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SEMINARIO Nº 13: DECRETO-LEY.
SUPUESTO PRÁCTICO.
El Sr. López es funcionario del Ministerio de Educación y se ha visto afectado por un recorte salarial. Considera que el reciente Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público perjudica gravemente sus derechos y vulnera la Constitución.
Como abogado del Sr. López, usted le debe asesorar redactando un informe, de un máximo de 7 páginas, acerca de la posible inconstitucionalidad del Decreto-Ley referido. Para ello deberá tener en cuenta y desarrollar las siguientes cuestiones:
1- La interpretación jurisprudencial del presupuesto de hecho habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad y su eventual aplicación al caso planteado.
2- La interpretación jurisprudencial de los límites materiales al Decreto-Ley y su eventual aplicación al caso planteado.
En este punto, el Sr. López considera que el Decreto-Ley "vulnera los compromisos adquiridos con los representantes sindicales de la función pública, conculcando el derecho a la negociación colectiva" a lo que se une que "el recorte salarial se ha decidido y aplicado sin ninguna intervención sindical", por lo que considera que el Decreto-Ley le está privando de sus derechos.
3- Adicionalmente el Sr. López le pregunta por el procedimiento de convalidación del Decreto-Ley y los efectos que el mismo tiene sobre la norma del Gobierno.
El Decreto-Ley 8/2010 contempla las medidas extraordinarias adoptadas para dar cumplimiento al compromiso del Gobierno de acelerar, en 2010 y 2011, la reducción del déficit inicialmente prevista.
Fundamenta la extraordinaria y urgente necesidad de llevar a cabo esta medida en la dureza y profundidad de la crisis económica que ha llevado a todos los países industrializados a realizar un esfuerzo fiscal significativo para paliar las consecuencias de la crisis y preservar los niveles alcanzados de desarrollo y bienestar. Así pues, como consecuencia de esta imprescindible política fiscal expansiva, las finanzas públicas han sufrido un grave deterioro que consideran que debe ser corregido como requisito esencial para alcanzar una recuperación económica sólida y duradera. El Gobierno considera que, a pesar de las medidas ya desarrolladas, la evolución de la coyuntura económica, así como los compromisos adoptados por nuestro país en el ámbito de la Unión Europea en defensa de la Unión Monetaria y de las economías de la eurozona, hacen necesario anticipar algunas de las medidas previstas en dichos escenarios con la finalidad de acelerar la senda de consolidación fiscal, restableciendo de esta manera la confianza de los mercados en el cumplimiento de las perspectivas de reducción del déficit. De acuerdo con esa supuesta necesidad, el presente Real Decreto-ley recoge una serie de medidas de ajuste que tratan de distribuir, de la forma más equitativa posible, el esfuerzo que toda la sociedad debe realizar para contribuir a la sostenibilidad de las finanzas públicas. Adicionalmente, acompañan a este Real Decreto-Ley distintos Acuerdos del Consejo de Ministros con los que, por un lado, se concreta el recorte adicional que acentúa el esfuerzo de reducción del gasto en 2010 y 2011, acelerando de esta forma la senda de consolidación fiscal y, por otro, se realiza la revisión de todos los programas y políticas de gasto. El Gobierno se ampara en la extraordinaria y urgente necesidad de las reformas que el Decreto-Ley contempla y que obliga a hacer uso de la habilitación otorgada al Gobierno por el artículo 86 de la Constitución española. De manera que, aún cuando los ciudadanos no vayan a ver afectados sus derechos concretos de forma inmediata por la adopción de alguna estas medidas, es evidente que la aprobación de todas ellas va a producir unos importantes efectos económicos desde esta fecha, directamente orientados a remediar la situación de extraordinaria y urgente necesidad a la que el presente Real Decreto-Ley responde, pues la rapidez, seguridad y determinación en la actuación forma parte del compromiso asumido por los países integrantes de la zona euro para reforzar la confianza en la moneda única y en la estabilidad de la eurozona. Con respecto a todo lo citado el Gobierno considerando que, en un escenario económico caracterizado por la intensidad de la crisis económica con origen en la crisis financiera internacional y con efectos sobre el crecimiento y el empleo, resulta urgente adoptar medidas de contención. Y es en los gastos de personal de las diversas administraciones públicas donde tendrán inicio estas medidas que toman forma en el presente Real Decreto-Ley cuyo objetivo es reducir un cinco por ciento de la masa salarial, en términos anuales.
Sin embargo, se trata de un Decreto-Ley inconstitucional desde el momento en el que fue elaborado para una circunstancia de extraordinaria y urgente necesidad. La disposición es inconstitucional en su conjunto, como consecuencia del incumplimiento de los requisitos exigidos por el art. 86.1 CE y, en concreto, por inexistencia del presupuesto habilitante exigido por el citado precepto constitucional.
- En primer lugar, la norma impugnada carece de una «definición explícita y razonada» de la situación considerada por el Gobierno como de extraordinaria y urgente necesidad, subrayando especialmente la insuficiencia de justificaciones contenidas en el Preámbulo;
la realidad, sino que, en buena medida, han sido matizados o neutralizados por la propia percepción de la realidad transmitida por el Gobierno en el debate parlamentario de convalidación. Y, en todo caso, en ningún momento se ha justificado cuáles serían los perjuicios u obstáculos que, para la consecución de los objetivos perseguidos, se seguirían de su tramitación por el procedimiento legislativo parlamentario, en su caso por el trámite de urgencia. Una vez comprobado que, en el caso de la norma analizada, el Gobierno no ha aportado
ninguna justificación que permita apreciar la concurrencia del presupuesto habilitante
requerido, no cabe sino estimar la inconstitucionalidad y nulidad del Real Decreto-ley
8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción
del déficit público, al vulnerar el art. 86.1 CE.
Los límites ya mencionados se encuentran dentro de una clasificación propia de los decretos ley junto con otra amplia variedad que los completan.
La declaración de la "provisionalidad" de los decretos-leyes se completa con una doble intervención parlamentaria: para su convalidación o derogación, por el Congreso de los Diputados (86.2 CE) y la posibilidad de su tramitación como proyecto de ley (86.3 CE). El trámite de convalidación corresponde exclusivamente al Congreso de los Diputados sin intervención del Senado. Se trata de una ratificación del decreto-ley para que deje de ser una norma provisional. De este trámite interesa destacar:
- El sujeto es el Pleno del Congreso de los Diputados. Sólo en el supuesto de que la Cámara estuviera disuelta o hubiera expirado su mandato, correspondería a la Diputación Permanente. Por el contrario, en caso de promulgación de un decreto-ley cuyo plazo de convalidación concluya fuera del periodo de sesiones, el Pleno del Congreso habrá de ser convocado en sesión extraordinaria. En este sentido ha de entenderse la referencia a que el Congreso "no estuviere reunido" del artículo 86.2.
- El plazo que el artículo 86.2 CE fija para la convalidación es el de los treinta días siguientes a su promulgación (aunque este plazo deja sin sentido el adverbio inmediatamente que aparece previamente en el precepto). La segunda parte del apartado aclara que el pronunciamiento expreso del Congreso sobre la convalidación o derogación debe tener lugar dentro de dicho plazo. La referencia a la promulgación contenida en este artículo y reiterada por el artículo 151.1 RC ha sido interpretada por la práctica parlamentaria computando dicho plazo a partir de la publicación del decreto-ley en el Boletín Oficial del Estado. Este plazo, improrrogable, se computa, conforme al artículo 90.1 RC, en días hábiles, pero no se excluyen del cómputo los períodos entre sesiones (como dispone en general el artículo 90.2), puesto que la Constitución impone la convocatoria del Congreso de los Diputados si éste no estuviera reunido.
- El procedimiento para la convalidación está regulado por el artículo 151 RC. Siguiendo la declaración del artículo 86.2 CE de que "los decretos-leyes deberán ser sometidos inmediatamente a debate y votación de totalidad al (sic) Congreso de los Diputados" y de que... "El Congreso de los Diputados habrá de pronunciarse... sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario", el Reglamento establece:
- La inclusión en el orden del día de un decreto-ley podrá hacerse tan pronto como hubiera sido objeto de publicación en el Boletín Oficial del Estado.
- El debate comienza con la exposición por un miembro del Gobierno de las razones que han obligado a la promulgación del decreto-ley.
- El debate subsiguiente se realiza conforme a lo establecido para los debates de totalidad en el artículo 74.2 RC, con turnos a favor y en contra de quince minutos de duración, seguidos de la fijación de posición por los demás grupos parlamentarios en intervenciones que no excedan de diez minutos.
- Concluido el debate, se procede a la votación de la convalidación del decreto- ley, entendiéndose los votos afirmativos a favor de aquélla y los negativos favorables a la derogación (151.3 RC). El acuerdo se alcanza por mayoría simple y se reduce a un sí o no sobre la totalidad del decreto-ley, sin que quepa introducir modificaciones en el mismo
- A continuación, el Presidente pregunta si algún grupo parlamentario desea que el decreto-ley se tramite como proyecto de ley, en cuyo caso la solicitud se somete a decisión de la Cámara (151.4 RC), asimismo por mayoría simple.
- El acuerdo de convalidación o derogación se publica en el Boletín Oficial del Estado (151.6 RC).
- El resultado de la intervención del Congreso puede ser:
- La convalidación del decreto-ley, que deja de ser una norma provisional y se integra plenamente en el ordenamiento, aunque conserva la misma denominación: la convalidación no altera la naturaleza del decreto-ley, pues si bien cede su carácter de provisionalidad, sigue siendo una norma o un acto con fuerza de ley, no una ley. Cabría entender que no se trata de tal convalidación, puesto que el Gobierno ejerce legítimamente una competencia propia, sino de una ratificación. El Tribunal Constitucional, desde la sentencia 29/1982 ha declarado que "lo que el artículo 86.2 llama convalidación es más genuinamente una homologación respecto a la existencia de la situación de necesidad justificadora de la iniciativa normativa encauzada por ese camino".
- La derogación del decreto-ley, que para algún autor no es tal, sino el vencimiento de la condición resolutoria a que está sujeto el decreto-ley desde su aprobación. En todo caso, el resultado negativo en la votación de convalidación produce la inmediata cesación de los efectos del decreto-ley y su desaparición del ordenamiento, pero no la anulación de los efectos producidos durante su vigencia. Sólo constan dos precedentes en este sentido en nuestra historia constitucional, el "acuerdo sobre derogación" del Real Decreto Ley 1/1979, adoptado por la Diputación Permanente del Congreso de los Diputados el 6 de febrero de 1979 (Diario de sesiones nº 21, de 6 de febrero de 1979. BOE 23-2-79) y el "acuerdo sobre derogación" del Real Decreto Ley 1/2006, de 20 de enero, por el que se modifican las tipos impositivos del impuesto sobre las labores del tabaco, adoptado por el Pleno del Congreso de los diputados en su sesión del día 9 de febrero de 2006 (Diario de sesiones nº 148, de 9 de febrero de 2006. BOE 11-02-06).
- El acuerdo de tramitación como proyecto de ley, que sólo puede afectar, conforme al artículo 151.4 RC a los decretos-leyes convalidados y que examinamos a continuación.
