Teoría del Estado: Legitimidad de Poder y Funciones del Parlamento según Weber y Quesada, Apuntes de Derecho Constitucional

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Instituciones del estado

Pedro Manuel Quesada López

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Pedro Manuel

Quesada

López

Derecho

Tema 1: La corona

Sumario: 1- Introducción y nociones previas: la legitimación del poder. 2-Regulación Constitucional de la monarquía- 2. a- La forma de estado. 2. b - contenido jurídico del título II de la Constitución. Estatuto jurídico y funciones de la corona. 2. c- La regencia- 2.d. – la relación con los poderes del estado- 2. d. 1- el poder ejecutivo- 2. d. 2- el poder legislativo- 2. d.- el poder judicial

1. Introducción y nociones previas: la legitimación del poder

El derecho es una estructura piramidal. No es una solución amorfa: es una estructura organizada, exige una estructura. En el vértice de la pirámide de Kelsen está la Constitución. Siguiendo ese patrón, que es piramidal, es jerarquizada. Dentro de la parte orgánica, el primer órgano que se estudia porque está en la cúspide es la jefatura del estado, la cabeza. La institución primera es la jefatura del estado. Esta situación se debe a razones históricas o protocolarias. Se mantiene la estructura escolástica tradicional, por la cabeza (“ capitia” ). En nuestro sistema se trata de la estructura monárquica, pero no siempre es un rey. Pensamos en el jefe del estado y nos viene la imagen del rey. Este patrón tiene que servir para cualquier estado Constitucional, es universal para todos los estados. Tenemos que distinguir por un lado la jefatura del estado de la jefatura del gobierno. El gobierno, el poder ejecutivo es un órgano del estado. Nuestro modelo es un estado de monarquía parlamentaria cuyo jefe del estado es el monarca y cuyo jefe del gobierno es otra figura, pero ¿cómo podemos sostener tesis monárquicas en el estado del siglo XX? Desde la revolución francesa y estadounidense, el modelo de conducta occidental cambió; nos hemos dado cuenta de que la forma de detentar el poder de forma hereditaria no es admisible. La familia Borbón fue instaurada en la monarquía hispánica a partir de la guerra de sucesión (1700-1714) con Felipe V y su poder se fundamenta en la transmisión filiar del cargo. No obstante, la labor del rey Juan Carlos I durante la transición fue bien visto por los partidos políticos que vieron en el monarca un principio de unidad política y estabilidad social 1. Así Max Weber defendió tres formas de legitimidad de poder: o bien por argumentos divinos, o bien por carismática, o la legitimidad democrática (el más racional de los tres, aunque también el más duro

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1 Tal y como aparece en el compendio de derecho Constitucional de Agustín Ruiz Robledo, en España nunca se ha consultado de forma directa e independiente a los ciudadanos en referéndum la elección alternativa de república o monarquía, sino que fue respaldada tácitamente con el referéndum de ratificación de la Constitución.

derecho no reconoce esta categoría. Lo más correcto sería el parlamentarismo monárquico.

2.b. Contenido jurídico del título II de la Constitución. Estatuto jurídico y funciones de la corona Del artículo 56 al 65 se regula la corona. Al ostentar la jefatura del estado, ¿Qué tres funciones tiene? En el artículo 62 se reflejan las funciones de la corona. Son 10:

1-Sancionar y promulgar las Leyes. 2-Convocar y disolver las Cortes Generales y convocar elecciones en los términos previstos en la Constitución. 3-Convocar a referéndum en los casos previstos en la Constitución. 4-Proponer el candidato a Presidente del Gobierno, y en su caso, nombrarlo, así como poner fin a sus funciones en los términos previstos en la Constitución. 5-Nombrar y separar a los miembros del Gobierno, a propuesta de su Presidente.

6-Expedir los decretos acordados en el Consejo de Ministros, conferir los empleos civiles y militares y conceder honores y distinciones con arreglo a las Leyes.

7-Ser informado de los asuntos de Estado y presidir, a estos efectos, las sesiones del Consejo de Ministros, cuando lo estime oportuno, a petición del Presidente de Gobierno.

8-El mando supremo de las Fuerzas Armadas. 9-Ejercer el derecho de gracia con arreglo a la Ley, que no podrá autorizar indultos generales.

10-El Alto Patronazgo de las Reales Academias. Doctrinalmente estas diez se pueden reducir a 3 para facilitar su estudio:

- Función simbólica: el rey es símbolo de la unidad y permanencia del estado. Simboliza el estado. Tiene la representación diplomática. Acredita a los embajadores en el extranjero y recibe las credenciales. Se trata de una ficción jurídica. - Función arbitral: ante una cuestión conflictiva donde hay opiniones contrapuestas el rey decide, con arreglo a su autorictas. - Función moderadora: el rey atempera las relaciones entre instituciones del estado. En las llamadas “guerras de cortes” entre el Tribunal Constitucional y el Tribunal supremo, es el rey el que modera. Cabe destacar el concepto de inmunidad real, establecida 2 en el artículo 56-3. El rey no puede ser detenido, procesado y condenado en el ejercicio de su caso y fuera de él. Supone que el rey está

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2 La persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad. Sus actos estarán siempre refrendados en la forma establecida en el artículo 64, careciendo de validez sin dicho refrendo, salvo lo dispuesto en el artículo 65,2.

sustraído a la acción de la justicia. Si cometiera un delito aunque fuera doloso. La irresponsabilidad significa que no responde ni jurídica ni políticamente de sus actos. Una de las principales consecuencias de este hecho es la responsabilidad del refrendo. En este caso el acto público del rey es la sanción pública de las leyes. Son actos debidos, no se pueden negar, ya que rubrica 3 las leyes y las sentencias del Tribunal Constitucional. No obstante, por sentido común (epiqueya) deducimos que hay actos reflejados en la Constitución que el rey puede realizar sin necesitar la legitimidad del refrendo, como la abdicación y el nombramiento del tutor del rey menor (reflejado en el art. 60.1 CE). En el artículo 57 se habla de la sucesión a la corona 4 , siendo un artículo, desde el punto de vista relativo, inconstitucional dentro de la Constitución. La legitimidad de ejercicio que tiene el monarca se refiere al del actual monarca con nombre y apellidos pero, ¿Qué pasará en el futuro? Lo previsible es que de aquí a unos años es que se active en un momento histórico determinado la sucesión a la corona, y el heredero ocupe el puesto del actual monarca. ¿Qué legitimidad por tanto tiene el rey pese a la discusión que mantenemos sobre la legitimidad de la fórmula monárquica? Viene dada por la Constitución que se aprobó. Si en la Constitución vigente se ha optado por la fórmula de monarquía parlamentaria tiene el aval del pueblo español que refrendó ese texto con sus ventajas y carencias. Es de carácter positivo de carácter ritual; pues ha habido monarquías de muchas clases. Nos encontramos ante el tracto sucesivo: los eslabones del derecho; que a su vez trae causa de otro precedente. Esto se ve en el registro de la propiedad; y la secuencia es sucesiva. Se ha intentado buscar el tracto sucesivo con las monarquías históricas.

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3 Cabe destacar el caso del rey Balduino I de Bélgica, el cual se negó a rubricar, por sus convicciones cristianas, la ley belga reguladora del aborto aprobada por el parlamento el 29 de marzo de 1990. Ante su negativa, abdicó para que la ley pudiese ser firmada en su ausencia. 4 Artículo 57: La Corona de España es hereditaria en los sucesores de S. M. Don Juan Carlos I de Borbón, legítimo heredero de la dinastía histórica. La sucesión en el trono seguirá el orden regular de primogenitura y representación, siendo preferida siempre la línea anterior a las posteriores; en la misma línea, el grado más próximo al más remoto; en el mismo grado, el varón a la mujer, y en el mismo sexo, la persona de más edad a la de menos. 2. El Príncipe heredero, desde su nacimiento o desde que se produzca el hecho que origine el llamamiento, tendrá la dignidad de Príncipe de Asturias y los demás títulos vinculados tradicionalmente al sucesor de la Corona de España. 3. Extinguidas todas las líneas llamadas en derecho, las Cortes Generales proveerán a la sucesión en la Corona en la forma que más convenga a los intereses de España. 4. Aquellas personas que teniendo derecho a la sucesión en el trono contrajeren matrimonio contra la expresa prohibición del Rey y de las Cortes Generales, quedarán excluidas en la sucesión a la Corona por sí y sus descendientes. 5. Las abdicaciones y renuncias y cualquier duda de hecho o de derecho que ocurra en el orden de sucesión a la Corona se resolverán por una Ley orgánica

siglo XVIII en la que el rey ostentaba de forma absoluta los poderes del estado; las características de nuestro estado Constitucional nos llevan a aceptar el principio de división de poderes heredado de Montesquieu. Así, como hemos indicado en el anterior epígrafe, la corona dispone de una serie de funciones que cumplen la función de fórmulas rituales dentro de la costumbre Constitucional.

2.d. 1. La relación con el poder ejecutivo El rey tiene la función de elegir al candidato a la presidencia del gobierno, establecido en el artículo 62 letra d de la Constitución. Este hecho requiere de gran actividad política por parte del rey, eligiendo al candidato de la principal fuerza política con representación en el congreso de los diputados. El resto de relaciones con el ejecutivo ya es formal: la elección de los ministros a petición del presidente y la presidencia a petición del presidente del consejo de ministros.

2.d. 1. La relación con el poder legislativo Son tres las funciones en las que el rey se relaciona con el poder legislativo. La primera es la sanción y promulgación de las leyes, como hemos visto anteriormente. Tiene su naturaleza en el artículo 62 y en el 91 ( 7 ), en el que le da un plazo de 15 días. La segunda es la de convocar las cortes generales y disolverlas, como característica formal del artículo 115 ( 8 ). Con la costumbre legislativa, también preside la inauguración de las cortes al inicio de cada nueva legislatura. La tercera y última función es la convocatoria de referéndum.

2.d. 1. La relación con el poder judicial También presenta naturaleza simbólica. En el artículo 117 ( 9 ) se pone de relieve que la justicia se administra en nombre del rey por jueces independientes. No dispone de ninguna función, tan sólo se trata de una fórmula histórica. Tan sólo se podría señalar el artículo 62-i con el derecho de gracia que sólo puede ser iniciativa del consejo de ministros 10.

Tema 2: Las Cortes generales

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7 Artículo 91. El Rey sancionará en el plazo de quince días las Leyes aprobadas por las Cortes Generales, y las promulgará y ordenará su inmediata publicación. (^8) Art. 115- 1. El Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, y bajo su exclusiva responsabilidad, podrá proponer la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales, que será decretada por el Rey. El decreto de disolución fijará la fecha de las elecciones 9 1. La justicia emana del pueblo y se administra en nombre del Rey por Jueces y Magistrados integrantes del poder judicial, independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la Ley. 10 Regulado en la ley 1/

Sumario: 1- La historia del concepto de parlamento. 2- Apuntes generales del debate de mono o bicameralismo. 3. Elementos definitorios del parlamento.- 4.- Las fuentes Constitucionales de las Cortes generales.- 5.- Representación territorial en las Cortes generales.-6. La elección y composición de los diputados.-7.- El problema del bicameralismo. 8.- La legitimación del presidente del Gobierno ante el parlamento. 9- La legislatura- 10. El estatuto jurídico de los parlamentarios. Las prerrogativas.- 11. Funciones de las Cortes generales. 11.1- función legislativa. 11.2- función presupuestaria. 11.3- función de control al Gobierno. 11.4- otras funciones.- 12. Organización de las Cortes.- 12.1 Dirección de las cámaras. 12.2- Funcionamiento de las Cámaras.- 13. Causas de disolución de las cortes generales.

1.La historia del concepto de parlamento

El sistema parlamentario moderno ha sido fruto de un devenir histórico y evolución continua de diferentes instituciones que jugaron, de forma directa o indirecta, un papel asambleario en el asunto de estado. Así podemos encontrar un pre- embrión del parlamento en Mesopotamia, entre los ríos Tigris y Éufrates. Posteriormente, en Egipto con el surgimiento de barones consultivos entorno al Faraón en la cuenca del Nilo. En Grecia, en las ciudades-estado de la hélade se reúnen las asambleas o ekklesías (cabe destacar el papel de Pericles, en las que se legislaba y tenía derecho a acudir cualquier ciudadano 11. Siendo atenienses libres no se dedicaban ni siquiera al mismo Gobierno. Los romanos “copiaron y mejoraron” a los griegos con una solución bastante racional. Supone una solución organizativa que supone una vuelta de tuerca respecto a Grecia porque nos encontramos Gobiernos de notables (patricios-plebeyos), el sistema de clases sociales. Los patricios son los que tienen la voz cantante. El senado es una cámara alta, elitista, que procede familias altas. Es en la edad media entorno al siglo XV produce una ruralización de Europa, una feudalización. Uno de ellos se erige entre rey ( primus inter pares ) a partir del año 1215 12. Así surge el primer modelo del parlamento. La realidad débil del monarca hace que se potencie la figura parlamentaria. A mayor debilidad regia mayor fortaleza parlamentaria. Mientras más débil es un rey, más terreno le come la institución parlamentaria. Originariamente el parlamento era una sola asamblea, pero en 1341, en Easter , se constituye la cámara de los comunes, distinta a las de los lores, con lo que se funda el bicameralismo; antecedente

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11 Esta democracia es relativa ante la ausencia de asistencia de las mujeres y extranjeros o metecos. 12 Con la firma de la Carta Magna Libertatum a manos de Juan I, introduciendo un número de barones que controlaba al rey.

prelados y Lores, y los caballeros y burgueses. En 1351 empiezan a reunirse por separado y en 1377 los commons eligen a su speaker. La defensa del bicameralismo radica en la aprobación de leyes y dictámenes no apresurada. También facilita deliberar asuntos trascendentales por separada. La cámara alta también asume el rol de órgano reflexivo, y además la cámara revisora permite corregir errores políticos y técnicos. Las actuales Cortes son bicamerales según el artículo 66 de la constitución. ¿Por qué diseñando un nuevo estado se emplea una fórmula tan vetusta? 14 Por varios motivos: -En atención al derecho Constitucional comparado occidental. -Por razones de orden territorial. El senado es (o debería ser como dice el artículo 69) la cámara de representación territorial. -Debido a que nuestra constitución vigente es una constitución fruto del consenso en la cual debían ensamblarse sin discordia las tradicionales “dos Españas”. Para lograr ese fin teníamos que lograr las pretensiones tanto de las más reaccionarias que eran partidarias de una segunda cámara (más conservadoras , el tradicionalismo parlamentario) propende a un sistema más cameral, mientras las más progresistas tienden a una fórmula única. En conclusión, el parlamento es eje del sistema representativo: -Símbolo de democracia,

• Medio por el cual el pueblo consiente ser gobernado legítimamente (relación dual-weber) -Origen en las Cortes, estamentos o parlamentos que los reyes del Medievo convocaban desde la alta edad media. -Por tradición y continuidad diremos que tiene por parámetro histórico al parlamento inglés. 3. Elementos que definen el parlamento.

El parlamento, como cámara y representación del sistema legislativo, dispone de una serie de características que define la dinámica que ejerce dentro del sistema democrático: 1-El parlamento es una institución estructurada a partir de la pluralidad política, conditio sine quae non , (condición si la cual no), a veces de una manera un poco reduccionista. Habría tantas tendencias como personas somos. Se recurre al arracimamiento político. 2- Existe un título, un acta, se diferencia del resto de ciudadanos porque al ser miembro de la cámara respectiva comporta una serie de prerrogativas parlamentarias, como el aforamiento o la inmunidad parlamentaria para preservar el poder preeminente del estado, que es el legislativo. 3-Existen vínculos entre la representación y el sufragio universal 4- Se rige por procedimientos deliberativos: discusión, debates, votación...

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14 En este debate emblemático cabe destacar a Jordi Turé Sola, de izquierdas, contra el profesor de derecho político Fraga Iribarne en la concepción del parlamento durante el debate constituyente.

5- La función política es relativa a las más altas decisiones públicas de una nación. 6- Es prigen y causa de los poderes del estado.

La denominación de parlamento es la función legislativa del estado dentro de los regímenes parlamentarios. A menos parlamento más poder ejecutivo, y viceversa. Como estudiaremos en el tema del Gobierno, el parlamento puede tener mayor o menor protagonismo en la configuración del Gobierno.

4. Las fuentes Constitucionales de las Cortes generales Así, las Cortes generales tienen su fundamentación jurídica en los siguientes documentos: -A nivel general, se rigen en el título III de la constitución, entre los artículos 66 y 96. -La organización y funcionamiento se basa en los reglamentos de cada cámara (reglamento del congreso de los diputados y del senado), como documentos que dependen directamente de la constitución. Su naturaleza jurídica es discutida, ya que aunque ejecutan la constitución establecen y dirigen las cámaras. - La elección de los diputados y los senadores se regula en la Ley Orgánica de Regulación de las Elecciones Generales 5/1985. 5. La representación territorial en las Cortes generales Un poder que aglutina el legislativo, que representa al pueblo. Las Cortes en España son bicamerales. Toda la rúbrica del título III gira en torno a este postulado, de manera que nuestras Cortes se componen de dos cámaras, el congreso de los diputados o cámara baja y el senado o cámara alta. Nuestro Constitucionalismo actual responde pues a un diseño bicameral que es el propio de los estados compuestos. Es aquel estado que está compuesto por distintas entidades menores. En esa solución que adopta nuestro sistema parlamentario el senado se configura como una cámara de representación territorial. El artículo 69-1 de la constitución define al senado como la cámara de representación territorial, pero en el mismo artículo apartado 2 establece que en cada provincia se elegirán cuatro senadores por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto. Dice lo contrario, que es lo curioso. Los territorios en España son el estado, las autonomías y los municipios (título VIII). La división territorial gira en torno a estos tres ejes. La provincia no es territorial, sino administrativa, pero no es foro de decisión territorial. Este es el gran defecto: proclama que el senado es la cámara de representación territorial y sin embargo en el 69.2 ( 15 ) se desprende que se eligen por provincias. Sólo 1/5 de los senadores procede de los territorios autonómicos. ¿Se puede así con esa composición decir que esa cámara es de representación territorios? Lo que se quería es que fuese la segunda versión del congreso. Da el traste al artículo 69.

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15 En cada provincia se elegirán cuatro Senadores por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto por los votantes de cada una de ellas, en los términos que señale una Ley Orgánica.

Al margen de las consideraciones relativas al sistema electoral, importa subrayar que, mediante sufragio igual se propicia el nivel representativo al que nos venimos refiriendo. Siguiendo el sistema de la ley D´Hondt el tamaño del a circunscripción importa dado que viene determinado por el número de diputados que se eligen en cada provincia. La ley orgánica a la que nos hemos referido ha sufrido distintas modificaciones. El texto actual es del 85, pero ha sufrido numerosas modificaciones. No han sido reformas sustantivas. El senado sin embargo, compositivamente, contradice la dirección del artículo 69- en el sentido de que este primer apartado dice que el senado es la cámara de representación territorial. Lo curioso es que para componer esta cámara utilizamos el mismo patrón que el congreso: la provincia. La constitución atribuye igual número de senadores a todas las provincias sin tener en cuenta la diferencia de población, lo cual produce efectos llamativos en cuanto a la representatividad de dos polos opuestos, la densidad poblacional (Madrid y Soria). Son máculas del sistema. Estas circunstancias de senadores elegidos por provincias que ya han sido objeto de nuestras críticas y que además produce estas máculas representativas entre provincias tan diversas en cuanto a la población determina que cada comunidad autónoma designará un senador y otro más por cada millón de habitantes de esa comunidad. Si no sale, un quinto de los senadores son de procedencia autonómica. Actualmente, la composición de los diputados del congreso, aunque la constitución establece un intervalo entre 300 y 400 diputados (art. 68-1), el artículo 68 de la Ley Orgánica del Régimen electoral General establece el número de diputados en 350.

7. El problema del bicameralismo En lugar de ser el senado una cámara de representación territorial donde se representan los intereses de los estados autonómicos es, de facto, un “clon” del congreso de los diputados. Los argumentos son bastante peregrinos: de corrección gramatical y técnica. Hay profesores que dicen que las leyes así son más correctas literaria o gramaticalmente. Las leyes no tienen por qué ser obras literarias. No es la perfectibilidad gramatical. Tampoco sirve que una segunda cámara las mejora técnicamente (cuatro ojos ven más que dos). En la cámara baja hay un servicio técnico, los letrados que perfeccionan técnicamente las leyes. Tampoco de que el congreso es una cámara legiferante sin el peso del senado. Legislaría de una manera alocada, y necesitaría una cámara de enfriamiento para atemperarla. Podría tener sentido en los años posteriores de la revolución francesa. Solución radical: 1º. Que suprimamos el senado y nos convirtamos en un sistema unicameral. 2º- Reformemos el senado. Convirtamos el senado en una auténtica cámara de representación territorial donde se diluciden los problemas territoriales. Podemos decir que hay una preponderancia de la cámara baja frente a la cámara alta en la labor legislativa. Pesa más en el

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procedimiento legislativo la tarea que hace el congreso que la que hace el senado. El senado cuenta con el derecho de veto que no tiene el congreso, pero el derecho de veto del congreso es papel mojado. Es una labor “descafeinada” (el derecho de veto es que, al aprobarse una ley y pasa el trámite del congreso, y se la envían al senado, y el senado dice que no le gusta la ley del congreso, y presenta su veto, se le excluye) El veto del senado puede parecernos muy contundente, pero el senado puede hacer dos cosas con el veto del senado: o aceptarlo, o remitírselo al senado, o tras el tránsito de dos meses, puede levantarlo por el tránsito temporal sin tocarlo. Luego es papel mojado. Esto incide en que es un bicameralismo descompensado, imperfecto. Una cámara es la que “tiene la voz cantante”.

8. La legitimación del presidente del Gobierno ante el parlamento. Se hace referencia a la moción de censura y la cuestión de confianza. Son dos procedimientos indicadores de la respuesta de respaldo que da la cámara baja al Gobierno. La moción de censura es un instrumento para exigir responsabilidad al presidente del Gobierno. Si prospera, el Gobierno decae. La moción es siempre constructiva. Se presenta un candidato alternativo. No se hace porque desgasta más al que la propone y no prospera que al propio Gobierno, que sale fortalecido. Ha de ser aprobado por mayoría absoluta del congreso. Se establece en el artículo 113 de la Constitución, en la sección de las relaciones entre las Cortes generales y el Gobierno. El otro mecanismo es cuando es el propio Gobierno el que lleva la iniciativa (en el artículo 112 de la Constitución), y pide su respaldo (cuestión de confianza). Se pide a la cámara que se le respalde. 9. La legislatura ¿Qué es una legislatura? El mandato parlamentario que dura cuatro años (art. 68 17 ). Estamos hablando de mandato representativo (a diferencia del imperativo) sólo revocable cada cuatro años. Cuando emitimos el sufragio, estamos otorgando a nuestros representantes en Cortes un mandato representativo, y es irrevocable (no como el imperativo). 10. El estatuto jurídico de los parlamentarios. Las prerrogativas. En la constitución el estatus de un diputado es conocido como “prerrogativa parlamentaria” ¿Qué son? (Las prerrogativas de han de diferenciar del privilegio. El concepto de privilegio es abominable. Conecta con apreciaciones de tipo feudal o medieval. Es una cuestión beneficiosa que acompaña a la persona como la sombra al cuerpo. Es un concepto jurídico abominable, ya que depende de origen, nacimiento, etc… ) El concepto nuestro ha de ser el de prerrogativa. ¿Qué es? Acompaña no a la persona, sino al cargo. Una prerrogativa es una condición beneficiosa que acompaña al cargo ¿Cómo repercute esto

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17 Artículo 68.4- El Congreso es elegido por cuatro años. El mandato de los Diputados termina cuatro años después de su elección o el día de la disolución de la Cámara.

Las funciones de las Cortes están establecidas en el artículo 66.2 ( 19 ). Estas son:

1. La función legislativa La principal función que tienen las Cortes es la de elaborar las leyes. El artículo 66 de la constitución establece las potestades legislativas de las Cortes. Se basa en la creación de los distintos tipos de leyes bajo tres procedimientos: ordinario, abreviado y especial. Esta función busca el debate y la exposición de las ideas en las leyes. Así, el iter legis se concibe como un proceso basado en la publicidad y en la discusión como características del estado democrático. Este procedimiento se divide en tres fases: iniciativa, fase deliberativa, fase de comisión y aprobación en pleno. 2. La función presupuestaria 20 A pesar de que los presupuestos generales del estado se aprueban como una ley, es necesario distinguir este procedimiento del legislativo en nuestro derecho Constitucional moderno. El artículo 134 establece esta función y, aunque el Gobierno tiene la iniciativa sobre los presupuestos (que han de presentar tres meses antes de que acabe el año), el Gobierno debe proponer a las Cortes el objetivo de estabilidad presupuestaria, es decir, el máximo (techo de gasto en palabras de Ruiz Robledo). Esta ley de presupuestos ha de incluir la totalidad de gastos del sector público, y no puede crear tributos. 3. La función de control al Gobierno Además las Cortes están llamadas a controlar la acción del Gobierno (con los dos que hemos señalado: moción de censura y cuestión de confianza). Además, establece unas formas de control que son muy usadas por la oposición, como las preguntas que presentan los diputados a título individual, interpelaciones (preguntas que pueden dar lugar a una moción para que el Gobierno realice una acción en caso de ser aprobada), solicitudes de información, la creación de comisiones de investigación mociones y proposiciones de ley. 4. Otras funciones Otras funciones son las de investigar y discutir sobre aspectos que le sean concernientes, elegir a miembros del Tribunal Constitucional y autorizar a los poderes públicos para realizar determinados actos (como los tratados internacionales). 12. Organización de las Cortes

12.1. Dirección de las Cámaras El trabajo de las Cortes se realiza de una manera ordenada u organizada. El instrumento normativo que sirve para organizar el instrumento normativo de las Cortes el reglamento de la cámara, que será el RC para el congreso o el RS para el senado. Ambos son

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19 Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución. 20 Regulado en la Ley General de Estabilidad presupuestaria

reglamentos, y se aprueban como leyes orgánicas. En cada cámara existe una serie de órganos. Estos órganos con comunes a ambas: el presidente, la mesa, y la diputación permanente (no confundir con la diputación provincial). El Gobierno, en oposición al modelo británico de Westminster y cercano al continental, tiene su mesa de gobierno compuesta por un presidente y una mesa, en contra del modelo de comunicación unipersonal ( speaker ). El presidente de las cámaras es elegido por mayoría absoluta y secreta. Éste dirige los debates parlamentarios, tiene poderes administrativos y de policía, e interpreta el reglamento de la cámara. El presidente del Congreso de los Diputados también lo es de las Cortes Generales. La mesa del congreso está formada por un presidente, cuatro vicepresidentes y cuatro secretarios. La del senado está compuesta a su vez por otros un presidente, otro vicepresidente y cuatro secretarios. Abordan proyectos del presupuesto parlamentario, dirigen su ejecución, aprueban las plantillas del personal, etc… También admiten o no los escritos dirigidos. El principio de interna corporis acta hace que no puedan ser revisadas por los Tribunales, pero la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional permite que puedan ser recurridas a éste 21. Hay otro órgano político que no hay que confundir con la diputación permanente: la junta de portavoces, cuyo cometido es elaborar (la cocina del congreso) y luego se escenifica en el pleno; para ponerse de acuerdo o en desacuerdo. ¿Qué es la diputación permanente? Es un órgano que da vida constante a la cámara, incluso a los periodos donde no está reunida ( vacatio legis ). Mantiene constantemente viva la llama del parlamento. Es de 21 miembros, aunque las Cortes no estén reunidas. 12.2 Funcionamiento de las Cámaras El funcionamiento de las cámaras es mediante pleno y comisión. Para que se puedan adoptar decisiones, hace falta una mínima presencia de asistencia. Eso se llama quórum. No hay presencia bastante de miembros para adoptar decisiones. Se gira en los artículos 73, 75 y 76. Se puede resumir en dos preceptos:

1. Normas de racionalización temporal: Es necesario que el nombramiento sea por tiempo limitado (véase la legislatura), y los periodos de sesiones (periodos de trabajo dentro de cada legislatura) según el artículo 73.1 sean anuales.
2. Normas sobre deliberación: Para que las decisiones sean válidas es necesario que estén reunidas y con la asistencia de la mayoría de sus miembros (artículo 79.1 de la Constitución). Se pueden distinguir tres clases de mayorías establecidas en el artículo 79.2 de la Constitución: la mayoría simple en el que la asistencia ha de superar la mitad más

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21 STC 40/2003, en la que la mesa del parlamento vasco se negó a tramitar una propuesta del grupo popular.

qué legitimidad? Con el poder regio que lo sostiene. Se auxilia de sus semejantes que lo ayudan en sus labores. Se asocia con burócratas, técnicos, etc… De ese grupo tenemos un colegium, una pluralidad de personas con un cometido. En un primer momento eran tecnócratas (como los gobiernos tecnócratas de Franco), especialistas de cada materia que se ocupaban de su respectivo campo (como la justicia o la sanidad). No obstante, la falta de especialización política era uno de los mayores problemas de este “collegium”. De entre los diversos miembros hay uno que tiene una función de liderazgo. A ese lo llamaremos jefe del gobierno, o prime minister (primus inter pares), primer ministro. Todos son ministros del rey pero hay uno entre ellos que destaca. Ese es el presidente del gobierno. Lo destilamos a una fórmula Constitucional, que establece con los ministros una fórmula fiduciaria, de confianza. La clasificación del concepto de gobierno puede ser distinguida entre varios modelos: el ejecutivo presidencial (no es políticamente responsable ante el parlamento), el convencional (sujeto a las directrices del mismo), que implica una mayor colaboración. 1. b- La noción de gobierno

Es difícil definir al gobierno. Varía dependiendo de los distintos modelos estudiados: desde el modelo británico de Westminster de naturaleza parlamentaria (recibe el nombre de “ Gabinet ”) y el modelo continental de inspiración francesa, que representa una unidad (más cercano a nuestro modelo de gobierno). En sí, la palabra gobierno proviene de la etimología griega κυβερ-νάω , que significa conducir un barco, que de forma análogo podemos asociarlo a la idea de de dirigir, en este caso, el estado. Tras la primera guerra mundial ha tomado una referencia autónoma en los textos Constitucionales, distinguiéndolo más del poder legislativo. En sí, el gobierno es la institución ejecutiva encargada de realizar la actividad política y administrativa, representante de la mayoría del parlamento. Hablando de gobierno estamos hablando de la administración pública. El gobierno es la cara ejecutiva, mientras la administración es la cara gestora, de gestión. El mismo órgano ostenta las dos funciones: política y gestora. El presidente lo es del gobierno pero también de la administración. La administración está mediada por las competencias asumidas por las comunidades autónomas. Lo primero que tiene que hacer el gobierno es “timonear”, conducir. Esto significa que el que tiene la acción del gobierno tiene decisiones. El gobierno es el arte de gobernar, es el arte de optar. El que timonea la nave sigue una siglatura u otra. Podría ir por este camino o por otro, pero va por un camino, sigue un itinerario. Puede ser catastrófico; o puede coger otro itinerario y acertar, llegar a buen puerto (la nave se puede hundir). Es el ejercicio de optar, de decidir. Nosotros somos los que vamos en la nave.

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Pedro Manuel Quesada López

Las decisiones que adopta el gobierno tienen que ver con la política interior o exterior. Es un ejercicio de opción en política exterior. En política interior pasa lo mismo. El gobierno también dirige la administración civil y militar. No es del rey. La relación interna se basa en un principio de fiducia, de confianza entre sus miembros.

2. Fuentes Constitucionales del Gobierno El Gobierno de España tiene dos fuentes básicas sobre las que centraremos nuestro estudio: -La constitución: en el título IV: “Del gobierno y la administración”, entre los artículos 97 y 107. -La ley 50/1997, modificada por la ley 30/2003. La doctrina pone en tela de juicio la necesidad de crear una ley específica para el gobierno. La postura del gobierno como órgano Constitucional debe ser examinada también con la ley 6/1997 de la administración general del estado. 3. Composición del Gobierno de España y estatuto de sus miembros Examinando los dos modelos de gobierno antes expuestos, encontraríamos dos formas de analizar la composición: una parlamentaria en la que el propio parlamento con una ley eligiese los departamentos ministeriales (más relacionado con el sistema Westminster) y el presidencialista continental, donde el gobierno tiene la total libertad de elegir a sus ministros. Aunque nuestra constitución nos establece una idea básica de gobierno 23 , la misma constitución delega al presidente del gobierno la capacidad de elegir a su equipo 24 , lo que nos acerca a la idea continental. El artículo 12.2 de la ley 50/1995 y 100 de la constitución establecen que serán nombrados por el rey a propuesta del presidente del gobierno, que en este caso, como establece el artículo 2.2-j, lo hará mediante la forma del Real Decreto. El equipo del presidente del gobierno está compuesto por varios cargos: los Vicepresidentes, los Ministros, y de forma adicional los Secretarios de Estado, y los Gabinetes como órganos de colaboración y apoyo del gobierno. Los miembros del gobierno son responsables de sus actos tanto política como jurídicamente. El artículo 108 de la constitución establece que el gobierno responde solidariamente en su gestión ante el congreso. Consecuencia de esta responsabilidad es la existencia de la moción de censura constructiva y la cuestión de confianza. Los ministros también tienen los efectos de esta responsabilidad, con los procesos contencioso-administrativos. Si el asunto fuera penal, serían juzgados por la sala de lo penal del Tribunal Supremo.

Instituciones del estado

Pedro Manuel Quesada López

23 Artículo 98.1 CE: El Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la Ley. 24 Artículo 98.2: El Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de éstos en su gestión.