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De Lucas, F., Pérez, E. y Cury, S. (2016) “Merecer derechos o mostrar merecerlos: workfare y trabajo social en la renta mínima de inserción” en Pastor, E. y Cano, L. (dirs.) Políticas e intervenciones ante los procesos de vulnerabilidad y exclusión de personas y territorios. Madrid: Dykinson S. L. pp. 159-169.
MERECER DERECHOS O DEMOSTRAR MERECERLOS: WORKFARE Y
TRABAJO SOCIAL EN LA RENTA MÍNIMA DE INSERCIÓN.
De Lucas y Murillo de la Cueva, Fernando.
Catedrático EU de Trabajo Social y Servicios Sociales, Doctor en Ciencias Políticas y Sociología.
Pérez Madueño, Emilia.
Diplomada en Trabajo Social y Master en Trabajo Social (UCM).
Cury, Silvia Patricia.
Diplomada, Master y Doctora en Trabajo Social (UCM) Investigadora Fundación Mapfre y
GREFA.
Sumario : 1. Introducción. 2. Algunos apuntes metodológicos. 3. Breve aproximación al concepto del workfare. 4. Workfare en la tradición continental. 5. Resultados. Existe condicionalidad y también expresiones opresivas. 6. Conclusiones. 7. Bibliografía. Conceptos centrales Estado de bienestar, workfare , welfare , rentas mínimas, trabajo social.
Resumen : Los Estados o regímenes de bienestar muestran una diversidad sujeta al desarrollo histórico de cada país y a sus tradiciones políticas y culturales. De esta manera, crearán sistemas más o menos amplios o intervendrán en mayor o menor medida en la esfera económica y privada. Una forma particular de distinguir unos de otros se encuentra en la postura política y filosófica que divide entre los se inclinan más hacia la demostración del merecimiento de los derechos ( workfare ) o entre los que promueven su disfrute por la mera condición ciudadana ( welfare ). Esta dicotomía puede encontrarse en la aplicación de aspectos concretos de las políticas sociales, servicios sociales y trabajo social. Es el caso de la gestión de las rentas mínimas de inserción que puede entender a la pobreza como resultado de un fenómeno estructural o de decisiones individuales. O a un trabajo social menos bondadoso y más opresor y discriminador.
1.- Introducción .. Existe una profusión de debates sobre cambios, reformas, reestructuración, reformas o desmantelamiento del Estado de bienestar. Las posturas conservadoras más severas arrancan de la crítica de la escuela austríaca (encabezada por Von Mises), frente a otras, de distinto color ideológico, que hablan del retraimiento de los Estados de bienestar (no demostrado empíricamente como reconoció más tarde Pierson). También encontramos abundante literatura politológica sobre procesos de cambio y reforma del Estado de bienestar y de las políticas púbicas, el Estado social de derecho y su plasmación socioeconómica, el Estado de bienestar.
En cambio, no procuramos analizar la dinámica de estos cambios o establecer una discusión sobre su mayor o menor profundidad, sino discutir sobre su substrato ideológico y, si se apura, filosófico. Este substrato podrá inclinarse hacia la necesidad de políticas públicas y de los Estados de bienestar para todos y todas ( welfare ). O bien lo contrario, en la desconfianza de la actividad estatal en cuanto dinamizadora de derechos sociales que deberían ser conquistados y merecidos por el esfuerzo individual ( workfare ). La desigualdad vista como resultado de situaciones y dinámicas estructurales o de decisiones libres e individuales. Para ello, emplearemos un dispositivo que es especialmente sensible a esta cuestión y que, además, se convierte en lo que se ha venido a llamar “última red de protección social”, las rentas mínimas de inserción (RMI a partir de ahora) y, en concreto, la RMI en la ciudad de Madrid. La sensibilidad de estos dispositivos respecto al tema tratado refiere no sólo a que supongan prestaciones económicas y de servicio a personas en situación de grave riesgo de pobreza y exclusión social, sino que también son dispositivos de servicios sociales enmarcados en el trabajo social. Comprendemos entonces que este es un campo crucial donde, a priori, entenderíamos que la acción conjunta del trabajo social y los servicios sociales promoverá la recuperación y defensa de los derechos sociales hacia lo que reiteradamente se reclama como ciudadanía. Nos referimos a una postura welfarista contraria a ideas de merecimiento de derechos, activación o posturas discriminatorias. El camino establecido para este capítulo es, tras una rápida referencia metodológica, revisar el concepto del workfare y, a continuación, hacer lo mismo sobre su traslación a Europa. La utilización de entrevistas realizadas con trabajadores y trabajadoras sociales de la RMI de Madrid servirán para apoyar (o no) nuestros argumentos y establecer las conclusiones pertinentes.
2.- Algunos apuntes metodológicos. Este trabajo no se centra sólo en una explotación de datos secundarios y revisiones bibliográficas sin más, sino que emplea entrevistas y testimonios de los y las profesionales del trabajo social que gestionan la RMI en la ciudad de Madrid (donde se concentra la mayor parte de perceptores de la misma de la Comunidad Autónoma). Así, pues, se realizaron una serie de entrevistas en profundidad con el objetivo de conocer criterios, intenciones, creencias y motivaciones para establecer los itinerarios de inserción en el Programa Individual de Inserción (PII) que procura la RMI madrileña a las personas beneficiarias. La muestra de estas personas apela a trabajadores y trabajadoras sociales de zona responsables de la tramitación y seguimiento de la RMI. Se han empleado variables estructuralmente representativas y se ha procurado conseguir que cada una de las situaciones fuera representativa de dicho universo. A continuación, se procedió a un análisis de contenido cualitativo semántico para identificar significados manifiestos, latentes, implícitos o que operen de forma subyacente. Este análisis
Un año después de la reforma Clinton y tras la victoria laborista de 1997, podría esperarse una mayor extensión de las políticas públicas. No fue así, el programa laborista, preñado de tercera vía, planteaba una necesidad de modificar el sistema de bienestar con propuestas congruentes del thatcherismo. De hecho, Green (1999) afirmaba que la principal influencia de la reforma propuesta por Blair provenía del rechazo de la "cultura de derechos” en favor de la firme creencia de que las personas deben trabajar si son capaces de ello. Finalmente, el gobierno laborista puso en marcha esta reforma sobre la idea de que era necesario un cambio estructural en lo concerniente al Estado del Bienestar^3 (Dean, 2006). Curiosamente, el que fue denominado como nuevo contrato social recibió también la denominación de New Deal , pero en este caso suponía una reducción de derechos, no su ampliación. Reiteraba sobre los supuestos fraudes que padecía el sistema de bienestar, así como se asumía la retórica de que las prestaciones crean dependencia, en especial en colectivos como el de la juventud o el de las madres solteras.
4. Workfare en la tradición continental. Esta estrategia no quedó reducida al ámbito anglosajón, Dingeldey (2005) sostiene que ha inspirado reformas de muchas de las instituciones de los Estados de Bienestar europeos y, en concreto de las RMI. Algo identificable a partir del aumento de la coerción, aplicación de elementos que instan a una mayor participación del individuo en el mercado laboral, recortes en las cuantías a percibir, endurecimiento de los criterios de selección y grado de condicionamiento interpuesto a las personas beneficiarias. La traslación de esta perspectiva a la Europa continental (donde la postura welfarista tiene mucho más peso) ha sido denominada Estado Social Activo (a partir de ahora, ESA). En la tabla 1 podemos ver las diferencias entre el Estado de bienestar continental frente al nuevo ESA. Tabla 1. Diferencias Estado de bienestar continental y el ESA. ESTADO BIENESTAR ESTADO SOCIAL ACTIVO
VISIÓN
-Reconocimiento de la responsabilidad social. -Vocación Universalista.
-Responsabilidad individual. -Delimitación de poblaciones- objetivo.
OBJETIVOS
-Corregir las carencias del mercado por el presupuesto social.
-Limitar el presupuesto social gracias a las incitaciones de mercado.
(^3) Conocidas estas reformas como “Tercera Vía” medidas adoptadas entre los socialdemócratas británicos como propuestas a medio camino que intentan satisfacer a los defensores del Estado de Bienestar y los neoliberales que quieren desmantelarlo (Handler, 2008).
MEDIOS
- Indemnización y trasferencias monetarias.
- Redistribución anónima, universal e incondicional.
- Integración de los individuos al mercado de trabajo.
- Acción personalizada, dirigida, condicional. Fuente : Elaboración propia a partir de Boyer (2006).
Obviamente el ESA no es la única configuración de las perspectivas menos welfaristas en el Continente. Mulas (2010), por ejemplo, habla del “Estado dinamizador”, que fomenta la participación y activación^4 de la ciudadanía en detrimento de la indemnización y en favor de la inversión social en educación y formación integral, lo que promovería una ciudadanía “útil”. A estas perfilaciones se les suman tantas otras que debaten sobre las posibilidades de realizar reformas, sobre todo en un entorno en el que el coste electoral puede ser elevado^5. Classen y Clegg (2007) redundan en esta cuestión identificando las reformas a partir de los niveles de condicionalidad de las prestaciones. Estas se basan en el comportamiento futuro de la persona beneficiaria o, de otra forma, bajo el compromiso de un determinado comportamiento y actitud, reclamando así una mayor participación de la persona en su proceso de inserción. Este es nuestro caso, el de las RMI, que suponen para las personas beneficiarias la aceptación -y compromiso- de una serie de conductas e itinerarios para acceder y mantener la prestación. Esto supone una estrategia claramente divergente de las políticas activas de empleo, pues si estas también pretenden la inserción laboral de las personas paradas, en absoluto tienen las implicaciones de las medidas condicionales de las RMI (Eichhorst, 2008). Moreno y Serrano (2007) abundan en esa cuestión con lo que entienden como incremento de la individualización o personalización en las intervenciones (que requieren mayor participación de los individuos en su situación). También apuntan sobre la enfatización del empleo y la persuasión para la autonomía económica a través del mismo, así como la contractualización o condicionalidad de los derechos. El resumen final es que el comportamiento de las personas en la dimensión económica determina el acceso y disfrute de los derechos sociales. Estas consideraciones parecen entrar en conflicto con las recomendaciones comunitarias. De hecho, la Recomendación del Consejo Europeo 92/ 441 CEE, reconoce que la exclusión social es un problema resultado de los cambios sufridos en el marco europeo y propone el establecimiento de una renta mínima garantizada entre los Estados miembros^6 en vistas a la inserción social de las personas más pobres. No obstante, la propia UE, en la fallida Estrategia
(^4) Adaptamos la idea de “activación” de Eichhorst, Konle-Seidl (2008) y Van Berkel, (2009), que la entienden como vinculación entre protección social y empleo en cuanto que las prestaciones sociales tienden a condicionarse a la búsqueda activa de empleo. 5 Para una revisión del debate polítológico sobre estrategias de reforma en las políticas públicas, valga el trabajo de síntesis de Del Pino (2005). 6 Esta iniciativa impulsó el desarrollo de las RMI en el sur de Europa, caso de España.
personalizados para la inserción sociolaboral, la firma del Programa de Inserción Individual y, por último, el seguimiento de la prestación. En cuanto al acceso a la prestación, hay voces que critican la duración de la gestión que retrasa la percepción de la primera paga^7 , sobre todo por la situación de necesidad de las personas beneficiarias. Pero también hay otras opiniones que justifican ese tiempo para evitar fraudes. Más aún, hay quienes opinan que algunas de estas personas cuentan con ingresos procedentes de la economía informal^8 , con lo que pueden esperar^9. Esto genera una relación peculiar de intercambio entre profesionales y personas usuarias. Los primeros proveen de la prestación económica ligada al proceso – pautado- de inserción en el que aparecen también supuestos de merecimiento de derechos, así como juicios morales que reclaman la obligación de responder a la sociedad que les protege^10. Es con la población de etnia gitana donde aparecen ideas de la pobreza resultado de modos de vida incorrectos y decisiones individuales. También manifestaciones sancionadoras de conductas no deseadas o divergentes a criterios de supuesta normalidad. A partir de ahí el etiquetaje es inevitable (“cultura RMI”), al igual que el estereotipo prejuicioso y juicios de valor sobre la falta de esfuerzo, irresponsabilidad, ausencia de capacidades parentales correctas y parasitismo social^11.
(^7) Así se denomina la RMI entre los perceptores. (^8) La RMI acepta estos ingresos si se declaran, pero se descuentan de la prestación. El problema es que no se declaran siempre, molestando a los profesionales, especialmente quines trabajan con familias de etnia gitana (aunque también ocurre con otros perfiles). 9 Si la gente estuviera siete meses sin comer de verdad, pues perdona, se moriría, se pondría aquí a dar patadas ¡No es cierto! (…) Si alguien puede tener el lujo de mantenerse en el aire siete meses para que le concedan eso, ya está manteniendo así la trampa, porque nadie vive siete meses del aire (TS10). 10 Debería ser una obligación más que un derecho para lo que veo yo y ven mis compañeros. Debería ser una obligación tuya a insertarte debido a que estás cobrando una prestación pública. Una obligación de tal manera que si no se cumple se extinguiera la prestación autom 11 áticamente (TS4). Están totalmente cronificados y enganchan directamente con la pensión no contributiva y aunque se quejan mucho de que esa vida no es para ellos y tal, luego los hijos que están viniendo todos con dieciocho añitos y con familia y empiezan a cobrar RMI. Y aún así estos hacen poco ¿eh? por insertarse en el mundo laboral. Ellos van a su rollo, van a su historia, ¡Es que no madrugan! tienen a los hijos y no se encargan de ellos, van con los amigos, se van con no sé qué a los porros. Es muy difícil cambiar todo eso (TS12). Lo que tienen integrado es la “paga”, y con esa palabra ya te dicen mucho. “Vengo a tramitar la paga para mi hija”. Yo cuando vienen tan jovencitas lo primero que les digo es: “lo primero que tienes que demostrar es que estas buscando trabajo, que eso lo dice la ley (…) Lo que yo me encuentro aquí es que la pauta se repite ¿No? padres que tienen niñas, niñas de diecisiete dieciocho años que se quedan embarazadas y solicitan RMI. Sí que vemos que ese patrón se repite y como que lo tienen muy integrado. (TS9). ¿Qué ocurre en mi zona?, la mayoria son población de etnia gitana, pero casi todos son de vivienda pública, una vivienda pública con unos ingresos mínimos como son las RMI, les subvencionan el piso, de tal manera que al mes están pagando unos cuarenta o cincuenta euros por el piso, más otros treinta euros de comunidad, más gastos mínimos. Con el canal de Isabel II hay un convenio que le quitan un poquito, con la electricidad también, bonos sociales, la tasa de basuras exentas al 100%. Entonces dices de los quinientos treinta y dos euros ¿cuánto me llevo en gastos? ciento cincuenta euros, el resto es para comer. Pero no sólo eso,
La baja cuantía de la prestación económica es el argumento empleado para evitar ese supuesto parasitismo social o la desincentivación de la búsqueda de trabajo^12. Aunque también se llega a creer que la paga puede ser contraproducente, necesitando endurecer sus condiciones limitando la permanencia en el programa y así incentivar la búsqueda de empleo^13. Hay casos en los que se afirma que las personas usuarias de albergues deberían recibir la mitad de la prestación al estar recibiendo una prestación en especie (alojamiento y comida)^14. Respecto al segundo, una vez concedida la prestación, el titular de la misma debe presentarse en un el plazo de treinta días en su centro de Servicios Sociales para firmar el PII. En caso contrario se suspende la prestación. El PII establece un itinerario con contenidos consensuados^15 entre trabajadores sociales y titular. Requiere de entrevistas y reuniones periódicas para comprobar esfuerzos y avances realizados. El itinerario suele responder sobre todo a criterios inducidos por el profesional. Durante este proceso de gestión de itinerarios encontramos posturas claramente divergentes en cuanto aparecen nuevos perfiles resultado de la actual crisis económica. Son los llamados “perfiles normalizados”^16 que son víctimas de una situación ajena a ellos (la crisis). En cambio,
es que además me dedico a la chatarra, a la venta ambulante, o me voy a Mercamadrid a por fruta y la vendo (TS12). 12 Yo no veo que la cantidad esté mal, yo no daría más cantidad de la que se está dando. Sí que es verdad que es muy mínima, pero si se da más la gente no buscaría empleo, dar más cantidad no incentivaría la búsqueda de empleo. Ya me parece que en muchos casos hay gente que no le sale rentable trabajar. Para muchas familias de cuatro o cinco miembros ya están cobrando el máximo que son quinientos treinta y dos euros con todas las becas de comedor completas, beca de libros completas, tiene un montón de ayudas por el hecho de recibir la RMI, con lo cual si les ofrecen un trabajo de setecientos u ochocientos euros, no les sale rentable trabajar, porque tienen que pagarse las becas, los libros, no les es rentable trabajar en ese caso (TS4). (…) por un lado sí que es verdad que se queda corta, pero tampoco puede ser lo mismo que el salario mínimo o que el subsidio por desempleo porque no han cotizado. Si fuera más cantidad puede que digan ¡Para qué voy a trabajar! Si ya pasa, si ya hay muchos que dicen “me han ofrecido un trabajo de media jornada, no me interesa si voy a cobrar lo mismo que la renta”. Si fuera más cantidad, sí que es verdad que corren el riesgo de acomodarse, que muchos se acomodan porque no quieren trabajar. Pero sí que es verdad que para Madrid es una cantidad pequeña, ni una habitación pueden alquilar con eso (TS5). 13 Creo que esta prestación ha habido gente a la que le ha hecho mucho daño, más que bien, porque se han acomodado (TS1). Yo sería partidaria de modificar la ley de RMI en que no fuera para toda la vida. En otras Comunidades Autónomas se tiene durante seis meses. Seis meses si, seis meses no y hasta ahí (TS12). 14 Esto es una opinión, porque yo creo que ahí hay una perversión, si el derecho es para unos mínimos y ellos los tienen cubiertos en una institución, tienen cama, comida, etc., y luego les queda toda la prestación…Yo no sé si habría que modificar o suspender o limitar a la mitad la cuantía, o lo que los expertos consideren que saben más que yo, durante un tiempo porque sí se puede crear un agravio comparativo (TS8). 15 El perceptor tiene que estar de acuerdo con las actividades a desarrollar, pero la búsqueda de empleo no puede consensuarse, como tampoco la escolarización de menores en familias con hijos. 16 Como vivimos una crisis económica, han venido profesionales de gran nivel, como arquitectos, que dicen” mira es que llevo dos años sin tener un proyecto, entonces he
presencia de criterios, pensamiento y acciones que encajan en una antropología filosófica que no entiende que la ciudadanía otorgue derechos, sino que deben ser ganados a través de la asunción y reproducción de comportamientos normalizados. Este planteamiento, en el seno del trabajo social nos resulta preocupante, no sólo porque elude las bases estructurales de la desigualdad, sino porque corre el riesgo de enmarcarse en prácticas opresivas y discriminatorias. Se hace hincapié en las obligaciones sociales de los perceptores más que en el derecho de garantizar unos ingresos mínimos, al igual que parece justificarse la reciprocidad como medio para legitimar prestaciones sociales no derivadas de una estrecha relación laboral: todo derecho debe conllevar obligaciones como medio de resarcir y legitimar una deuda adquirida con la sociedad. A su vez, la condicionalidad se entiende también como forma de evitar la desincentivación de la búsqueda de empleo (aunque no se habla de trabajo) y la creación de dependencia, planteando al individuo como responsable de su propio bienestar y de sus carencias, pero no de los riesgos sociales derivados de los orígenes estructurales de reproducción de la desigualdad.
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