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DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA
Tema 1. Historia de la Unión
1. Causas y teorías de la integración Europea
La Unión Europea es la unión de Estados por la que se creó un mercado común, que se supone que no tiene fronteras y en donde se crean normas. Un Estado, es una organización territorial con poderes soberanos, la principal prerrogativa soberana de un Estado es la protección.
La UE, a diferencia de las organizaciones internacionales, tiene potestades soberanas, que han sido atribuidas por los Estados través de tratados mediante LO; artículo 93 de la CE “El reino de España podrá transferir competencias derivadas de la Constitución a organizaciones supranacionales mediante LO aprobada por mayoría absoluta”. Esto es el tratado de adhesión a la UE. La UE adopta normas que es el llamado “Derecho de la Unión”, la unión sólo ejerce sus potestades en las materias en las que tiene competencias, que son prácticamente las mismas competencias que un Estado pero a diferentes intensidades.
■ ¿Qué es, y para qué sirve la unión? Tres corrientes:
1.1. Funcionalismo
El proceso de integración europea es un proceso para alcanzar ciertos objetivos a medio plazo y a muy largo plazo. El objetivo a medio plazo, es la creación de un mercado común, un espacio sin fronteras donde circulen las mercancías y los servicios, esto se lleva a cabo, creando una frontera comercial exterior común, y en el interior del territorio ninguna frontera. El objetivo a largo plazo es crear un marco de paz en Europa que evite la guerra, y aquí, el mercado común ejercita un papel instrumental. El funcionalismo tiene un problema, es tecnocrático; los funcionalistas piensan que pueden arreglar el mundo con un derecho de arancel –tributo que se aplica a los bienes que son objeto de importación-, y que llegando a un buen acuerdo podemos conseguir la paz en Europa.
El funcionalismo ha sido el creador de la Unión Europea; nace en los años 50 de la mano de Jean Monnet: Padre del funcionalismo, funcionario francés que al acabar la IIGM sabía que la mejor manera de acabar con la guerra era fomentar el comercio entre diferentes países. Hoy en día, la UE es mucho más compleja y no puede funcionar solo con medidas tecnocráticas, son necesarios otros medios, como por ejemplo, la política.
Otra característica del funcionalismo es que las organizaciones internacionales funcionalistas deben estar dotadas de instituciones independientes con capacidad para adoptar decisiones obligatorias para los Estados que forman parte de esa organización y para los particulares. Estas instituciones tienen como finalidad garantizar el objetivo que se impone a medio plazo, crear un mercado común.
El método funcionalista es llamado también método comunitario; hay políticas que se hacen con arreglo a este método, y las hay que se hacen con arreglo al método intergubernamental.
1.2. Intergubernamentalismo
Es algo que explica en cierta manera la forma de actuación de la UE; esto quiere decir que aunque la UE exista, los Estados siguen siendo los que controlan y disponen los tratados, los que mandan, y los jefes de Estado y de Gobierno cuando se reúnen, son realmente el poder de la UE. Gran parte de la actividad de la UE se hace directamente por los Estados, al margen de las instituciones Estatales, esto sucedió especialmente en los años 70, cuando las entonces Comunidades Europeas ya habían logrado la creación de un mercado común, pero había muchas políticas que no estaban bajo dichas Comunidades Europeas. Reuniones entre Estados que no adoptaban decisiones de derecho de la Unión, pero que adoptaban acuerdos para mejorar determinadas políticas de la Unión; Los Estados, actuaban en paralelo para dar cumplimiento y para mejorar las políticas de la UE, las Comunidades Europeas, no tenían competencias en materia de exterior. El caso más paradigmático es el Consejo Europeo –nacido en los 70- que es una institución donde se reúnen los jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros; estos, trataban los temas más importantes, posteriormente a ellos se sumaron después el presidente de la Comisión Europea y más recientemente el presidente del Parlamento. Esto es, un método intergubernamental, porque la UE no es del todo independiente. Donde los Estados tengan un peso muy superior, a los de la organización. También se trata de una corriente más democrática.
1.3. Federalismo
Es la corriente más utópica de las tres, la menos realista; los federalismos dicen que la UE se creó con un fin de unión política, el federalismo no cree en el corto ni en el largo plazo, es más inmediato. Hoy en día, la UE es bastante federal en algunos aspectos. El federalismo se caracteriza por un reparto vertical de poderes, el Estado tiene unas competencias y la UE tiene otras, y a nivel horizontal, hay una serie de garantías, se separan los poderes dentro de la UE, se garantizan los derechos fundamentales de los Estado y los ciudadanos, y se garantiza la representatividad democrática de los ciudadanos de los Estados. La Comisión Europea ejerce el Poder Ejecutivo –donde están los Gobiernos de los Estados representados por sus ministros-, el Tribunal de Justicia ejerce el Poder Judicial, y el Parlamento Europeo ejerce el Poder Legislativo Separación de poderes en la UE.
La UE es una organización federal en algunas cosas, cuando actúa como tal, significa que actúa con arreglo a los principios del Estado de Derecho, que garantiza los derechos fundamentales y el principio democrático.
2. Breve historia de la Unión
I. Los orígenes de la integración Europea: El Tratado CECA El punto de partida en el estudio de la Unión Europea se fija en la integración iniciada a comienzos de la década de los cincuenta en el sector del carbón y el acero, concretamente, en la Declaración de 9 de mayo de 1950 de Robert Schuman, Ministro Francés de Asuntos Exteriores, haciendo publica la oferta de Francia a Alemania de sentar las bases de la pacificación, tras la IIG, entre los dos grandes rivales continentales, a través de un acuerdo sobre la industria siderúrgica, germen de la futura Federación Europea. La declaración asumía como fin inmediato la solidaridad en la producción del carbón y el acero, que “se traduciría en que toda guerra entre Francia y Alemania devenga no solamente impensable, sino materialmente imposible”, asegurando al tiempo “el establecimiento de bases comunes para el desarrollo económico”, primera etapa de la Federación Europea.
El método funcionalista propuesto, vinculando una solución esencialmente técnica a un vasto diseño político, o hacía sino reflejar el empirismo de Jean Monnet, asesor de Schuman. Aunque dirigía expresamente al Gobierno alemán, la oferta francesa quedaba abierta a otros países europeos, recibiendo inmediatamente el respaldo de Italia y de los Estados de Benelux –Bélgica, Holanda y Luxemburgo-.
No obstante, seguía resultando indiscutible la necesidad de dar cohesión a la política global; se establece así, en 1959 y a instancia de De Gaulle, una fórmula consistente en reuniones trimestrales de los Ministros de Asuntos Exteriores para discutir “las prolongaciones de la actividad de las Comunidades Europeas y otros problemas internacionales”. Este intento por sentar las bases de una unión política, en la cual los Estados a través de sus respectivos Gobiernos serían los pilares sobre los que habría que edificar la casa europea. Esto implicaba, habida cuenta de su intergubernamentalidad, un abandono de los rasgos supranacionales comunitarios, esto es, un predominio de la unanimidad de los gobiernos en el proceso decisorio, en el que no tendrían sitio, ni órganos políticos independientes ni mayorías contrarias al poder, soberano, de veto. Surge así, la naturaleza dual de las reuniones intergubernamentales de los Estados miembros de las Comunidades Europeas. Tras la filosofía gaullista de una Europa construida sobre las bases intergubernamentales, se encontraba el deseo de reservar un papel predominante a las grandes potencias, incluida, naturalmente, la República Francesa, como se advierte en el terreno militar con la propuesta dirigida por De Gaulle al entonces Presidente norteamericano Eisenhower en 1958, - constituida ya la OTAN-, de “crear una organización tripartita (EEUU, RU, y Francia), que fue rechazada. Frente a la posición francesa se situarían los interese de un pequeño Estado como los Países Bajos, apoyado por Bélgica, defendiendo el reforzamiento de la colaboración en el seno de la OTAN.
No acabó ahí, la tensión manifestada al debatir en torno al alcance de la cooperación política en la Europa comunitaria, y es que la insistencia francesa en mantener la plena soberanía en dicha cooperación política a través de técnicas intergubernamentales acabó por reflejarse en el funcionamiento de los propios tratados, con un desplazamiento de facto en sus técnicas supranacionales en favor de la intergubernamentalidad.
V. El camino hacia la institucionalización de la cooperación intergubernamental. Habrá que esperar a la Declaración Solemne de Stuttgart (1983) , para empezar a acariciar de nuevo la idea de una Unión Europa de ámbito más global que los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas. La Declaración Solemne de Stuttgart tiene su origen en la iniciativa Italo-Alemana presentada en 1981, presentada para crear un puente entre lo que hacían los entonces diez Estados miembros de las Comunidades Europeas, y lo que hacían o podrían hacer en conjunto en otros ámbitos. Tal iniciativa, que supuso una vuelta a los proyectos de integración política, desembocó en la Declaración Solemne sobre la Unión Europea adoptada por el Consejo Europeo en 1983, la cual definió de manera global el campo de actuación de la futura Unión.
Más ambicioso resultará el Proyecto de Tratado que instituye la unión Europea –por primera vez, presentado como un texto articulado- , adoptado bajo el impulso de Spinelli, por resolución del Parlamento Europeo en
El proyecto presentando bajo la forma de un nuevo Tratado, se caracterizaba por una combinación entre el cambio y la continuidad; así, al tiempo que crea un nuevo ente dotado de personalidad jurídica, la Unión Europa, con su propia ciudadanía y territorio, establece también su aceptación del acervo o patrimonio comunitario, considerándolo parte del Derecho de la Unión Europea en la medida en que no resulta explícita o implícitamente modificado por el propio Tratado. El proyecto va a profundizar en la cohesión entre el marco comunitario y el de la cooperación política, estableciendo una doble metodología en relación con el desenvolvimiento de la Unión. Por un lado, la “acción común” que, presidida por reglas supranacionales, abarcaría “el conjunto de actos normativos, administrativos, financieros y judiciales, así como los programas y recomendaciones propias de la Unión, que emanen de sus instituciones y se dirijan tanto a las mismas como a los Estados e individuos”. Por otro lado, “la cooperación entre Estados miembros”, traducida en los “compromisos que adopten los Estados miembros en el marco del Consejo Europeo”, cuyos resultados “serán aplicables por los Estados miembros o por las instituciones de la Unión, según lo definido por el Consejo”.
Sucedió que el Parlamento Europeo, viendo que el Proyecto no iba a recibir el apoyo de los Gobiernos de los Estados miembros, -entre otras razones, porque el poder normativo en el ámbito comunitario pasaba a ser ejercido conjuntamente por él mismo y el Consejo-, intentó la ratificación directa por los Parlamentos nacionales en una maniobra tendente a evitar la conferencia entre los representantes gubernamentales, maniobra que resultó inviable, ya que por regla general eran los Gobiernos quienes, correspondiéndoles la dirección de la política exterior, sometían los tratados a los Parlamentos respectivos para su ratificación. Pero todo ello no resultaría en balde, ya que en junio de 1984, el Consejo Europeo constituyó dos comités con el fin de encontrar vías prácticas que permitiesen avanzar hacia una Unión Europea, proponiendo la convocatoria de una Conferencia Intergubernamental para negociar un proyecto de tratado basado en el acervo comunitario el propio Informe y la Declaración Solemne de Stuttgart, debiendo guiarse “por el espíritu y el método del Proyecto de Tratado votado por el Parlamento Europeo.
VI. El Acta Única Europea y su doble naturaleza: formalización de la cooperación intergubernamental (en el ámbito de la política exterior), e intensificación de la integración supranacional (en el ámbito comunitario). Se llega así al Acta Única Europea (1986), con la adhesión de España y Portugal, cuya gran novedad consistió en formalizar jurídicamente, por la vía de un Tratado, la cooperación intergubernamental, al tiempo que intensificaba la integración en el ámbito comunitario a través de la primera gran revisión de los Tratados constitutivos, que podríamos resumirlo como “más competencias y mayor supranacionalidad”. “Más competencias”, al incorporar nuevas políticas sectoriales al radio de acción de la CEE –cohesión económica y social, investigación y desarrollo y medio ambiente- “Más supranacionalidad”, al incorporar al Parlamento Europeo al proceso decisorio y aumentar las políticas comunitarias a decidir por mayoría en detrimento de la unanimidad”.
VII. El nacimiento de la Unión Europea (Tratado de Maastricht): su doble naturaleza (heredada del Acta Única) y la formalización de la cooperación intergubernamental en asuntos de justicia e interior (tercer pilar). La doble naturaleza del Acta Única Europea, inspirará la firma en 1992, en la ciudad holandesa de Maastricht, del Tratado de la Unión Europea , tratado que, crea una nueva organización, la Unión Europea; que parte en cuanto a su fundamento de las Comunidades Europeas, completadas con las formas de cooperación en política exterior y seguridad común y en asuntos exteriores de justicia y de interior, y que va a recibir como misión “organizar de modo más coherente y solidario las relaciones entre los Estados miembros y entre sus pueblos”. Para ello, la Unión va a contar con un marco institucional único, que funcionará con distintas reglas según el ámbito de intervención: esencialmente supranacionales en el terreno de las Comunidades Europeas, y esencialmente intergubernamentales en el terreno de la política exterior y de seguridad común, y de los asuntos de Justicia y de Interior.
En la cúspide del marco institucional único se situará el “Consejo Europeo” (primer pilar), –compuesto por los jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, así como por el Presidente de la Comisión, asistidos por los Ministros de Asuntos Exteriores de los Estados miembros y por un miembro de la Comisión-, encargado de dar a la Unión “los impulsos necesarios para su desarrollo y definir sus orientaciones políticas generales”. Al Consejo Europeo acompañarán en el plano político, el Consejo, la Comisión y el Parlamento Europeo, instituciones que funcionarán guiadas por técnicas fundamentalmente intergubernamentales en los ámbitos de la política exterior y de seguridad común (segundo pilar), y de los asuntos de Justicia y de interior (tercer pilar), los cuales quedarán excluidos de la competencia del Tribunal de Justicia. Dicha estructura se completará, en el terreno comunitario, con un Tribunal de Cuentas elevado con el Tratado de Maastricht al rango de institución, y con dos órganos con funciones consultiva; el Comité Económico Social y el Comité de Regiones.
Cabe decir, que por mucho que la reforma acentuara en contenido “Constitucional” de la construcción Europea, ésta continuaba asentándose formalmente en un instrumento negociado y validad como “Tratado”. La Constitución entraría en vigor según lo dispuesto en ella, “siempre que se hayan depositado todos los instrumentos de ratificación”, pero sucedió que Francia y los Países bajos, los ciudadanos, mediante referéndum, rechazaron la Constitución, por lo que se decidió prorrogar su entrada en vigor, abriendo un periodo de reflexión, explicación y debate en todos los Estados miembros, que finalmente concluiría con la apertura de una nueva Conferencia Intergubernamental en la que se negociaría y firmaría otro Tratado denominado “de Lisboa”.
El Tratado de Lisboa entra en vigor el 1 de Diciembre de 2009, que estaba destinado a “dotar a la Unión de un marco institucional estable y duradero”. La reforma de Lisboa, continúa la profundización de la integración Europea, en términos de más competencias –energía, protección civil, el turismo, el deporte y la cooperación administrativa-, y mayor supranacionalidad –en el procedimiento legislativo ordinario-.
XI. De la crisis de la zona euro al Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria. El Consejo Europeo, en mayor de 2001, establece un mecanismo económico de estabilidad (MEDE) para los Estados miembros cuya moneda es el Euro, “Los Estados miembros cuya moneda es el Euro, podrán establecer un mecanismo de estabilidad que se activará cuando sea indispensable para salvaguardar la estabilidad de la zona de Euro en su conjunto. La concesión de toda ayuda financiera necesaria con arreglo al mecanismo se supeditará a condiciones estrictas”. Con la creación de este mecanismo de estabilidad se pretendía poner fin al limbo en el que se encontraban las operaciones de rescate llevadas a diversos Países entre 2010 y 2011, -Grecia, Irlanda y Portugal-. Como “contrapartida” a esa “solidaridad” hacia los Estados de la Eurozona “que experimenten o corran el riesgo de experimentar graves problemas de financiación” se establece el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza de la Unión Económica y Monetaria, cuya finalidad es “salvaguardar la estabilidad financiera de la zona euro en su conjunto y a sus Estados miembros”.
Tema 2. Naturaleza de la Unión
1. ¿Qué es la unión? Rasgos que definen la UE hoy en día:
1.1. Organización supranacional
La Unión Europea es una organización formalmente internacional, pero materialmente es supranacional, la diferencia entre organización internacional y supranacional está en que reciba (supranacional) o no poderes soberanos. Ha habido más intentos de crear organizaciones supranacionales, pero han sido un fracaso, por lo que sólo hay una organización supranacional en el mundo, la Unión Europea,
1.2. Arquitectura institucional
La UE tiene una arquitectura institucional; tiene una distribución de los poderes y una manera de ejercer el poder que se parece mucho a un Estado Constitucional, pero no lo es, esto lo podemos ver; porque: a) Tiene instituciones propias, por lo que, no depende de las instituciones de otras organizaciones. Estas instituciones son la Comisión Europea, el Parlamento Europeo, el Consejo, el Consejo Europeo, el Tribunal de Justicia y el Banco central Europeo. Las instituciones de promoción de las normas de la UE, son el Parlamento Europeo y el Consejo, las normas de ejecución, son la comisión Europea y los Estados miembros, y las normas de interpretación son llevadas a cabo por el Tribunal de Justicia Europeo y los tribunales nacionales.
Estas instituciones trabajan siguiendo el principio de “equilibrio institucional”: ninguna institución de la UE ejerce poderes sobre otra, ni ninguna tiene más poderes que otra, es decir, se compensan entre ellas. b) Las instituciones de la UE funcionan de tal manera, que el proceso decisorio de la Unión (manera en que se toman las decisiones), garantiza la participación de todas sus instituciones –Método comunitario, es uno de los rasgos de los funcionalismo, las tres instituciones que tienen intereses distintos, llegan a un acuerdo para la elaboración de una norma- en la toma de decisiones, esto es así hasta tal punto, que la manera de adoptar decisiones es a través de procedimientos legislativos, eso hace que la toma de decisiones en el seno de la Unión no sea como en el de las Naciones Unidas, si no que se parece más a un Estado en este sentido.
1.3. Ordenamiento jurídico
Además, el Derecho de la UE ha sido siempre muy importante en la arquitectura constitucional; esto es, porque es un ordenamiento al que se puede invocar por cualquier Estado miembro, goza de “efecto directo”. Está constituido por los estados miembros fundadores, que se trata de un OJ autónomo, la validez del Derecho UE no puede ser apreciado a la luz del derecho nacional (no puede ser un parámetro de enjuiciamiento de Derecho de la Unión, pero al contrario no.) El ordenamiento de la unión disfruta de autonomía, esto quiere decir que el Derecho de la unión es autónomo respecto del derecho internacional y nacional, y en virtud de esa autonomía ni el Derecho Internacional, ni el nacional, se pueden superponer al Derecho de la UE. La UE es una organización supranacional, gestiona intereses que son comunes a los Estados, es decir, ponen en común sus intereses, los Estados transfieren poderes a la UE, los poderes son soberanos, que pueden ser exclusivas, que los Estados no pueden hace nada en lo relativo a esa materia, y compartidas. Por ejemplo la Política Monetaria.
2. Los Valores de la Unión
2.1. El principio democrático
La Unión Europea está caracterizada por la importancia del principio democrático, este es uno de los valores más importantes de la UE: La democracia, artículo 10 del Tratado de la UE. En la toma de decisiones la Unión tiene que garantizar el principio democrático; tiene que haber transparencia y participación efectiva –no solo entre los Estados miembros, sino también de la sociedad, artículo 11 del TUE-. Un papel destacado al Parlamento Europeo y a los parlamentos nacionales, las normas de transparencia y la iniciativa de legislación europea.
2.2. El principio de libertad
En la UE, hay una fuerte presencia del principio de libertad, la noción de libertad en la UE es relevante por dos motivos: Por la importancia que tiene el individuo en la Unión, -En la UE todos los ciudadanos de la Unión disfrutan de los Derecho de la Carta, y del Estatuto de la Ciudadanía de la UE, donde se encuentran los derecho y obligaciones de los que disfrutan todos los ciudadanos de los Estados miembros de la UE-. Por otro lado, está la dimensión económica; el sistema económico de la UE es una economía de libre mercado, en la que tiene especial importancia la libre circulación de los factores de producción (mano de obra, bienes, capital, industria…) dentro de la Unión.
2.3. Principio de Igualdad
La UE está caracterizada también por el principio de igualdad; se reconoce tal principio entre los estados miembros, entre los cuales no puede haber tratamiento discriminatorio, extendiéndose también a los particulares. Está vinculado al principio básico del mercado interior, que me traten igual que los productos del interior. El Derecho de la Unión se ha preocupado por dar protección a colectivos especialmente vulnerables; minorías étnicas, religiosas… etc. Dumping social, la UE tiene una norma de protección contra estos dumpings.
Cualquier reforma que afecte a este título se puede hacer por unanimidad siempre que no afecte a competencias exclusivas de la Unión (ej. Política monetaria), y que no amplíe las competencias de la Unión. Este mecanismo se ha utilizado una vez modificación 136 TFUE para introducir el MEDE.
Además de estos dos procedimientos de reforma, existe también otra vía: Las cláusulas pasarelas, que son disposiciones en los Tratados que permiten a los Estados que la regla de votación en el Consejo se modifique de la unanimidad a la mayoría cualificada.
3. Una Unión en movimiento: Adhesión y retirada
3.1. Adhesión de nuevos Estados miembros a la Unión
El artículo 49 TUE: Regula la adhesión de los Estados de la Unión. Hay veces que hay que reformar los Tratados cuando entra un Estado nuevo a la Unión, estos nuevos Estados han de cumplir los valores y requisitos de la Unión para poder adherirse a ella. En la Declaración de Copenhague se establecen los requisitos esenciales para la adhesión a la UE:
- Requisitos políticos: El Estado solicitante debe tener unas instituciones estables que garanticen el Estado de Derecho, la Democracia y los Derechos Fundamentales.
- Tiene que estar en Europa.
- Tiene que tener una economía de mercado, abierta/liberalizada.
- Acervo de la Unión: Término para referirse al Derecho de la Unión que es muy amplio. El Estado miembro tiene que ser capaz de incorporar todo el acervo de la Unión. Suele retrasar la adhesión.
3.2. La retirada de la Unión de un Estado miembro
El artículo 50 TUE: Regula la retirada voluntaria de un Estado de la Unión. La retirada forzosa no existe, no está permitida, no se puede expulsar a un Estado de la Unión. El art. 7, la suspensión del derecho de voto, cuando violas los valores del art. 2. Para la retirada voluntario de un Estado de la UE, hay que presentar una solicitud ante el Consejo Europeo, y a partir de ese momento se inicia une negociación entre el Estado y la Unión Europea (lo hace la Comisión Europea (único supuesto en que un Estado miembro puede negociar y llegar a acuerdos con la UE). Si hay acuerdo sobre la retirada, el tratado va a ser bilateral –entre el Estado y la UE-, la decisión final relativa a este tratado se adopta en el Consejo Europeo por una unanimidad. Plazo de dos años, si paso este plazo y las negociaciones no han llegado a un acuerdo, el Estado deja de pertenecer a la UE, y los tratados dejan de aplicarse. Pero se pueden prorrogar, pero para ello tiene que comunicarlo al Consejo.
Tema 3. Las instituciones, órganos y organismos de la Unión
1. La arquitectura institucional
La UE aunque es una organización internacional con personalidad jurídica internacional, es un sujeto político. Está compuesta, se integra y organiza a través de una arquitectura institucional bastante compleja. A grandes rasgos la arquitectura institucional de la UE reproduce la distribución de poderes de un estado (ejecutivo, legislativo y judicial), esta distribución de poderes a su vez se asigna a instituciones y a órganos, organismos y agencias. Las instituciones de la unión son 7:
- (^) Parlamento europeo
- Consejo
- Consejo europeo
- Comisión
- (^) Tribunal de justicio de la UE
- Banco central europeo
- Tribunal de cuentas. Lo que hay menos, son las instituciones, que son estas 7 que enumera el artículo 7 del tratado europeo. Las instituciones son el núcleo institucional de la unión. Ahí está el núcleo del poder en la unión. Si las vamos encajando en los diferentes poderes podemos encontrar:
- Poder legislativo: parlamento europeo y consejo
- El poder ejecutivo: la comisión y los órganos, organismos y agencias que actúan conjuntamente con la comisión.
- El poder judicial: el tribunal de justicia de la unión europea.
En un espacio un poco mixto, nos encontramos con otras instituciones que se caracterizan sobre todo por sus independencias, que no son instituciones políticas y por tanto no se pueden poner ni en el legislativo ni el ejecutivo y tampoco puede introducirse en el judicial porque no resuelven litigios. Estas instituciones son el banco central europeo y tribunales de cuentas:
- El banco Central Europeo es el encargado de gestionar la política monetaria de la UE, por tanto los bancos centrales son instituciones independientes, alejadas y protegidas del poder político.
- El tribunal de cuentas es institución independiente cuya función es auditar las cuentas de todas las demás instituciones y por tanto es independiente.
El consejo europeo es una institución ni legislativa ni ejecutiva cuya función es marcar las orientaciones políticas generales de la unión. No adopta decisiones legislativas ni ejecutivas, por lo tanto lo que hace es impulsar políticamente a los jefes de estado y gobierno, jefe de comisión y presidente del parlamento europeo. ¿En que se diferencias las instituciones de órganos, organismos y agencias? La principal diferencia es que las instituciones están recogidas y reguladas en los tratados, mientras que los demás no se regulan en los tratados sino en los actos legislativos que los crean. Esto implica que cuando hay que reformar una institución es necesario reformar los tratados (algo bastante más complicado) sin embargo para modificar los otros, basta con reformar el reglamento regulador del órgano.
2. Las instituciones de la Unión
El artículo 13 TUE enumera todas las instituciones que forman parte de la UE.
2.1. El Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo es la institución legislativa por excelencia, órgano de representación de los
ciudadanos de la unión que se elige por sufragio universal y directo.
El artículo14, recoge los rasgos básicos del Parlamento y además, con el artículo se rige por su acta
electoral: texto de rango de derecho originario; regula los aspectos básicos de elección de miembros
del Parlamento Europeo.
El régimen electoral de elección de miembros del Paramento Europeo además de contar con acta
electoral, es mixto; lo desarrolla cada ordenamiento jurídico nacional, por lo que los 28 diputados de
nacionalidades diferentes son elegidos con arreglo a sistemas electorales diferentes.
En España las disposiciones de la ley orgánica electoral general que se aplica en el Derecho del Parlamento Europeo son diferentes a las disposiciones previstas para las elecciones, por ej. De las Cortes (D´HONT). Para el Parlamento Europeo la circunscripción territorial de la provincia es el Estado.
La función principal del Parlamento es el ejercicio del poder legislativo, este poder lo ejerce a través del procedimiento legislativo ordinario: es un procedimiento que garantiza no solo participación del parlamento, sino que atribuye un derecho de veto al parlamento, es decir, que si el parlamento rechaza una propuesta, esa no se puede adoptar. Se caracteriza por no tener iniciativa legislativa. Hay otros procedimientos legislativos, pero principalmente y el más habitual es el ordinario.
El Parlamento ejerce poder de control político sobre el ejecutivo, que es la Comisión; aunque el principal lo ejerce sobre esta, también lo ejerce sobre otras instituciones no ejecutivas, con <intensidad, Menos sobre el Tribunal de Justicia.
Cuando el tratado no diga nada sobre la regla de votación en el Conejo, la regla es la mayoría cualificada, pero en la práctica el Consejo nunca decide por mayoría cualificada, la regla general en votación es el consenso, se vota por consenso.
2.3. El Consejo Europeo
El Consejo Europeo es una institución de impulso político, marca orientaciones políticas generales de la
Unión. EL Consejo Europeo existía en los años 70 porque se dieron cuantas que las reuniones que se llevaban a cabo eran muy técnicas y de estrategias generales, por eso se reunían antes del Consejo.
Estas reuniones se convirtieron en reuniones imprescindibles para las reuniones en el Consejo.
Por ello, en el tratado de Maastricht se reconoció la existencia del Consejo Europeo, que era una reunión de Jefes de Estados, Gobiernos a la que se fue sumando gradualmente el Presidente de la Comisión.
A día de hoy, el Consejo Europeo aparece regulado en el artículo 15 TUE, reunión por los Jefes de Estado y de Gobierno de los miembros estados, Presidente de la Comisión, Presidente del Parlamento Europeo y alto representante para la política exterior.
La principal función son las orientaciones políticas generales, pero también tiene un papel, ni legislativo, ni ejecutivo en 3 políticas muy importantes:
- Política exterior de seguridad común
- Espacio de libertad, seguridad y justicia.
- Política económica.
En estas tres se ejercen funciones que se parecen más a la legislativa y ejecutiva.
Así mismo, el Consejo Europeo desempeña una función constitucional, porque toma decisiones de relevancia constitucional, por ej. el procedimiento de apertura de una solicitud de adhesión de un Estado miembro es una decisión que toma el Consejo Europeo.
2.4. La comisión Europea
Representa el poder ejecutivo de la Unión, su principal misión consiste en la ejecución de las leyes –función ejecutiva- , ésta función se comparte con los Estados miembros. En la Unión, la única institución competente para ejercer la función ejecutiva es la Comisión. En la función ejecutiva, la Comisión puede adoptar dos tipos de actos; actos delegados o actos de ejecución, que son dos maneras de desarrollar la función ejecutiva.
Además, la Comisión tiene por función la defensa del interés general de la Unión Europea en su conjunto, no defiende el interés de los ciudadanos, sino de la Unión en su conjunto, y es por esta función por lo que se le suele llamar la guardia de los Tratados, porque es la encargada de velar por el cumplimiento de la Unión y para completarla, la Comisión es la encargada de asegurar que los Estados cumplen el Derecho de la Unión y para ello, se dispone del recurso del incumplimiento, recurso judicial del Tribunal de Justicia, de interponer junto a los Estados miembros, y esto, se concreta en la obligación de la Comisión de asegurar el cumplimiento del Derecho de la Unión.
La Comisión tiene el monopolio de la iniciativa legislativa, el procedimiento legislativo solo puede darse si la Comisión propone una iniciativa, si no hay iniciativa de la Comisión, no puede adoptarse la medida. La Comisión tiene la representación exterior, la representación de la UE ante otros países e instituciones internacionales. A la comisión le corresponde representar a la UE en el plano diplomático, y para ello dispone de un servicio de acción exterior, un cuerpo diplomático de la UE, y en este marco de representación internacional, la comisión es la encargada de negociar en nombre de la UE los tratados internacionales de que forman parte la UE. Por lo tanto, es una doble representación: diplomático y negociación de acuerdos internacionales de los que la UE es parte.
La Comisión se caracteriza por su independencia, de tal manera que el colegio de los comisarios y cada uno de ellos debe cumplir con una serie de exigencias que caractericen su independencia, donde se incluye la prohibición de recibir instrucciones de los Estados miembros No pueden recibir ningún tipo de órdenes o instrucciones a la hora de llevar a cabo sus funciones. Son 28 comisarios y tienen un mandato de 5 años, mandato que coincide con el mandato legislativo del Parlamento Europeo, por lo tanto con cada iniciativa del Parlamento se constituye una nueva comisión.
2.5. Tribunal de Justicia de la Unión Europea
Representa el poder judicial de la Unión, esta institución tiene tres tribunales distintos:
- Tribunal de Justicia
- Tribunal General
- Tribunal de función pública Cuando hablamos del Tribunal de Justicia de la Unión Europea hablamos de la institución que engloba a los tres tribunales, mientras que si hablamos de la institución a secas es el Tribunal de Justicia que es el más importante de los Tribunales, la última instancia a la que se puede recurrir, es el que pone fin a los procedimientos.
Tribunal de Justicia – Sede en Luxemburgo Es un órgano jurisdiccional compuesto por 28 jueces, uno por cada Estado miembro, además de 11 abogados generales, estos abogados también son miembros del Tribunal. Los Jueces del Tribunal de Justicia tienen como función participar en la resolución de los casos, mientras que los abogados generales no participan en la resolución de estos casos, porque se pronuncian de manera independiente y sin carácter vinculante sobre los asuntos que luego resuelven los Jueces, es decir, son miembros del Tribunal y dan una opinión independiente previa a la sentencia que no vincula al Tribunal, por lo tanto, los asuntos en el Tribunal de Justicia se resuelven mediante una sentencia que previamente ha ido precedida de unas conclusiones del abogado general que propone una solución al Tribunal. Esto sucede, porque el Tribunal de Justicia no tiene votos particulares, para compensar esta ausencia de transparencia, el abogado general aporta una visión general/complementaria del contexto.
El Tribunal de Justicia puede funcionar en una formación de gran sala de 15 miembros, 5 jueces, 3 jueces e incluso plenaria; la gran sala está limitada a los asuntos de mayor relevancia y el plenario en temas de especial trascendencia constitucional. La más utilizada es la de 5 Jueces. Los miembros del Tribunal de Justicia son inamovibles, no se les puede cesar, solo el propio Tribunal de Justicia puede hacerlo, (nunca se ha hecho). El mandato es de 6 años, y es renovable: Para la elección de Jueces y de abogados generales el Tribunal hace un nombramiento especial, son los representantes de cada Estado y de Gobiernos los que los nombran, antes de esa decisión, las propuestas que hacen los Estados tienen que pasar por un comité previsto en el artículo
Hay dos maneras de entender el poder de la Unión Europea, a través del reparto vertical de poderes y el reparto horizontal (Tema 5). Cuando hablamos de reparto vertical de poderes, hablamos de distribución competencia entre la Unión y los Estados miembros. La distribución es compleja, porque hay una división de poderes entre los poderes que tiene encomendada la Unión y los poderes que conservan los Estados miembros –horizontal-. Todos los poderes que no se le han atribuido a la Unión, son de los Estados; junto con esta distribución vertical del poder –vertical porque es una transferencia entre los Estados y la Unión-, corresponde una lógica de transferencia ascendente y de reserva de competencias de los Estados, luego de esto, tenemos una distribución horizontal en los Estados, y distribución dentro de la Unión.
Cuando hablamos del reparto vertical, para saber cómo se reparte el poder –las competencias de la Unión-; primero debemos saber si la Unión tiene una determinada competencia, a continuación, tenemos que saber cómo se reparte el poder en el ejercicio de esa competencia. El criterio del reparto de poder lo sabremos atendiendo a la base jurídica. El reparto competencial está previsto tanto en el TUE como en el TFUE. Los procesos de creación de un Estado o una organización internacional, pueden ser: Procesos de Federación : Distintos Estados crean/ceden del poder a una nueva organización. Procesos de Devolución: Donde un Estado o una organización internacional otorga poderes a una región. (España CCAA) Este proceso puede ser un proceso en que se produce una atribución de poderes a un sujeto (federación), o en que un sujeto otorga poderes a entes de dimensión inferior (devolución).
Por lo tanto, para conocer cuál es la distribución de poder entre el Estado y la Unión –distribución vertical de poder- tenemos que atender a la competencia de la Unión en cada materia –TUE, TFUE (art.3)-, donde se hace una tipología de las competencias y las enumera, estableciendo el grado de poder que tiene la Unión en esa determinada competencia, y lo que no se haya atribuido a la Unión, queda en manos de los Estados miembros.
1.1. El principio de atribución y la transferencia de competencias soberanas
EL reparto competencial se rige por el principio de atribución de poderes: Todo lo que no se ha atribuido a la Unión, lo tienen los Estados. La Unión sólo puede actuar cuando tenga una competencia expresamente atribuida por los Tratados, mientras que un Estado tiene competencias universales y después, puede decidir si las transfiere o no. Por eso, es importante saber si la Unión tiene competencia en una determinada materia; los tratados prevén la clase de competencias que se pueden atribuir a la Unión: las competencias exclusivas de la Unión pueden ser competencias compartidas, de coordinación y apoyo a las políticas nacionales, de política económica, y en materia de política exterior y seguridad común.
2. El reparto competencial entre la Unión y los Estados miembros
2.1 Las Competencias exclusivas
Las competencias exclusivas están recogidas en el artículo 3 TFUE, y son competencias en que la Unión es la única habilitada para actuar; los Estados sólo podrían actuar aquí cuando la Unión expresamente lo autorice. Estas competencias son muy reducidas, pero las hay que pueden ser muy relevantes:
- La política de competencias: Sancionan a empresas – Comisión Europea
- La política aduanera: Normas sobre entrada y salida de servicios, deciden qué se importa, qué se exporta, a través de la frontera de la Unión - Comisión y Estados miembros
- La política monetaria: Los que pertenecen al Euro - BCE
- La política comercial común: Es el comercio internacional – El Consejo y la Comisión
2.2. Las competencias compartidas
Son la mayoría, están reguladas en el artículo 4 TUE; los Estados miembros pueden intervenir en las materias que son competencia compartida hasta que intervenga la Unión. Las competencias compartidas suelen ser “durmientes”, porque está ahí, pero no “despierta” hasta que no la ejerce la Unión. Las medidas que adopten los Estados miembros si son compatibles con la UE, se mantienen, pero si no lo son, son excluidas por la Unión Europea. En las competencias exclusivas y compartidas hay una regla, según la cual, las competencias que dispone la Unión se proyectan también sobre la actuación exterior de la Unión, ej. Si la UE tiene una competencia compartida en materia de medio ambiente con los EEUU, la competencia que tiene para adoptar medidas de medio ambiente en el interior, será la misma que tendrá que adoptar para actuar en el ámbito internacional. Por lo tanto, la competencia interior de la Unión será la misma que tendrá en el exterior en sus relaciones internacionales; todas las competencias exclusivas y compartidas de la Unión se proyectan hacia el interior de la Unión y van hacia el exterior en sus relaciones internacionales, (STC – AETR).
2.3. Competencias de apoyo y cooperación
Hay competencias con las que la Unión no adopta medidas vinculantes, pero apoyan y coordinan la actuación de los Estados miembros a través de subvenciones, por ej. En materia educativa (ERASMUS). Competencias de política económica: la UE establece políticas de coordinación, estas políticas no obligan, ni sancionan, por ej. Ante del déficit de un Estado, lo que hacen es anunciar que ese Estado miembro no ha cumplido los objetivos de déficit. Competencias de política exterior y de seguridad común: Es la política que gestiona las relaciones internacionales, es intergubernamental. Por ej. Regula las cuestiones sobre el que hacer con el “Estado Islámico”.
Todos los actos de la UE se rigen por el marco de estas cinco competencias.
2.4. Los poderes implícitos
Todas estas políticas, son las competencias que los tratados atribuyen expresamente a la Unión, sin embargo hay una cláusula que permite a la Unión adoptar una serie de poderes implícitos, es decir, adoptar políticas que no están en la lista de competencias pero que estas sean necesarias, art.325 TFUE, para conseguir uno de los objetivos de los tratados; a propuesta de la Comisión, previa aprobación del Parlamento Europeo, y por unanimidad del Consejo Cláusula de flexibilidad.
2.5. El caso de la acción exterior
Junto a la cláusula de poderes implícitos hay una segunda excepción; esta es la que afecta a la política exterior de la Unión, en este caso, la Unión tiene la misma competencia en el ámbito exterior que la competencia que dispone en el interior, por ej. La política aduanera es una competencia exclusiva “sólo la unión puede imponer aranceles”, cuando hay que negociar en el marco de la organización mundial del comercio una nueva ronda sobre aranceles a todo tipo de servicios en el plano internacional. En este caso, la Unión tiene la misma competencia que la competencia que dispone en el interior, cualquier acuerdo de libre comercio entre un Estado miembro y un Estado tercero de libre comercio es ilegal, porque viola la competencia exclusiva de la Unión.
Esto es la regla general, cuando estamos en una competencia exclusiva de la Unión es fácil el resultado, pero se complica en las competencias compartidas, se aplicaría la misma regla; la Unión tiene la competencia compartida de su política interior por lo que también tiene la misma competencia enfocada al exterior, pero, cuando la Unión aún no ha legislado cabe que los Estados adopten acuerdos bilaterales, pero en el momento
reglamento de trasposición de la directiva, esto es lo que llamamos la fase descendente, el acto ya existe y tenemos que ejecutarlo.
3.2. La participación ascendente
En la fase ascendente, la participación en el caso de España, es un poco compleja ya que es un país descentralizado y la UE no atiende a las estructuras territoriales de los Estados, por tanto, en el momento de negociación con Estados miembros, si hay una medida que afecta a las competencias de las CCAA, a la UE le da igual. Es por ello, que cada Estado miembro tiene su régimen propio de participación en la UE, para adaptar la estructura interna del Estado al proceso de toma de decisiones de la UE.
La CARUE es un órgano administrativo de coordinación, este se encarga en que las CCAA y el Estado fijen acuerdos con el Estado, y de no llegarse a un acuerdo, se someten a votación. Con la CARUE, se garantiza a las CCAA, no solo la participación, sino también el Derecho de palabra para defender determinada posición ante la UE. También existe un sistema de representación de las CCAA en la representación permanente de España ante la Unión Europea, en el seno de la representación permanente, en este momento hay 5 consejeros autonómicos que representan los intereses de las CCAA de forma sectorial,
3.2. La participación descendente
Es el segundo momento en la vida de un acto. Cuando llega el momento de enfrentar un acto de la Unión, de dar el Estado cumplimiento a acto, de transponer el Estado las directivas. Es el Estado quien se encarga de hacer la transposición de los aspectos básicos del acto, estos aspectos se transponen mediante ley estatal, y el resto, lo harán las CCAA. Por tanto, en cada Estado miembro, la ejecución del Derecho de la Unión se adapta a la distribución territorial del poder; en un Estado muy descentralizado como España, la fase descendente se desarrolla en función de la distribución territorial del Estado, habrá que atender en cada caso a las competencias del Estado y de las CCAA.
Cuando un Estado miembro –España-, a la hora de trasponer una directiva, permite que sean las CCAA quienes se encarguen del desarrollo de la ejecución y una CCAA incumple, el responsable ante la UE es el Estado, y las infracciones de las CCAA o de cualquier poder público para la UE son infracciones del Estado, esto nos lleva al último aspecto, y es que en la fase descendente, nos podemos encontrar con 3 escenarios diferentes una vez que un acto de la Unión existe; este acto hay que ejecutarlo, pero la aplicación de ese acto puede ser muy variada: Puede necesitar una ley, un reglamento, o puede que no necesite nada y que simplemente le toque a los Tribunales interpretarlos al resolver asuntos, por eso hablamos de ejecución ejecutiva, ejecución legislativa y ejecución judicial.
Las directivas son normas del Derecho de la Unión y hay que incorporarlas al Derecho Interno. Cuando una directiva regule una materia que tenga una reserva de ley, tiene que desarrollarse mediante función legislativa, por lo tanto, la manera de ejecutar un acto de la Unión, va a depender del sistema nacional de fuentes, que el acto sea ejecutar de forma legislativa, ejecutiva o judicial. Cuando no hay que transponer una directiva, el reglamento va a poder exigir medidas de ejecución administrativas, hacer un mandato para que el Estado desarrolle ciertas materias. Cuando no es necesario ni desarrollar con normas legales, ni reglamentarias, ni llevar a cabo medidas administrativas, y el acto de la Unión simplemente exija ser cumplido y nada más, entonces la ejecución será judicial, y cuando se incumpla será llevado a los Tribunales. Es cuando los Tribunales aplican el acto de la Unión cuando está llevando a cabo la ejecución Judicial, y son los Tribunales de los Estados miembros los que se encargan de que sean cumplidas.
Para terminar la fase descendente, la ejecución de los actos de la Unión se producirá con lo que se denomina la Ejecución indirecta, es decir, que los actos de la Unión se ejecutan por los Estado miembros,- esto es en el 99% de los casos-, la regla general, es que de la ejecución se encarguen los Estado. Pero hay casos, en que la ejecución de los actos se hace de manera directa por la UE a través de sus instituciones y por tanto, aunque la regla general sea la de ejecución indirecta, existe una pequeña parte de ejecución directa: Esta la realiza la Comisión, ya que ésta desempeña la función ejecutiva. Hay una excepción, y es el BCE, es la única institución que desempeña actividades de ejecución directamente en sus competencias de política monetaria –gestión del Euro-, y en sus competencias de supervisión bancaria –supervisión de los bancos más significativos-.
Tema 5. El reparto de poder en la Unión (2)
La distribución horizontal de poderes.
1. Principios de la distribución horizontal: equilibrio institucional y principio democrático
La distribución horizontal o distribución dentro de la unión; una vez sabemos que una competencia es de la unión, tenemos que saber cómo se distribuye ese poder dentro de la Unión, porque en cada materia, ámbito o política, la distribución puede cambiar y esa distribución horizontal se lleva a cabo entre las cuatro principales instituciones políticas: La Comisión (ejecutivo), el Parlamento Europeo (legislador), el Consejo (legislador) y el Consejo Europeo (función mixta). Cuanto más protagonismo se le dé al Consejo y al Consejo Europeo en una política determinada, esa política será más intergubernamental, es decir, que quien predomina, serán los intereses del Estado; cuando más predominio tenga el Parlamento Europeo o la Comisión, esa política será más funcional y más apegada al llamado método comunitario, donde no predomina el interés de los Estados, si no que predomina la Unión en su conjunto.
El tratado intenta en la mayoría de sus políticas, que haya un equilibrio entre las tres almas de la Unión, el Intergubernamentalismo, funcionalismo y federalismo, que ninguna tenga exceso de poder, un poder regulado; El proceso político de la Unión lo que intenta es un consenso entre los intereses del >Estado y los de la Unión. Por tanto, la finalidad de distribución horizontal, es la de garantizar un equilibrio de poder entre todas las instituciones, porque si hay un equilibrio de poder, habrá un equilibrio en la garantía de los intereses. La manera de saber si hay un equilibrio es a través de las bases jurídicas que son fundamento de tratados de cada política de la Unión.
2. Las bases jurídicas
Cuando hablamos de la distribución del poder de la Unión, puede ser vertical –Unión-Estados miembros- y puede ser horizontal, que nos dice como la Unión ejerce la competencia, para ello, tenemos que fundarnos en la base jurídicas, que se refleja en la disposición de una determinada competencia. Para conocer la base jurídica del como ejerce la competencia la UE, nos encontraremos: Los objetivos de la política –Política de la Unión en materia de….-, junto con el objetivo que se persigue la base jurídica establecerá qué instituciones participan, y que procedimientos hay que utilizar –ordinario, especial, acuerdo internacional-, también nos dirá cuál es la regla de votación en el Consejo –unanimidad o mayoría cualificada- , y el tipo de acto que se puede adoptar –directiva, reglamento, decisión-. Si la Comisión y el Consejo llegan a la conclusión de que es necesario crear una iniciativa para romper las barreras y crear un mercado único digital, prestar servicios financieros online y que se puede operar sin frontera alguna en territorio de la Unión, ¿La UE tiene competencia para hacer eso? Leemos el art. 3,4 y5, esto es competencia compartida, art. 4, por lo que el legislador tiene que optar por la base jurídica más específica, y para saberlo hay que atender a los objetivos de la medida, y en función de lo que persigue la medida, sabremos si por ejemplo en caso de google, será una medida de protección al consumidor o de mercado interior, por tanto, cuando una base jurídica es l más específica para adoptar una medida, esa es la base jurídica que hay que utilizar, por lo que si se utiliza otra, será ilegal.
