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3. La fase de instrucción del procedimiento administrativo: alegaciones, pruebas e informes, el trámite de audiencia y la información pública.
En el capítulo correspondiente a la instrucción del procedimiento, lo que se contemplan más bien son los actos de instrucción típicos y característiccos, esto es, las alegaciones, las pruebas, los informes, la audiencia y la información pública. En esto consiste la regulación de esta fase del procedimiento.
Alegaciones.
Como acto caracterísitco propio de los interesados dentro de la instrucción del procedimiento, destacab las alegaciones que aquellos puedan formular, que en tal caso deberán ser tenidas en cuenta por el órgano competente al formular la correspondiente propuesta de resolución.
Prueba.
En el procedimiento administrativo, a parte de la admisión de cualquier medio de prueba admisible en derecho, la administración ha ade acordar su práctica de oficio, cuando no tenga por cierto los hechos, sin perjuicio del derecho de los interesados a solicitar aquella, que solo podrá rechazarse cuando las pruebas propuestas sean manifestamente improcedentes o innecesarias.
En su realización concreta se reconoce el derecho de los interesados a asistir al acto de la prueba y participar en su desarrollo, incluso, acompañados de técnicos, estableciéndose a tal efecto la obligación de la administración de darles comunicación con antelación suficiente del inicio del trámite, y consignando en dicha comunicación los datos relativos al lugar, fecha y hora en que se practicará la prueba.
Informes.
Como acto característico a través de los cuales se formaliza la intervención de otros órganos administrativos en el procedimiento distinto de los competentes para tramitarlo, en el cual figuran los informes. Que pueden ser obligatorios o facultativos, y que en todo caso ha de concretar los extremos acerca de los que se solicita el juicio correspondiente.
Los informes serán facultativos y, además, no vinculantes, y habrán de evacuarse en diez días, como regla general. Transcurrido el plazo previsto, se precisa que se podrá proseguir las actuaciones cualqueira que sea el carácter del informe solicitado, excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean determinantes para la resolución del procedimiento, en cuyo caso se podrá interrumpir el plazo en los trámites sucesivos al objeto, de instar el cumplimiento del plazo, se establece la misma consecuencia, incluso si el informa ha de emitirse por un órgano de otra administración, y en defensa de sus propias competencias, supeusto en que asimismo se adiverte que el informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta adl adoptar la correspondiente resolución.
El trámite de audiencia.
La regulación del trámite d eaudiencia, que consiste en la puesta de manifiesto las actuaciones practicadas durante la instrucción y que ha de llevarse a efecto para garantizar este objetivo, justamente, al final de la fase instructora. Los interesados, en plazo no inferior a diez días ni a superior a quince, podrán alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.
La finalidad del trámite que ahora nos ocupa es la de que el particular pueda, una vez concluida la instrucción, consultar la totalidad del expediente para hacer una adecuada y completa defensa de sus derechos, antes de que la administración dicte la correspondiente resolución. Es un trámite rigurosamente necesario en todos los procedimientos, que puede generar por tanto graves consecuencias si se incumple, salvo si en el procedimiento no van a tomarse en consideración sino los hechos mismos, las alegacioens y
pruebas aducidas por el interesado. También peude darse por realizado si el interesado manifiesta su voluntad de no efectuar alegaciones, antes del vencimiento del plazo.
Información pública.
Y, dentro de este mismo apartado, se regula la información pública, que no es obligatoria en todo procedimiento, sino solo cuando la naturaleza de este lo requiera, disponiéndose en tal caso que, en punto a su práctica, se procederá a la publicación oficial del anuncio correspondiente, con indicación del lugal de exhibición del procedimiento y el del plazo para formular alegaciones, nunca inferior a veinte días.
Cualquier persona puede comparecer, y no solo los interesados, de modo que, aunque puedan incluso confluir ambas condiciones son diferentes y por tanto, los interesados no pierden dicha condicicón, y tampoco por comparecer en dicho trámite, por otro lado, pasa a ostentarse dicha condición aunque, los que intervienen tienen en todo caso derecho a obtener una respuesta razonada de la administración a sus alegaciónes. La regulación se concluye con el reconocimiento de que las administraciones pueden estableces otros medios de participación.
4. En particular, la fase de finalización del procedimiento administrativo. Modos de terminación del procedimiento administrativo.
A) Modos de terminación de procedimiento admininistrativo: el modo normal de finalización y otras modalidades.
Es posible identificar distintos modos de terminación del procedimiento administrativo. El art. 87 LRJAP- PAC menciona los cuatro modos de terminación ya contemplados por la legislación vigente con anterioridad: la resolución, el desistimiento, la renuncia y la caducidad, y a los que parece agregarse ahora uno adicional: la terminacióm por imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas.
La lista no parece exhaustiva, porque inmediatamente después, cuando se procede a la regulación de la denominada terminación convencional del procedimiento. Por lo demás, el silencio y la caducidad, respectivamente, en los procedimientos iniciados a solicitud de interesado o de oficio, también puede considerarse que ponen fin a tales procedimientos, porque , por un lado, en relación con la terminación convencional, puede llebar a la finalización del procedimiento, no lo es menos que puede incorporarse asimismo a resolución por la que se ponga fin al procedimiento, como el precepto antes indicado igualmente reconoce. Por otro lado, porque respecto de la caduciad la misma habrá de incorporarse a la correspodiente resolución, así como icluso el desestimiento o la renuncia, y respecto del silencio, la producción del silencio no exime a la administración de la obligación de resolver que, se mantiene en los supuestos de silencio negativo, y en los supuestos de silencio positivo, también si la resolución coincide o se sitúa en línea con el sentido del silencio, si resulta favorable a su beneficiario: solo por tanto, cuando no sea así, desaparece la obligación de dictar la correspondiente resolución.
No anda tan desencaminado como aparenta en principio el precepto llamado a concretar los modos de terminación del procedimiento y puede replicarse al menos parte de las objeciones que puede despertar un inicial examen de esta cuestión, que resultaría en consecuencia superficial. Explica ello que nos atengamos al planteamiento clásico.
B) El modo normal de terminación del procedimiento administrativo: la resolución.
La resolución administrativa constituye el modo normal de terminación del procedimiento administrativo porque una vez establecido el deber general de la administración de resolver todo procedimiento administrativo, la resolución es justamento el acto administrativo específicamente previsto para cumplir dicho deber. Se contrapone a la categoría de los actos de trámite, que tienen lugar dentro del procedimiento mismo, y que funcionalmente están dirigidos, a asegurar la correción de la resolución.
Ya se ha aludido, a la obligación de resolver en sí misma, que no admite excepciones fundamentales en la existencia de alguna laguna normativa expresa, el silencio, la oscuridad o la insufiencia de los preceptos legales aplicables.
C) La terminación convencional del procedimiento.
Para completar la explicación, cabe profundizar sobre el régimen de la terminación convencional del proceidmiento, por cuanto lo más frecuente es que dicha terminación se incorpore formalmente a la resolución administrativa, por medio de la cual se ponga fin al procedimiento efectivamente.
La previsión de una terminación convencional, con carácter general, constituye una de las más importantes aportaciones de la nueva legislación general del procedimiento administrativo, aunque probablmente no haya satisfecho todas las expectativas porque no cabe sin más disponer su aplicación a cualquier procedimiento, con base en lo dispuesto por dicha legislación, requiere en efecto su expresa contemplación por la normativa sectoriañ correspondiente, que es tambiém en último extremo la que ha de terminar de perfilar su régimen jurídico. De suerte que la normativa general lo que establece es una especie de regulación marco sin virtualidad suficiente por si sola, pero a la que, han de acomodarse las previsiones particulares en cada caso.
Entre los lítmites impuestoa con carácter genetal, no cabe que por medio de la terminación convencional se vulenere el ordenamiento jurídico, así como tampoco es viable aquella en matwrias no susceptibles de transacción. En positivo, se impone a las administraciones, cuando recurren a dicha fórmula, que se proceda mediante la misma a satisfacer el interés público que tienen encomendado.
Como contenido mínimo, aparte de la determinación de los sujetos intervinientes, el pacto ha de concretar su ámbito personal, funcional y territorial, así como su plazo de vigencia.
Requieren la aprobación expresa del consejo de ministros los pactos que versen sobre materias de su competencia directa que tiene por objeto evitar que, por medio de tales pactos, se altere el régimen de compentencias de los órganos administrativos, según resulta de lo dispuesto por el ordenamiento jurídico.
D) Otros modos de terminación del procedimiento administrativo: desistimiento, renuncia y caducidad.
Además de la resolución en sentido estricto, se contemplan otros modos específicos de terminación del procedimiento administrativo, y la lista comienza con el desistimiento y la renuncia.
Ambas especies tienen algo en común, y es que en esto caso dicha terminación se produce como consecuencia de la voluntad de los interesados en el procedimiento administrativo. En otros términos, no es la administración la que resuleve poner fin al procedimiento, sino la voluntad unilateral de aquellos, sin perjucicio de que después dicha voluntad haya de incorporarse a un acto administrativo.
Lo que diferencia a ambas es su respectivo alcance, porque objeto del desisitimiento es solo el procedimiento en trámite, mientras que la renuncia afecta al derecho que pretender hacerse vale en él. Por tener esta última en consecuencia más graves repercusiones, y caben ambas modalidades de terminación del procedimiento, pero la renuncia solo cuando ello no esté prohibido por el ordenamiento jurídico. También se dispone su afectación estricta a quienes promuevan la renuncia o, en su caso, el desistimiento, sin que se extienda, al resto de los interesados.
A los efectos de su respectivo ejercicio, vale cualquier medio que permita su constancia y requiere la aceptación de la administración, que es en tod caso un acto debido salvo que se hayan personado terceros y estos manifiesten su deseo de continuar el procedimiento o bien, si la cuestión resultará de interés general y convenga a este su esclarecimiento, limitando a los efectos del desisitimiento o la renuncia a los interesados.
Sobre la terminación del procedimiento por caducidad, en realidad, constituye también una modalidad de terminación dispuesta por la voluntad de los interesados, solo que en este caso, resulta tácitamente expresada dicha voluntad, puesto que la caducidad se dispone como consecuencia de su propia inactividad justamente por eso se establecen diversas garantías en defensa de los derechos de aquellos.
Tampco cabe sin mas su aplicación mecániva, porque la legislación le impone a la administración formular primero un previo requerimiento al interesado, adviertiéndole de las consecuencias de su inactividad, y después ha de dejar transcurrir un plazo de tres meses para proceder a su aplicación efectiva, teniendo además que notificar a quel la producción de la caducidad.
Tampoco cabe acordarla por la simple inactividad del interesado respecto del cumplimiento de un mero trámite, en tal caso, lo que se produce es la simple pérdida del derecho a dicho trámite para acordar la caducidad, se requiere que el cumplimiento del trámite resulte indispensbale para dictar la resolución.
Por último, del mismo modo que el desisitimiento y la renuncia, se contempla también aquí que podrá no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general o fuere conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento.
Es importante retener, que el régimen jurídico de la caducidad, en los términos examinados, se prevé incialmente para los procedimientos iniciados mediante solicitu del interesado, y en suma para cuando se produzca su paralización por causa imputable al mismo.
Sin embargo, tras la última reforma de la legislación sobre procediiento adquiere una definitiva carta de naturaleza también la caducidad en los procedimientos iniciados de oficio.
Sin perjuicio de su régimen propio, ambas especies de caducidad comparten sus efectos, y nos referimos, al art.92.3 que esel que los detalla: de acuerdo con el mismo, la caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciónes del particular o de la administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescrupción. El particular, puede inciar un nuevo procedimiento si no ha prescrito su derecho, e igua puede hacer la administración en las mismas condiciones; ahora bien, en ambos casos, el tiempo que el procedimiento administrativo ha permanecido interrumpido se toma en consideración y no cabe excluirlo, del cómputo correspondiente.
5. Los procedimientos administrativos de ejecución forzosa (de los actos administrativos): apremio, ejecución subsidiaria, multas coercitivas y compulsión física sobre las personas.
A) Los presupuestos: la denominada ejecutoriedad del acto administrativo.
Con la resolución que pone fin al procedimiento administrativo, este está virtualmente terminado, Pero puede ser que precisas actuaciones administrativas ulteriores, con vistas a garantizar la efectividad de dicha resolución, cuya adopción en definitiva el propio procedimiento administrativo que le antecede.
La resolución administrativa es directamente ejecutiva y surge por tanto en su destinatario la obligación de cumplirla y estar a ella. Pero puede ser que el destinatario se resista a su cumplimiento.
En el ámbuto de las relaciones privadas, habría que acudiaral juez y recabar auxilio. No sucede lo mismo sin embargo en el caso de la administración. Los actos administrativos poseen una segunda cualidad jurídica: además de ejecutivos en el sentido antes indicado tienen la prerrogativa de la ejecutoriedad, expresión con la que pretende indicarse que su cumplimiento es susceptible de imponerse directamente por la administración, venciendo a tal efecto la resistencia del particular rcalcitrante a su cumplimiento.
La ejecución de la resolución administrativa se lleva a efecto pro medio de un procedimiento administrativo, en cuyo caso sigue este al que ya hemos descrito en sus distintas fases en los apartados anteriores. Si bien, no se trata ya del mismo procedimiento, sino de uno distinto y, adicional. Hechas estas precisiones, cabe ya
C) Los medios de ejecución sobre el patrimonio, ejecución subisidiaria, multas coercitivas y compulsión sobre las personas.
Pero, es preciso mencionar que existe una fase inicial común a todos ellos, La normativa en efecto obkliga a efectuar un apercibimiento previo, en todos los casos con vistas por tanto a intentar todavía el cumplimiento voluntario de lo dispuesto por el acto cuya ejecución se pretende.
El acto, que no solamente ha sido despachado para su ejecución, es que además la ejecución forzosa del mismo se ha iniciado ya propiamente. Pues todavía en tales condicines, trata de estimularse su cumplimiento voluntario. En cualquier caso, efectuado el requerimiento, se requiere también la previsión de un plazo de timepo suficiente para que pueda atenderse, aunque no se señale expresamente cual es dicho plazo. Transcurrido dicho plazo, cabe ya recurrir a alguno de los medios de ejecución forzosa previstos pro la legislación.
Se contempla en primer término el apremio sobre el patrimonio como meido de ejecucuón forzosa. Se indica el supeusto en que procede servirse del mismo, supuesto en que se configura además como el único medio de ejecución forzosa, cuando la obligación consistiera en el pago de una cantidad líquida. Pero, a los efectos de determinar su concreto régimen jurídico, la legislación general sobre procedimiento administrativo no procede a ello y opta por remitirse a una normativa específica<< se seguirá el procedimiento previsto en las normas reguladores del procedimiento recaudatoria en vía ejecutiva>> (art.97.1).
Tampoco cabe, agregar mucho más por nuestra parte, sino solo indicar que dicha norma de remisión está constituida en la actualidad por el reglamento general de recadudación y que la fase nuclear de dicho procedimiento consiste en el embargo de los bienes del particular en cuantía suficiente para asegurar el pago de la deduda que tiene contraída conla administración, y en la ulterior realización efectiva de dicho embargo.
En segundo lugar, se prevé la ejecución sibsidiaria que también se expresa en este caso el supuesto para el que está prevista la utilización de este medio de ejecución forzosa<< habrá luegar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que por no ser personalísimos puedean ser realizados por sujetos distintos del obligado>>.
En suma, pues si al supuesto anterior resulta aplicable para las obligaciones de dar toca ahora situarnos en el campo de las obligaciones de hacer , si bien, hay que añadir que no cabe recurrir a la ejecución subsidiaria en todos estos casos, solo cuando se trata de obligaciones de hacer no personalísimas, como el propio precepto antes trascrito.
En el supuesto de ejecución subsidiaria, caben realmente dos alternativas, o que la administración realice pro sí misma el cumplimiento de la obligación, en sustitución de la persona del obligado; o bien que le confié dicho encargo a uan tercera persona, en todo caso corre de la cuenta del obligado el pago de la totalidad de los gastos ocasinados, el cual de rechazar su abono, quedaría sujeto al procedimiento de apremio.
El tercero de los medios de ejecución forzosa que menciona la legislación general sobre procedimiento administrativo son las multas coercitivias. Estas si requieren su cobertura previa y expresa en una ley determinada, sin que por tanto la normativa general resulte por sí sola suficiente par que la administración pueda acordar la imposición de tales multas. La norma ha de poseer rango legal, y respecto de ela, hay que considerar que la regulación general cosntituye una especie de regulación marco, que ha de observarse con carácter general.
Las multas coercitivas son viables en varios supuestos. Así: 1) actos personalísimos en que no proceda la compulsion directa sobre la persona del obligado, 2) a actos en que, procediendo la compulsión, la administración no la estimara conveniente, y 3) actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra
persona. Si bien todo ello habrá de concretarse en la normativa específica que les proporicone de modo expreso la cobertura necesaria y requerida.
En cuanto al régimen jurídico de las multas coercitivas, que es una suerte de regulación marco, cabe resaltar que puede acordarse su imposición de manera sucesiva y reiterada a lo largo del tiempo, sin que por tanto el que se acuerden por una vez excluye que puedan acordarse después más veces, tantas como las que exija en suma el vencimiento de la resistencia del particular al cumplimiento de sus obligaciones. Eso sí, ha de dejarse transcurrir entre unas y otras el tiempo suficiente para que tales obligaciones puedan ser cumplidas.
No se vulnera, en cualquier caso, el principio constitucional del non bis in idem, la imposición de dos o más multas coercitivas con vistas a alcanzar el propósito antes indicado, porque tales multas no son verdaderas sanciones administrativas, y nos les resultan por tanto de aplicación los principios propios de estas. Por esta razón, las multas coercitivas son incluso compatibles con las sanciones administrativas. Distinta es, su finalidad: la sanción administrativa mira a reprimir un comportamiento ilícito, la multa coercitiva, está encaminada a asegurar el cumplimiento de lo ordenado por la administración.
Para completar la explicación sobre los medios de ejecución forzosa de los actos administrativos previstos por nuestro ordenamiento jurídico, quedaría solo por referirse, ya en cuarto lugar, a la compulsión sobre las personas, que consiste en definitiva en el empleo de la fuerza sobre las personas.
Como resulta el medio más gravoso de todos los que la administración dispone, exige el cumplimiento de una serie de garantías. Por todas, en primer lugar, la cobertura previa y expresa de una ley que autorice su empleo, también en este caso; lo que aquí incluso se refuerza con claridad. Pero se apela igualmente a la necesidad de respetar siempre la dignidad de la persona y los demás derechos reconocidos a ella por la constitución.
También concreta la normativa los supeustos en que procede recurrir a dicho medio. Su campo propio es, el de las obligaciones personalísimas de no hacer o soportar, por tanto, frente al caso del apremio sobre el patrimonio, cuyo campo propio son las obligaciones no personalísimas de hacer, o de las multas coercitivas, previstas inicialmente para las obligaciones personalísimas de hacer, la compulsión cabe respecto de los actos administrativos que impongan una obligación personalísima de no hacer y solamente en estos supuestos.
