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TEMA 4: EL REGLAMENTO COMO FUENTE DEL DCHO
ADMINISTRATIVO
1. CONCEPTO DE REGLAMENTO
El reglamento es la norma jurídica dictada por el poder ejecutivo (gobierno- administración), de rango inferior a la ley, por lo que es controlable por los tribunales ordinarios y por la jurisdicción contencioso-administrativa. Su naturaleza normativa, su procedencia del poder ejecutivo y su rango inferior a la ley son sus rasgos característicos.
Si importancia...:
- Cualitativa deriva de serla fuente del Derecho más específica y característica del Derecho Administrativo, es decir, proviene de la propia Administración.
- Cuantitativa proviene de que es la norma más numerosa del ordenamiento, y esta motorización de la norma se debe a su producción masiva.
Por otro lado, el fundamento del reglamento es un fundamento de carácter constitucional (artículo 97 CE), aunque no extraen las mismas consecuencias todos los autores, además de que el avance de la historia ha modificado la doctrina tradicional, que defendía una posición bastante delimitada de la potestad reglamentaria.
-Para García de Enterría, la potestad reglamentaria no es una facultad propia de la administración, sino de un poder jurídico creado por una norma superior. Esta potestad existe sólo y en la medida en que la CE y las leyes se la atribuyan a la administración. Se trata de una norma secundaria (inferior a la ley) y complementaria (pues su función básica es ejecutar, desarrollar o completar la ley). El reglamento necesita una habilitación específica de la ley (sólo podrá actuar sin dicha autorización en el ámbito puramente organizativo, por lo que fuera de este ámbito no caben los reglamentos independientes)
-Para Garrido Falla el verdadero fundamento de la potestad reglamentaria radica en que supone el ejercicio de poderes propios de la administración, sin necesidad de una especial delegación del poder legislativo, aunque respetando siempre ciertos límites.
-Para Parejo Alfonso, la configuración de la potestad reglamentaria derivada de la ley entra en contradicción con la atribución de la misma de forma directa y expresa al gobierno por la constitución, según el artículo 97 (el reglamento es la manifestación de la potestad reglamentaria, pero no sólo es el desarrollo de una ley) Los reglamentos son normas procedentes del poder ejecutivo, lo cual permite diferenciarlos de otras normas del ordenamiento.
Distinción con figuras afines:
- reglamentos comunitarios europeos normas de derecho originario europeo de aplicación directa en cada estado
- reglamentos parlamentarios normas que se relacionan directamente con la CE, con rango de ley, y controlados por lo tanto por el Tribunal Constitucional), los reglamentos de los
órganos constitucionales (sirven para la autoorganización y no proceden de la administración pública)
- Por otra parte, su naturaleza de normas jurídicas lleva a distinguir a los reglamentos de los actos administrativos , que también provienen de las administraciones públicas.
Para diferenciar a un reglamento de un acto administrativo se aplican varios criterios:
- Generalidad: El reglamento está dirigido a una pluralidad de personas, número indefinido, por su carácter normativo. El acto administrativo supone la aplicación de una norma a una persona o grupo de personas perfectamente determinadas. Sin embargo, en ocasiones los reglamentos se refieren a un colectivo concreto, o los actos van destinados a un grupo indefinido de personas. Por lo tanto, este criterio no es válido.
- Carácter ordinamentalista: Es el criterio decisivo, y viene a decir que mientras que el acto se agota con su uso, el reglamento se incorpora a formar parte del ordenamiento jurídico, pudiendo ser aplicado una cantidad indeterminada de veces. El reglamento pretende modificar el sistema con una clara vocación de perdurar en el tiempo, mientras que el acto supone una aplicación concreta, por lo que se agota con su uso (ejemplo: echar sal en la calle cuando ha nevado)
- Diferencias en su régimen jurídico: procedimiento de elaboración, eficacia, régimen de validez…
- Instrucciones o circulares: son disposiciones igualmente dictadas por el ejecutivo pero se corresponden a actos internos de dirección organizativa, que no pueden tener relaciones con terceros (artículo 21, ley 30/92). Por ejemplo, las circulares del Banco de España, artículo 3, ley 13/94.
- INDEROGABILIDAD SINGULAR Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD
El carácter normativo de los reglamentos y su plena integración en el sistema normativo determina que dispongan de plena eficacia y que obliguen no sólo a los ciudadanos y a los poderes públicos (artículo 9.1 de la CE), sino también a la propia administración y al órgano que los creó.
a. Los reglamentos obligan al poder legislativo, cualquiera que sea su origen y sin que ello se oponga la subordinación jerárquica de los reglamentos a las leyes. Dado que el ejercicio de la potestad legislativa no tiene límites, las Cortes Generales pueden modificar o derogar por ley cualquier reglamento; aunque tienen que someterse a estos si no tienen objeciones.
b. Del mismo modo, los reglamentos obligan a tribunales y jueces (a pesar de que el artículo 117.1 diga que sólo se someten al imperio de la ley), puesto que deben aplicar los reglamentos al resolver los litigios a ellos sometidos, de modo semejante a como lo hacen con las
necesidad. Los supuestos más relevantes vienen vinculados a la Ley orgánica 4/81, de los Estados de Alarma, Excepción y sitio. Son reglamentos previstos expresamente por la ley y no dictados al margen de ella.
Aunque el artículo 97 de la CE reserva la denominación de reglamentos a los dictados por el gobierno, esto no quiere decir que sólo existan reglamentos generales o estatales, ya que los estatutos de autonomía se atribuyeron también la potestad reglamentaria dentro de sus ámbitos territoriales.
Así, las clases de reglamentos en función de la Adminstración son:
- Reglamentos de la AGE: Reales Decretos del Gobierno y del Consejo de Ministros, Ordenes de las Comisiones Delegadas del Gobierno o de los Ministros.
- Reglamentos de las Administraciones Autónomas: Los estatutos de Autonomía reconocen la virtualidad de las normas reglamentarias en el seno de los ordenamientos territoriales o autonómicos, siguiendo el mismo modelo que el ordenamiento estatal. Como consecuencia del principio de competencia que caracteriza las relaciones entre los diferentes ordenamientos, es posible también aludir a los reglamentos dictados por las Comunidades Autónomas.
- Reglamento de la Administración Local. Los entes locales gozan de autonomía territorial institucionalizada por la Constitución española (artículos 137, 140, 141). Su potestad normativa se concreta en los Reglmaentos Orgánicos de los entes locales y en las Ordenanzas (normas reglamentarias dirigidas hacia el exterior de la administración, a un público)
- Son normas de rango inferior a la ley, expresión de una potestad normativa originaria que se integra en los demás ordenamientos.
- No son desarrollo de textos legales, sino manifestación de la potestad normativa legal en el marco de dichas leyes normas estatutarias.
- CARACTERÍSTICAS DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA
De lo expuesto con anterioridad se desprende que el reglamento es una norma de rango inferior a la ley, dictada por el gobierno y por la administración, en ejercicio de la potestad reglamentaria. La potestad reglamentaria se va a caracterizar por tres rasgos fundamentales:
- Se trata de una potestad atribuida por la Constitución, de forma expresa o implícita, al Gobierno de la Nación (art. 97 CE), a los gobiernos autonómicos (arts. 137 y 153 CE) y a la Administración Local (arts. 137, 140, 141 CE).
- (^) Se trata de una potestad normativa que se concreta en la producción de normas que se integran en el ordenamiento jurídico. Pero se trata de una potestad secundaria o subordinada respecto a la ley, puesto que son normas de rango inferior y se relacionan con ésta a través de los principios de jerarquía y de reserva de ley.
- Es una potestad de carácter secundario y discrecional. El reglamento es una norma jurídica y como tal la administración es libre para configurar
su contenido, si bien su discrecionalidad varía según nos encontremos ante un reglamento ejecutivo (discrecionalidad menor) o independiente (mayor).
En cualquier caso, como toda potestad de la Administración, la reglamentaria está sujeta a determinados límites en su ejercicio, susceptibles de control por parte de los Tribunales de Justicia.
5. LÍMITES MATERIALES Y FORMALES.
LÍMITES MATERIALES: INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD DE LOS
POTERES PÚBLICOS, IRRETROACTIVIDAD, RESERVA DE LEY.
El ordenamiento jurídico no es sólo la mera suma de las normas escritas de distinto rango que en él existen, sino que es un sistema coherente de normas; dotado de principios que le proporcionan unidad y coherencia, convirtiéndolo en un todo. A esta idea de unidad se refieren los artículos 9. (los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la CE y al ordenamiento jurídico) y el 103.1 (la administración sirve con objetividad a los intereses generales)
Los reglamentos se encuentran sometidos a la CE y a las leyes, de manera que no puedan vulnerar sus contenidos. La limitación material de la potestad reglamentaria no se reduce al respeto a la Constitución y a la ley, sino que comprende también la vinculación a los principios generales del derecho, quedando excluidos los reglamentos que los vulneren.
- INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD DE LOS PODERES PÚBLICOS
La potestad reglamentaria es una potestad discrecional; es decir, un poder configurado de tal modo que en su concreto ejercicio su titular tiene libertad, cierto margen de actuación. Esta discrecionalidad es diferente en su extensión según los casos: máxima discrecionalidad cuando se trata de reglamentos independientes y mínima con reglamentos ejecutivos, sobre todo cuando la ley fija límites concretos para su ejercicio (siempre limitado al principio de legalidad).
Estos límites constituyen parámetros de control de los reglamentos para su enjuiciamiento por los tribunales. Éstos no pueden determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos, pero sí podrán anularla si entienden que la regulación no es razonable o es arbitraria.
Para realizar este control es imprescindible conocer la motivación de la adopción de una concreta norma reglamentaria, pues sólo conociendo esos motivos puede determinarse si la regulación está justificada o no. De ahí que el Consejo de Estado y el Tribunal Supremo hayan puesto de manifiesto la importancia de la motivación de la potestad reglamentaria, que permitan pensar sobre su racionalidad o arbitrariedad.
Esto quiere decir que en las materias reservadas a la ley sí que cabe la actuación del reglamento siempre que éste sea ejecutivo; es decir, que sea un desarrollo de la ley, detallando y especificando su contenido pero sin introducir disposiciones totalmente nuevas.
En relación con los reglamentos independientes, estos no pueden regular materias reservadas a la ley, ni siquiera en supuestos de urgencia (en estos casos se utiliza el decreto ley)
El fundamento constitucional tanto de la potestad legislativa y de la reglamentaria justifica la necesidad de reservas de leyes que delimite el campo de cada potestad. Aunque algunos partidarios de la concepción más restrictiva de la potestad reglamentaria consideren la necesidad de una ley que autorice expresamente que pueda dictarse un reglamento; lo cierto es que hoy cada vez se encuentra más extendida la doctrina que sostiene que en muchos campos materiales la potestad reglamentaria puede actuar sin necesidad de habilitación legal.
Conforme a esta posición, el reglamento independiente fuera de la reserva de ley es posible y legal perfectamente. No obstante, hay que puntualizar dos cosas en relación con estos reglamentos:
a) La primera es que pueden dictarse en todos aquellos ámbitos que no estén reservados constitucionalmente a la ley; aunque esto no significa que en dichos ámbitos la regulación deba hacerse necesariamente por reglamento (ya que no existe una reserva reglamentaria) b) La segunda reitera que los reglamentos independientes no son normas separadas por completo de la ley, ya que igualmente tienen que someterse a la ley y a los principios generales del derecho.
LÍMITES FORMALES: COMPETENCIA, JERARQUÍA Y PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN
- COMPETENCIA Conforme al artículo 97 de la CE, la titularidad originaria para dictar reglamentos estatales le corresponde el al gobierno de la nación, más concretamente al consejo de ministros, según especifica la ley del gobierno.
Sin embargo, los miembros y los demás órganos del gobierno (ministros, comisiones delegadas,…) son titulares de la potestad reglamentaria derivada, que exige una atribución expresa de la ley. De esta manera el presidente de gobierno puede crear modificar o suprimir los ministerios y secretarías de estado; los ministros tienen potestad reglamentaria en el ámbito de su departamento; e igualmente ocurre con las comisiones delegadas del gobierno (aunque necesitan delegación expresa del consejo de ministros)
Por el contrario, las autoridades de rango inferior al ministro tienen limitada su producción en el campo de las instrucciones, circulares u órdenes de servicio; que en la mayoría de los casos son manifestación del ejercicio de la función directiva de la administración.
✓ Las comunidades autónomas han reproducido sustancialmente el modelo estatal. La potestad reglamentaria le corresponde al órgano colegiado superior autonómico, aunque esta potestad siempre puede
delegarse a consejeros. En la mayoría de los casos la potestad reglamentaria autonómica es regulada por las leyes de gobierno y por las administraciones de cada comunidad; aunque algunos estatutos atribuyeron la potestad reglamentaria al consejo de gobierno. En la pasada legislatura se reformaron todos los estatutos para que contemplasen la potestad reglamentaria autonómica. Hay que tener en cuenta que dicha potestad reglamentaria no se aplica únicamente a la ejecución de la normativa de la comunidad autónoma, sino que también participa en la competencia de desarrollo a nivel estatal.
✓ Por lo que se refiere a la administración local, la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local concentra, en el pleno de las diferentes entidades (ayuntamientos, diputaciones, consejeros insulares), la potestad normativa para aprobar los reglamentos y las ordenanzas.
- JERARQUÍA El moderno estado de derecho parte de una concepción piramidal del ordenamiento en el que las normas se encuentran jerárquicamente ordenadas (constitución, normas con rango de ley y reglamentos artículo 9.3 CE Jerarquía normativa). Hay que recordar que España es un estado compuesto por una pluralidad de subordenamientos, entre los que opera el principio de competencia (ya que el de jerarquía está presente dentro de cada uno de ellos)
A su vez, los reglamentos se ordenan jerárquicamente entre sí, según la jerarquía de los órganos que los dictan. Según la LRJPAC, ninguna disposición reglamentaria podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior. (1º Real Decreto del Presidente del gobierno o por el consejo de ministros, 2º disposiciones aprobadas por orden ministerial) En consecuencia, los reglamentos no pueden vulnerar lo dispuesto en la Constitución, en las leyes de su ámbito territorial y en lo preceptuado por reglamentos de rango superior.
- PROCEDIMIENTO El ejercicio de la potestad reglamentaria tiene que seguir en nuestro derecho un determinado procedimiento, como garantía de que su elaboración responderá a los objetivos fijados.
Sin embargo, no existe en la LRJPAC una regulación en materia de procedimiento de elaboración de reglamentos común para todas las administraciones públicas:
-La regulación de los reglamentos estatales se contiene en la Ley Gobierno, sin perjuicio de la existencia de previsiones específicas en las leyes sectoriales (universitaria, urbanística,…) ART. 24, Ley 50/ -La regulación de los reglamentos autonómicos está presente en los estatutos, sin perjuicio de contener también especialidades en la legislación sectorial ART. 149.1.18 CE -Por lo que se refiere a las normas estatutarias locales está regulado en la LBRL (Ley de Bases de régimen local ART. 47,49,70.2,107, 111.
Según el artículo 24.1 de la Ley de gobierno, la elaboración de un reglamento tiene que seguir una serie de fases:
A) Primera fase: La iniciación del procedimiento corresponde acordarla al centro directivo competente por razón de la materia y deberá concretarse
materias reservadas a la ley, cuando establezcan la retroactividad no favorable, cuando no se siga el procedimiento adecuado, cuando sean dictados por órganos incompetentes,…
- Anulabilidad (artículo 63) Son anulables los actos de la administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico. El defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables, por lo que no es tan drástico como la nulidad.
El ordenamiento contempla diferentes vías de reacción frente a los reglamentos inválidos.
- Técnica de Inaplicación que pueden realizar los Jueces y Tribunales, según el artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Expresamente prohibida para los Tribunales Ordinarios respecto de las normas con rango de ley (artículo 171.1, 161).
- Reclamación de oficio por parte de la propia Administración (101.2, Ley 30/9, en los supuestos previstos por el artículo 62.2)
- Revisión de oficio por la propia Administración, aunque un particular interesado haya podido plantear la petición.
- No está sometida a ningún plazo.
- necesita del dictamen favorable del Consejo de Estado o del Órgano Cosultivo Superior de la Comunidad Autónoma.
- La resolución es controlable por los Tribunales Contencioso- Administrativo.
- Impugnación ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa , según el artículo 106.1 de la CE ( los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa ), y el 26 de la LJCA.
- Legitimados para ello son: a) Titulares de derechos o deberes afectados por el reglamento. b) Organizaciones o asociaciones representantes de colectivos afectadas.
- Formas: a) Recurso o impugnación directa (contra el reglamento una vez que ha sido aprobado): plazo de dos meses desde su publicación y pretensión de anular con eficacia erga omnes (con carácter general)
b) Recurso indirecto o impugnación contra los actos de aplicación derivados de dicho reglamento basándose en que no son conformes al derecho: impugnan actos concretos de aplicación a la norma reglamentaria, plazo de 2 meses desde la notificación del acto, tienen un efecto limitado: sólo se anula el acto, pudiendo ser aplicado el reglamento considerado ilegal en los demás supuestos
