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RESUMEN TEMA 8: EL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA (II): EL DERECHO
DERIVADO.
1. EL DERECHO DERIVADO Y EL PROBLEMA DE LA JERARQUÍA.
Derecho derivado institucional y convencional: El derecho derivado es el derecho escrito producido o elaborado por la Unión por si sola ( Derecho derivado institucional) o a través del acuerdo con terceros estados u Organizaciones Internacionales (acuerdos internacionales o Derecho derivado convencional) y que encuentra su alcance y fundamento en las normas del Derecho originario y se desarrolla a través de distintos procedimientos, en función de la base jurídica, que ofrecen los Tratados constitutivos.
En el derecho derivado encontramos:
a. Los actos legislativos y no legislativos, adoptados por las instituciones conforme a un procedimiento determinado, que responden a las distintas categorías normativas. Desde una perspectiva institucional destacan aquellos en virtud de los que las instituciones se dotan de sus respectivos reglamentos internos o reglamentos de procedimiento previstos en los Tratados constitutivos.
b. Los acuerdos internacionales adoptados por la UE con terceros Estados o con otras Organizaciones Internacionales, adoptados a través del procedimiento previsto en los artículos 216 y siguientes TFUE.
c. Actos en desarrollo de la PESC, adoptados conforme a un procedimiento distinto de adopción de decisiones.
El problema de la jerarquía del Derecho derivado: Entre los actos jurídicos que contemplan el ordenamiento jurídico de la UE no existe en general un orden jerárquico. Todo el derecho derivado, al adoptarse con base en el Derecho originario, no puede contradecirlo y, por tanto, es jerárquicamente inferior a él. Entre los actos jurídicos que forman el Derecho derivado no existen reglas de dependencia jerárquica, sino que, una vez que su adopción se previo en los Tratados constitutivos, tales actos fueron adoptándose desordenadamente en aplicación del Derecho originario y ejercicio de las competencias atribuidas a la Unión.
En el Tratado de Roma de 2004 se trató de establecer categorías normativas más claras, como la denominación de leyes marco y leyes europeas, y subordinar unas a otras; pero tras el abandono de ese Tratado se olvidaron. La posterior reforma hecha por el Tratado de Lisboa no ha hecho nada al respecto y los distintos actos de Derecho derivado carecen de un orden jerárquico entre sí.
Actos delegados y actos de ejecución: El TFUE, tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, regula los actos “delegados” (art. 290 TFUE) y los actos de “ejecución” ( art. 291 TFUE). El art. 290.1 TFUE permite que un acto no legislativo de alcance general complete y también modifique determinados elementos no esenciales del acto legislativo.
2. LOS ACTOS JURIDICOS DE LAS INSTITUCIONES.
Para que la Unión ejerza las competencias atribuidas por los Tratados constitutivos, para alcanzar los objetivos fijados por ellos, las instituciones adoptan actos jurídicos de acuerdo con las categorías normativas y los procedimientos previstos en los propios Tratados constitutivos. Este conjunto de actos, que forma el Derecho derivado institucional, se califica como legislación. Desde la reforma operada por el Tratado de Lisboa, se distinguen los actos legislativos y no legislativos, y los procedimientos legislativos y no legislativos.
-Actos legislativos : Son aquellos que tienen carácter obligatorio y crean derechos y obligaciones para todos. Son susceptibles de ser exigidos en todo el territorio de todos los Estados miembros. Aun cuando puedan revestir la forma de cualquiera de las 3 categorías jurídicas, previstas en el art. 288 TFUE (reglamento, directiva y decisión), y aunque no se establezca entre estas categorías una relación de jerarquía, hay actos adoptados en aplicación del Derecho originario que tendrían que ser necesariamente legislativos. Solo los elementos no esenciales de una acto legislativo pueden ser completados o modificado por actos no legislativos.
Dado el carácter sustancial de los actos legislativos, deben adoptarse a través de procedimientos más o menos complejos. Estos procedimientos se llaman procedimientos legislativos, y pueden ser el procedimiento legislativo ordinario o alguno de los procedimientos legislativos especiales.
-Actos no legislativos: Son todos los otros actos jurídicos de las instituciones que no se adoptan conforme a uno de esos procedimientos. Son también Derecho derivado y desarrollan el Derecho originario u otros actos jurídicos del Derecho derivado de carácter legislativo:
a) cuando desarrollan los Tratados constitutivos, estos actos no legislativo se pueden adoptar por el Consejo Europeo, el Consejo, la Comisión y el BCE; y
b) cuando desarrollan actos legislativos, entre los actos no legislativos se distinguen: -los “actos delegados” (art. 290 TFUE), que adopta la comisión.
-los “actos de ejecución” (art. 291 TFUE), los adoptan normalmente los Estados miembros, si requieren condiciones uniformes de ejecución se confían a la Comisión (y en el ámbito de la PESC: al Consejo).
EL Derecho derivado debe tener siempre y necesariamente una base jurídica, que puede ser única o múltiple, pero que siempre tiene que estar recogida en el derecho originario.
2.1. Requisitos generales: motivación, publicación o notificación y entrada en vigor.
Los actos jurídicos que adoptan las instituciones deben satisfacer unos requisitos generales: 1.Motivación: razón de ser del acto/ 2. Publicidad: su existencia.3. Entrada en vigor: su vigencia.
con distintas denominaciones (programa, libro blanco, libro verde, acuerdos interinstitucionales, etc.). En todos estos casos, tales actos se consideran atípicos.
Las instituciones deciden en cada caso ese tipo de acto conforme a los procedimientos aplicables y el principio de proporcionalidad. La proporcionalidad dicta que, generalmente, será preferible un acto de contenido menos detallado a uno excesivamente detallado y una directiva a un reglamento. El Tribunal viene habitualmente controlando el Derecho derivado en función de la naturaleza de los actos y los efectos jurídicos que están llamados a producir los actos adoptados.
2.2.1. El reglamento.
Tiene alcance general. Es obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro. Es el acto jurídico más completo y eficaz del que disponen las instituciones para el ejercicio de las competencias de la Unión. Para que se pueda usar debe existir un importante grado de integración en la materia que se esté regulando.
El alcance general es una característica objetiva del acto que implica que no identifica a sus destinatarios, sino que se aplica a situaciones objetivamente determinadas.
La obligatoriedad del reglamento en todos sus elementos significa que no podrá ser aplicado selectivamente o de manera incompleta, ni podrá ser modificado o sometido a condiciones o reservas por los Estados miembros y que, los Estados miembros no pueden hacer excepciones a la aplicación de reglamento de determinados grupos (el Estado miembro incumpliría el DUE). La determinación de la invalidez solo la puede hacer el Tribunal.
El reglamento es directamente aplicable en cada Estado miembro, no necesita, e incluso impide, cualquier intermediación por parte de los Estados miembros. El reglamento genera derechos y obligaciones para los particulares. La aplicación directa presupone que el reglamento es una norma completa, que no necesita recepción o desarrollo posterior por parte de los Estados miembros y que cualquier intervención nacional sería incompatible, incluso su publicación.
Existen reglamentos que precisan de la adopción de medidas de ejecución y que ellos mismos contienen expresamente una habilitación o delegación.
2.2.2. La directiva.
Alcanza u obliga solo a los Estados destinatarios. Obliga solo a alcanzar un fin en un determinado plazo, quedando a la elección de los Estados la forma y los medios de alcanzar tal resultado; los Estados miembros destinatarios no ejecutan la directiva con plena libertad, ya que el Tribunal se ha pronunciado, diciendo que si corresponde a esos Estados determinar cuáles son esos medios, dicha determinación será controlable judicialmente.
Es un instrumento que permite la armonización de las legislaciones nacionales en el marco de una legislación común para la UE. Una directiva puede destinarse a todos los Estados miembros. La directiva no obliga en todos sus elementos, sino solo en cuanto al resultado que deba conseguirse y, por tanto, carece de aplicabilidad directa.
(Aunque sus disposiciones pueden tener efecto directo al cumplir los requisitos generales una vez transcurrido el plazo de trasposición).
A través de la directiva se legisla en dos fases:
-Una fase europea: la directiva adoptada propiamente por las instituciones de la Unión.
-Una fase nacional: la norma de transposición adoptada por las autoridades nacionales de los Estados miembros a los que se destina la directiva.
Las directivas no se excluyen de entre los actos que pueden precisar un desarrollo por la Comisión o de medidas de ejecución por la Comisión o, en casos específicos, por el Consejo.
2.2.3. La decisión.
Es obligatoria en todos sus elementos, pero puede designar destinatarios, que son identificados de forma concreta; cuando designe destinatarios, será obligatoria solo para ellos.
Hoy no tiene por qué tener destinatarios concretos y puede ser un acto más administrativo o un acto más legislativo, sobre todo cuando no tiene destinatarios o se dirige a todos los Estados miembros. El art 288 y otras disposiciones del TFUE aceptan plenamente hoy día que las decisiones pueden ser actos legislativos, que incluso pueden requerir un desarrollo o medidas de ejecución, conforme a los arts. 290 y 291 TFUE.
2.2.4. Los acuerdos interinstitucionales.
A partir de la reforma de Lisboa aparecen regulados en el art. 295 TFUE. Este art. Prevé que estos acuerdos interinstitucionales puedan tener carácter vinculante. Tiene un carácter eminentemente instrumental, pues de prevén para organizar de común acuerdo entre PE, Consejo y Comisión la forma de su cooperación. Estos acuerdos se contemplan en el TFUE, en una de las “otras disposiciones” de las relativas a los “procedimientos de adopción de los actos y otras disposiciones”. No son actos, sino acuerdos.
2.2.5. Los actos no vinculantes.
Recomendaciones y dictámenes. No están sometidos al control de legalidad por el Tribunal.
Recomendaciones:
Se emiten discrecionalmente y a iniciativa de las instituciones que las adoptan y suponen la indicación de una conducta a seguir o a cambiar, sin que de la recomendación se siga obligación jurídica alguna. Tienen capacidad para adoptar recomendaciones: El consejo, la Comisión, el BCE (que puede decidir hacerlas públicas), y el PE.
Dictámenes:
- En segunda lectura, el PE tiene 3 meses ( +1) para adoptar una de las siguientes decisiones, en relación con la posición del Consejo:
-aprobarla o no tomar decisión alguna se adopta el acto);
-o rechazarla (no se adopta el acto, con lo que el PE tiene un poder de veto sobre el alcance de la posición del Consejo, que el Consejo no tiene sobre la posición del PE);
- o enmendar se establece un nuevo dialogo entre las instituciones co-legisladoras, dictaminando la Comisión sobre las enmiendas propuestas por el PE).
El Consejo dispone de 3 meses (+1) para pronunciarse sobre las enmiendas del PE y puede: aprobarlas se adopta el acto), o no aprobarlas todas se continua el dialogo a través del Comité de Conciliación).
El Comité de Conciliación de composición paritaria (Consejo-PE), con la participación de la Comisión, tiene 6 semanas (+2) para llegar a un acuerdo sobre un texto conjunto. Si no se llega al acuerdo, no se adopta el acto, y, si se llegara a tal acuerdo, en 3ª lectura, el Consejo y el PE tienen otras y6 semanas (+2) para confirmarlo. En su defecto, el acto no se adoptará.
Una vez concluido el procedimiento, los actos se firmaran por el Presidente del PE y el Presidente del Consejo.
Procedimientos legislativos especiales:
Falta de paridad de los dos co-legisladores. Son excepcionales, aplicándose en las bases jurídicas específicamente determinadas en los Tratados constitutivos. Se prevén como situación transitoria.
- LOS ACUERDOS INTERNACIONALES CONCLUIDOS POR LA UNIÓN COMO PARTE DEL DERECHO DE LA UNIÓN.
Las instituciones además de actos típicos y atípicos y acuerdos interinstitucionales, tienen capacidad de concluir acuerdos internacionales en nombre de la Unión. El Tribunal reconoció que, aun no estando expresamente previsto en los Tratados constitutivos, si la celebración de acuerdos internacionales era necesario para cumplir los objetivos fijados en los Tratados constitutivos, las CCEE tenía esa competencia (teoría de las competencias implícitas).
3.1.Tipologia de acuerdos internacionales.
Según el tipo de competencia (exclusiva o compartida) que se desarrolle en el acuerdo internacional de referencia:
-Acuerdos celebrados por la Unión con terceros en los ámbitos materiales de las competencias exclusivas de la Unión.
-Acuerdos mixtos: concluidos con un tercero por la UE y por los Estados miembros.
Según el número de partes o contratantes:
- Acuerdos bilaterales: dos partes
- Acuerdos multilaterales: pluralidad de partes.
Según su contenido :
- Acuerdos políticos concluidos en el ámbito de las PESC
- Acuerdos económicos o comerciales: Son el principal instrumento de la PCC. Suelen ser multilaterales.
Por su contenido pueden ser globales o generales o específicos o sectoriales, si se limitan a uno o a varios sectores.
Acuerdos de asociación: establecen vínculos particulares y privilegiados con un tercer Estado, que al menos parcialmente, debe participar en el régimen de la Unión. Dentro de este tipo de acuerdos pueden entrar incluso, los acuerdos concluidos en el marco de la Política Europea de Vecindad.
Acuerdos de cooperación económica, financiera y técnica: El Tratado de Niza formalizó la capacidad de la Unión de celebrar estos acuerdos con terceros países.
3.2. Procedimiento de adopción de los acuerdos internacionales.
Negociación: La apertura de negociaciones es autorizada por el Consejo por mayoría cualificada, si bien previamente la Comisión o, para acuerdos en materias PESC, el Alto Representante, presentaran informes sobre la apertura de negociaciones y el nombramiento del equipo negociador, que actúa bajo las directrices del Consejo.
Participación del PE: una vez que la negociación este ultimada y el acuerdo preparado para su firma, antes de firmar, el PE debe prestar su consentimiento ( probar) en estos casos: En los acuerdos que materialmente se ocupen de ámbitos sometidos al procedimiento legislativo o ordinario o en los acuerdos de especial relevancia( como los de asociación, los que creen nuevos marcos institucionales o los que tengan repercusiones presupuestarias). En el resto de casos es suficiente la consulta al PE.
Firma: el procedimiento acaba con la firma del acuerdo.
3.3. La integración de los acuerdos internacionales en el derecho de la Unión.
Control de compatibilidad: Tras su firma, una vez válidamente concluidos por la Unión, los acuerdos internacionales pasan a formar parte del ordenamiento jurídico de la UE. Pero antes de su entrada en vigor, el Tribunal puede examinar su compatibilidad con los Tratados constitutivos, a instancia de un Estado miembros, el Consejo o la Comisión.
Recepción: vinculan a las instituciones y a los Estados miembros. El Tribunal interpreta que dichos acuerdos se integran en el DUE, y son un instrumento más para el ejercicio de las competencias atribuidas a la UE.
Rango normativo: El tribunal no afirma la primacía del DI (acuerdos internacionales) frente al DUE.
