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Tema 1: Administración, Constitución y concepto de derecho administrativo.
Concepto de derecho administrativo: administración y constitución.
Partimos de la teoría de la división de poderes formulada por Monteskie. Establece tres poderes que son el legislativo, ejecutivo y judicial. Según este autor cada uno de estos poderes tiene que recaer en órganos distintos para que no influya un poder en otro. Nuestra constitución recoge en su título III el poder legislativo, que recae en el parlamento, a nivel nacional lo forman las cortes generales compuesta por congreso y senado, y a nivel autonómico es unicameral. A nivel de la administración local no hay poder legislativo.
Las funciones del poder legislativo quedan recogidas en el art.66 de la CE y es aprobar leyes y controlar al gobierno. Las funciones del poder ejecutivo es ejecutar leyes (título IV CE). Las funciones del poder judicial recaen en los jueces y magistrados que tienen la función de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado.
La administración pública se encuadra en el poder ejecutivo. La administración pública es aquel entramado organizativo dotado de personalidad jurídica que bajo la dirección del gobierno tiene encomendada la satisfacción del interés general.
Características de la administración:
• La administración es un entramado organizativo: podemos decir que no hay una sola
administración pública sino que hay una pluralidad de administraciones públicas. Podemos diferenciar entre administración territorial y no territorial. Las administraciones territoriales son 3, la administración del estado, la administración de las CCAA y la administración local. Se denominan territoriales porque cuando ejercen sus competencias, las ejercen sobre un determinado territorio. El estado la ejerce sobre todo el territorio nacional (ministerio), la administración autonómica sobre las 17 CCAA y la administración local en el territorio concreto que tenga atribuido (ej: ayuntamiento de Málaga). Las administraciones no territoriales, al ejercer las competencias no afectan sobre un territorio concreto, destacan 2, la administración institucional (es una administración creada por una administración territorial para gestionar un servicio concreto y determinado. Por ejemplo la universidad no actúa sobre un territorio sino que gestiona para un colectivo) y la administración corporativa (se crea para gestionar todos los intereses de un determinado colectivo de personas por ejemplo el colegio de profesionales).
• La administración tiene encomendado la satisfacción de los intereses generales bajo la
supervisión o dirección del gobierno que va a marcar lo que se entiende por intereses generales a través de la política. (art.103 CE).
• La administración está dotada de personalidad jurídica, esto quiere decir que tienen derechos y
obligaciones. El parlamento no tendría personalidad jurídica porque no se relaciona con los particulares, pero la administración en cambio sí. Esa personalidad jurídica es única, es decir que la personalidad jurídica no se predica de cada órgano de la administración, sino que se atribuye a la administración concreta. Esa personalidad jurídica única hace que la responsabilidad de la administración sea imputable a cada administración pública en su conjunto y no a cada uno de sus órganos.
La separación de poderes de la CE no es tajante, puesto que los poderes están relacionados. Existen dos supuestos:
• El poder ejecutivo realiza funciones cuasi legislativas y cuasi judiciales: el poder ejecutivo crea
normas con rango de ley (decreto ley y decreto legislativo), además la administración puede aprobar su normatividad que es el reglamento. por tanto el poder legislativo ejerce funciones parecidas al poder ejecutivo (cuasi legislativo). Con respecto a las cuasi judiciales, la administración ejerce la potestad sancionadora cuando ejecuta sus propios actos. Estas funciones son similares a las que ejerce el poder judicial. La potestad sancionadora consiste en que la
administración puede sancionar, esa potestad en el poder judicial la vemos en los tribunales penales, esa potestad corresponde a los jueces pero de manera similar la puede ejercer la administración. La administración puede ejecutar sus propios actos por ejemplo como la expropiación forzosa donde la administración puede ejecutar el acto de expropiación sin tener que irse a los tribunales.
• El poder ejecutivo y judicial ejercen funciones parecidas a las del poder legislativo: esto se
realiza cuando estos poderes gestionan su personal, patrimonio o celebran contratos. Estas funciones son instrumentales de la función propia de estos poderes. Cuando se ejercen estas funciones materialmente administrativas, a las mismas se le aplica el derecho administrativo y si surge un conflicto, de esas actuaciones conoce la jurisdicción contencioso administrativo. Esta jurisdicción conoce entre la administración y los ciudadanos o particulares.
Relación de la administración con el resto de poderes:
La relación de poder legislativo (parlamento) con la administración es una relación de sumisión, es decir de supremacía del parlamento sobre la administración pública. Se deduce de dos principios:
• El principio de legalidad: supone que la administración actúa sometida a la ley y al derecho.
Queda recogido en el art.9.3 CE deduciéndose del 103CE. La administración está sujeta a la ley, la vinculación de la administración con la ley puede ser positiva (la administración solo puede hacer lo que la ley le permita) o negativa en la relación de administración y ciudadano (aquello que la ley prohíba no se puede hacer).
• El principio de reserva de ley: hay materias que solo pueden ser reguladas por una ley de tal
manera que la administración no puede realizar una regulación de manera independiente a través del reglamento (ej: fuerzas armadas). La reserva de ley puede ser material (cuando la CE establezca reserva a determinadas materias) y formal (se da en materias en las que sin haber reserva de ley por la CE, una ley del parlamento las ha regulado). A partir de aquí se produce la congelación del rango de ley y dicha materia solo podrá ser regulada a partir de ese momento por una ley.
Relación entre administración y gobierno:
El gobierno y la administración forman el poder ejecutivo recogido en el título IV de la CE, sin embargo ambas son entidades distintas. El gobierno surge del otorgamiento y de la confianza parlamentaria tras la celebración de elecciones. Una vez celebradas el congreso elige al presidente del gobierno y éste al resto de los miembros del gobierno. Así el gobierno se compone por el presidente, ministros y vicepresidentes (art. 97 y 98CE). El gobierno es un ente contingente, cambiante que establece la política gubernamental.
La administración pública queda compuesta por personal funcionario y personal contratado laboral, con respecto a los primeros, se caracteriza por su permanencia, por lo tanto es estable. El fundamento de esa permanencia es que hay que seguir prestando servicios públicos aunque se produzca un cambio de gobierno. Por tanto el gobierno cambia y la administración permanece. Esta separación no es absoluta por dos motivos:
• El gobierno ejerce funciones políticas, dirige la administración civil, militar… cuando las ejerce
se le aplica el derecho constitucional, pero a la vez el gobierno ejerce funciones administrativas y cuando la ejerce se convierte en la cúspide de la administración pública. Siendo el órgano supremo de la administración pública se le aplica el derecho administrativo.
• La administración pública no actúa de forma separada con el gobierno, cuando lo hace lo hace
bajo la directiva que le marca el gobierno según su propia política gubernamental.
Concepto de derecho administrativo y características.
contrapartida la administración pública es el sujeto más controlado que existe porque no puede contratar con quien quiere sino que tiene que seguir un procedimiento para actuar, está limitado al gasto público y ese control y limitaciones es lo que da lugar a la garantía de los derechos de los ciudadanos.
Orígenes del derecho administrativo:
A finales del siglo XVIII surge el derecho administrativo, con la revolución francesa se produce la ruptura del modelo absolutista donde todos los poderes se concentran en el monarca. Surgen dos ideas que son esenciales para el surgimiento del derecho administrativo:
• Imperio de la ley: supuso que todos los poderes incluidos la administración está sometido a la
ley. La ley obliga a los ciudadanos y los poderes públicos
• División de poderes: existen tres poderes y cada uno de ellos tienen que residir en órganos
distintos. Esta teoría se llevó en Francia hasta el extremo de que el poder judicial no podía controlar al poder ejecutivo. Para evitar el problema de la falta de control de la administración por el poder judicial se crea el consejo de estado, compuesto por funcionarios al que se le encomienda el control de la actuación de la administración pública. El consejo de estado francés fue elaborando un conjunto de reglas, principios… solo aplicables a los conflictos en los que intervenía la administración pública. Ese conjunto de reglas o principios se considera por la doctrina el germen de la administración pública. Este sistema francés se traslada a España, en las cortes de Cádiz ya aparecía esa división de poderes y en el siglo XIX surge el derecho administrativo en España.
Aplicabilidad del derecho administrativo (principios):
La aplicación del derecho administrativo se rige por las siguientes reglas:
• El derecho administrativo se aplica en el estado (territorialmente): se rige por el principio de
territorialidad. Aquí el derecho administrativo se aplica a todas las personas sean nacionales o extranjeras, siempre que se encuentren en territorio nacional.
• El derecho administrativo se aplica a su entrada en vigor: el derecho administrativo entra en
vigor cuando pasen 20 días de la publicación de las normas en el BOE, salvo que la ley disponga otra cosa. Pero tenemos que tener en cuenta que las leyes autonómicas se publican doblemente, entonces entrarían en vigor desde su completa publicación en el BOCCAA. La publicación ha de ser completa.
• En el derecho administrativo hay muchas normas con vigencia preestablecida: en el derecho
administrativo nos encontramos con lo que se conoce como plan. La vigencia de las normas se mantiene indefinida hasta que una norma sea derogada por una norma de rango igual o superior.
• El derecho administrativo se interpreta de conformidad con el art.3 c.c. según el sentido propio
de sus palabras, según la historia… como peculiaridad para interpretar el derecho administrativo son fundamentales los principios generales del derecho, sobre todo los principios positivados en la CE como los que aparecen en el art. 9 y 103 CE.
