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Las administraciones públicas y su organización básica
En puridad no hay solo una Administración sino varias Administraciones, en las cuales conviven varias Administraciones territoriales, como la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, los Entes Locales… y también las Administraciones no territoriales, que son aquellas para las que el territorio no es esencial, como sucede con la llamada Administración Institucional, que es el conjunto de entes instrumentales con personalidad jurídica propia han ido creado las diferentes Administraciones territoriales.
Esa pluralidad de Administraciones se plasma desde el principio, en la Ley que regula el régimen jurídico, el procedimiento y la actividad de todas las Administraciones Públicas y en que se refiere a la jurisdicción contencioso-administrativa. En ambos casos sus primeros artículos hablan de su ámbito de aplicación.
Cada una de las Administraciones tiene personalidad jurídica propia. La Administración General del Estado tiene una sola personalidad. Las Administraciones autonómicas tienen personalidad cada una de ellas. Las entidades locales les ocurren lo mismo. El número de personificaciones en grande por más que las Administraciones más importante sean territoriales aquellas que no existen sin territorio propio. Cada Administración esta internamente organizada y en cada una de las unidades que tienen capacidad decisoria en que las Administraciones se articulan en lo que se denomina órganos.
La Administración General del Estado
La Constitución non va mucho más allá, ya que no define a la Administración del Estado por más que se refiera alguno de sus órganos. Por ejemplo al órgano consultivo principal, el Consejo de Estado, en el art.107. O a los representantes del Estado en las Comunidades Autónomas, los Delegados del Gobierno, que es quien dirige a los órganos de la Administración del Estado en el territorio de la Comunidad Autónoma.
La Constitución se limita a decir que la Administración es dirigida por el Gobierno que ostenta así una doble característica: es el máximo órgano de la Administración estatal y es un órgano constitucional, las consecuencias que se derivan de ello en cuanto a la aplicación o no del Derecho Administrativo.
Son las Leyes: 50/1997 de Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno y la Ley 6/1997 la denominada LOFAGE.
Son leyes fundamentales que regulan la organización y que se refieren a la Administración del Estado. La ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Su contenido fundamental no se refiere a la organización, sino al régimen jurídico.
La Administración General del Estado se puede distinguir entre la Administración Central y la Periférica.
Administración Central
La organización fundamental de la Administración Central está formada por: Gobierno, Comisiones Delegadas del Gobierno y los Ministerios.
El Gobierno tiene una naturaleza dual, como Gobierno y Administración. Esta distinción está implícita en el art.97 y conlleva importantes consecuencias. El art.98 de la CE, establece que el Gobierno está compuesto por el Presidente, los Vicepresidentes, en su caso si los hay, y los Ministros. La segunda figura del Ministerio, los Secretarios de Estado, formaran parte del Gobierno. La Ley que desarrolla este precepto es la Ley 50/1997, ya que no hizo uso de la
posibilidad, lo que significa que el Gobierno está únicamente integrado por el Presidente, el Vicepresidente y los Ministros.
Desde el punto de vista orgánico, el Gobierno equivale hoy a Consejo de Ministros, equivalencia que no podría ser con los Secretarios de Estado. Con lo que se distingue entre el Gobierno en su formación de Consejo de Ministros y el Gobierno en sentido amplio, incluyendo a los Secretarios de Estado.
El Gobierno es también Administración. Ya que es el máximo órgano de la Administración, en el cual culmina la organización administrativa. Este carácter dual del Consejo de Ministros se proyecta en el Derecho aplicable. Su actividad está sometida al Derecho Administrativo en tanto que actúe como Administración Pública.
La Ley de Gobierno una vez que haya establecido lo que es el Gobierno y quienes forman parte de él, lo que hace es sintetizar en tres principios informadores de su funcionamiento: dirección presidencial, colegialidad y consecuente responsabilidad solidaria y el principio departamental que otorga a cada Ministro titular de un Departamento amplia autonomía en su gestión.
El Presidente del Gobierno dirige la acción y coordina la actuación de sus miembros, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de estos en gestión. La ley del gobierno concreta las funciones y competencias específicas. Como órgano de asesoramiento directo del Presidente existe el Gabinete de la Presidencia del Gobierno.
Los Vicepresidentes del Gobierno, los designan el Presidente y tiene como funciones, sustituir al Presidente, en ausencia de tareas que específicamente le asigne el propio Presidente. La vicepresidencia se encarga de llevar la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios y el ejercicio de las funciones que le encomiende el Presidente del Gobierno.
Los Ministros son designados libremente por el Presidente de Gobierno. Sin perjuicio alguno de la posibilidad de Ministros sin cartera, los Ministros tienen la responsabilidad de gestión de un Ministerio y como Jefes de Departamentos, ya que tienen atribuidas las funciones que se enumeran en la Ley 50/1997, y por otros, los artículos 12 y 13 de la Ley 6/1997.
Los miembros del Gobierno se reúnen en el Consejo de Ministros o en Comisiones Delegadas del Gobierno. Estas comisiones tienen un carácter sectorial y las competencias que menciona la Ley del Gobierno. Su número y denominación dependen de lo que acuerde el Consejo de Ministros.
La Administración General del Estado está constituida en órganos jerárquicamente ordenados y que actúan con una personalidad jurídica única. Prácticamente lo mismo se reitera para todas las Administraciones Públicas.
La primera división funcional de la Administración son los Ministerios. Cada uno de ellos abarca uno o varios sectores de la actividad administrativa que se identifican en su denominación. La determinación del número, denominación y ámbito de competencia se establecen mediante Real Decreto del Presidente del Gobierno.
Al frente de cada ministerio está el Ministro cuyas funciones genéricamente enumeran en los artículos de la LOFAGE. Esta ley prevé la estructura orgánica tipo de cada Ministerio estableciendo una diferenciación entre los órganos superiores y directivos. Los Ministros y los Secretarios de Estado son los órganos superiores de la organización central, siendo los primeros los superiores directos de los segundos.
Todos los órganos directivos dependen de alguno de estos órganos mencionados. Son órganos directivos los Subsecretarios y Secretarios generales, los Secretarios Generales Técnicos, Directores Generales y Subdirectores generales. Se orden jerárquicamente de la siguiente forma:
inmediato y directo, donde se realizan funciones que la Ley ambiguamente denomina confianza y asesoramiento especial. Donde se integra un personal de confianza política que nombra y cesa libremente y discrecionalmente los Ministros y Secretarios de Estado. Las normas concretas que fijan la estructura orgánica básica de los Departamentos ministeriales, contemplan el número máximo de miembros del Gabinete y su organización. Los Gabinetes no forman parte de la estructura de la Administración propiamente dicha, y en consecuencia, no son órganos administrativos.
Dentro de los Ministerios la estructura interna esta formalmente jerarquizada. En principio, puede decirse que tal jerarquía existe entre las Secretarias de Estado, las Subsecretarias y las Direcciones Generales, pero puede haber algunas que dependan de una Secretaria de Estado sectorial sino directamente propio del Ministerio. Pero la regla es que los órganos directivos dependan de un órgano superior y entre ellos se ordenen jerárquicamente conforme.
Los secretarios, subsecretarios y secretarios generales y los directores generales, son cargos de dirección política. Todos ellos son considerados Altos cargos a efectos de la ley 5/2006 de conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y Altos Cargos de la Administración y son nombrados por el Consejo de Ministros a propuesta de los Ministros.
La ley 6/1997 lo que hace es formalizar la idea de tendencia que poco a poco venia abriéndose con la práctica, la de profesionalización parcial a parte de los cargos directivos.
El art.18 y 19 establecen en primer lugar el art.18 una excepción suficientemente genérica en el caso de los Directores Generales que serán nombrados entre funcionarios, con excepción que el RD de estructura del Departamento permita que en atención a las características específicas de las funciones de la Dirección General, su titular no reúna dicha condición de funcionario. Esta puede ser controlada por los Tribunales.
El segundo artículo sigue manteniendo la exigencia de los Subdirectores sean funcionarios, donde se limita su nombramiento a los de la Administración del Estado posibilitando que lo sean también los de otras Administraciones cuando se prevea.
Administración periférica
Con esta expresión se alude a los órganos de la Administración General del Estado localizados fuera de la capital del Estado. Pero se advierte que rige para ellos el criterio de la personalidad jurídica única, de modo que son simplemente órganos de la Administración.
Los principales órganos periféricos son:
Las Delegaciones del Gobierno en las CC.AA donde se prevé exactamente en el art.154 CE. El Delegado de Gobierno, es considerado como órgano directivo y tiene también carácter de alto cargo, ya que dirige la Administración del Estado en la Comunidad Autónoma y la coordina, cuando procesa. Su regulación se establece en los arts. 22-28 de la 6/1997. La estructura interna se aprueba por Decreto y obedece de manera genérica a un esquema simple, donde existe una Secretaria General de la Delegación y diversas áreas funcionales para la gestión de los servicios estatales en ellas integrados. Estas áreas dependen del Ministerio y se organizan en dependencias provinciales y en oficinas de ámbito inferior al provincial. Como apoyo inmediato existe un Gabinete y como órgano de asesoramiento una Comisión territorial de asistencia al Delegado de Gobierno; integrada por los Subdelegados del Gobierno de las provincias comprendidas en el territorio de la Comunidad y los titulares de los órganos y servicios.
Las subdelegaciones del Gobierno representan a este en las provincias bajo la dirección del Delegado del Gobierno en la Comunidad, sustituyendo a los desaparecidos Gobiernos civiles.
Las competencias de ambos se contienen en los arts. 23 a 27 y 29 de la Ley 6/1997 en términos genéricos o más concretos.
La ley prevé que se integren en la Delegación del Gobierno los servicios territoriales de la Administración General del Estado que aun subsistan en las provincias, exceptuando en aquellos por singularidades de sus funciones o por el volumen de gestión resulte aconsejable su dependencia directa de los órganos centrales correspondientes. Estos servicios se han ido reduciendo a medida que las Comunidades Autónomas han ido asumiendo competencias propias o parte de las funciones que se desempeñaba con anterioridad.
Administración del Estado en el exterior
Forma parte de la Administración General del Estado los órganos de la misma situados en el exterior. Estos órganos están expuestos en los arts.36 y 37 de la ley 6/1997, y su organización esta especificada en una ley específica, Ley 2/2004 de la Acción y Servicio Exterior del Estado, donde se distingue los siguientes órganos.
Las Misiones Diplomáticas que representan a España ante otros Estados y a cuyo frente está un Embajador. La Misión Diplomática esta integrada por un Jefe de Misión; la Cancillería Diplomática; las Consejerías, Agregadurías, Oficinas Sectoriales, Oficinas Económicas y Comerciales, Oficinas Técnicas de Cooperación, y a veces una Sección de Servicios Comunes.
La Representaciones y Misiones Permanentes, representan al Estado ante la UE o ante Organizaciones Internacionales, al frente de las cuales está un Representante Permanente.
Las Delegaciones representan a España en las Conferencias de Estados o actos concretos.
Las Oficinas y Agencias Consulares son los órganos encargados del ejercicio de las funciones consulares y especialmente de prestar asistencia y protección a los españoles en el exterior. Puede haber Consulados Generales o Consulados Honorarios. Las Agencias consulares son oficinas dependientes de una Oficina Consular ubicadas en otras localidades.
Las Administraciones Autonómicas
La Constitución no prevé un modelo específico para la Administración de las Comunidades Autónomas. Los principios que se reflejan en el Título IV de la CE afectan también a las Comunidades Autónomas pero la libertad para organizar las Administraciones autonómicas es y era muy amplia. El hecho cierto es que los Estatutos y todas las Leyes organizativas que han ido desarrollándose ha permitido optar a un modelo de Administración muy similar a la Administración del Estado. Por lo tanto hay una Administración Central, y en el caso de Comunidades que tienen más de dos provincias, una Administración Periférica.
Esta Administración personificada tiene un aparato burocrático que depende del Gobierno y se vincula al Parlamento a través del Presidente que es quien dirige la Administración.
Adoptado este modelo también cabían otros dos supuestos organizativos, uno era el modelo tradicional de la Administración directa, es decir, una organización centralizada pero dividida en ramas de actividad con una posibilidad de una Administración periférica y el apoyo de la Administración instrumental constituidas por entes instrumentales para gestionar las parcelas de la actividad pública.
Y por el otro lado la Administración indirecta, lo que implica reducir el aparato propio de la Administración autonómica, sobre todo en la periferia. La Administración autonómica se apoya en los entes locales a los que puede transferir, delegar o encomendar la gestión de los servicios y competencias propias bajo la dirección del Gobierno. Un sistema que sería parecido al de la Unión Europea que no tiene apenas una Administración directa propia porque su Administración son las Administraciones de los Estados miembros
La potenciación de esta segunda gestión, aunque este prevista en los Estatutos como una fórmula para evitar la proliferación de una Administración periférica que se juzgaba como algo
las entidades locales podían acudir al TC cuando una Ley era desconocida o tenía un vacío contenido de garantía institucional.
Las entidades locales inferiores al Municipio hasta ahora existentes y tras la reforma de la Ley 27/2013 se pretende que dejen de tener personalidad jurídica y que se conviertan en una “organización desconcentrada” del municipio “para la administración de núcleos de población separado”.
Las comarcas son entidades recientes con raigambre en Cataluña y en menor medida en Aragón. En Castilla y León esta singularizada la comarca del Bierzo y en otras Comunidades están por constituirse.
Hay que tener constancia del auge asociativo de la Mancomunidad de municipios de las que hay constancia de 1.027. Más de un 75% de los municipios están adheridos a alguna Mancomunidad que se constituyen por diversos fines. Los municipios pueden pertenecer a varias Mancomunidades.
El municipio
Desde una perspectiva sociológica el mundo municipal español es muy variado. Desde el punto de vista de la superficie, las diferencias empiezan desde las provincias y desde la óptica de la población nada menos que un 84% no llegan a 5000 habitantes. De ellos la mayoría no llegan a 1000 habitantes, siendo 1225 los que tienen menos de 100 hab.
Se trata de un minifundismo municipal fruto de la historia pero que plantea problemas de la sostenibilidad de los servicios mínimos ante lo cual no parece que quepan más de dos solucione: o la reducción del mapa municipal o el fomento del asociamiento a través de las mancomunidades.
El art.11 de la Ley 7/1985, establece que el municipio es la entidad local básica de la organización territorial del Estado. Tiene una personalidad jurídica y plena capacidad. Se somete al Derecho Público en los mismos términos y condiciones que la Administración territorial. Los elementos son el territorio, la población y la organización.
El territorio del municipio es el término municipal y es el ámbito donde el Ayuntamiento ejerce sus competencias. A él están dedicados los arts. 12 a 14 de la ley 7/1985 y el Reglamento de Población y Demarcación territorial. El territorio puede cambiar por medio de fusiones de municipios, segregaciones o alteraciones de zonas concretas de dos términos municipales. Con la modificación de la ley 7/1985 se fomenta la fusión de los municipios. Para ello la nueva redacción del art.13 enumera las consecuencias y potenciales benéficos de la fusión. Las alteraciones pueden afectar al ámbito territorial de la provincia y al territorio de la Comunidad.
Los habitantes de un municipio deben estar inscritos en el padrón. Toda persona que viva en España debe estar inscrita en el padrón del municipio en el que resida habitualmente. El conjunto de personas inscritas en el padrón constituyen la población municipal. El padrón es un documento importante ya que identifica a los vecinos y por tanto se prueba su residencia, lo que es imprescindible para poder disfrutar, en su caso, de algunos servicios, beneficios singulares y para ejercer los derechos a los que se refiere el importante art.18 de la Ley.
La organización municipal obedece los parámetros bien diferentes de la organización administrativa de la Administración del Estado o las CC.AA. Los ciudadanos eligen a los parlamentarios que luego estos eligen al Presidente del Gobierno. En los municipios no es así. En los municipios se carece de Parlamento y no se aprueban leyes. En las elecciones los ciudadanos eligen directamente a los gestores del municipio y estos eligen luego al Alcalde.
Así pues el Gobierno y la administración municipal corresponde al Ayuntamiento que está integrado por el Alcalde y los Concejales. Los Concejales son elegidos de manera directa por los ciudadanos conforme al sistema que rige para las elecciones generales.
Elegidos así los concejales son estos quien elige al Alcalde de entre aquellos concejales que encabezan las listas. En la hipótesis de que una lista haya obtenido la mayoría absoluta será el Edil el quien encabeza dicha lista.
El Alcalde elige libremente a los Concejales para formas la Junta del Gobierno Local, que es el órgano de Gobierno ordinario de los municipios de más de 5000 hab. O en los de menos, cuando su creación haya sido decidida por el Pleno o prevista por Reglamento orgánico del municipio. La Junta está integrada por el Alcalde por un número de concejales no superior al tercio del número legal del Pleno. Es un órgano de gobierno ordinario integrado por los concejales del grupo mayoritario. Ejerce las funciones que el Pleno le delegue y previstas en las Leyes.
El Alcalde nombra también a los Tenientes Alcaldes de entre los miembros de la Junta de Gobierno Local o si no lo hubiera, de entre los concejales. Los Tenientes Alcaldes sustituyen al Alcalde si es necesario.
Finalmente el Pleno está integrado por todos los concejales que tienen asignadas tareas de Gobierno y responsabilidades de gestión.
La Ley 7/1985 establece las competencias genéricas de cada órgano y se refiere al Alcalde, el Pleno y la Junta de Gobierno Local.
De toda estructura depende una Administración municipal profesionalizada que se rige por la normativa básica constituida por la Ley 7/1985 y la normativa autonómica de desarrollo, así como las normas del Estatuto Básico del empleado público.
Estos pueden dictar Reglamentos, subordinados a las Leyes, claro está, y que normalmente adoptan el nombre de Ordenanzas aunque también el nombre de Reglamentos. Se suele reservar el primero para aquellas normas de incidencia externa, en tanto a los segundos se suelen referir a las normas de funcionamiento interno de algunos servicios. Lo que tienen los Ayuntamientos son importantes competencias de gestión y ejecución que afecta directamente a los ciudadanos.
Las competencias locales no se hallan en la Ley 7/1985. El modelo adoptado en 1985 se mantiene tras la reforma de la Ley 27/2013.
La ley parte de la idea plasmada en el art.2, según el cual para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las entidades locales, la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas que regulan los distintos sectores de la actividad pública deberán asegurarles “su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyendo las competencias que proceda”. El concepto de autonomía local el cual está amparado por el TC consiste en que los municipios tienen derecho a participar en todos los asuntos que de una u otra manera les afectan.
El art.25 enumera una lista de materias, que no es propiamente una lista de competencias sino una especie de mecanismo garantizador en la medida en que lo que allí se dice es que “en todo caso”. Las Entidades Locales ejercerán competencias en esas materias, pero “en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas”
Las competencias propias de los municipios les son atribuidas por las Leyes sectoriales reguladoras de cada materia. Estas leyes serán estatales o autonómicas en función del sistema constitucional y estatutario, de distribución de competencias entre el Estado y las CC.AA. Estas leyes pueden atribuir competencias no iguales a todos los municipios. Y si se modifican las competencias se tiene que hacer conforme a un límite de garantía de la autonomía local.
estos territorios se divide en varias circunscripciones, en cada una de las cuales se eligen un número de determinados miembros de la Junta. Las Juntas designan de entre sus miembros a un Diputado General que designa luego también de entre los miembros de la Junta, a los Diputados forales que, juntos, conforman la Diputación Foral como órgano de gobierno del Territorio.
Otras entidades locales
Otras entidades locales son las Islas, las Comarcas y las Mancomunidades de municipios.
En Canarias en cada una de las Islas existe un Cabildo como órgano de gobierno, administración y representación, que se rige por las normas que regulan las Diputaciones provinciales, asumiendo las competencias de cada de estas, sin perjuicio de las que les puedan corresponder por su legislación específica. Los Cabildos están integrados por Consejeros en número proporcional a la población elegidos en el mismo momento de las elecciones municipales siendo Presidente el cabeza de lista más votada. Existen dos Mancomunidades Provinciales Interinsulares, entes asociativos de los Cabildos de cada una de las dos provincias canarias con escasas competencias.
En las Islas Baleares el gobierno de cada isla se encomienda a una institución intermedia entre los municipios y la Comunidad, que son los Consejos Insulares. Los Consejos Insulares están integrados por consejeros elegidos en cada una de las islas y poseen competencias propias de las Diputaciones y también las que asigne la Comunidad Autónoma de manera descentralizada.
Las comarcas son entidades de carácter reciente. Se rigen por Leyes de la Comunidad que determina el ámbito territorial, la composición de sus órganos de gobierno, que sean representativas de los Ayuntamientos que agrupen, así como las competencias asignadas. La existencia de las comarcas no supone la desaparición de los municipios que las conforma.
Las Mancomunidades de municipios son asociaciones de municipios para llevar a cabo en común alguna obra o servicio concreto. Estos serán representativos de los Ayuntamientos mancomunados y están previstos en la legislación autonómica.
Las Entidades locales de ámbito inferior al municipio se tratan de una realidad en el norte de España y en Castilla y León. La ley 27/2013 pretende que dejen de tener personalidad jurídica para convertirse en “organización desconcentrada” del municipio “para la administración de núcleos de población separados”. Estas entidades se rigen por la legislación autonómica que ha de prever la existencia de un órgano unipersonal y un órgano colegiado cuyo número oscila entre dos y un tercio de los concejales del municipio en el que se ubiquen.
El Alcalde pedáneo es elegido por el sistema mayoritario en el mismo acto de las elecciones municipales. Por su parte la Junta es designada en conformidad con los resultados de las elecciones. La Junta electoral determina el número de vocales y los representantes de las candidaturas designaran entre los electores de la entidad local a quienes hayan de ser vocales de la Junta.
La Administración Institucional
Bajo en nombre de Administración Institucional se encuentran Entes de carácter instrumental y diversa naturaleza creados por la Administración Públicas territoriales a los que se les encomienda la gestión especializada de un concreta actividad.
Los entes instrumentales son personas jurídicas y no tienen en presencia una única personalidad sino hay tantas personas jurídicas como entes de esta naturaleza. Se trata de entes y no de órganos de una persona jurídica. Se define como instrumental debido a que realiza fines sectoriales como instrumento para lograr los objetivos que se traten.
Desde el punto de vista de su naturaleza se puede hablar de personas jurídicas públicas y personas jurídicas que adoptan un carácter privado, es decir, una forma societaria. Estas últimas no plantean graves problemas al régimen jurídico: salvo en determinados casos de régimen financiero y presupuestario y de contratos, se rigen por el Derecho privado. Desde el punto de vista económico son sector público, pero desde el jurídico no son Administración.
Si se trata de entes de naturaleza pública se entiende que son Administraciones pero puede haber disociaciones entre esa personalidad y el régimen jurídico al que se encuentra sometido. Dentro de los entes de naturaleza pública cabe efectuar una disociación en función del régimen jurídico aplicable.
La regulación de este amplio abanico de personificaciones instrumentales es bastante confusa. Hasta 1997 esa regulación se encontraba en la Ley General Presupuestaria y en la vieja Ley de Entidades Locales Estatales autónomas. La ley vigente es la 6/1997 que reorganiza y regula este complejo mundo de entes instrumentales bajo el nombre de Organismos públicos con dos variantes organismos autónomos y las Entidades públicas empresariales. A estos dos se añaden las Agencias Estatales.
Organismos Autónomos
Los organismos autónomos son entes públicos con régimen jurídico igualmente público a los que les es de aplicación la citada 6/1997, la Ley 30/92, la legislación de contratos y, en sus aspectos financieros, la Ley General Presupuestaria.
La legislación anterior a la vigente 6/1997, clasifica a los organismos autónomos en dos tipos: los de carácter administrativo y los de carácter comercial, industrial, financiero o análogo. La nueva ley no contempla esa diferenciación.
En el ámbito estatal hay medio de centenar de Organismo Autónomas, pero se está produciendo un proceso de racionalización que conlleva la supresión de algunos, la integración de sus servicios comunes o la fusión de varios para conformar uno nuevo.
Así son Organismos Autónomos: la Agencia Española de Consumo, Seguridad Alimentaria y Nutrición; el Consejo Superior de Deportes o el Instituto Nacional de Estadística.
Entidades gestoras de la Seguridad Social
Son Organismos Autónomos que se deducen en la Disposición Adicional 6 de la ley 6/ donde dice que estas entidades les serán de aplicación las previsiones de la Ley relativas a los Organismos Autónomos salvo ciertas excepciones.
Las actuales entidades gestoras de la Seguridad Social proceden del RD-ley 36/1978 y también hay que tener en cuenta también el RD legislativo 1/1994, de 20 junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social. Se trata de en entes públicos que se someten buena parte de su actividad al Decreto público y que son los siguientes: Tesorería General de la Seguridad Social, Instituto Nacional de la Seguridad Social, Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, Instituto de Mayores y Servicios Sociales e Instituto Social de Marina.
Dentro del Plan de racionalización del sector publico aprobado por el Gobierno en junio de 2013, se prevé la fusión y unificación en un solo Organismo de los actuales Instituto Nacional de la Seguridad Social, Instituto Social de la Marina y Tesorería General de la Seguridad.
Las entidades empresariales públicas
Las entidades públicas empresariales son también entes públicos que se rigen por el Derecho privado, no obstante lo cual hay que tener en cuenta lo dispuesto en el art.53.3 de la Ley 6/ y el art.2.2 de la Ley 30/92. Como se trata de entes públicos, las Leyes les pueden atribuir el ejercicio de funciones públicas y, en consecuencia como correlato de esa posibilidad se deriva
hoy se trata de entes que, más allá de algunas peculiaridades previstas en la Ley, son entes de naturaleza privada que no pueden ejercer funciones públicas.
La Fundación Pública del servicio en realidad, venía siendo un organismo autónomo con una personalidad y régimen jurídico público. Entre los ejemplos marginales que podían encontrarse de Fundaciones vinculadas al ámbito público cabe citar los casos de Fundación Casa de Salud de Validecilla, la Fundación Lázaro Galeano o la Fundación Jiménez Díaz, fundaciones originariamente privadas pero intervenidas luego por normas públicas o creadas por normas especiales. También cabe citar a los Patronatos Reales regulados por la Ley 23/1982, del Patrimonio Nacional.
A partir de estas excepciones empezó a proliferar el fenómeno fundacional en el sector público al amparo de las posibilidades de la anterior de Fundaciones. La ley vigente 50/2002 regula sistemáticamente ese tipo de Fundaciones, respecto de las que cabe hacer algunas distinciones.
Las Fundaciones del Sector Público se rigen por los arts.44 a 46 de la citada Ley 50/2002 se consideran Fundaciones del Sector Publico estatal aquellas en las que concurran alguna de las siguientes circunstancias: que se constituyan con una aportación mayoritaria, directa o indirecta, de la Administración General del Estado, sus Organismos autónomos o demás entes del sector público estatal o que su patrimonio fundacional.
Las Fundaciones mencionadas se crean por acuerdo del Consejo de Ministros y están sujetas a importantes limitaciones, que no pueden ejercer potestades públicas, podrán realizar actividades relacionadas con el ámbito competencial de las entidades del sector público estatal fundadoras. A pesar de la claridad de este precepto, el inciso final del apartado introduce alguna incertidumbre. Otra limitación afecta a la selección de su personal.
La ley 50/2002 excluye de su ámbito de aplicación a las ya mencionadas Fundaciones de la Casa Real a las que se refiere la ley 23/1982, del Patrimonio Nacional.
Quedan excluidas de la regulación de la ley 50/2002 las llamadas Fundaciones Públicas Sanitarias a que se refiere el art.111 de la Ley 50/1998, como aquellas otras Fundaciones constituidas al amparo de la Ley 15/1997. En ambos supuestos, la Ley 50/2002 prevé que las Fundaciones se rijan prioritariamente “por su normativa específica”.
Las llamadas “Fundaciones públicas sanitarias” no pretenden ser otra cosa que la adaptación al ámbito sanitario de las entidades públicas empresariales previstas en la Ley 6/1997, cuyos preceptos rigen con carácter supletorio. El citado art.111 de la ley 50/1998 dispone que las citadas Fundaciones son organismos públicos cuya constitución corresponde al Consejo de Ministros.
La contratación respetará los principios de publicidad y concurrencia “y se regirá por las previsiones contenidas en la Ley de contratos de las Administraciones Públicas” que les podrán adscribir bienes sin perjuicio del patrimonio propio de la Fundación. Fundaciones Sanitarias se rijan por la ley 50/1998, por el propio Decreto que la desarrolla, por sus Estatutos y “por lo dispuesto para las Entidades públicas empresariales en la ley 6/1997”. Las llamadas Fundaciones públicas sanitarias se asemejan a las Entidades Públicas empresariales de la Ley 6/1997.
La Ley 15/1997 sobre la habilitación de nuevas formas de gestión del Sistema Nacional de Salud, previo que los centros y servicios sanitarios puedan gestionarse a través de entidades dotadas de personalidad, entre ellas las Fundaciones.
Así en este cambio sanitario coexisten bajo un mismo nombre dos realidades diferentes: Fundaciones “privadas” podría decirse, previstas en la Ley 15/1997, pero a las que solo con carácter supletorio se les aplica la nueva ley 50/2002. Y Fundaciones “publicas” de carácter
sanitario previstas en el art.111 de la ley 50/1998, que en puridad son entes públicos empresariales que se rigen por su propia normativa y quedan excluidos de la nueva Ley de Fundaciones, sin que dicha Ley prevea respecto de dichas Fundaciones su carácter de normativa supletoria.
Las Leyes de Presupuestos Generales del Estado identifican indiferenciadamente a efectos presupuestarios diversas Fundaciones Públicos en el ámbito estatal. En los últimos años se han suprimido algunas y el Plan de racionalización del sector público prevé la supresión de otras. Entre la treintena de Fundaciones existentes como Fundación AENA, Fundación Centro de Estudios Económicos, Fundación del Teatro Real o la Fundación Residencia de Estudiantes.
Sociedades mercantiles públicas
Las Sociedades mercantiles en cuyo capital sea mayoritaria la participación directa o indirecta de la Administración, sus Organismos Autónomos y demás entes públicos se denominan Sociedades estatales. Se trata de entes con una personificación privada, denominadas a veces “sociedades de ente público”
El régimen jurídico es privado. A ellas se refiere también la Disposición Adicional 12ª de la Ley 6/1997.
Con ello se está fuera del Derecho Administrativo y más cerca del Derecho Mercantil por cuanto estas sociedades en ningún caso pueden ser consideradas como Administraciones Públicas. Para un jurista el dato determinante es la personalidad y el régimen jurídico. El Derecho Administrativo considera a estos efectos Administración a los entes públicos con régimen jurídico-público o con régimen jurídico-privado. Pero no a los entes privados que, naturalmente, no se rigen por el Derecho público y cuya única conexión con lo público es la titularidad/propiedad de las acciones de estas sociedades.
La participación del Estado en la economía a través de empresas de capital público se remonta tiempo atrás y tiene un cierto componente ideológico acerca de la convivencia o no de que el Estado como tal mantenga un sector público empresarial propio.
Ese sector empresarial se fue configurando a lo largo de la segunda mitad del siglo XX a partir de la creación, en 1941, del Instituto Nacional de Industria, un ente que fue el instrumento a través del cual se crearon numerosas empresas públicas y mediante el cual también el Estado participó en el accionariado de otras en las que el capital público convivía con el privado. En todo caso que a partir de los años noventa se aceleró el proceso de privatización y venta de acciones de esas empresas públicas que abarcaban muy diversos sectores: energía, industria aeroespacial, transporte aéreo y marítimo, industrias de aluminio, celulosa, servicios financieros…
El proceso de privatizaciones empezó en los años ochenta y se aceleró en los noventa. Entre 1985 y 1996, numerosas empresas públicas pasaron íntegramente a manos privadas. Fue, por ejemplo, el caso de la Empresa Nacional de Artesanía, Empresa Nacional de Autocamiones, Sociedad Española de Automóviles de Turismo S.A o Viajes Marsans, algunas de las cuales, ya en manos privadas mantuvieron su nombre u otras no lo hicieron. Durante este tiempo se dio entrada al capital privado en otras empresas hasta ese momento que eran públicas, aunque el Estado mantuvo inicialmente en algunas un porcentaje variable de capital.
A partir de 1996 el proceso de privatizaciones se aceleró con la confesada finalidad de suprimir todo el sector público, con la excepción de Hunosa y ciertas empresas relacionadas con la industria militar. A partir de una planificación articulada a ese fin se privatizaron totalmente algunas antiguas empresas publicas destacadas: Telefónica, Repsol, Gas Natural, Aceralia, Iberia, Argentaria…
El resto de la Ley 3/2013 limita que dichos Organismos actuaran en el desarrollo de su actividad y para el cumplimiento de sus fines, con independencia, no pudiendo solicitar o aceptar instrucciones de ninguna entidad pública o privada. Su objeto prioritario es velar por el adecuado funcionamiento del sector económico regulado para garantizar la prestación de servicios competitivos y de calidad en beneficio del conjunto del mercado y de los consumidores. Pero promueven la competencia y la transparencia en el funcionamiento de los sectores económicos regulados, y según disponga, su normativa sectorial, ejercen funciones de supervisión, otorgamiento y revocación de títulos, inspección, sanción, resolución de conflictos entre operadores, arbitraje, propuestas normativas y aquellas otras que les atribuya la Ley.
Estos organismos tratan de buscar formas organizativas que respondan a los criterios de neutralidad, especialización técnica y profesionalidad en sectores donde haya intereses sociales relevantes para asegurar en ellos la competencia que se considera un elemento básico de la economía de mercado.
La Comisión Nacional de los Mercados previene que tenga un Consejo, como órgano colegiado de decisión y un Presidente. El Consejo actúa en pleno y en salas, una dedicada a temas de competencia y otra a temas de supervisión regulatoria. El Consejo está integrado por diez miembros: un Presidente, un Vicepresidente y ocho consejeros, todos ellos nombrados por el Gobierno pero con la previsión del Congreso de los Diputados que puede vetar el nombramiento del candidato propuesto. De esta forma la Ley pretende reforzar la legitimad democrática de la Comisión. El mandato de los miembros del Consejo será de seis años sin posibilidad de reelección.
La ley 3/2013 regula los aspectos básicos relativos a las facultades de inspección y supervisión, la potestad sancionadora, el régimen de contratación, de personal, económico-financiero, patrimonial y presupuestario. Las resoluciones adoptadas por el Consejo pongan fin a la vía administrativa siendo impugnables únicamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa de manera que no quepa inmisión de ninguna otra organización administrativa. La Comisión debe actuar con ciertos criterios de transparencia de manera que la Ley precisa los asuntos que deben hacer públicos y regula el control del Congreso y el Senado ejercen sobre ella.
La Comisión es un elemento que refuerza su legitimidad y contribuye a infundir la necesaria confianza de los ciudadanos. Por eso se hacen públicos los informes que emita, la memoria anual de actividades y los planes de actuación, así como los acuerdos y resoluciones adoptados por el Consejo. El control parlamentario se efectúa a través de las comparecencias del Presidente ante el Congreso, que tiene como mínimo un periodo anual.
Las Administraciones Independientes que pretende fortalecer, justamente esa independencia frente al Gobierno y acentuar, en ese ámbito sensible para la economía, los principios de profesionalidad y transparencia.
La administración corporativa
Los Entes de base Corporativo se tratan de entes con una base asociativa formados por agrupaciones de particulares a los que el Estado otorga la caracterización de Corporaciones de Derecho Público en la medida en que se les encomienda y ejercen ciertas funciones y finalidades públicas. Estas finalidades conviven con las vinculadas a la defensa de los intereses privados colectivos de sus miembros. Esta dualidad se proyecta y traslada a su régimen jurídico puesto que solamente actúan como Administraciones en tanto en cuanto actúan en el ámbito de esas estrictas funciones públicas. En el resto de su actividad son y actúan como entes privados, de manera que ni sus empleados son funcionarios, ni sus fondos son públicos, ni decisiones sometidas a control de la jurisdicción contencioso-administrativa.
Los entes de base corporativa son los Colegios Profesionales, las Cámaras de Comercio, Industria, Servicios y Navegación, las Cámaras Agrarias y las Cofradías de Pescadores, también
se podrían integrar las Federaciones Deportivas, ya que se califican como entes privados, pero que ejercen por delegación, funciones públicas de carácter administrativo, actuando en este caso como agentes colaboradores de la Administración pública.
