BALLART-CARLES RAMIÓ 4. La Administración pública del Reino Unido 4.1. Los niveles de Administración en el Reino Unido El Reino Unido esuna monarquía constitucional Ab Conti mo MEN i te. Es un Estado uni es evolutiva y basada en el acuerdo permanen! 5 á inaci Escocia, Gales e Irlanda del Norte) que muy carácter plurinacional (Inglaterra, , Gale e Í i lgún intento histórico fallido, recientemente ha implementado, tras al o descentralización a favor de Escocia, Gales e Irlan da del Norte configurándose un nivel intermedio de Administración. La Administración local, muy E0 en e porla capacidad y amplitud de las competencias que gestiona, agrupa condados y distritos 4.2. La Administración del Estado Lajefatura del Estado corresponde alMonarca means a, ade á histórico muy amplios pero que en reali: h e errogativas y e funciones son similares a las de un Rey en cualquier ía parlamentaria. o presidente del Gobierno es el primer ministro que es nombrado por Monarca. Por convención el Monarca invita a formar! Gobierno al pS ente de partido político que ha obtenido mayoría en la Cámara de dos ome ml sistema electoral mayoritario ha facilitado siempre una mayoría o ara on te). El primer ministro preside lasreuniones del Consejo de as ros yo E a los ministros. El Gabinete del primer ministro tiene unas menso rales reducidas (agrupa sólo a unas 80 personas la mayoría de las cuale; o funcionarios de carrera). El Gabinete se encarga de asesorar al primer e ro sobre los asuntos que tienen prioridad en la agenda política. En este sen ' poes un Gabinete reducido, bastante profesional y de carácter muy ini e no tiene como objetivo asesorar (e indirectamente vigilar y contro es o distintos ámbitos de gestión de los ministerios. Es, por lo tanto, un al ce conceptualmente muy distinto a los de Francia, España y algo más cercan de 2 Conacjo de Ministros (Cabinet) es un comité de ministros principales cuyo número puede variar pero con un máximo de 22. Hay ministros que no sos miembros del Consejo pero que pueden ser invitados a participar 2 . reuniones del Gabinete en las reuniones que traten asuntos relacionados co sus ministerios (que se ocupan de unas competencias «menores»). pos minis tros que no forman parte del Consejo equivaldrían, salvando las pared Ñ los ministros delegados y secretarios de Estado en Francia. Hay, en total, m: CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN 457 de 30 ministerios aunque los más importantes suelen ser unos 12. La mayoría de los grandes ministerios (los 12 antes mencionados) suelen tener al frente a un ministro del Consejo de Ministros y además pueden tener juniors ministers con funciones de asesor del ministro principal o incluso como responsables de áreas específicas del departamento (se denominan ministros de Estado, que serían equivalentes a las secretarías de Estado en España). Los juniors ministers son una institución singular británica y sus funciones suelen ser de enlace entre el ministerio y la Cámara de los Comunes donde realizan funciones de coordinación y de disciplina de partido. Los juniors ministers vienen a ser jóvenes meritorios del partido en el Gobierno que se están formando para ocupar con el tiempo cargos más importantes. Les sigue en la jerarquía una Secretaria Permanente (también se conoce como Subsecretaría) que usualmen- te es ocupada por un funcionario de carrera y dirige los servicios comunes (personal, gestión económica, etc.) del ministerio. Los distintos ámbitos de gestión concretos que agrupa un ministerio están articulados en direcciones generales (como en España) ocupados también por funcionarios de carrera. Los órganos centrales de los ministerios se encargan de la dirección, la coordinación, el control y la evaluación de las políticas públicas asociadas a su ámbito de gestión pero no de la gestión directa de las competencias o servicios. La gestión directa suele ser una atribución de las agencias ejecutivas, impulsa- das por la iniciativa de modernización Next Steps. Las agencias ejecutivas son unidades autónomas al frente de las cuales hay un director ejecutivo que es responsable directo ante el ministro. Las agencias ejecutivas deben conseguir objetivos muy precisos con unos determinados recursos financieros y con unos estándares de calidad prefijados pero que disponen de autonomía en la gestión de sus recursos internos. Hay unas 130 agencias ejecutivas que emplean unos 400.000 empleados. Además de las agencias ejecutivas hay cerca de 4.000 organismos públicos ministeriales que tienen todavía más independencia de gestión que las agencias ejecutivas. Sobrelos servicios transversales es preciso señalar quela gestión delos recursos humanos es una competencia que se reserva el primer ministro; el Ministerio de Hacienda se encarga de elaborar el presupuesto y del control del gasto público y las nuevas tecnologías de la información es una competencia asignada a la Agencia Nacional de Informática que depende del Ministerio de Hacienda. 4.3.Lasadministraciones subestatales: las administraciones de Escocia, Gales e Irlanda del Norte y la Administración local En el ámbito regional, el reconocimiento de la autonomía político-administrativa a las distintas nacionalidades es un fenómeno muy nuevo que tiene como punto de inicio 1999 al constituirse el Parlamento escocés, el galés y el de Irlanda del