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CASO PRÁCTICO NÚM 10
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 203/
Tipo de proceso. Plazo para su interposición.
Es una Sentencia, cuyo plazo es del 15/1071998 al 18/11/1998.
Recurrentes. Sujetos legitimados.
Como recurrentes nos encontramos al Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal y como sujetos legitimados nos encontramos al Magistrado don Rafael Mendizábal Allende en nombre de el Triibunal Constitucional.
Acto impugnado.
Inconstitucionalidad de los art. 39, cinco de la Ley 37/1988 y 34, cuatro de la Ley 4/1990.
La cuestión de inconstitucionalidad trae causa del recurso contencioso- administrativo núm. 365/90 sobre provisión de plazas sanitarias en los Equipos de Atención Primaria del Instituto Nacional de la Salud.
Artículos de la Constitución cuya vulneración se alega.
Se propone inconstitucional al art. 39, cinco por ser contrario al art. 66.2 de la C.E al no concurrir los requisitos explicitados en la Sentencia del Tribunal Constitucional 76/1992 para que la regulación en una Ley de Presupuestos de una materia distinta a su núcleo mínimo, necesario e insdisponible ( previsión de ingresos y habilitación de gastos ) sea constitucionalmente legítima.
Y también se propone inconstitucional al art. 34, cuatro por ser contrario al art. 134.2 de la C.E sobre provisión de plazas sanitarias en los Equipos de Atención Primaria del Instituto Nacional de la Salud.
Decisión del Tribunal Constitucional.
El Tribunal Constitucional declara inconstitucionales y, en consecuencia, nulos el art. 39, cinco.a), de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1989, y el art. 34, cuatro, de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990.
Resumen de los fundamentos jurídicos de la sentencia.
Los recurrentes proponen estas cuestiones de inconstitucinalidad:
«El Gobierno, a propuesta del Ministerio de Sanidad y Consumo, regulará: Art. 39.5.a) La cobertura de los puestos de trabajo de los Equipos de Atención Primaria, que se efectuará mediante convocatoria pública conforme a las reglas siguientes:
Los puestos de trabajo de los Equipos de Atención Primaria se ofertarán al personal sanitario de cupo con plaza en propiedad en la Zona de Salud en la que constituya el Equipo. El personal que no participe en el concurso continuará prestando servicios en la Zona de Salud correspondiente bajo la dirección del Coordinador del Equipo de Atención Primaria y sus retribuciones se adaptarán al sistema retributivo aprobado por el Real Decreto-ley 3/1987, de 11 de septiembre (citado). Igualmente, podrá participar en el concurso el personal sanitario de los Servicios de Urgencia respecto a los Equipos de Atención Primaria que se constituyan en su ámbito de actuación.
Las plazas que resulten vacantes tras la convocatoria a que se refiere el número anterior serán ofertadas para traslado voluntario, mediante concurso de méritos, del personal estatutario fijo de Equipos de Atención Primaria de Salud. Con carácter complementario podrán valorarse los servicios prestados en Instituciones Sanitarias de Asistencia Especializada.
Las plazas vacantes, una vez resueltos los dos concursos anteriores, serán provistas mediante concurso-oposición libre.
Art. 34.4. El personal de las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social se ajustará al siguiente régimen: Las plazas vacantes de las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social se proveeran de acuerdo con los siguientes procedimientos:
El concurso de traslados: En las convocatorias de los concursos deberá tenerse en cuenta como mérito, principalmente, el tiempo de servicios prestados en las Administraciones y Servicios Públicos desempeñando puestos de trabajo de igual contenido funcional que la plaza objeto del concurso.
La libre designación: Se cubrirán por este sistema los puestos que tengan carácter directivo, conforme a los previsto en las plantillas de las Instituciones Sanitarias.
En caso de que sean nombrados funcionarios públicos para tales puestos, se mantendrán en la situación de servicio activo en sus Cuerpos de origen, sin perjuicio de que les sea de aplicación, mientras los desempeñen, las normas sobre el personal de las Instituciones Sanitarias. También se cubrirán por el sistema de libre designación los puestos de trabajo de Jefes de Unidad, tanto sanitaria como no sanitaria, que lo tengan así establecido en las correspondientes plantillas. Sólo podrá participar en estas convocatorias el personal que se encuentre prestando servicio en las Instituciones Sanitarias radicadas en la correspondiente provincia o área de salud.
derogados los preceptos relativos a los procedimientos de selección y provisión de plazas en las Instituciones Sanitarias contenidos en la Ley General de la Seguridad Social y en los Estatutos de Personal de sus Instituciones Sanitarias.»
En desarrollo del artículo 39, cinco.a), de la Ley, refiriéndose el apartado b) no a ese concurso, sino a la oferta al personal laboral fijo de Instituciones y Centros Sanitarios gestionados por el Instituto Nacional de la Salud para su integración como personal estatutario.
La duda sobre la relevancia que el pronunciamiento de este Tribunal pueda tener sobre la validez de los Reales Decretos impugnados en los procesos contencioso- administrativos previos se basa, no en la falta de exteriorización por el Tribunal Supremo de los motivos por los que considera necesario el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, sino en el hecho de que, según el Abogado del Estado, aunque se declarara la inconstitucionalidad de los preceptos de las Leyes de Presupuestos, los reglamentos seguirían siendo válidos por encontrar cobertura en el art. 84.1 de la Ley General de Sanidad.
Debe, en concreto, distinguirse entre un contenido mínimo, necesario e indisponible, constituido por la expresión cifrada de la previsión de ingresos y la habilitación de gastos, y un contenido posible, no necesario y eventual constituido por materias distintas a ese núcleo esencial que no siendo estrictamente presupuestarias inciden en la política de ingresos y gastos. Por lo que a este contenido eventual se refiere, su inclusión sólo es válida si se dan dos condiciones: la conexión de la materia con el contenido propio de este tipo de leyes y la justificación de la inclusión de esa materia conexa en la ley que aprueba anualmente los Presupuestos Generales del Estado. En cuanto a la primera condición hemos señalado, asimismo, que debe tratarse de una relación directa con los gastos e ingresos que constituyen estrictamente el Presupuesto, o con los criterios de política económica general del que dicho Presupuesto es el instrumento. Y respecto de la segunda, que la justificación se produce cuando la materia incluida aparece como un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno. La inclusión de materias en las que no se da esas condiciones en la Ley anual de Presupuestos puede ser contraria a la Constitución por suponer una restricción ilegítima de las competencias del poder legislativo, al disminuir sus facultades de examen y enmienda sin base constitucional y por afectar al principio de seguridad jurídica, debido a la incertidumbre que una regulación de ese tipo origina.
Ambos preceptos se enmarcan en el ámbito de la reforma del sistema sanitario de atención primaria y se refieren, más específicamente, a las formulas para la provisión de los puestos de trabajo del personal sanitario. En concreto, el art. 39, cinco a), de la Ley de Prespuestos para 1989 determina que el Gobierno debe regular la cobertura de los puestos de trabajo de los Equipos de Atención Primaria y
establece las reglas que deben regir la convocatoria, que son las siguientes: 1.a los puestos de trabajo de los Equipos de Atención Primaria se ofertarán al personal sanitario de cupo con plaza en propiedad en la Zona de Salud en la que se constituya el Equipo, pudiendo participar en el concurso el personal sanitario de los Servicios de urgencia; el personal que no participe en el concurso continuará prestando servicios en la Zona de Salud correspondiente bajo la dirección del Coordinador del Equipo de Atención Primaria; 2.a las plazas que resulten vacantes tras la convocatoria a que se refiere el número anterior serán ofertadas para traslado voluntario, mediante concurso de méritos, del personal estatutario fijo de Equipos de Atención Primaria o de otras Instituciones Sanitarias; 3.a las plazas vacantes, una vez resueltos los dos concursos anteriores, serán provistas mediante concurso-oposición libre.
Por su parte, el art. 34, cuatro, de la Ley 4/1990, de 29 de junio, regula el régimen del personal de las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social. Su apartado primero establece, en concreto, los procedimientos para la provisión de las plazas vacantes de las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social. El apartado segundo regula, por su parte, los sistemas de publicidad de las diferentes convocatorias y, según su apartado tercero, la situación especial en activo regulada en el artículo 48 del Estatuto de Personal Sanitario no Facultativo, será aplicable, en los mismos casos y con idénticos efectos, al Personal no Sanitario de las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social. Por último, el apartado cuarto dispone que el Gobierno desarrollará por Real Decreto las normas contenidas en el presente artículo, y que desde su entrada en vigor quedarán derogados los preceptos relativos a los procedimientos de selección y provisión de plazas en las Instituciones Sanitarias contenidos en la Ley General de la Seguridad Social y en los Estatutos de Personal de sus Instituciones Sanitarias.
Los preceptos impugnados, articulan, en concreto, un nuevo y completo sistema de cobertura de los Equipos de Atención Primaria, que afecta tanto al personal estatutario ya existente como a las posibilidades de los profesionales todavía no estatutarios para acceder a dicha condición y ello, aunque tenga una incidencia en los gastos, no implica la relación directa a que se refiere la doctrina del Tribunal Constitucional. Para el Ministerio Público, se hace necesario distinguir entre el contenido sustantivo de la ley y su trascendencia presupuestaria, pues, de lo contrario, cualquier modificación de importancia podría efectuarse en una Ley de Prespuestos y, quizás, cuanto más trascendente desde el punto de vista económico es una modificación legal, más necesita del contrapeso que supone un detenido examen y debate parlamentario, para justificar su necesidad. Esta conclusión general se vería reforzada en el caso del art. 34, cuatro, de la Ley de Prespuestos para 1990, ya que establece una nueva regulación de los sistemas de provisión de plazas vacantes de las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social con vocación de permanencia. Para el Abogado del Estado, por el contrario, existe una estrecha relación entre las normas impugnadas y las decisiones presupuestarias del ejercicio
