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LECCION XII : LAS FUENTES REGLAMENTARIAS
1. El reglamento.
Bajo la denominación de reglamento se engloban dentro de nuestro sistema jurídico una variedad de normas , que tienen muy distinta procedencia, que expresan una voluntad normativa fuertemente diferenciada, siendo su régimen jurídico diferente. Lo usual ha sido al hablar de reglamento asociarlo con el reglamento del Gobierno o de la Administración estatal. No obstante, también ser puede hablar de reglamento en nuestro sistema jurídico en relación a: los reglamentos parlamentarios (estatales o autonómicos). los reglamentos del Tribunal Constitucional y del Consejo General del Poder Judicial. los reglamentos de los Gobiernos y Administraciones de las CCAA (reglamentos autonómicos). los reglamentos de otras entidades y organismos, territoriales (Corporaciones Locales) y no territoriales (Universidades, Colegios Profesionales, etc.). Incluso, podríamos hablar de los reglamentos comunitarios , los reglamentos que se aprueban en el seno de la Unión Europea, se trata de una figura normativa muy similar a la ley, aunque se denomine reglamento. Tiene alcance general y vincula en todos sus términos a todos los Estados miembros de la UE y a todos los ciudadanos/as de estos Estados. Estos reglamentos son distintos entre sí y, lo que es más importante, son consecuencia del ejercicio de una auténtica potestad en sentido estricto.
2. La potestad reglamentaria
2.1. La titularidad de la potestad reglamentaria.
La potestad reglamentaria recae en el Gobierno a tenor de lo dispuesto en el artículo 97 CE, donde se establece que “... Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.” En pocas palabras, por potestad reglamentaria se entiende aquella que consiste en la capacidad/facultad para aprobar reglamentos. Los reglamentos se pueden definir con carácter general como aquellas normas escritas dictadas por la Administración o por el Gobierno. Su rango es inferior a la ley.
El debate se centra en saber si esta potestad reglamentaria que la Constitución atribuye al Gobierno en su conjunto, al ser originaria, pertenece únicamente al Gobierno, o si puede corresponder también a los Ministros o al Presidente del Gobierno. La respuesta a este interrogante sería la siguiente: dado que expresamente la Constitución sólo atribuye la potestad reglamentaria al Gobierno, entonces únicamente este órgano puede ser titular de la misma. Pero esta potestad reglamentaria no se ejercita únicamente de conformidad con la Constitución, sino también de conformidad con las leyes. Lo que justificaría que hoy en día tanto el Presidente del Gobierno como los Ministros desarrollen una normativa de orden reglamentario , basada en la atribución realizada legalmente por la Ley 50/1.997 del Gobierno. Los reglamentos se ordenarían jerárquicamente de la siguiente manera (Ley 50/1.997, del Gobierno): 1º Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros. (RD) 2º Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial (OM) La Ley del Gobierno establece determinados principios que están previamente consagrados en la Constitución : a) Que la potestad reglamentaria del Gobierno deberá ejercitarse de acuerdo con la Constitución y las leyes, PR. DE CONSTITUCIONALIDAD. b) Que los reglamentos no podrán regular materias objeto de reserva de ley ni infringir normas con dicho rango (RESPETO A LA RESERVA DE LEY). c) Que los reglamentos no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, fijar tributos, cánones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público. (PROHIBICIÓN DE REGULAR DETERMINADAS MATERIAS SANCIONADORAS, DELICTIVAS O TRIBUTARIAS). En cualquier caso, según lo contemplado en la Ley del Gobierno, existe un reconocimiento legal expreso de la potestad reglamentaria al Presidente del Gobierno y de los Ministros. Esta previsión legal es congruente con la previsión constitucional sobre las competencias del Presidente como director de la acción del Gobierno y, respecto a los Ministros, pues a éstos se les reconoce la competencia y responsabilidad directa sobre su gestión, para lo cual deben de tener facultades (la potestad reglamentaria) que faciliten esta gestión.
2.2. Extensión e intensidad de la potestad reglamentaria.
La consolidación del régimen parlamentario aunque supone un cambio trascendental de la estructura política en que descansa el Estado, no conduce a la superación del concepto de reserva de ley. No obstante, conlleva una reformulación del mismo que debe basarse en el cambio de función que sufre el instituto de la reserva de ley. Este cambio se puede explicar, fundamentalmente, con las siguientes notas: a) Actualmente, la identidad esencial entre el Legislativo y el Ejecutivo que comporta el Estado de partidos, y el compromiso entre el Gobierno y la mayoría parlamentaria (que apoya al Gobierno) ocasiona una nueva tensión entre mayoría parlamentaria y oposición parlamentaria que toma el relevo al tradicional enfrentamiento entre Ejecutivo-Legislativo. Entonces, dado que el Ejecutivo no carece actualmente de legitimación democrática , la reserva de ley no puede encontrar su sentido en el origen democrático del poder normativo expresado por la ley. b) Pero partiendo a su vez de la identidad política entre el Legislativo y el Ejecutivo, la reserva de ley tampoco puede ser plenamente disponible por el legislador puesto que en ese caso carecería de sentido como técnica de protección frente al crecimiento y fortalecimiento del poder ejecutivo. Llegados a este punto, ¿cuál es el sentido de la reserva de ley? En el ámbito de la reserva de ley tenemos que admitir que Parlamento y Gobierno son órganos absolutamente democráticos por su procedencia: los dos representan a la mayoría. Aunque, el Gobierno representa solamente a la mayoría y el Parlamento integra además a las minorías , posibilitándoles la participación de las mismas en el proceso de producción jurídica, y dejando libre la vía del consenso y de la integración. No obstante, en nuestro ordenamiento no hay una reserva de Parlamento que vincule directamente a este órgano legislativo para fijar las decisiones esenciales en las materias reservadas a la ley. En otros términos, en nuestro ordenamiento la reserva de ley lo es únicamente a normas con ese rango, aunque no procedan directamente del Parlamento, como es el caso de los Decretos legislativos y de los Decretos-leyes. En definitiva, la reserva de ley no es en nuestro ordenamiento una reserva de Parlamento, excepto en lo que se refiere a la ley orgánica. Sí es, no obstante, una reserva de potestad legislativa, de forma que únicamente esa potestad puede intervenir en la normación de las materias reservadas a la ley. En cualquier caso, la reserva no impide al legislador apelar a la colaboración del reglamento en la disciplina de la materia. Pero esa apelación está sometida a límites. El legislador no puede ni deslegalizar la materia reservada a la ley, ni realizar habilitaciones genéricas o en blanco al reglamento de forma que éste fije en su totalidad la normativa sobre esa materia. Finalmente, matizar que la extensión de la reserva es la de la existencia o inexistencia de una reserva global de ley en la Constitución para todo aquello
que afecte a la libertad, la propiedad, el patrimonio o el libre desarrollo de la personalidad de los ciudadanos.
3.2. Reserva de ley y potestad reglamentaria.
Partiendo, entre otros, del artículo 1.2 CE, se puede afirmar que todos y cada uno de los poderes del Estado proceden del pueblo en nuestro orden constitucional. Por tanto, también se puede predicar esta dimensión democrática de la potestad reglamentaria. ¿Qué otros aspectos dentro de la Constitución avalan la dimensión democrática de la potestad reglamentaria? a) Dentro de ella se incorporan principios constitucionales. b) En el procedimiento para elaborar los reglamentos intervienen distintos sectores sociales. c) Los reglamentos también son objeto de control jurisdiccional. Por todo ello, la potestad reglamentaria se presenta con una nueva dimensión respecto a épocas pasadas. Pero, en base a que premisas se ha de articular el poder legislativo y el reglamentario. Fundamentalmente, en base a las siguientes premisas: 1ª La previsibilidad de la normativa reglamentaria que afecte a esos derechos y deberes. Simplemente con la lectura de los textos legales, la ciudadanía debe de conocer cuáles son sus derechos y sus obligaciones en las materias reservadas a ley. Por lo que con la lectura de los reglamentos ha de bastarle para saber la forma en que puede cumplir con esos deberes y ejercitar esos derechos. 2ª El control normativo de la materia. La reserva de ley no puede equivaler al deber del legislador de determinar con todo detalle la disciplina de una materia, sino que la reserva ha de servir para que el marco de los derechos y los deberes de los ciudadanos respecto de esa materia, sea fijado por ley. 3ª La capacidad de normación del reglamento. Por una parte, el reglamento podrá ser habilitado para determinar las reglas necesarias para el cumplimiento (o ejecución) de la ley. Asimismo, al reglamento se le debe reconocer la capacidad para integrar los vacíos normativos que impidan la aplicación de la ley. Cualquiera de estas premisas indican ya un desplazamiento del problema hacia la jurisdicción constitucional. Es decir que el TC será quien defina por sí mismo las orientaciones materiales que deben servir para identificar la legitimidad constitucional de la remisión al reglamento. Será el encargado de
o Asimismo, la ley repercute sobre el reglamento no sólo como un simple límite, sino que además puede condicionar positivamente al reglamento limitando cualquier opción política diferenciada y reduciendo la intensidad normativa del reglamento a una mera regulación técnica. En cualquier caso, no se puede afirmar en nuestro ordenamiento la idea de que para que un reglamento intervenga sea precisa la existencia de una ley previa.
5. Tipos de reglamentos.
5.1. El reglamento independiente o paralegal.
Se denomina reglamento paralegal a lo que usualmente se conoce doctrinalmente como reglamento independiente , en otros términos , aquel que se aprueba praeter legem, en ausencia de ley que regule esta materia. Más concretamente, consisten en reglamentos que, pese a estar directamente infraordenados a la Constitución, están también sometidos a la ley, ya que definen su propia validez en relación con la ausencia de regulación legal aplicable a un concreto supuesto de hecho. En definitiva, estos reglamentos son normas vinculadas también a la ley (bloque de legalidad) y no pueden ser definidos como reglamentos independientes de la ley. Son normas paralegales que intervienen fuera del ámbito material reservado a la ley, colmando los vacíos normativos que son susceptibles de una regulación que no va contra la voluntad expresa o implícita del bloque de legalidad. SON REGLAMENTOS QUE NO VAN A SU AIRE, NO ACTÚAN POR SU CUENTA Y RIESGO, POR ESO NO SON INDEPENDIENTES: ESTÁN SOMETIDOS A LA CONSTITUCIÓN Y AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD. EN UNA MATERIA CONCRETA QUE NO ESTÁ REGULADA POR LEY COLMAN ESE HUECO, LO REGLAMENTAN PERO NO ESTÁN HABILITADOS POR UNA LEY EN CONCRETO Para finalizar debemos decir que en la actualidad el ejercicio de una potestad reglamentaria paralegal no debe examinarse desde la perspectiva crítica que de forma tradicional ha impregnado el análisis doctrinal del reglamento independiente, sino que debe contemplarse desde su inclusión dentro del marco constitucional y legal que delimita la potestad reglamentaria.
5.2. Los reglamentos habilitados o ejecutivos.
Según el TC el reglamento habilitado o ejecutivo es una norma que colabora con la ley en la regulación de una específica materia , de forma que la ley “es completada, desarrollada, pormenorizada, aplicada y cumplimentada o ejecutada por el reglamento”. Por ello ha de encuadrarse dentro de una concepción más amplia de la relación ley-reglamento, que vaya más allá del estrecho marco de la función ejecutiva. En suma, hay que incluir aquí los casos de deslegalización , mediante los que la materia anteriormente regulada por una ley ahora se regula por reglamento. En cualquier caso, la deslegalización no debe entenderse como una descongelación del rango normativo, sino como una derogación que la ley deslegalizadora realiza sobre otra norma legal anterior****. Es decir, que deslegalizar no consiste en permitir que el reglamento regule la materia, sino en derogar la regulación legal existente y habilitar a la vez a un reglamento para que fije una nueva disciplina.
5.3. Los reglamentos de necesidad
Estos reglamentos se dictan por motivos que precisen una acción normativa fundada en un estado de necesidad , siempre que esa acción normativa no pueda llevarse a cabo dentro del marco de las habilitaciones competenciales determinadas en el ordenamiento jurídico. En primer lugar, habría que distinguir aquellos reglamentos de necesidad que, aún aprobándose por circunstancias de estado de necesidad, están amparados por las habilitaciones legales previstas en el ordenamiento ( es decir, que no son reglamentos contra ley), y aquellos reglamentos que carecen de habilitación legal. o De todos modos, esas habilitaciones no pueden cubrir todos los casos posibles, ya que las situaciones de necesidad pueden precisar normativas provisionales que aunque no conlleven una quiebra del Estado de Derecho, sí conlleven la suspensión provisional de determinadas normas, para salvaguardar valores fundamentales del ordenamiento. o De ahí que el reglamento de necesidad puede consistir en un reglamento constitucional , dictado para salvaguardar bienes superiores, pese a ser también una norma ilegal. Asimismo, es una norma sometida al control jurisdiccional , por lo que los tribunales la inaplicarán o anularán si vulnera el orden legal vigente y/o los principios y valores constitucionales. Para finalizar mencionar que estamos en presencia de una norma totalmente provisional que no precisa de una derogación expresa, puesto que es preciso entender que su vigencia decae en el momento en que cesan las condiciones extraordinarias que le han precedido y le han dado sentido.
