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LECCIÓN 27. LA EXPROPIACIÓN FORZOSA
I. EVOLUCIÓN HISTÓRICA
Desde la primera formación de los Estados en torno a la monarquía se plantearon conflictos entre el poder público, cuando requería de ciertos bienes, y los particulares propietarios o titulares de los mismos. Son varias las teorías y concepciones en las que pretendía fundarse esa adquisición forzosa de bienes y derechos por el poder público. Una cierta evolución de esas justificaciones se advierte en la historia de los modernos Estados.
1. Las concepciones sobre el dominio eminente y su posterior influencia en la cultura jurídica anglosajona Incluso en la época de las monarquías absolutas, cuando los poderes del rey eran tan amplios, los que se presentaban como derechos adquiridos de los particulares, los llamados iura quasita , constituían su límite más marcado. Entre esos derechos adquiridos destacaban los derechos de propiedad y titularidad sobre bienes.
Según la concepción de los juristas medievales, el monarca sería el titular último de todos los bienes del reino, tendría sobre ellos el dominio último o eminente, mientras que los súbditos únicamente podían hacerse con el dominio útil. Esta concepción fue transformada al filo de los nuevos conceptos y nociones sobre los que se construye el dº público, que se emancipa así definitivamente de las nociones privatistas.
Se debe a Hugo Grotius la construcción sobre las nuevas bases de la teoría del dominio eminente, con una clara y novedosa conexión con la idea de contrato social. Originariamente todos los bienes eran comunes y con ellos se satisfacían indistintamente necesidades privadas y colectivas. Con el tiempo los hombres se fueron apropiando de uno u otro modo de la titularidad de muchos bienes, pero en todos ellos permanecía la impronta de su originaria orientación al uso o necesidad de la comunidad que mantenía el dominio eminente, sobre todas las cosas. Esta doctrina del dominio eminente, que prescindía de la figura del rey y sintonizaba con las doctrinas del contrato social, tuvo buena acogida en Inglaterra y EEUU.
2. Las revoluciones burguesas y la afirmación del derecho de propiedad en las primeras Constituciones En Francia la revolución rompió por completo con las concepciones del dominio eminente y su evolución. Del absolutismo monárquico se pasó al absolutismo de la propiedad. Se afirmó el derecho de propiedad con carácter absoluto, un derecho sagrado, que sólo podía verse limitado por la ley, expresión de la voluntad general. Así se explica en la Declaración de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano. Estas previsiones fueron concretadas en la primera ley de expropiación en Francia, la primera en Europa de 1810. La cuestión más controvertida en ella era la correlación de la Administración y tribunales en la tutela y protección de las garantías de los particulares, sobre todo en el justo precio de la indemnización expropiatoria.
3. La evolución de la legislación española En España la primera ley de expropiación forzosa es de 1836. Se trata de una ley que deja este instituto y su régimen en la órbita administrativa, su reglamento de ejecución encomendó la eventual revisión de las actuaciones de la Administración a los Consejos Provinciales. Los tribunales civiles perdieron así el conocimiento de las expropiaciones de bienes y derechos de contenido patrimonial. Fueron los Ingenieros de Caminos que promovieron esta primera ley.
La reacción contra este modelo se produjo por la CE de 1869, que expresaba la doctrina de la revolución liberal burguesa. Nadie podía ser expropiado de sus bienes, sino por causa de utilidad común y en virtud del mandamiento judicial. Está decidida opción constitucional por un sistema judicialista no se materializó en el plano legislativo. La Ley de 1879 reafirmó el régimen de dº administrativo y control por la jurisdicción contenciosa de las garantías formales y materiales. Esta ley se aplicada en un dilatado periodo de tiempo que llega hasta la Ley de Expropiación Forzosa de 1954, que es la ley vigente en la actualidad.
II. LAS BASES CONSTITUCIONALES DE LA EXPROPIACIÓN FORZOSA
1. La garantía constitucional del Instituto de la expropiación forzosa y sus elementos identificadores La CE de 1978 contempla específicamente el instituto de la expropiación forzosa. Lo hace en relación con el derecho de propiedad en el art.33. “ Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos, sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes ”. Se produce así una constitucionalización de este instituto de la expropiación forzosa con los rasgos y elementos fundamentales que habrá de respetar necesariamente cualquier desarrollo legislativo:
- causa justificada de utilidad pública o interés social
- ha de mediar la correspondiente indemnización
- reserva de ley en la regulación de la expropiación forzosa 2. El panorama legislativo de la expropiación forzosa contemplado desde la CE. La cuestión de las expropiaciones legislativas La legislación sobre expropiación forzosa es fundamentalmente legislación estatal. Ello es así no sólo porque es una legislación que afecta muy
detrimento patrimonial que sufran los particulares como consecuencia de las Actuación de las AP. El cuadro de garantías se establecen a favor de los particulares y los condicionantes que se imponen a las Administraciones les cierran a estas cualquier margen de arbitrariedad y actuación autoritaria. La ley, por lo demás, tiene una estructura muy racional.
2. Ámbito de aplicación de la LEF. Concepto de expropiación forzosa La LEF enuncia un concepto de la expropiación forzosa: “ Es objeto de la presente ley la expropiación forzosa por causa de utilidad pública o interés social en la que se entenderá comprendida cualquier forma de privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueran las personas o entidades a que pertenezcan, acordada imperativamente, ya implique venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación de su ejercicio ”. Se trata de un concepto amplio, un concepto expansivo, de expropiación forzosa. No sólo comprende la privación del derecho de propiedad, sino derechos e intereses legítimos (de carácter patrimonial).
IV. ELEMENTOS DE LA EXPROPIACIÓN FORZOSA. ELEMENTO
SUBJETIVO, OBJETIVO Y CAUSAL
1. Los sujetos de la expropiación forzosa. Expropiante, expropiado y beneficiario
A. Sujeto expropiante
Es el que está investido de la potestad expropiatoria. El que decide expropiar e impulsar el procedimiento expropietario. Esta potestad expropiatoria la atribuye la LEF únicamente a los entes territoriales y sus Administraciones (administraciones territoriales y primarias). Los cometidos fundamentales del sujeto expropiante son dos, ambos ligados al procedimiento:
- La propia decisión de ejercer la potestad expropiatoria iniciando el procedimiento.
- Impulsar el procedimiento resolviendo las diversas incidencias que puedan suscitarse durante tramitación, salvo las resoluciones que puedan encomendarse a otras instancias.
B. Sujeto expropiado
Es el titular de derechos de contenido patrimonial que son objeto de expropiación. Lo primero que se identifica son los objetos de expropiación, los bienes y derechos, y a partir de ellos los sujetos titulares de los mismos.
1. Su posición en el procedimiento : El expropiado es parte activa en el
procedimiento expropiatorio en el que podrá presentar las alegaciones que considere oportunas en defensa de sus derechos. Pero para ello el expropiado debe identificarse como tal acreditando
su condición de titular de un derecho que puede verse afectado por la expropiación.
2. Su derecho a indemnización y su ejercicio : El expropiado tiene
derecho a recibir una indemnización justa que le compense por la privación patrimonial que la expropiación para él comporta. Tiene protagonismo la determinación del justiprecio indemnizatorio. La LEF distingue en este punto dos categorías de expropiados. La primera la integran los propietarios y arrendatarios (para cada uno de ellos se fijará el precio justo que les corresponda como indemnización por la privación de su derecho) y los restantes expropiados (su indemnización la obtienen de la que se fija para el propietario o arrendatario con el que mantienen la relación, podrán intervenir en el trámite procedimental que se abre para determinar la indemnización, cuanto más alta sea mayor será la parte que les corresponderá).
C. Sujeto beneficiario de la expropiación
1. La condición de beneficiario y su protagonismo en las operaciones
expropiatorias : Es el sujeto al que se transmite la titularidad de los bienes y derechos expropiados. Beneficiarios de la expropiación pueden serlo tanto sujetos públicos (Administraciones y ente públicos) como sujetos privados, cuando se trata de expropiaciones por causa de interés social. Es perfectamente que el expropiante y el beneficiario sea la misma persona (cuando las administraciones investidas de la potestad expropiatoria expropian bienes o derechos para ellas mismas, que les resulta necesario para cumplir con sus competencias). La otra posibilidad que es que sean personas distintas. Con toda normalidad puede tratarse de dos sujetos que tengan la condición de Administraciones públicas.
2. Obligaciones del beneficiario : El beneficiario adquiere la titularidad
del bien o derecho expropiado. Pero como contrapartida recaen sobre él dos obligaciones:
- Pago de la indemnización expropiatoria. En la determinación del justo precio presenta su valoración del bien o derecho expropiado y, si concurren determinadas condiciones está legitimado para impugnar el justiprecio que se fije en ese procedimiento por considerarlo excesivo y superior a su valor real.
- Mantener el bien expropiado afecto al destino que justificó la expropiación. Por ej. Si se expropiaron unos terrenos para construir un hospital, el beneficiario no puede destinarlos a otro fin, ni siquiera una parte de los mismos 2. Objeto de la expropiación
A. Criterio general, contenido patrimonial e indemnizable de los
bienes y derechos susceptibles de expropiación forzosa
B. La causa singular y específica de cada concreta expropiación.
Su proyección sobre el destino de los bienes expropiados La expropiación no puede promoverse, ni impulsarse su procedimiento por la mera alegación de la utilidad pública o el interés social, sin mayores precisiones. Cada expropiación ha de hacer explicita cuál es la concreta causa de utilidad pública o interés social que justifica el ejercicio de esta potestad. La causa de expropiación no es un elemento que se agote al poner en marcha un procedimiento expropiatorio que tendría entonces ya su propia inercia. No. La causa de la expropiación está en la base del procedimiento expropiatorio que necesita de su cobertura y, más aun, debe permanecer y ofrecer su cobertura a los bienes expropiados, una vez finalizado el procedimiento.
Si la causa de la expropiación se altera o desnaturaliza, entonces la expropiación pierde su fundamento y cobertura. Habrá que precisar el momento en el que se produce ese decaimiento del componente causal. Son dos los momentos a considerar : 1º momento abarca todo el procedimiento expropiatorio que por tanto no se ha consumado todavía y no se ha producido la transferencia de la titularidad al beneficiario. No podrá entonces, si la causa se altera o decae, proseguirse con el procedimiento y llevarlo a fin. 2º momento a considerar es cuando el procedimiento ha finalizado y los bienes están ya bajo la titularidad del beneficiario que pagó la correspondiente indemnización. En tal caso el cambio de destino de los bienes dejaría todo el expediente expropiatorio como título de adquisición sin la necesaria cobertura causal. El expropiado podrá entonces ejercer su derecho de reversión en los términos que veremos más adelante.
V. EL PROCEDIMIENTO DE EXPROPIACIÓN FORZOSA
El procedimiento expropiatorio tiene como fondo el esquema básico común del procedimiento administrativo. Aun así, la Ley de Expropiación Forzosa presenta algunas singularidades muy marcadas, la más importante es que el procedimiento se estructura en fases o piezas cerradas que concluyen todas ellas con una resolución ante la cual los interesados disponen de medios específicos de recurso y garantía de sus derechos.
Más que ante un procedimiento nos encontramos ante la articulación de diferentes fases procedimentales en las que se van resolviendo cuestiones autónomas y con significación propia.
1. Trámite previo. La declaración de utilidad pública o interés social Se trata de declarar e identificar la concreta y singular causa de utilidad pública o interés social que justificará la puesta en marcha del procedimiento expropiatorio. Es una declaración anterior al procedimiento
porque en ella no se precisa el objeto ni tampoco pueden identificarse los protagonistas, los sujetos esenciales del mismo, es decir, los expropiados.
a) La declaración de utilidad pública a. Declaración implícita La utilidad pública se entiende implícita en todos los planes de obras y servicios de las Administraciones territoriales. Esta causa justifica la expropiación de bienes que necesitan las Administraciones para cumplir con sus competencias. Con ella se abarcan todas las obras públicas y los bienes inmuebles que necesitan las Administraciones para la prestación de sus servicios y el ejercicio de sus competencias.
b. Declaración expresa El instrumento para operar esta declaración es la ley: si una ley ha declarado genéricamente la utilidad pública su reconocimiento en cada caso concreto deberá hacerse por acuerdo del Consejo de Ministros o del Consejo de Gobierno de la CA.
b) La declaración de interés social El interés social determinante de transmisiones forzosas se sujetará a los mismos criterios que rigen para las expropiaciones por razón de utilidad pública.
c) Las garantías frente a la declaración de utilidad pública o interés social. Posibles vías de impugnación Estas dos declaraciones anteriores en principio no son impugnables por los expropiados pero, cuando se concretan mediante acuerdo de necesidad de ocupación, la LEF admite expresamente la impugnación de ese acuerdo.
2. El acuerdo de necesidad de ocupación y el inicio del procedimiento de expropiación forzosa a) Tramitación La declaración de utilidad pública o interés social recae sobre un plan o proyecto que debe ser concretado y saber sobre qué bienes y derechos se proyecta y son necesarios para su realización. Una vez se sepa la relación concreta del beneficiario con los derechos existentes y los bienes que se consideran necesarios, y tras el trámite de alegaciones conveniente, el órgano administrativo competente resolverá describiendo detalladamente los bienes y derechos afectados por la expropiación. Esta resolución es la que se conoce como acuerdo de necesidad de ocupación y con él se inicia formalmente el expediente expropiatorio.
b) Garantía. La posibilidad de impugnación del acuerdo de necesidad de impugnación En este trámite se ofrece la garantía específica de la posibilidad de interponer recurso de alzada contra el acuerdo de necesidad de ocupación,
inmobiliario. Puede resultar demasiado genérico por lo que es frecuente que la jurisprudencia se acoja al llamado valor de sustitución: consiste en sustituir el bien del que se ve privado por otro de similares características.
c. Premio de afección
La pérdida de un bien comporta además del perjuicio patrimonial un daño afectivo si este tiene un valor emocional (ej. recuerdos de familia durante varias generaciones). La LEF establece que la indemnización que se fije en concepto de precio justo se incrementará un 5% como premio de afección.
d) Recurso ante los tribunales de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa del acuerdo del Jurado Expropiatorio
a. La justificación de la revisión judicial. El justo precio como
concepto jurídico indeterminado El precio justo es un concepto jurídico indeterminado, es imposible fijar el justiprecio de todos los bienes susceptibles de expropiación, por lo que habrá de concretarse en cada caso. Esto no supone un margen de discrecionalidad para el Jurado, no pueden fijar varias valoraciones discrecionales, únicamente una. La cuestión recae en cómo se decide.
Los tribunales pueden revisar la solución del jurado en la búsqueda de ese justiprecio ideal que tiene el bien expropiado.
b. La plena fiscalización judicial de la tutela judicial de la
determinación del justiprecio por el Jurado como contenido del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva El justiprecio que establezca el Jurado de Expropiación puede ser objeto de revisión judicial.
4. Pago y toma de posesión a) La realización normal del pago y la extensión del acta de ocupación Una vez determinado el justo precio se procede al pago de la cantidad que resulte en un plazo máximo de 6 meses.
b) Las garantías frente a las demoras de pago La LEF prevé diversos supuestos de demora a los que asocia ne cada caso una compensación para el expropiado:
a. Demora en la fijación del justiprecio
Transcurso de 6 meses desde la iniciación del expediente expropiatorio sin haberse fijado el justiprecio. La Administración deberá abonar el interés legal del justiprecio que se fije y que se liquidará con efectos retroactivos.
b. Demora en el pago del justiprecio
La cantidad que se fije devengará el interés legal hasta que se produzca el pago efectivo y desde el momento en que hayan transcurrido 6 meses.
c. Transcurso de 2 años desde que se fijara el justiprecio sin que
se produzca el pago efectivo En este supuesto habrá de procederse a una nueva valoración del bien o derecho expropiado.
VI. EL DERECHO DE REVISIÓN DEL EXPROPIADO ANTE EL
INCUMPLIMIENTO DEL FIN QUE JUSTIFICÓ LA EXPROPIACIÓN
1. Significado de la reversión y supuestos en los que puede plantearse Este dº se constituye en favor del expropiado si concurren determinadas condiciones. Es una garantía que opera más allá del procedimiento puesto que se proyecta sobre el destino final que se da al bien expropiado. También ha de considerarse como una consecuencia coherente de la propia estructura de la expropiación forzosa al quedar privada de uno de los fundamentos que la sustentan.
Se trata del fundamento causal: cada expropiación se justifica en una caus aocncreta que da impulso y cobertura al procedimiento y se proyecta también sobre el destino del bien al concreto fin que justificó la expropiación.
El art. 54 de la LEF contempla los supuestos en los que opera la reversión:
• No se realiza la obra o no se establece el servicio
• Quedan bienes sobrantes una vez realizada la obra o instalado el
servicio
• Los bienes se destinan a un fin distinto del que justificó el ejercicio de
la potestad expropiatoria, se produce una desaparición de la afectación.
2. La determinación de la indemnización reversional Si se da alguno de los supuestos anteriores se debe determinar la cantidad a satisfacer von el concesionario como contrapartida por la recuperación del bien del que se le privó. El expropiado puede devolver la cantidad que en su momento se le pagó como justiprecio por el bien (restitución) o ajustar la
