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LECCIÓN 7. Actos administrativos: validez, eficacia y ejecución.
7.1 EL RÉGIMEN DE INVALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: INICIO, INTERRUPCIÓN Y
SUSPENSIÓN DE LA EFICACIA.
1. Términos y condiciones de la eficacia: retroactividad, notificación y publicación de los actos.
Los actos administrativos, como sabemos, poseen una serie de características específicas derivadas de la autotutela con la que se reviste la Administración. Dicha condición viene recogida en el art. 38 de la LPAC que dispone que: “ Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley. ”
De este artículo se distinguen los actos de las administraciones sujetos al derecho público frente a los actos realizados bajo el régimen de derecho privado. La ejecutividad de los actos administrativos implica lo siguiente:
● Presunción de validez de los actos administrativos (presunción iuris tantum ). Para invalidar debe ser impugnado dentro de la vía administrativa. ● Eficacia inmediata del acto administrativo. Implica que el acto administrativo despliega efectos desde el momento en que se dicta. La eficacia inmediata está supeditada a la aprobación, publicación o notificación. ● Traslado de la carga de la prueba al interesado, al que se le permite recurrir ante la propia Administración o ante los tribunales. La Administración. no necesita del juez para validar sus actuaciones en la mayoría de supuestos.
1.1 Irretroactividad de los actos administrativos
● La eficacia de los actos es como regla general inmediata. El propio acto puede disponer otra cosa respecto a su eficacia y en base a esa disposición es necesario establecer algunos límites. ● El principal límite que se aprecia es la regla general de irretroactividad de los actos administrativos. En el ámbito del procedimiento administrativo, la regla general es la irretroactividad de los actos. ● La eficacia retroactiva se califica de excepcional, pero no se impide que puedan tenerla aquellos actos que se dicten en sustitución de actos anulados o cuando produzcan efectos favorables al interesado.
No estamos hablando de la retroactividad de las normas jurídicas, en principio prohibidas, sino de un acto dictado hoy que se entiende que despliega efectos desde un momento anterior al que fue dictado. Se da mucho en procedimientos competitivos y de contratación de personal.
La regulación la encontramos principalmente en la jurisprudencia, sin embargo, el art. 39.3 LPAC establece una norma genérica: “ Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, así como cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas .”
De todo ello, se puede entender que la regla general de la irretroactividad tiene dos excepciones:
- La de los actos que se dicten en sustitución de otros anulados.
- La de los actos que produzcan efectos favorables al interesado. El juego de esta excepción depende a su vez de la concurrencia de los dos siguientes requisitos: a) Que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto. b) Que la retroacción no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas, ni siquiera el interés general, como tiene declarado la jurisprudencia.
Ejemplos:
➢ Cuando se aprobó la ley de aguas se produjo una demanialización de las aguas. Se prohibió con carácter general hacer pozos sin una concesión de la AP, sin embargo, se permitía a los particulares regularizar la situación de sus pozos, que retrotrajeron sus efectos al momento de la construcción del pozo. ➢ El Ayto. de Getafe dicta una oposición que finalmente es concedida a A. B, no satisfecho con la resolución, recurre el acuerdo de la Alcaldesa ante los tribunales, que anula el acto administrativo un año después. En ejecución de la sentencia, la Alcaldesa dicta un nuevo acto declarando que quien tuvo que aprobar la oposición era B. Dicho efecto, se retrotrae al momento en que A fue nombrada funcionaria.
Se dicta un acto → se anula el acto → se dicta un nuevo acto → el nuevo acto surte efectos desde la publicación del anterior.
1.2 Términos y condiciones de eficacia.
Para que todo esto pueda ser eficaz es necesario hablar de ciertas condiciones a las cuales queda supeditada la eficacia de los actos administrativos: retroactividad, notificación y publicación.
Con entera independencia de todo lo anterior, la eficacia de los actos administrativos está condicionada, con carácter general y por imperativo de los arts. 57.2 LRJPAC y 39.2 LPAC, a la aprobación superior, a la notificación o, en su caso, a la publicación , cuando alguna de éstas proceda legalmente.
● La aprobación de los actos de inferiores constituye una técnica de control de unos órganos o, incluso, entes administrativos sobre la actividad de otros, si bien dicho control no incide sobre la validez y sí solo sobre la eficacia del acto correspondiente. Procede tan sólo cuando una disposición legal lo establezca. ● La notificación , que consiste en una comunicación formal y personal del contenido del acto a su destinatario y viene exigida por los arts. 58.1 LRJPAC y 40.1 LPAC para las resoluciones y los demás actos administrativos que afecten a los derechos e intereses de los interesados en el procedimiento administrativo. Los requisitos de la notificación se vieron en temas anteriores. ● La publicación de los actos administrativos, que adquiere carácter de obligatorio en algunos casos recogidos en el art. 45.1 de la LPAC: a) En primer lugar, cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Administración estime que la notificación
Asimismo, cuando la AP dirige a un particular un acto administrativo desfavorable, el ciudadano puede solicitar la suspensión del acto, y el órgano competente lo podrá acordar. Para ello, se deben acreditar los requisitos de los apartados a) y b) del artículo 117.2. A sus efectos, la jurisprudencia ha establecido cuales son los perjuicios de difícil o imposible reparación. ➔ Art. 117.2: “ No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, el órgano a quien competa resolver el recurso, previa ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el ocasionado al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución del acto impugnado cuando concurran alguna de las siguientes circunstancias: a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación. b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 47.1 de esta Ley”.
En lo relativo a las sanciones, se puede suspender cautelarmente la ejecución de la misma mientras los tribunales resuelven el procedimiento (art. 90 LPAC).
2.2 Extinción de la eficacia de los actos administrativos
La eficacia de los actos administrativos se puede extinguir por tres motivos:
- Incumplimiento del acto
- Ejecución forzosa
- El acto se anula.
La eficacia de los actos administrativos cesa cuando éstos son revocados, anulados o dejados sin efecto, así como cuando: i) han quedado íntegramente cumplidos; ii) ha transcurrido el plazo en ellos mismos señalado; iii) han desaparecido los presupuestos de su dictado; o iv) se ha verificado la condición resolutoria a que hubieran quedado sujetos.
7.2 RÉGIMEN DE INVALIDEZ: NULIDAD Y ANULABILIDAD.
Hasta ahora, hemos hablado de la presunción de validez de los actos administrativos ¿pero, qué ocurre cuando la administración dicta actos que vulneran la ley, es decir, presentan un vicio?
➔ Vicio : es característica por la cual un acto administrativo va en contra de la ley. puede ser un vicio de fondo o de forma.
Las irregularidades o ilegalidades presentes en los actos administrativos (vicios) se pueden clasificar gradualmente en función de su gravedad. Se distingue entre nulidad de pleno derecho o radical y anulabilidad. En ambos casos se trata de ilegalidades del acto, sin embargo, hay grandes diferencias entre ellas. La Ley 39/2015 regula ambas categorías sin grandes diferencias con las regulaciones anteriores.
Tanto nulidad como anulabilidad son motivos frente a los cuales se puede recurrir en vía administrativa o judicial. El Derecho administrativo positivo hace uso sólo de las categorías de la nulidad y la anulabilidad a la hora de establecer el régimen de invalidez de los actos administrativos,
con una regulación general que aparece sustentada sobre la base del principio de conservación de los actos. De acuerdo con esa regulación legal:
- En el caso de los actos administrativos, la anulabilidad es la regla general y la nulidad se determinará únicamente en los casos que la Ley expresamente contemple.
- En el caso de las normas de rango reglamentario , por el contrario y a diferencia de los actos, cualquier vicio de legalidad determina la nulidad y su efecto erga omnes: la expulsión del ordenamiento jurídico [
ACTOS NULOS DE PLENO DERECHO (ART. 47 LPAC)
● No hay una definición de lo que es la nulidad de pleno derecho. Son aquellos que han incurrido en las formas graves de conculcación del ordenamiento jurídico. Por ejemplo, un acto que se adopta sin seguir ningún tipo de procedimiento. sus causas deben estar perfectamente especificadas. ● La nulidad no se presume. Las causas de nulidad deben estar perfectamente recogidas en la Ley y son objeto de una interpretación restrictiva. ● La declaración de nulidad tiene efectos ex tunc. Cuando un acto es nulo de pleno derecho se entiende que la nulidad se retrotrae al momento en el que se dictó el acto, es decir, no produce efectos. ● Los actos nulos de pleno derecho no se pueden convalidar (procedimiento a partir del cual se subsanan los actos anulables). ● La nulidad de pleno derecho no tiene que ser dictada por un Juez, a diferencia de los actos anulables. La propia Administración puede declarar la nulidad de sus actos, bien de oficio o a petición del interesado mediante la acción de nulidad. ➢ Revisión de oficio de los actos: la AP puede revisar sus actos y retirar derechos a los particulares en cualquier momento. ➢ Acción de nulidad: implica que el ciudadano puede actuar frente a un acto nulo en cualquier tiempo. ● Es una causa suficiente para la suspensión de la ejecución del acto administrativo, a diferencia de los actos anulables. ● Mientras que los actos pueden ser nulos o anulables, los reglamentos únicamente pueden ser nulos de pleno derecho.
➔ Nulidad de los actos: Art. 47.1 1. Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes: (las causas se deben interpretar restrictivamente) a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. Introducido en la Ley de 1992, no basta con que afecte sin más sino que tiene que conculcar en el núcleo del derecho fundamental. Hay que acudir a la jurisprudencia.
- Ejemplo: la CA de Andalucía impone una multa a un farmacéutico de Sevilla porque no venden condones ni la píldora del día después. Se le abre un expediente y el alega que va contra sus convicciones religiosas. Acude al TC invocando estos derechos mediante el recurso de amparo y es amparado respecto de la píldora pero no de los condones.
● Tiene efectos ex nunc , a partir de cuando se declara que el acto es anulable. ● Incluyen un mayor número de supuestos ya que no están recogidos específicamente. ● Tanto las causas de nulidad como las de anulabilidad las podemos utilizar para fundamentar nuestro recurso ante la AP o ante los jueces. ● Frente a los actos anulables se debe interponer un recurso correspondiente (de alzada, contencioso administrativo, etc) dentro del plazo, antes de que se convierta en un acto firme y consentido.
- Recurso de alzada: si el acto no agota la vía administrativa debemos interponer si o si el recurso de alzada antes de acudir a los jueces, sino se convertirá en un acto firme y consentido y no cabría interponer ningún recurso frente a él.
- Si el acto agota la vía administrativa, se puede acudir directamente a los tribunales, o interponer potestativamente un recurso de reposición. ● La Administración no puede regular de oficio los actos anulables, debe acudir a los Tribunales. ● Los reglamentos no pueden ser anulables, frente a ellos no se pueden interponer recursos administrativos de ninguna clase, se debe acudir directamente a los tribunales de lo contencioso administrativo. ➔ Art. 48.1 LPAC: “Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder. ”
El Art. 48 es una cláusula general. No toda irregularidad constituye la anulabilidad, ya que existe una tercera categoría, denominada irregularidad no invalidante.
● La desviación de poder: patología del acto administrativo que tiene que ver con el fin que inspira al órgano administrativo que lo dicta. En virtud del art. 34 de la LPAC se entiende que todo acto administrativo tiene un fin concreto.
Es un acto aparentemente legal en cuanto al procedimiento, la competencia, etc. sin embargo, la persona detrás del acto en concreto está actuando con un fin no legítimo. La dificultad está en demostrar la desviación de poder pues la jurisprudencia no admite la mera sospecha. Se trata de un mecanismo de último recurso ya que el acto dictado es aparentemente legal.
- Ejemplo: en un municipio un colectivo LGTB propone realizar una celebración del orgullo pero el Alcalde, con profundas convicciones religiosas, lo prohíbe alegando que existen razones de limpieza pública.
REGULARIDADES NO INVALIDANTES (ART. 48.2)
Existe, por último, un grupo de infracciones legales, teóricamente subsumibles en la categoría de la anulabilidad, pero a las que la Ley no otorga efecto verdaderamente invalidante de los actos.
Así, por un lado, el defecto de forma solo hace anulable el acto cuando haya privado a éste de requisitos indispensables para alcanzar su fin o produzca indefensión (art. 63.2 LRJPAC; art. 48. LPAC). De lo que se sigue, a contrario, que, en otro caso (presencia de los requisitos esenciales; no producción de indefensión), la consecuencia es una mera irregularidad no invalidante.
De otro lado, las actuaciones administrativas realizadas fuera del tiempo establecido sólo implican la anulación del acto si así lo impone la naturaleza del término o plazo
➔ Art. 48.2 LPAC: “No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados .”
- Ejemplo: la Administración dicta un acto y lo notifica en 15 días en vez de en 10 días, respetando en todo caso el plazo máximo.
ALCANCE Y LIMITACIONES A LA INVALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
En virtud de la autotutela declarativa lo que dice la Administración se presume legal, por lo tanto si el acto perjudica al ciudadano, este debe recurrir ya que sino el acto se presume válido, produce efectos e incluso se puede ejecutar forzosamente, es más, si el ciudadano no actúa con validez, el acto se convertirá en firme.
Estas limitaciones se aplican cuando se declara la invalidez de un acto en vía administrativa: bien mediante un recurso o bien mediante una revisión de oficio. Se regula en los artículos 49 a 52 de la LPAC.
Se estudian a continuación las técnicas aplicadas por la Administración (heredadas del derecho francés).
1. Conservación de los actos
Artículo 51 LPAC: “El órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción”.
Se refiere a los actos nulos de pleno derecho (la AP se limita a constatar que son nulos) y a los actos anulables, bien como como consecuencia de un recurso interpuesto por un ciudadano o bien de oficio.
Lo importante es que se declara la nulidad pero se conserva el acto si presumimos que su contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción, generalmente de procedimiento (ya que si el problema fuera de fondo, no se podría conservar).
La jurisprudencia ha entendido aplicable este artículo en ciertos supuestos:
Ejemplo real 1 : Para ser doctor, la tesis doctoral hay que defenderla delante de un Tribunal. Existen ciertas normas sobre la composición del tribunal, entre ellas que los miembros sean a su vez doctores. Si la universidad de oficio revisa la composición del tribunal y constata que se han incumplido ciertas normas y dos de los miembros no eran doctores por lo que los doctorandos serían nulos. Por lo tanto, se aplica este artículo para salvar el doctorando que, de no haber estado esos miembros, se hubiera conseguido el acto sin irregularidades en el procedimiento.
Ejemplo real 2: STS 18 de Mayo de 2007: se convoca una oposición y en uno de los ejercicios (un test) se anulan varias preguntas. Los resultados de la oposición siguen siendo válidos ya que, de no haber estado esas preguntas, no hubiera habido ningún problema en el procedimiento.
4. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser convalidado el acto mediante el otorgamiento de la misma por el órgano competente.
Ejemplo : se dicta un acto por un órgano que no es competente jerárquicamente (no absoluta). El órgano que sí sea competente dictará otro acto convalidando el anterior.
7.3 LA EJECUCIÓN FORZOSA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
En virtud de la autotutela ejecutiva, los actos administrativos que gozan de la presunción de legitimidad y son, en principio, eficaces desde que se dictan, tienen por ello la condición de ejecutivos.
Pueden ser objeto de ejecución forzosa en principio cualquier acto, no obstante existen algunas excepciones: que se recurra el acto solicitando la suspensión de la ejecución, que se trate de un acto sancionador contra el que se pueda interponer un recurso.
Para que un acto pueda ser ejecutorio y por lo tanto ejecutable de oficio es necesario que sea ejecutivo, esto es, que tenga eficacia.
El artículo 98 de la Ley 39/2015 establece que los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo que:
a) Se produzca la suspensión de la ejecución del acto. b) Se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición. c) Una disposición establezca lo contrario. d) Se necesite aprobación o autorización superior.
Hay muchos actos, no obstante, que siendo ejecutivos no son ejecutorios
- Por no ser susceptibles de ser ejecutados forzosamente al agotarse, por ejemplo, su contenido en una mera declaración (es el caso por ejemplo, del permiso de conducir).
- Por imposición del principio de libertad. Así, si el contenido del acto consiste en una obligación personalísima de hacer, no resultará coercible, de acuerdo con el artículo 104. de la Ley 39/2015, que, en vez de disponer la aplicación de la coacción, acuerda la transformación de la obligación personalísima en otra de naturaleza pecuniaria, consistente en el resarcimiento de los daños y perjuicios.
- Cuando el acto establece una obligación que debe cumplir otra Administración pública distinta de la que lo dictó y frente a la cual ésta, la autora del acto, no tiene autoridad para imponer una ejecución directa, como sería, por ejemplo, la resolución de una Corporación local por la que se declarase una deuda tributaria de una Comunidad Autónoma, deuda que no podría cobrar por la vía de apremio, al carecer de ese poder, con independencia de que pudiera reclamarla ante los Tribunales.
El requisito previo para que la Administración pueda proceder a la ejecución de sus propios actos es que el acto que va a servir de base a la actuación material de ejecución haya sido adoptado y notificado a los interesados de acuerdo con el artículo 97 LPAC.
Para evitar que la Administración actúe sin fundamento jurídico previo, se le exige que el órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones notifique al particular interesado la resolución que autorice la actuación administrativa. A partir de esta actuación declarativa previa, la Administración puede proceder a la ejecución de sus propios actos en cualquier momento, incluso si se han planteado recursos en vía administrativa o judicial discutiendo la conformidad a Derecho del mismo, a menos que con ocasión de la tramitación de estos recursos se proceda a la suspensión como medida provisional o cautelar, ya sea en vía administrativa o judicial.
Los medios de ejecución de los actos son cuatro que se recogen en el artículo 96 LRJPAC y se regulan y desarrollan en los artículos 97 a 100. Existe un procedimiento para la ejecución forzosa de los actos administrativos. Cada uno de los mecanismos está vinculado al objeto del acto.
1. Apremio contra el patrimonio (art. 101).
Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida se seguirá el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento de apremio. En cualquier caso, no podrá imponerse a los administrados una obligación pecuniaria que no estuviese establecida con arreglo a una norma de rango legal.
Se aplica en caso de multas, deudas tributarias, de la SS…
Hay dos grandes normas que regulan el apremio contra el patrimonio: el Reglamento General De La Recaudación y el Reglamento De Recaudación Ejecutiva De La Seguridad Social, dependiendo de si son deudas tributarias o de la Seguridad Social respectivamente. El órgano con competencia dicta una orden de ejecución al banco, y este está obligado a darle la cantidad a la Administración. A falta de obtener la cantidad por esta vía la Administración puede embargar bienes muebles o inmuebles y luego venderlos en pública subasta.
Si se trata de una deuda autonómica, habrá que estar al tanto de si la Comunidad Autónoma ha dictado alguna norma al respecto.
2. Ejecución subsidiaria (art. 102)
Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que por no ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado. En este caso, las Administraciones Públicas realizarán el acto, por sí o a través de las personas que determinen, a costa del obligado. El importe de los gastos, daños y perjuicios se exigirá conforme a lo dispuesto en el artículo anterior. Dicho importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecución, a reserva de la liquidación definitiva.
Ejemplo : una persona construye una casa en el Retiro, la cual es ilegal. El ayto. dice que es ilegal y le condena: una multa y a demolerla. Si la persona no la derriba, el Ayto. derriba la casa y el coste cae sobre la persona y si no paga, se ejecuta mediante el apremio sobre el patrimonio.
3. Multa coercitiva
Cantidad de dinero que la Administración obliga a pagar hasta que se cumpla una determinada obligación.
