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Tema 5. El archivo de documentos. Los archivos
administrativos. Normas básicas de instalación de documentos.
El acceso a la información contenida en los archivos públicos
Reservados todos los derechos. No está permitida la reproducción total o parcial en ningún tipo de soporte, sin permiso previo y por escrito del titular del copyright ©: Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Consejería de Administraciones Públicas. Escuela de Administración Regional
AUTORA: Rita García Lozano ISBN: 978-84-7788-581- DEPÓSITO LEGAL: TO-0095-
Sumario
- El archivo de documentos 1.1. Para qué archivamos 1.2. El concepto de archivo 1.3. Diferencias entre un almacén de papel y un archivo de documentos 1.4. El sistema de archivos en las Administraciones públicas
- Los archivos administrativos 2.1. El Archivo de Oficina 2.1.1. Definición 2.1.2. Documentos a archivar 2.1.3. Tareas en el archivo de oficina 2.1.4. Documentos que ya no son útiles 2.2. El Archivo Central 2.2.1. Definición 2.2.2. Funciones: especial referencia a las transferencias y los préstamos
- Normas básicas de instalación de documentos
- El derecho de acceso de la ciudadanía a la información contenida en los archivos públicos
- El documento, el expediente y el archivo electrónico
- El archivo de documentos
1.1. Para qué archivamos
La Administración produce diariamente un gran volumen de papel, es decir de documentos, sólo tenemos que pensar en una pequeña unidad administrativa formada por un grupo reducido de empleados, estudiar la actividad diaria y de esta manera veremos la cantidad de expedientes, correspondencia, registros, etc. que se tramitan día a día y que al final del año suponen una cantidad de documentación bastante importante que es necesaria controlar, entonces comenzaremos a pensar en archivar como una necesidad.
Además, con la introducción de las tecnologías de la información en la gestión de los procesos administrativos, la información se desmaterializa en multitud de bases de datos o registros dispersos. De esta manera, en la actualidad ya se puede hablar de un lado de la organización de los expedientes administrativos en papel y de otro lado de la organización de los documentos electrónicos.
El cuerpo fundamental del texto se refiere a la organización de archivos en soporte papel, siguiendo los parámetros establecidos en la Ley 19/2002, de 24 de octubre, de Archivos Públicos de Castilla-La Mancha.
Archivar quiere decir organizar documentos. Se trata de guardar o recoger la documentación clasificada y ordenada según unas normas básicas con el fin de poder encontrar con la mayor facilidad y el menor tiempo todo lo que hemos guardado o archivado.
Además de una estrategia de pura lógica para el funcionamiento de la oficina en la que trabajamos, archivar es una obligación establecida por la legislación vigente tanto en el Estado como en las Comunidades Autónomas, concretamente en Castilla-La Mancha por la Ley 19/2002, de 24 de octubre, de Archivos Públicos de Castilla-La Mancha.
Por lo tanto, a continuación se enumeran las razones por los que hay que archivar según las leyes en materia de archivos:
1ª. No podemos dejar de repetir que la Administración se define por excelencia por su carácter de servicio público, que sirve con objetividad al interés general; por esta razón, los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones públicas, tienen derecho:
- A conocer, en cualquier momento, el estado de tramitación de los procedimientos en los que sean interesados, y obtener copias de los documentos contenidos en ellos…
- Al acceso a la información contenida en los archivos y registros según los términos previstos en la Constitución.
- Expedientes relativos a la tramitación de los procedimientos asignados a cada organismo o unidad administrativa.
- Expedientes personales.
- Documentos relacionados con la gestión presupuestaria.
- Cuantos informes, memorias y programas elabore la institución.
- Y todos aquellos documentos y expedientes que reflejen las actividades desarrolladas por la institución en relación a las funciones que tiene asignadas.
Es decir, forman parte del archivo los documentos que son únicos y originales, porque ese documento es el único que existe para resolver un trámite concreto. Por ejemplo, una “subvención a una Asociación de vecinos de Albacete para el desarrollo de actividades infantiles en el barrio durante el verano del 2005 ”, es un documento único y se guardará el original, no las posibles fotocopias que existan del expediente. Siguiendo con los ejemplos, un ejemplar del Boletín Oficial del Estado de 2007, no es un documento único ya que es una publicación con miles de ejemplares iguales.
Aplicado a Castilla-La Mancha, se incluyen todos los documentos producidos por las Consejerías, incluidas las Delegaciones Provinciales, con los servicios, secciones o cualquier unidad administrativa en la que se organicen éstas, así como los centros dependientes de éstas (por ejemplo, colegios, residencias de mayores, etc.) y oficinas territoriales adscritas orgánicamente a las mismas.
También se incluyen los documentos producidos por:
- Las Entidades de Derecho Público, con personalidad jurídica propia, vinculadas o dependientes de la Junta de Comunidades.
- Las empresas cuyo capital social pertenezca mayoritariamente a la Junta de Comunidades.
- Las Fundaciones, cuyo patrono fundador sea la Junta de Comunidades y las Corporaciones de Derecho Público en el ejercicio de las competencias delegadas de carácter público.
1.3. Diferencias entre un almacén de papel y un archivo de documentos
Podemos diferenciar un almacén de papel de un archivo de documentos por lo siguiente:
ALMACÉN DE PAPEL ARCHIVO DE DOCUMENTOS
Papeles apilados, diarios, boletines, fotocopias...
Documentos importantes que hay que conservar clasificados y ordenados.
Pocas personas saben lo que hay, ni como encontrar nada.
Base de datos donde se relaciona el inventario de los documentos con la descripción correspondiente.
Los documentos llegan como pueden y nadie sabe de dónde proceden.
Traslado organizado (transferencia).
Cada persona conserva o elimina lo que le parece oportuno.
Criterios únicos de conservación y eliminación.
- Es difícil encontrar y consultar un documento.
Consulta y préstamo de la documentación de forma ágil.
- Todo el mundo puede acceder. Acceso para el personal autorizado.
No hay normas de archivo ni de clasificación.
Normas internas de tratamiento de la documentación siguiendo las directrices del archivo y cuadro de clasificación corporativo.
1.4. El sistema de archivos en las Administraciones públicas
En las Administraciones públicas los archivos se organizan dentro de un Sistema, esto quiere decir que los documentos no siempre permanecen en el mismo lugar, de lo contrario las oficinas no tendrían capacidad para recoger todos los documentos generados por una institución a lo largo de su historia.
Como es lógico, a medida que los expedientes van siendo tramitados (pierden su vigencia administrativa) o disminuye la frecuencia de su consulta, van siendo trasladados de los archivos de cada una de las oficinas o unidades administrativas de las que está compuesta una institución, a un Archivo Central o General.
Los documentos de archivo son los mismos desde que se producen en la oficina hasta que tienen un valor histórico, por lo tanto pasan por diferentes etapas, correspondiendo a cada etapa un tipo de archivo distinto.
El sistema archivístico de la Administración autonómica, se compone de tres elementos básicos gestionados por el Archivo de Castilla-La Mancha, como órgano coordinador del Subsistema de los órganos de Gobierno y de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Está adscrito a la Consejería de Administraciones Públicas y Justicia:
Archivos de Gestión o de Oficina.
Recogen la documentación en cada una de las oficinas existentes en las Consejerías, distribuidas en Direcciones Generales, Delegaciones Provinciales, y ésas a su vez en servicios, secciones o cualquier otra unidad administrativa, es decir, en la etapa inicial o activa del ciclo de vida de los documentos, mientras dura el proceso de tramitación o su nivel de utilización por parte de las personas que tramitan los expedientes es elevado.
Archivo Central.
Recoge y custodia la documentación administrativa procedente de los archivos de gestión o de oficina, una vez transcurrido el período de permanencia en los mismos. Una vez que los expedientes han sido tramitados su uso y consulta es menos frecuente, por lo tanto pasarán a esta fase de archivo con el fin de no acumular documentación en las oficinas, por lo general, carentes de espacio.
Esta documentación que no ha sido producida por la oficina y además no es original, es decir, existen multitud de copias, se conserva sólo mientras sea útil.
Documentos que forman parte del archivo:
A) Los expedientes administrativos.
El gran volumen de documentos que forman parte de los archivos públicos son los expedientes. Se entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de fundamento y antecedentes de una resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla. Por lo tanto, el expediente administrativo está formado por la agregación sucesiva de documentos, solicitudes, dictámenes, informes, pruebas, diligencias y resoluciones. Estos documentos estarán siempre rubricados y foliados por el órgano competente y pueden ser de dos tipos:
- Expedientes sometidos a procedimiento: representan las actuaciones y diligencias previstas en la norma que regula la tramitación para la resolución administrativa de un asunto. En este tipo de expediente se recogen los documentos referentes a las fases del procedimiento administrativo:
Iniciación: recoge las solicitudes que formulan los interesados, en el caso de iniciarse a solicitud de persona interesada, o bien, en el caso de procedimientos iniciados de oficio, recogerá el documento o documentos que expresan el objeto del mismo, denominado acuerdo de iniciación (por ejemplo, los expedientes de contratación se inician de oficio con el acuerdo del órgano de contratación donde se motiva la necesidad del contrato).
Ordenación: como la ordenación es, más que una fase, un conjunto de actuaciones que se llevan a cabo durante la tramitación del procedimiento, los documentos que se generan se ordenan cronológicamente dentro de la documentación de instrucción, teniendo en cuenta las fechas de entrada y de salida del Registro.
Instrucción: los documentos que se generan en esta fase del procedimiento se refieren a actos administrativos que se dictan durante la tramitación del procedimiento, tales como diligencias, dictámenes, certificaciones, propuestas, pruebas, informes, o documentos acreditativos de las notificaciones, así como las alegaciones que puedan realizar las personas interesadas.
Finalización: en esta fase encontramos los documentos que ponen fin al procedimiento administrativo; como regla general la resolución y el documento acreditativo de su notificación. Y en algunos casos, el expediente contiene los documentos que expresan las medidas adoptadas por la Administración para la ejecución forzosa de sus resoluciones o decisiones: por ejemplo, los documentos generados durante el procedimiento iniciado para el pago de una deuda cuando no se hace de forma voluntaria.
- Expedientes no reglados: responden a asuntos cuya actuación no está sometida a procedimiento administrativo y surten efectos con fines de estadística, constancia o información. Por ejemplo, informes, memorias y programas que tienen por objeto suministrar estudios y propuestas referentes a una determinada competencia o materia de la Administración. También existen informes que corresponden al ejercicio de la potestad discrecional de la Administración, por ejemplo aquellas cuestiones que pertenecen al orden público o de gobierno o afectan a la organización de los servicios generales.
B) El Registro General y Registros Auxiliares.
Es un instrumento jurídico con valor probatorio (sello/fecha) regulado por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LRJPAC) y por la Orden de la Consejería de Administraciones Públicas de 14 de diciembre de 1998, por el que se regula el registro de documentos en la Administración de la Junta de Comunidades. Permite certificar la existencia de un documento aunque este no se haya conservado. Es fundamental para saber, además de que los documentos han salido o entrado de la Administración, para conocer si los documentos han sido remitidos dentro de los plazos establecidos en la legislación vigente. Por último, cabe recordar, que, como regla general, los expedientes se despachan por riguroso orden de incoación, y más en concreto, según la fecha de entrada en el registro.
2.1.3. Tareas en el Archivo de Oficina
En un archivo de oficina, también llamado archivo de gestión, hay que llevar a cabo las siguientes tareas:
Formar los expedientes, manteniendo unidos, dentro de una carpetilla, todos los documentos relativos al mismo asunto, ordenados cronológicamente, de acuerdo con la tramitación del procedimiento al que corresponda.
Clasificar o agrupar los expedientes que corresponden a la misma actividad y separarlos claramente de los demás. Estas agrupaciones de expediente se van a denominar series documentales. Por ejemplo, expedientes personales, expedientes de subvenciones, etc. El archivo central se encargará de establecer a priori una clasificación de los expedientes producidos en una oficina, cada clase de expediente se llamará serie documental. Se trata de un cuadro de clasificación de documentos equivalente a un catálogo de procedimientos administrativos.
Ordenar los expedientes, una vez clasificados en series: establecido el cuadro de clasificación de expedientes que produce una oficina, éstos deben ser ordenados por series. Identificada la serie a la que pertenece el expediente, hay que ordenar todos los expedientes clasificados de la misma manera. Dentro de cada serie hay que elegir un criterio de ordenación, que debe ser el más adecuado para el funcionamiento ordinario de la oficina; el criterio puede ser, alfabético, cronológico,
orgánica, dependerán en lo relativo a su funcionamiento de las directrices técnicas, de la asistencia y de la inspección del órgano coordinador del sistema.
2.2.2. Funciones: especial referencia a las transferencias y los préstamos
El Archivo Central realiza las siguientes funciones:
Recoger, organizar, custodiar y conservar la documentación que le sea remitida por los distintos servicios o unidades administrativas en que se organiza la Consejería, Delegación u Organismo en que se haya establecido un Archivo Central, así como la documentación de las oficinas procedentes de los centros adscritos.
Coordinación y asesoramiento de cada uno de los archivos de oficina:
Como coordinador del sistema archivístico de la institución o corporación proporciona apoyo técnico a los archivos de gestión, con objeto de facilitar la organización de la documentación que se tramita en las oficinas.
Establece procedimientos de gestión y elabora herramientas de descripción de los documentos para unificar y normalizar los sistemas de gestión documental. Estos procedimientos son:
- Normas de transferencia.
- Normas de organización de archivos de oficina.
- Procedimiento de préstamo, consultas y acceso a los documentos.
- Sistemas de clasificación de expedientes en series documentales (cuadros de clasificación).
Para consultas concretas los archivos de oficina pueden dirigirse al Archivo Central y siempre tendrán asesoramiento por parte del archivero o archivera.
Según la Ley de Archivos Públicos de Castilla-La Mancha, los Archivos Centrales custodiarán un documento un máximo de quince años, transcurrido este plazo lo transferirán al Archivo Intermedio que les corresponda. En el caso de los Archivos Centrales de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, serán transferidos al Archivo de Castilla-La Mancha los documentos procedentes de los organismos centrales con sede en Toledo; y en el caso de las Delegaciones Provinciales u otros órganos periféricos realizarán las transferencias al Archivo Histórico Provincial correspondiente, de titularidad estatal y gestión transferida a la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, que por organización lógica según la dispersión del territorio de la región, adquieren las funciones de archivo intermedio e histórico en su respectivo ámbito provincial.
Las transferencias.
Hemos hablado a lo largo del tema de las transferencias de documentos, y ahora vamos a concretar este procedimiento, que tiene una importancia capital para que el sistema de archivos funcione, ya que garantiza el paso de la documentación de un archivo a otro, de acuerdo con unas normas, de forma que evita el colapso de las oficinas con documentos que no utilizan con frecuencia impidiendo organizar los expedientes que se están tramitando en ese momento.
De esta manera, se dice que los documentos que ya están tramitados han entrado en una segunda etapa de su ciclo vital y es el momento de realizar la transferencia al Archivo Central del organismo al que pertenece la oficina o unidad administrativa.
El Archivo de Oficina es el que debe preparar la transferencia siguiendo las indicaciones del Archivo Central:
- Preparación de los documentos, revisando los expedientes para asegurarse de que están completos.
- Preparación de las cajas de archivo definitivo en las que se instalará la documentación para ser trasladada al Archivo Central, numerándolas correlativamente y señalando el número que le corresponde con una etiqueta en el exterior de la caja. Este número será el “código de identificación de la caja” (signatura), de esta forma se identifica la situación física de la misma en cada momento para poder ser encontrada sin dificultad alguna.
- Cumplimentar un formulario informatizado (relación de entrega u hoja de transferencia) integrado en el Sistema General de Información del Archivo de Castilla-La Mancha, denominado “módulo de transferencias” (relación de entrega), donde se incluye información sobre los documentos que se envían al archivo con el fin de localizarlos con facilidad. En este formulario se indica el nombre del servicio y de la Consejería o de cualquier otra institución, de las antes mencionadas, a la que pertenece y se detalla el contenido de cada una de las cajas que han sido identificadas con un número, tal y como se ha especificado en el párrafo anterior.
Préstamo y la Consulta de documentos.
ARCHIVO CENTRAL
Archivo oficina (Formulario de transferencia)
Archivo oficina (Formulario de transferencia)
Archivo oficina (Formulario de transferencia)
de expediente en cuya portada se señalará el asunto, es decir el nombre del expediente y el número por el que se identifica. En esta carpetilla deben incluirse la correspondencia referente a ese asunto, guardándose juntas la correspondencia de salida y de entrada referidas siempre al expediente que se está tramitando.
Una vez que los expedientes han sido tramitados, por lo tanto van a ser menos usados, aunque aún no han perdido la vigencia administrativa y deben permanecer en la oficina, es conveniente que se pasen a cajas de cartón que se conocen comercialmente como “cajas de archivo definitivo”. Ahora pueden instalarse en un lugar más alejado de los puestos de trabajo, dentro del área del servicio o de la unidad administrativa, se puede habilitar un espacio con estanterías metálicas abiertas para instalar estas cajas.
En las unidades administrativas que produzcan documentación de grandes formatos, como por ejemplo planos, se debe utilizar un sistema adecuado de instalación. Existen en el mercado “planeros” con distintos sistemas que se adaptan al espacio disponible. Pueden ser en horizontal, en vertical o con un sistema suspendido.
Una vez que la documentación se ha instalado en las “cajas de archivo definitivo” es fundamental “limpiar el expediente”, es decir, quitar clips, posit, carpetas de plástico, gomas, fotocopias (sólo se archiva el documento original), borradores de documentos con anotaciones personales, etc. Se trata de que sólo se archiven dentro de su carpetilla de cartón los documentos originales que forman parte del expediente, lo cual producirá un ahorro de espacio y además contribuirá a la conservación adecuada del expediente.
- El derecho de acceso de la ciudadanía a la información contenida en los archivos públicos
Según el artículo 105.b) de la Constitución española todos los ciudadanos tienen derecho a acceder a los archivos y registros administrativos, pero existen unos límites al derecho de acceso desarrollados en las siguientes normas básicas:
- Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LRJPAC).
- Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal.
- Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español.
- Ley 19/2002, de 24 de octubre, de Archivos Públicos de Castilla-La Mancha.
El contenido de estas normas puede ser resumido de la siguiente manera:
Todos los ciudadanos tienen derecho a acceder a los registros y a los documentos que, formando parte de un expediente, obren en los archivos administrativos, cualquiera que sea la forma de expresión, gráfica, sonora o en
imagen o el tipo de soporte material en que figuren, siempre que tales expedientes correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud.
El acceso a los documentos que contengan datos referentes a la intimidad de las personas estará reservado a éstas, que, en el supuesto de observar que tales datos figuran incompletos o inexactos, podrán exigir que sean rectificados o completados, salvo que figuren en expedientes caducados por el transcurso del tiempo, conforme a los plazos máximos que determinen los diferentes procedimientos, de los que no pueda derivarse efecto sustantivo alguno.
El acceso a los documentos de carácter nominativo que sin incluir otros datos pertenecientes a la intimidad de las personas figuren en los procedimientos de aplicación del derecho, salvo los de carácter sancionador o disciplinario, y que, en consideración a su contenido, puedan hacerse valer para el ejercicio de los derechos de los ciudadanos, podrá ser ejercido, además de por sus titulares, por terceros que acrediten un interés legítimo y directo.
El ejercicio de los derechos que establecen los apartados anteriores podrá ser denegado cuando prevalezcan razones de interés público, por intereses de terceros más dignos de protección o cuando así lo disponga una Ley, debiendo, en estos casos, el órgano competente dictar resolución motivada.
Y por último, los documentos que contengan datos personales de carácter policial, procesal, clínico o de cualquier otra índole que puedan afectar a la seguridad de las personas, a su honor, a la intimidad de su vida privada y familiar y a su propia imagen, no podrán ser públicamente consultados sin que medie consentimiento expreso de las personas afectadas o hasta que haya transcurrido un plazo de veinticinco años desde su muerte, si su fecha es conocida, o, en otro caso, de cincuenta años, a partir de la fecha de los documentos.
- El documento, el expediente y el archivo electrónico
Como ya vimos en el tema 3, al hablar de Administración electrónica nos estamos refiriendo al uso de técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos en el desarrollo de las actividades y procedimientos que competen a la Administración.
Ya sabemos que el gran salto en el desarrollo de una Administración electrónica avanzada se produce con la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos, al reconocer el “derecho de los ciudadanos a relacionarse con las Administraciones Publicas por medios electrónicos” y, junto a ello, establecer la “obligación de las Administraciones Públicas de rediseñar sus procedimientos y dotarse de los medios técnicos necesarios para que el ejercicio del nuevo derecho sea plenamente efectivo”.
A partir de este momento se introduce un nuevo concepto en la Administración, el documento electrónico que se define como “información de cualquier naturaleza en forma electrónica, archivada en un soporte electrónico
autenticidad, confidencialidad, calidad, protección y conservación de los documentos almacenados. En particular, asegurarán la identificación de los usuarios y el control de accesos, así como el cumplimiento de las garantías previstas en la legislación de protección de datos.
