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DERECHO COMUNITARIO
INTRODUCCIÓN
La UE es el resultado de las iniciativas que en el ámbito de la cooperación internacional a raíz de la 2ª Guerra Mundial (1945)
Esto ayudó a la protección internacional de derechos humanos. (A causa del genocidio)
Nace el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (No es un órgano de la UE)
Después de la II Guerra Mundial nace también el Consejo de Europa, que es una plataforma de cooperación entre Estados Europeos (tratados, convenios) dentro de él los Estados firman un Convenio Europeo de Derechos y Libertades Fundamentales. Este convenio crea un Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
La UE no tiene que ver con los antes mencionados porque no está bajo su jurisdicción del TS.
Hay órganos dentro de la UE llamados Consejo de Europa y Consejo de la Unión.
La primera preocupación después de la guerra era la protección de los derechos humanos. Se hace el Convenio Europeo de Derechos Humanos, no todos forman parte de la Unión Europea pero todos los de la UE forman parte de él.
La segunda preocupación era impedir que los Estados se vuelvan a enfrascar en luchas. Se consigue mediante la integración de intereses solidarios comunes, en resumen, integración económica.
A partir del 92 la UE no será solo económica, sino que adquirirá más competencias más allá de lo estrictamente económico como medio ambiente, libre circulación de personas, educación, derecho penal, inmigración, asilo.
La UE es una organización internacional, se crea por un tratado internacional, las decisiones las aprueban los Estados miembros y son los obligados a cumplirlo.
No funciona como una organización internacional porque en ellas las decisiones las toman los Estados y tienen derecho de veto, que supone que las decisiones no se pueden tomar si todos los Estados no están de acuerdo.
En la UE no va a ocurrir tal cosa.
La Comisión es como el poder ejecutivo de la UE, y se dedica a proponer.
El Consejo y Parlamento dispone o adopta las normas.
Los ministros son los que acuden a las reuniones del Consejo, representan a cada Estado.
La Comisión representa los intereses de la integración de la UE.
El Parlamento Europeo lo eligen los ciudadanos. En el Parlamento Europeo se juntan según la ideología.
La Comisión defiende intereses de los Estados miembros.
El Consejo no actúa por unanimidad sino por mayoría cualificada.
En el derecho de la UE no existe la reserva.
En la UE los particulares pueden pedir que el Estado cumpla lo que le impone el derecho de la Unión y pedir indemnizaciones.
Las normas de la UE gozan de primacía frente al derecho del Estado. Tiene obligación de hacerlo prevalecer los jueces.
En la UE hay una institución que controla el cumplimiento de las normas aprobadas por la Unión y las interpreta: El Tribunal de Justicia de la UE.
7/10/
Diferencias entre organizaciones internacionales y la Unión Europea.
Las organizaciones internacionales (Ej: FAO) son manifestación de una forma de cooperación internacional de los Estados denominada cooperación intergubernamental mientras que la Unión Europea es una manifestación de una forma de cooperación internacional de los Estados denominada cooperación supranacional.
En la Unión europea se parte de la base de que los Estados ceden soberanía mientras que tradicionalmente las organizaciones internacionales clásicas no dan lugar a esa cesión de soberanía porque las reglas de funcionamiento que tradicionalmente han operado en las organizaciones internacionales clásicas lo que permitían es que los Estados pese a participar en esa organización internacional e integrarse en esa cooperación internacional conservaban su soberanía porque en la adopción de decisiones tienen derecho a veto, porque las instituciones que forman parte de la organización están integradas por representantes de los Estados que deciden los intereses de los Estados, porque el derecho internacional que se produce en una organización internacional clásica tiene unas características determinadas que ponen en manos del Estado su cumplimiento o no. Una norma internacional solo obliga a los Estados, ellos son los sujetos obligados por esa norma internacional, los particulares por regla general no son sujetos obligados hasta que el Estado incorpora esa norma de derecho internacional a su ordenamiento jurídico, la excepción en el derecho internacional es que puede haber normas que excepcionalmente tengan eficacia para los ciudadanos, pero en principio queda en manos el Estado el que tenga efectos para los ciudadanos incorporándolo al ordenamiento nacional. Eso quiere decir que las normas internacionales clásicas carecen de eficacia directa, en cambio las normas en la Unión Europea por regla general tienen eficacia directa.
Al contrario de lo que ocurre en la organización internacional clásica en la Unión Europea hay un conjunto de instituciones que representan intereses diversos. En una organización internacional la institución creada por el tratado adopta decisiones, está formado normalmente solo por los Estados. En la Unión Europea tenemos un institución en la que está integrada solamente los Estados, como el Consejo, y a instituciones que junto con el Consejo legislan que defienden otros intereses: en el Parlamento Europeo y la Comisión integrada por sujetos independientes ajenos a la voluntad de los Estados miembros.
En la Unión Europea se adoptan las decisiones en el Consejo que es donde están representados los Estados no por unanimidad sino por mayoría y las normas que se adoptan en la Unión
funcionamiento de la cooperación supranacional, lo que quieran ceder soberanía la ceden y los que no quieran quedan excluidos de esas políticas. 3- Llegamos a una suerte de compromiso consistente en permitir que la UE adquiera competencia en materia policial y judicial de asuntos penales. Reino Unido lo permite, Irlanda lo permite, Dinamarca lo permite pero en esos ámbitos la UE en lugar de ajustarse a este modelo de actuación va a introducir elementos propios de la cooperación intergubernamental en el marco institucional europeo.
Por tanto, en la evolución de la Unión Europea ha sido: 1º desde una cooperación intergubernamental al margen de la integración comunitaria 2º una integración intergubernamental dentro o al lado de la integración comunitaria y 3º integración comunitaria en esas materias que antes eran ¿¿¿¿¿?????
Consecuencias ampliación competencias de la unión: Desnaturalización de esa forma de cooperación internacional, integración asimétrica (no todos los Estados participan de todas las políticas de la UE. Ej: Euro)
CAPÍTULO 1
En los años 50 se crean 3 organizaciones internacionales que responden a esa característica de cooperación supranacional. En el 51 se crea la Comunidad Europea del Carbón y del Acero.
51-> Comunidad Europa del Carbón y Acero entra en vigor en el 52, se crea por un tiempo limitado de 50 años. La CECA es la más supranacional de las 3 comunidades europeas. (Las otras 2 son la Comunidad Económica Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica) Su objetivo era crear un mercado interior entre los países que quieran firmar el tratado en el ámbito de producción del carbón y del acero.
No es casualidad por dos razones 1) El carbón y el acero eran materiales esenciales para la producción de armamento 2) No era casualidad que se optara por un objetivo tan pequeño porque detrás de esa iniciativa existía cierta filosofía, crear después de la II Guerra Mundial una solidaridad entre los Estados de Europa en el ámbito económico. La solidaridad económica ha ido creando necesidades hacia gentes. A esa ideología se la llamó Funcionalismo. El Tratado de la CECA organiza 4 instituciones: consejo especial ministros (tenía papel meramente consultivo), asamblea parlamentaria, tribunal de justicia, alta autoridad (comisión, era la institución que tomaba decisiones).
Firmaron Francia, Alemania, Italia, Bélgica, Países Bajos, Luxemburgo.
Como fue un éxito se trató de ir más allá en la integración. Se trató de crear una Comunidad Europea de defensa (para crear un ejército europeo) y sobre la base de ella una Comunidad Política Europea. (Para poner bajo paraguas todas las organizaciones de carácter supranacional. Las dos iniciativas fracasaron. El motivo fue su excesiva abogacía.
Se convoca una conferencia en 1995, se crea un grupo de expertos que proponen que soluciones se pueden adoptar en ese ámbito, la propuesta es crear 2 nuevas organizaciones: una relativa a la creación de un mercado interior de alcance general y una organización que gestione la producción de energía atómica. Estas nuevas organizaciones se van a alejar del modelo supranacional puro. Se crea para la CEE una comisión, una asamblea parlamentaria y un consejo más un tribunal de justicia y se crea para la Comunidad Europea de Energía Atómica una comisión, un consejo, una asamblea parlamentaria y un tribunal de justicia con la particularidad de que el peso decisorio pasa de la comisión al consejo que actuará por mayoría cualificada.
Mercado interior consiste en blindaje comercial de un espacio geográfico imponiendo un arancel común para todos los productos que entren desde fuera y liberar aranceles en el tránsito interestatal de mercancía y libre circulación de trabajadores, mercancías y servicios, capitales. Garantía de libre competencia que implicara la extinción de las ayudas del Estado.
10/10/
Firma del tratado de la Comunidad Económica Europea y del tratado de la Comunidad Europea de Energía Atómica en el año 57, entra en vigor en el año 58. Se propone extender la integración económica al ámbito económico general y propone crear también una comunidad autónoma e independiente para la energía atómica por la seguridad, implicación de intereses nacionales, etc. Los tratados de la CEE y la Comunidad Europea de Energía Atómica se firman en el año 57 y entran en vigor en el 58. El propósito fundamental del tratado de la Comunidad Económica Europea fue crear un mercado común y garantizar la unión aduanera como primer paso del mercado común, y suprimir los aranceles en el año 68 y se crea el mercado común en el año 88. La unión aduanera en el 68 es un éxito pero el mercado interior fracasará, nunca se llegará a conseguir el mercado común sin abordar una reforma significativa de los tratados.
¿En qué se diferencian el tratado de la CEE del tratado de la CECA? El diseño institucional del tratado de la CECA era el que seguía más fielmente el modelo de integración supranacional. Tenía como instituciones un tribunal, que también lo crea el tratado de la CEE, por lo que no está ahí la diferencia, en el tratado de la CECA se establecía una Alta Autoridad que tenía el poder decisorio, el papel del Consejo especial de ministros era meramente consultivo, asesoraba a esa alta autoridad en el desempeño de sus funciones. El tratado de la CEE invierte los términos porque el poder para tomar decisiones se va a trasladar desde la Comisión (Alta Autoridad en la CECA) al Consejo, eso perjudica la mayor supranacionalidad porque el Consejo representa los intereses de los Estados mientras que en la Comisión (Alta Autoridad) están representados los intereses de la integración en sí misma. El tratado de la CEE socaba ligeramente la mayor supranacionalidad de la CECA porque las decisiones las va a tomar no la Comisión (Alta Autoridad) sino el Consejo, no obstante a la Comisión le reservan importantes poderes como la iniciativa legislativa, ejecución normativa (eso que legisle el consejo se van a poder desarrollar mediante normas de la comisión/desarrollar normativamente una norma de rango superior).
En el 57, por tanto, se firman los tres tratados que han creado las tres comunidades europeas, se va a hablar desde entonces de derecho comunitario. (Hoy sería más derecho de la Unión) Estas comunidades son la CEE, la CECA y la Comunidad Europea de Energía Atómica.
En el año 88 la unión aduanera está conseguida pero el mercado interior fracasa porque tras un éxito inicial, la CEE y la integración europea en general entra en los años 60 en una profunda crisis que se va a extender hasta el año 86. Un factor fundamental en esa crisis fue el Estado francés aunque no será el único protagonista de esa crisis. En el año 58 ha pasado algo en Francia y es que la presidencia francesa ha sido cedida al General De Gaule y cuya visión de la cooperación de Estados en Europa va a marcar significativamente 20 años de integración económica. De Gaule estaba a favor de una integración entre Estados europeos pero estaba en contra de que esa integración implicara la más mínima cesión de soberanía. De Gaule quería volver al modelo tradicional de cooperación internacional entre Estados (Cooperación intergubernamental) que se caracteriza porque los Estados son los dueños y señores de la organización internacional que articula esa cooperación internacional. Francia se propone alcanzar ese objetivo de transformar la integración europea de dos maneras: En primer lugar haciendo fracasar la CEE y en segundo lugar fomentando formas de cooperación internacional
en mente dar vitalidad a otra institución que nació prácticamente muerta en el tratado de los años 50 que es la Asamblea Legislativa. Los tratados de las Comunidades Europeas crearon una Asamblea Legislativa que hoy se denomina Parlamento Europeo. Halsten empezó a denominar a esta Asamblea “Parlamento”, pese a que no era un parlamento como tal, es decir, que en esta institución los candidatos europeos no eran elegidos directamente por los ciudadanos de los estados miembros (No fue así hasta el 79), esta asamblea legislativa no tenía poder alguno en el proceso de toma de decisiones y no lo tuvo hasta los años 70. Halsten quería dotar de significado al papel de la Asamblea Legislativa. Quería que se erigiera en un contrapoder de la toma de decisiones del Consejo. Esto es algo que iba en contra de los intereses franceses, por ello cuando Halsten propone que sin tocar una coma de los tratados el Consejo (es decir, los Estados miembros) se comprometan con la Asamblea Parlamentaria, Francia se niega. Otro encontronazo que tiene es que en el propio Compromiso de Luxemburgo Francia consigue que se erosione el poder de iniciativa legislativa de la Comisión porque en este compromiso de que se obliga a la Comisión a participar se especifica que la Comisión se compromete a consultar con los Estados Miembros antes de hacer una iniciativa legislativa. Esto da lugar al nacimiento del Comité de Representantes Permanentes. También se socaba el poder de la Comisión de ejecución normativa, en los años 60 surge la práctica (iniciada por los Estados miembros para controlar la Comisión) de que la Comisión esté “asistida” por unos comités en los que van a estar representados los Estados miembros a la hora de aprobar normas de ejecución/desarrollo. (Es a lo que llamaremos en el 2º Capítulo Comitología)
Segundo punto de impacto que tiene la postura francesa en estos ámbitos: Potenciar otras formas de cooperación al margen de las Comunidades Europeas. De Gaule quería que los Estados europeos se integraran en una Unión Política pero respetando hasta el último extremo la soberanía de los Estados. Quería que los Estados europeos cooperaran no solo en el ámbito estrictamente económico sino en ámbitos muy variados, por ejemplo quería que hubiera una verdadera política exterior común europea respetando la soberanía de los Estados, y quería que la cooperación entre estos se extendiera también a otros terrenos como el monetario. Quería que respondiesen al modelo de cooperación intergubernamental. Empiezan a surgir formas de cooperación en los años 60 que van a protagonizar los mismos Estados que forman parte de las Comunidades europeas al margen de los tratados de los años 50 y que van a tener dos características: primero, que van a ser formas de cooperación de los tratados diferentes a lo establecido en los tratados, que van más allá de la mera integración económica, por ejemplo en cooperación policial o política exterior, y que esta cooperación al margen de los tratados de los 50 van a responder a las características propias de la cooperación intergubernamental. Eso serán acuerdos internacionales adoptados por unanimidad. Surgen formas de cooperación intergubernamental como TREGI o la Unión Económica y Monetaria, el Sistema Único de Cambios.
14/10/
¿Qué instrumentos normativos se utilizan para hacer posible la integración supranacional? Los tratados de la CECA, el de la CEE y el de Energía Atómica.
¿Qué objetivo persiguen los Estados miembros que hacen posible esta forma de cooperación internacional que hemos denominado integración supranacional? Conseguir un mercado común. Para conseguir estos tratados atribuyen a unas nuevas organizaciones que se van a llamar comunidades europeas competencias en materias, por ejemplo económica a la CEE le atribuye una Unión aduanera, para conseguir un mercado común le atribuyen competencias en materia política agrícola común, en materia pesquera, etc.
¿Qué características tiene esta cooperación supranacional frente a la cooperación intergubernamental? Cesión de soberanía con todas las consecuencias que hemos visto ya.
Esta integración supranacional entra en crisis en los años 60 y está en crisis hasta los años 80, solo será un éxito en materia aduanera. Como esto va muy mal porque Francia se ha empeñado, esa misma Francia empieza a promover formas de cooperación intergubernamental entre los mismos Estados que participan en esta integración supranacional y en ámbitos que van más allá de la integración puramente económica de conseguir un mercado común que proponía los tratados de los años 50. ¿En qué ámbitos no estrictamente económicos se promueve esta integración intergubernamental? En política exterior, en cooperación policial y judicial, política común en materia migratoria y asilo y en política monetaria. Esta cooperación intergubernamental empieza a finales de los 60 en adelante. La pregunta es, tenemos 6 países que en el 73 serán 9 con la incorporación de Reino Unido, Dinamarca e Irlanda y han creado las Comunidades Europeas para conseguir el mercado común, cuando en el año 76 esos 9 Estados quieren adoptar una norma por la que se fijan las cuotas pesqueras, para ello tiene que presentar la comisión al consejo un proyecto de norma para fijar las cuotas pesqueras, la comisión la forman comisarios independientes, esa institución independiente con poder de iniciativa legislativa tiene poder para presentar proyectos de ley, y va a decidir si se aprueba el consejo, también va a cobrar protagonismo la Asamblea parlamentaria. El consejo para adoptar la decisión votará por mayoría cualificada, será una norma comunitaria con eficacia directa y primacía si se aprueba y además esas normas están sometidas a la jurisdicción del tribunal de justicia de la unión europea. Supongamos que los Estados en el 76 quieren aprobar una norma para intercambiar información conjunta de investigación criminal, ¿para aprobar esa norma les amparan los tratados de los años 50? No, porque los tratados son de carácter meramente económico. Esos 9 estados se encuentran con la posibilidad de acudiendo a formas de cooperación intergubernamental tradicionales aprobar un acuerdo en materia de cooperación policial y judicial en asuntos penales, ¿Para adoptar ese acuerdo se adoptarán o no las normas sobre el proceso de adopción de decisiones previstas en el tratado? No porque no se aplica el tratado, esos mismos 9 estados miembros cuando aprueban un acuerdo en materia de cooperación policial y judicial no actúan en tanto que consejo sino en tanto Estados que se relacionan en el ámbito internacional. ¿Se podrá imponer ese acuerdo a algún Estado que no quiera aceptarlo? No.
En el 76 los 9 ministros de agricultura se reúnen en la sede del consejo en Bruselas para adoptar normas comunitarias, esos Estados que se reúnen lo hacen en tanto que consejo de las comunidades europeas y sometidos a las reglas de funcionamiento que se prevén en los Tratados de la CEE, esos ministros son los que por la tarde se van a reunir para alcanzar un acuerdo en materia de investigación penal, esos mismos miembros por la tarde no van a ir a la sede del consejo y las reglas que tienen que adoptar un acuerdo son las normas que rigen las relaciones internacionales, no las del tratado, no podrán imponer a ninguno de los Estados sentados en la mesa ninguna obligación derivada del mismo, es un acuerdo internacional y no una norma de derecho comunitario, eso quiere decir que en principio no tiene ni eficacia directa ni primacía, el tribunal de justicia no tiene jurisdicción.
Una de las iniciativas de Francia fue, igual que los ministros se van a reunir en estos foros de cooperación intergubernamental para tratar cuestiones al margen de la integración económica, ¿por qué no celebrar cada X tiempo una reunión entre los jefes de estado y de gobierno? En esas reuniones van a tratar de temas muy diversos en términos estrictamente políticos. Empiezan estas reuniones informales a ser regulares a partir del 89 cada 6 meses y en el año 74 tras la reunión que en diciembre se celebra en París el documento de esa reunión bautiza a la reunión
cooperación en materia de política exterior y de seguridad común se había dado lugar a declaraciones, informes, informaciones conjuntas de los Estados pero nada más, por primera vez se quería que esa cooperación política europea, que esa PESC, que en términos estrictamente intergubernamentales se había venido desarrollando desde finales de los años 60 se formalizara/ institucionalizara en un tratado internacional distinto a los tratados de los años 50. Resulta que al final en lugar de firmarse dos tratados se firmó un único tratado al que se denominará Acta Única Europea. Esto es importante porque ese proyecto de tratado por el que se institucionaliza la UE en el año 84, ese tratado quería sustituir todos los tratados de los años 50 por un único nuevo tratado. Esa iniciativa de sustituir los tratados de los años 50 es lo que intentaría hacer también el proyecto que quería establecer una Constitución para Europa en el año 2004. Los tratados vigentes ahora siguen siendo los tratados de los años 50 pero modificados. El Acta Única Europea no desplaza estos tratados sino que únicamente los modifica. Es el resultado de dos tratados éste acta. Por tanto hay que encajar en una estructura esos dos contenidos tan diversos.
1986 Acta Única Europea:
Título I destinado a Disposiciones Generales.
Título II reformas que se introducen en el tratado de la CEE/CECA/Energía Atómica de los años 50, modificar la redacción de los artículos que se consideren necesarios modificar.
Título III Disposiciones sobre la Cooperación Política Europea en el ámbito de las relaciones exteriores. Por primera vez se formaliza la cooperación intergubernamental en materia de Cooperación Política Europea referida a establecer una política común en materia de política de exterior y seguridad común.
Título IV Disposiciones Finales.
Estas disposiciones generales y estas disposiciones finales se refieren ya a las dos vías de la integración: a la integración comunitaria y a la integración intergubernamental en forma de cooperación intergubernamental. Como cuestión a destacar en ese título I de disposiciones generales se menciona por primera vez en un tratado al Consejo Europeo. Lo que hay que retener aquí es que el Título II reforma los Tratados de los años 50 ¿Cómo? ¿Qué reformas introduce? Más competencias, mayor supranacionalidad, que la integración comunitaria supranacional sea más amplia, tenga más competencias y que esas competencias y las que ya existían se ejerzan por las comunidades europeas y sus instituciones con mayor rango de supranacionalidad y pérdida de poder de los Estados. Es decir, el Título II se trata de arreglar la integración comunitaria en materia económica supranacional que se había iniciado en los años 50 y que estaba estancada. ¿Cómo? Primero ampliando competencias, se otorgan nuevas competencias a la CEE en materia de cohesión económica y social, I+D y en materia medio ambiental (la más importante). Más competencias ejercidas con mayores rasgos de supranacionalidad, aumento de los supuestos en los que en lugar de exigirse unanimidad se exige mayoría cualificada. Los informes que habían dado lugar al Acta Única Europea habían puesto de manifiesto que la integración comunitaria estaba estancada entre otras cosas, por el compromiso de Luxemburgo, pero también porque los Tratados de los años 50 tenían elementos que impedían el avance de la integración comunitaria. Uno de esos fallos eran que había preceptos clave en los tratados que exigían unanimidad en lugar de mayoría cualificada, más en concreto el artículo 100 del antiguo tratado de la CEE exigía unanimidad para adoptar todas aquellas medidas que sean necesarias para la persecución de un mercado interior, pues añade un artículo 100 a) en el que se va a decir que antes del 31/12/1992 va a haber establecido el
mercado interior, que para entonces deberían estar garantizadas las libertades de libertad de circulación de personas, servicios, etc. y que para ello todas las medidas que fueran necesarias adoptar se adoptarían por mayoría cualificada. Se aumenta los supuestos en el que la CEE el consejo en ella actúa por mayoría cualificada. Segundo: Se aumenta el poder del Parlamento Europeo, en el año 75 de manera informal consigue el compromiso de la comisión y del consejo para ser consultado cuando haya que decidir determinadas materias, es un acuerdo meramente político, en el año 86 ya sí el tratado de la CEE va a contemplar la exigencia de que el Parlamento Europeo o bien sea consultado o bien deba dar su conformidad para las normas que se pretendan adoptar. El tratado de la CEE tras la reforma del Acta Única Europea incorporará un nuevo procedimiento legislativo en el que el Parlamento Europeo tiene un papel importante, el procedimiento de cooperación. Por tanto hay 3 vías procedimentales a través de las cuales el Parlamento Europeo va a participar en la toma de decisiones: mediante la consulta (poder de emitir dictamen), mediante la exigencia de conformidad (vetar la norma), mediante el procedimiento de cooperación (implica la posibilidad de que el parlamento participe en el procedimiento legislativo especialmente a través del poder para formular enmiendas, aunque tiene más poder el consejo).
El Compromiso de Luxemburgo suponía que aunque la decisión se tomase por mayoría cualificada cualquier Estado podía en el Consejo invocar un interés nacional importante y así conseguir que se continúe negociando indefinidamente. ¿Qué pasa con este compromiso? En primer lugar empieza a estar mal visto que se convoque ya a principios de los años 80. Reino Unido lo convoca en el año 81 en materia pesquera y los otros Estados ya no lo hacen caso, procediendo a la votación formal en la comisión en materia de política pesquera y dejan en minoría a Reino Unido que se tiene que aguantar. En los años siguientes cae en desgracia y se invoca cada vez menos, sin embargo no se anulará reformando el tratado de la CEE sino reformando el reglamento de funcionamiento interno del consejo en el año 87 permitiendo que el acceso a la votación del consejo en cualquier momento. A partir de entonces no se invocará ya nuevamente.
Hasta ahí el Título II de reformas de los tratados de los años 50.
Título III se institucionaliza la cooperación política europea, hasta el año 86 esa cooperación política europea como cooperación intergubernamental al margen de los tratados se había desarrollado de tal manera que los mismos Estados que formaban parte de la CEE eran los que participaban también en la cooperación intergubernamental pero lo hacían al margen de las instituciones comunitarias. Es decir, no participaba el Parlamento Europeo, los acuerdos no eran actos del Consejo, no eran actos comunitarios, no intervenía el Tribunal de Justicia, la Comisión carecía del poder de iniciativa legislativa. En el año 86 qué supone que una de esas formas de cooperación intergubernamental se incorpore a esta política europea, que las mismas instituciones que participan en la adopción de decisiones de la CEE en el ámbito del mercado interior van a participar también en la toma de decisiones en esta forma de cooperación intergubernamental. ¿Qué ocurre? Que esas mismas instituciones que toman decisiones en la CEE y en la Cooperación Política Europea no van a adoptar las decisiones de la misma manera en el ámbito de la CEE y en el ámbito de la CPE. En el ámbito de la integración supranacional las instituciones van a actuar de una manera con una distribución de poder, en el ámbito de la cooperación intergubernamental de la CPE van a actuar con otra distribución de poder. En el tratado de la CEE el papel de la comisión era monopolio de la iniciativa legislativa, en el ámbito de la CEE quienes toman las decisiones? El Consejo y a partir del 86 el parlamento europeo y esos actos jurídicamente vinculantes tienen efecto directo y gozan de primacía y esas normas están sometidas a la jurisdicción de un Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Esas
un puente entre la cooperación supranacional y la intergubernamental sino que se va a decir que a partir del 92 será una política más prevista en el tratado de la CEE. Esa comunitarización radical se va a hacer a costa de una gran cesión de soberanía pero sobretodo que algunos Estados no acepten esa comunitarización radical. Reino Unido y Malta se quedan fuera. ¿Qué más formas de cooperación intergubernamental tenemos? TREVI, control de fronteras internas y externas, inmigración y asilo, cooperación en asuntos de justicia penal, etc. El Tratado de Maastricht crea junto a la CPE la cooperación en asuntos de justicia e interior y rebautiza la CPE que se pasa a denominar Política Exterior y de Seguridad Común. Esta estructura empieza a ser altamente compleja. ¿Cómo abordar esa complejidad? Creando una nueva organización, hay 3 comunidades (CEE, CECA Y Euratom), se crea una nueva organización internacional que se va a denominar Unión Europea, que la van a crear sin personalidad jurídica, es decir, no va a haber tratados internacionales celebrados por la UE por ejemplo, se va a crear para dar cobertura jurídica e institucional a las actuaciones que se lleven a cabo en el ámbito de la cooperación intergubernamental.
1992 Tratado de Maastricht
Título I Disposiciones Generales, son básicamente las que teníamos ya en el Acta Única Europea.
Título II (Ahora como las reformas de los Tratados de los años 50 son muy numerosas se va a hacer un título para cada uno de los tratados que se reforman) Reforma Tratado CEE.
Título III Reforma Tratado CECA
Título IV Reforma Tratado Euratom.
Título V PESC
Título VI Cooperación en asuntos de justicia e interior. (CAJI)
Título VII Disposiciones Finales.
Siguiendo lo que hemos visto antes la reforma de los 3 tratados de los años 50 puede resumirse en más competencias para la CEE en Política Monetaria, Educación, Cultura, Formación Profesional entre otras muchas, y mayor supranacionalidad que se va a traducir en más mayoría cualificada y mayor poder de decisión para el Parlamento, se introduce el procedimiento de co- decisión, el Parlamento y el Consejo van a decidir juntos los dos con el mismo poder. Pasa de llamarse Comunidad Económica Europea a llamarse Comunidad Europea. Al margen de la integración supranacional se va a reformar la PESC y se van a incorporar una nueva forma de cooperación intergubernamental, la CAJI. Antes del 92 cualquier acuerdo de cooperación intergubernamental que quisieran adoptar los Estados en materia de asuntos de justicia e interior se producía al margen del marco institucional y normativo de las comunidades europeas y se adoptaba un acuerdo internacional, a partir del 92 en materia de asilo o inmigración por ejemplo el acuerdo podrán admitirlo la instituciones comunitarias pero en lugar de admitirlo como en el ámbito de la CE lo van a hacer el Consejo por unanimidad teniendo prácticamente un papel testimonial la comisión sin intervención del parlamento europeo y quedando excluida la jurisdicción del Tribunal de Justicia en los acuerdos CAJI que serán acciones comunes pero no reglamentos, directivas o decisiones comunitarias, serán medidas intergubernamentales. Maastricht aquí y en las disposiciones finales va a regular la UE, que es una nueva organización sin personalidad jurídica que se crea como un manto común para las políticas de los tratados de los años 50 y para las políticas intergubernamentales, especialmente para las de PESC y CAJI,
que no son actos de la CE sino actos imputables a la UE, como da cabida a esas organizaciones intergubernamentales, un órgano de esa Unión Europea va a ser el consejo europeo, que se va a institucionalizar no como una institución de las Comunidades Europeas sino como una institución de la Unión Europea.
21/10/
El Acta Única Europea establece puentes entre el camino supranacional y el intergubernamental. El tratado de Maastricht perfecciona esos puentes crea la Unión Europea. El Acta única Europea había creado puentes en materia de política exterior. Maastricht va a establecer puentes entre los dos caminos de la integración en otro ámbito, el de cooperación en asuntos de justicia e interior, control de fronteras internas y externas, inmigración y asilo, cooperación policial y judicial en asuntos penales, cooperación judicial en asuntos civiles. Una nueva forma de cooperación intergubernamental que se acerca a la integración comunitaria supranacional. ¿Qué supuso en el 86 que se vinculara la PESC con la integración supranacional? Que el mismo aparato institucional que se creó en los años 50 para la integración supranacional va a poder actuar también ahora en el ámbito de la cooperación intergubernamental pero con otras reglas de juego, no las propias de la integración supranacional sino las propias de la cooperación intergubernamental. En el 92 se hace lo mismo con la CAJI. De tal manera que ya tenemos un camino que se inició en los años 50, el de la integración supranacional que tras la reforma del año 86 demuestra su éxito al culminar el mercado interior antes del 30/12/1992 como estaba programado y vinculado a esa integración supranacional dos ámbitos de integración o de cooperación intergubernamental que ya se habían empezado a desarrollar en los años 70, en el ámbito de Política Exterior y de Seguridad Común y en el ámbito de Cooperación en Asuntos de Justicia e Interior, por esto es lo que se dice que tras el tratado de Maastricht la integración Europea se asemeja a un templo griego, un templo griego en el que hay 3 pilares, el primer pilar es el de la integración supranacional y físicamente está regulada en los tratados de los años 50 que son la CEE, la CECA, y la CEEA, sus reglas de funcionamiento son supranacionales, el segundo pilar es el intergubernamental que se refiere a la PESC y sus reglas de funcionamiento son distintas, pero ya las mismas instituciones que toman decisiones en el primer pilar lo hacen en el segundo pero con reglas distintas, en el tercer pilar es el de la CAJI que comprende materias como el control de fronteras internas y externas, la inmigración, asilo, visados, cooperación policial y judicial en asuntos penales, cooperación judicial en asuntos civiles… ¿Qué completa el templo griego? El frontón que será la Unión Europea y que físicamente va a estar en el tratado de la unión europea, que es el título I del tratado de Maastricht. Las disposiciones finales del tratado de Maastricht regulan algo que va a dar coherencia a todo esto. Van a regular la adhesión de nuevos estados y la reforma de los tratados. Un Estado que quiere incorporarse a la CE tiene que formar parte de la CECA, CEEA y de la UE. Eso da coherencia a todo. La reforma de los tratados, en especial el de la CEE en el Acta Única Europea llevará a más competencias ejercidas en términos más supranacionales, como cultura y educación y política monetaria para conseguir una moneda única pero por primera vez hay un Estado miembro (UK) que se resiste a que se implante la moneda única, luego se le unen más estados, y por primera vez en el ámbito de la integración europea hay un ámbito en el que actúa la Comunidad Europea pero que no participan todos los Estados, al contrario de lo que ocurre con los otros ámbitos se decide que la política monetaria no puede pasar por espacios intermedios de cooperación intergubernamental, o se comunitariza de lleno o no hay forma, se hace a costa de que no todos los Estados participen. La reforma de la CEE es tan intensa que deja de denominarse CEE sino CE. Esta ampliación de competencias en el ámbito de la CE, todas las competencias que se incorporan al tratado de la CE, son competencias en la que los Estados ceden soberanía, al contrario de lo que ocurre en los otros ámbitos. ¿Por qué se produjo esa
Hasta entonces los tratados se habían reformado entre los Estados miembros estableciendo negociaciones fundamentalmente a nivel técnico, por supuesto con la intervención de representantes de la comisión fundamentalmente, de servicio jurídico del consejo, etc. El nivel político de actuación llega cuando ya hay una base consensuada a nivel técnico, se convoca una conferencia intergubernamental a la que asisten los jefes de Estado y de gobierno, y en esa conferencia intergubernamental tratan de llegar a un acuerdo, si se ponen de acuerdo el tratado de reforma se firma, también hace falta la ratificación que es conforme a las normas de cada Estado. Las normas de cada Estado son muy variadas.
Ahora se propone una nueva forma de elaborar la reforma, se dice que se va hacer un procedimiento transparente y más democrático convocando una convención a la que acudan representantes de los parlamentos nacionales, de los colectivos económicos y sociales, de las instituciones europeas, de los órganos consultivos que funcionaban desde el 92. Todos acuden a la convención que se organizaría en 7 grupos de trabajo, presididos por un director. Se trataba de abrir a la sociedad el proceso incluso permitiendo que los ciudadanos formularan propuestas por internet y publicando los informes de estos grupos de trabajo. Se elaboró un texto que se llevó a una conferencia intergubernamental y en el año 2004 se aprobó el tratado por el que se establece una Constitución para Europa, pero firmado ese tratado los Estados se lo llevaron para ratificarlo, Francia lo sometió a referéndum y la respuesta fue que no. Se produce un estancamiento de la integración europea hasta que en el 2006 gana las elecciones en Alemania Merkel.
Alemania propone volver al procedimiento tradicional de reforma del tratado. Se empieza a elaborar un nuevo texto que es el Tratado de Lisboa.
24/10/
El fracaso de la Constitución Europea. Fracasa por su contenido, por el salto cualitativo que en el simbolismo constitucional quería darle a la integración económica. El simbolismo está en que en el propio título del tratado aparezca el término Constitución, aunque ese instrumento no dejaba de ser un tratado internacional que los Estados eran libres para consentir o no. Más elementos de simbolismo constitucional: Los revolucionarios franceses del siglo XVII identificaban con el contenido material de una constitución cuando concurrían dos elementos: la existencia de un sistema de protección de derechos individuales y la división de poderes. Cuando esos dos elementos están presentes tenemos una Constitución en sentido material, lo cual no quiere decir que un Estado no pueda tener Constitución en sentido simplemente formal. Desde los orígenes en los tratados que han creado integración ha habido división de poderes, lo que nunca había tenido es un sistema completo de protección de derechos individuales. Esto creó serios problemas en los años 70 porque el Tribunal Constitucional Alemán le dijo a la CEE que no es plenamente democrática. A finales de los 80 el TC Alemán corrige ese criterio. En el año 2000 se viene a intentar formar esa falta de visibilidad de protección de los derechos individuales en la integración comunitaria, va a ser la aprobación de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Esta carta es un catálogo de derechos. Esta Carta se proclama solemnemente en el año 2000 por el Presidente del Consejo, el Presidente de la Comisión y el Presidente del Parlamento Europeo con carácter no vinculante. Esta Constitución Europea una de las cosas que hacía era incorporar al propio contenido de la Constitución como Título II ese catálogo de derechos fundamentales, de tal manera que en un mismo texto ya estarían reunidos esos dos elementos que definen la existencia de una constitución en sentido material: División de poderes y sistema de protección de derechos individuales. Hasta el año 2004 no se había intentado diferenciar en la integración comunitaria entre la actividad
legislativa y la no legislativa, esto trataba la Constitución europea de solucionarlo hablando de leyes marco y reglamentos. La constitución europea creaba con esa denominación un ministro de asuntos exteriores de la Unión Europea. También trataba de dar simbolismo constitucional a la Unión Europea definiendo cuál era el símbolo de la Unión, su bandera, su himno, etc. La Constitución Europea hacía además algo muy importante que es codificar en un artículo el principio de primacía, que había sido una cuestión muy sensible para los Estados miembros. El Tribunal de Justicia en los años 70 dijo que cualquier norma europea prevalece en caso de conflicto sobre cualquier norma nacional incluidas las constitucionales. Todo esto es lo que pretendía la Constitución Europea y no consiguió. También pretendía sustituir los Tratados de los años 50 por ese nuevo texto constitucional y no se logró. Fracasa en el año 2005 porque en Francia y Países Bajos sale que no. Alemania coge las riendas de la integración y decide volver al método tradicional de reformar los tratados, menos democracia, menos transparencia, consensuar un nuevo texto de reforma, aprobarlo en una conferencia intergubernamental y ratificarlo de acuerdo con las normas constitucionales de cada Estado, esto en Julio de 2007 se firma en Lisboa un nuevo tratado de reforma que se llamará el Tratado de Lisboa que entrará en vigor el 1/12/2009. Tendrá problemas como que Irlanda somete a referéndum la ratificación del tratado y rechaza la ratificación, pero no se para la ratificación porque Irlanda no es Francia, en la República Checa se interpuso un recurso de inconstitucionalidad contra la ley de ratificación del Tratado de Lisboa y hubo que esperar a que el Tribunal Constitucional Checo resolviera a favor de la constitucionalidad de la Ley de Ratificación, Polonia tardó en la firma de esa ley y la entrada en vigor, en Alemania se interpuso un recurso de inconstitucionalidad contra la ley de ratificación que se centraba en aspectos de control democrático interno de gobierno. Tras todos estos problemas entra en vigor el 1/12/2009, lo de Irlanda se soluciona con otro referéndum con respuesta positiva. Se soluciona lo de Irlanda prometiéndole un protocolo a los tratados que se aprobarían.
¿Qué hace el Tratado de Lisboa con la Integración comunitaria y con los pilares intergubernamentales? En el año 2007 ya solo tenemos dos comunidades europeas, falta la CECA porque caducaba en 50 años en 2002, el mercado interior del carbón y del acero queda subsumido por el mercado interior de ámbito económico general. El tratado de EURATOM y la comunidad europea de energía atómica hoy en día no forma parte de la UE, es independiente. Con la Comunidad Europea va a ser aniquilada, el Tratado de Lisboa certifica el final de la existencia de la Comunidad Europea, la heredera es la Unión Europea y a partir del 2007 adquiere la personalidad jurídica que tenía la Comunidad Europea, puesto que antes no tenía. El Tratado de Lisboa da más competencias a la Unión Europea, por ejemplo en política energética, el procedimiento de co-decisión se convierte en el procedimiento legislativo ordinario y por tanto en el más extendido, desparece el procedimiento de cooperación. Los pilares: En el segundo pilar estaba la PESC con naturaleza intergubernamental, el tercer pilar tenía Cooperación policial y judicial en asuntos penales, se había llevado al primer pilar muchas materias del tercer pilar como inmigración, cooperación en materia civil, visados, asilo, etc. por el Tratado de Ámsterdam y comunitarizó parcialmente esas materias y las que se quedan en el tercer pilar no quedan sometidas a un sistema puro intergubernamental pero tampoco supranacional, el Tratado de Ámsterdam había abierto la jurisdicción del Tribunal de Justicia de las cuestiones prejudiciales que plantearan los órganos jurisdiccionales nacionales de aquellos Estados que aceptaran la jurisdicción del Tribunal de Justicia, resultó clave porque a través de esas cuestiones prejudiciales se va a comunitarizar vía judicial ese tercer pilar, donde el tratado de la UE dice que las leyes marco no tienen eficacia directa, el tribunal de justicia va a decir que sí van a tener eficacia directa en determinados supuestos. El Tratado de Lisboa coge la cooperación policial y judicial que quedaba en el tercer pilar y se lo lleva al primer pilar con el
que la UE puede adoptar normas jurídicas. Aquí es donde entra en juego el concepto de base jurídica. (MIRAR HOJA “EJEMPLOS”) La UE puede legislar en materia de energía, por ejemplo, porque así figura en los tratados, esa es la base jurídica, el concreto precepto del tratado que atribuye competencia a la UE para intervenir en un ámbito material determinado. ¿Por qué es importante la base jurídica? Porque la base jurídica es un elemento determinante de la distribución vertical y horizontal del poder. ¿Por qué es en elemento esencial para articular la división vertical del poder? Porque en primer lugar determina que la UE tiene efectivamente competencia para actuar en un ámbito determinado y que los Estados le han atribuido competencias a la UE para actuar en ese ámbito. En segundo lugar la base jurídica indica qué instrumentos puede utilizar la UE para intervenir en ese ámbito, esto hace referencia a instrumentos normativos como directivas, reglamentos, decisiones, normas no vinculantes, etc. ¿Qué instrumentos normativos reconoce esa base jurídica del artículo 194 que puede emplear la UE para intervenir en el ámbito de energía? Las medidas necesarias que estime convenientes, por ejemplo tratados internacionales celebrados con terceros estados, etc. Ahora bien, no es lo mismo utilizar una directiva que utilizar un reglamento porque son dos tipos de norma de naturaleza y efectos muy distintos. Una directiva europea teóricamente implica que no agota la regulación de una materia de manera exhaustiva, es decir, no regula exhaustivamente todos los aspectos de una determinada materia por sí sola, la directiva está pensada para que la regulación de una materia se haga en dos escalones, en el escalón europeo a través de la directiva en la que se definen los objetivos generales a alcanzar y en el escalón nacional en el que sea el legislador nacional quien en el marco definido por los objetivos generales de la directiva concrete entre las opciones que permite esta directiva para regular la materia, de tal manera que a la directiva siempre va a seguir una norma nacional que va a concretar las previsiones de la directiva, y será esta norma nacional la que se aplique. El legislador nacional debe tener libertad de elección entre las opciones que dé la directiva. La UE cuando regula con una directiva tiene que dar opciones. En el reglamento europeo la UE puede imponer una opción y expulsa todas las posibles elecciones que hubieran efectuado los legisladores nacionales y siendo aplicada directamente a las relaciones jurídicas. El reglamento es el instrumento normativo más agresivo que puede utilizar la UE. Una base jurídica puede prever que la UE solo puede utilizar directivas para regular, eso limita el poder de la UE respecto de los Estados miembros, por eso la base jurídica al definir el tipo de instrumento normativo que puede utilizar la UE articula la distribución vertical del poder. En tercer lugar sabemos qué tipo de competencia está ejerciendo la UE, si está ejerciendo un tipo de competencia exclusiva de la UE, compartida con los Estados miembros o de apoyo coordinación o complemento. ¿Dónde se define qué tipo de competencias? En los artículos 3, 4, 5 y 6 del Tratado de Funcionamiento de la UE. Si la competencia es exclusiva de la UE quiere decir que se ha cedido hasta tal punto que los Estados han perdido toda competencia en ese ámbito, si es compartida supone que hay dos sujetos que tienen título legítimo para intervenir en ese ámbito: UE y Estados miembros. Eso tiene importancia para la distribución vertical del poder.
La base jurídica también sirve para delimitar horizontalmente el poder, sirve para decidir qué papel tiene cada institución y delimitar cual es su poder para adoptar normas, por ejemplo, en materia de energía mediante el procedimiento decisorio que se prevé. En la base jurídica viene identificado el procedimiento legislativo que debe seguirse para aprobar normas en ese ámbito competencial, en este caso (mirar hoja “ejemplos”) el procedimiento legislativo ordinario, que antes se llamaba procedimiento de co-decisión, hoy es el más extendido en las bases jurídicas del tratado, ese procedimiento legislativo ordinario tiene las siguientes características, la iniciativa legislativa es ejercida por la comisión, decide sobre la propuesta el consejo y el parlamento, ahí el reparto del poder es igual, el consejo decide por mayoría cualificada. Las
bases jurídicas prevén además procedimientos legislativos especiales cuando las medidas por ejemplo en materia de energía pueden tener implicaciones fiscales se utiliza el procedimiento legislativo especial que es por unanimidad previa consulta no vinculante al parlamento europeo. La base jurídica define la distribución horizontal del poder.
La UE intenta buscar formas de esquivar el principio de atribución de competencias y en respuesta a eso está el principio de subsidiariedad y proporcionalidad.
31/10/
La distribución horizontal del poder
Principio de atribución y equilibrio del poder y cooperación interinstitucional
Cada institución tiene atribuidos unos poderes, y ejerce sus poderes dentro de los límites establecidos por el tratado, que no invada las atribuciones que el tratado hace en favor de otras instituciones.
Cooperación leal, que sean buenas unas funciones con otras, que se comporten entre sí lealmente.
¿Qué instituciones están dotadas de poder decisorio? Consejo, parlamento (legislan) y comisión (propone iniciativa legislativa). Hay más órganos que pueden intervenir en el procedimiento legislativo, por ejemplo el Comité de las regiones y el consejo económico y social, son órganos consultivos que en algunas ocasiones intervienen en el procedimiento legislativo/decisorio. La comisión no tiene el monopolio de la iniciativa legislativa, hay un ámbito, el espacio de libertad, seguridad y justicia que tiene ciertos rasgos de funcionamiento propio de la cooperación intergubernamental, por ejemplo que la iniciativa legislativa la puede llevar a cabo ¼ parte de los Estados. Cooperación en Asuntos de Justicia e Interior tenía las siguientes características: Intergubernamental, con Ámsterdam ese tercer pilar se parte, una parte se lleva al primero y la que queda en el tercero permanece intergubernamental con rasgos supranacionales, mientras que la que se lleva al primero es supranacional con rasgos intergubernamentales. Todo eso se soluciona con el tratado de Lisboa que lo que hace es homogeneizar lo que antes era la CAJI en ese nuevo espacio de libertad, seguridad y justicia, en principio comunitarizado pero con algún mínimo detalle de su vida intergubernamental, por ejemplo la iniciativa de la ¼ parte de los Estados miembros y también la intervención que se da al control de EUROPOL a los parlamentos nacionales, o el papel del consejo europeo que define las actuaciones estratégicas en el espacio de libertad, seguridad y justicia.
Principio de atribución de equilibrio de poderes, dice el artículo 13.2 del tratado de la UE que cada institución actuará dentro de los límites de las atribuciones que le han conferido los tratados, las instituciones mantendrán así una cooperación leal. Lo más importante es cómo se ha articulado esa cooperación leal, para ello han organizado de manera común como dice el 295 esa cooperación entre ellas (la comisión, parlamento y consejo) mediante instrumentos como declaraciones, códigos de conducta, etc. referidos a muy distintas cuestiones. Ejemplo: En el año 1975 la comisión, el consejo y el parlamento europeo celebran entre sí un acuerdo interinstitucional por el que se establece un procedimiento de concertación porque el parlamento no tenía ningún papel y para suplir esa falta de representación de los ciudadanos en la toma de decisiones llegan a un acuerdo por el que crean este procedimiento para determinados asuntos, cuando se llega a un asunto de éstos las instituciones se comprometen a consultar al parlamento europeo. ¿Ese acuerdo que han celebrado es o no jurídicamente vinculante? El Tribunal de
