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446 DERECHO AUTONÓMICO COMPARADO
F 0 B 7 El acceso a la autonomía
La sistemática jurídica del Título VIII de la Constitución no tiene la suficiente perfección jurídica. Esto es debido a que se cedió ante la necesidad del consenso político. Consiguientemente, hubo que utilizar expresiones ambiguas, dirigidas o bien a una posterior interpretación o bien a la posibilidad de distintas interpretaciones que pudieran satisfacer a todos.
F 0 B 7 Vías de acceso
Según el artículo 137 CE, el acceso a la autonomía es un derecho y no una obligación (principio dispositivo). Es una posibilidad que se reconoce a las nacionalidades y regiones. La Constitución no crea el mapa autonómico sino que indica quienes son los sujetos que pueden acceder a la autonomía (art. 143.1).
En él se establece un triple criterio:
- Las provincias limítrofes con carácter histórico, cultural y económico comunes.
- Los territorios insulares.
- Las provincias singulares con entidad regional histórica.
Es al propio territorio, sin intervención estatal, a quien le corresponde apreciar la voluntad de constituirse en autonomía.
En el artículo 144 se prevén supuestos especiales, referidos a las entidades territoriales en las que no concurren los requisitos del articulo 143:
F 0 B 7 Las entidades territoriales que no superen el ámbito de una provincia y que no reúnan los requisitos del articulo 143.
F 0 B 7 Los territorios que no están integrados en la organización provincial. Se refiere a Ceuta y Melilla e, hipotéticamente, a Gibraltar.
En estos casos, la determinación autonómica, la iniciativa, no compete a los propios territorios interesados, sino que la voz determinante está en manos de las Cortes Generales.
Hay que considerar que en el proceso autonómico, el punto de partida es el mismo para todos. El punto de llegada puede ser también el mismo para todos los territorios. Pero el camino por el que se llega puede ser distinto.
La Constitución, según la mayoría de los autores, prevé tres grandes procedimientos o vías de acceso:
- El ordinario.
- El especial
- (^) El excepcional.
- El procedimiento ordinario
Es el previsto en el artículo 143.2 CE. Dentro del procedimiento ordinario, nos encontramos con el procedimiento de carácter general, el propio del artículo 143.2 y una variante especial, previsto en la Disposición Transitoria Primera.
El artículo 143.2 dice quien tiene, a quien le corresponde, la iniciativa del proceso autonómico.
Se reconoce a las Diputaciones interesadas u órganos interinsulares correspondientes. Si se logra, a las 2/3 partes de los municipios que representen al menos a la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla.
Existe un requisito temporal, debe tomarse en el plazo de seis meses. Desde el primer acuerdo hasta el último, no pueden pasar más de seis meses. Si no se obtiene en dicho plazo, o no se cumplen el resto de los requisitos, no se puede volver a plantear hasta pasados cinco años.
La variante especial, prevista en la Disposición Transitoria Primera, simplifica el procedimiento en la primera fase, al disponer que en los territorios que se hubieren dotado de preautonomía, sus órganos colegiados superiores, podían sustituir la iniciativa de las diputaciones u órganos interinsulares.
- El procedimiento especial
Dentro del procedimiento especial nos encontramos con un procedimiento general y con procedimientos singulares.
El procedimiento general puede ser aplicado a cualquier parte del territorio nacional. Los procedimientos singulares sólo son aplicables a determinados territorios.
El procedimiento general es el previsto en el artículo 151.1, iniciativa reforzada. Se caracteriza porque, además del acuerdo de las Diputaciones, se exige una mayoría de Ayuntamientos superior, de 3/4 partes, que tienen que representar también a la mayoría del censo electoral de cada una de ellas. Una vez cumplidos estos requisitos, la iniciativa tiene que ser ratificada mediante referéndum también mediante mayoría absoluta de los electores de cada provincia (sólo seguido por Andalucía, con los problemas que originó en Almería).
- Procedimiento singular, Disposición Transitoria Segunda
Este procedimiento singular, previsto en la Disposición Transitoria Segunda, está pensado para Cataluña, Galicia y el País Vasco, aunque sin nombrarlas. Establece un requisito que sólo concurría en estos tres territorios. El requisito era que en el pasado hubieren plebiscitado favorablemente un proyecto de autonomía. En estos casos y si tenían régimen provisional de autonomía podían acceder a la autonomía por acuerdo de sus órganos preautonómicos colegiados superiores por mayoría absoluta.
- Procedimiento singular, Disposición Adicional Primera
Esta modalidad singular, prevista en la Disposición Adicional Primera en relación con la Disposición Transitoria Cuarta, está referida a los territorios forales, y pensada básicamente para Navarra.
- Procedimiento singular, Artículo 144 b)
La Constitución, en su artículo 147.2, para homogeneizar y garantizar las cuestiones básicas, exige un contenido mínimo de materias a regular en los estatutos. Estas son:
■ La denominación de la comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica.
■ La delimitación de su territorio. Por ejemplo, en su artículo 3, el Estatuto de la Comunidad Valenciana establece «[…] los municipios de las provincias de Alicante, Castellón y Valencia […]».
■ La denominación, organización y sede de las instituciones autonómicas propias.
■ Las competencias asumidas dentro del marco establecido por la Constitución y las bases para la transferencia de los servicios correspondientes a las mismas.
■ En relación con el artículo 147.3 CE, el procedimiento de reforma del Estatuto. La reforma se ajustará al procedimiento establecido en los mismos estatutos, y la aprobarán las Cortes Generales mediante Ley Orgánica.
■ Procedimientos de elaboración de los Estatutos
El procedimiento de elaboración del Estatuto guarda mucha relación con el procedimiento de acceso a la autonomía. La Constitución distingue distintos procedimientos:
■ Un procedimiento general.
■ Un procedimiento especial.
■ Dos procedimientos específicos.
■ Procedimiento general (art. 146 CE)
Es el contemplado en el artículo 146 de la Constitución. Se aplica en el caso de la vía ordinaria de acceso a la Autonomía. En el caso de la vía del artículo 143 corresponde el procedimiento del artículo 146.
El proyecto de estatuto será elaborado por una Asamblea compuesta por:
■ Los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas.
■ Los Diputados y Senadores elegidos en ellas.
El texto será elevado a las Cortes Generales para su tramitación como Ley.
En el caso de la Comunidad Valenciana, el proyecto de estatuto fue elaborado por un «plenario de parlamentarios», los diputados provinciales no fueron convocados. Cuando ya estaba cerrado, se produjo la Asamblea en Peñíscola, en la que sí que estaban presentes, pero a los solos efectos de ratificar el texto.
■ Procedimiento especial (art. 151.2 CE)
Es el que se contiene en el artículo 151.2 de la Constitución. Se corresponde con el régimen especial de acceso a la autonomía (básicamente el del art. 151).
Se constituyen en asamblea los Diputados y Senadores correspondientes a las provincias afectadas —no intervienen los Diputados provinciales—, elaboran el proyecto de Estatuto y éste se remite a la Comisión
Constitucional del Congreso, la cual, dentro del plazo de dos meses, lo examinará con el concurso y asistencia de una delegación de la Asamblea proponente para determinar de común acuerdo su formulación definitiva, y se espera el pronunciamiento de ésta.
Si hay disconformidades se intenta llegar a un acuerdo, para así poder someter el texto a referéndum de los ciudadanos afectados.
Si el texto es aprobado en cada provincia por la mayoría de los votos válidamente emitidos, será elevado a las Cortes Generales. Los Plenos de ambas Cámaras decidirán sobre el texto mediante un voto de ratificación. Aprobado el Estatuto el Rey lo sancionará y lo promulgará como Ley.
■ Procedimientos específicos
■ Artículo 144.b CE
Las Cortes Generales, mediante ley orgánica, podrán, por motivos de interés nacional, autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de Autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial.
Es una previsión para los casos de Ceuta y Melilla (y algún día Gibraltar).
■ Disposición Adicional 1ª
Es la previsión para el territorio foral de Navarra.
«La Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales. La actualización de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía».
■ Nivel competencial
ACCESO A LA AUTONOMÍA
ELABORACIÓN
ESTATUTO
NIVEL COMPETENCIAL
Artículos 143.2 y 144 Artículo 146 Artículo 148 Pasados LOTRAVA COMUNIDAD VALENCIANA
Cinco
LOTRACA COMUNIDAD CANARIA
Años
Artículos 151 y D.T.2ª Artículo 151.2 Artículo 149 (limite)
El paso del artículo 146 al 149, a la hora de adquirir un mayor nivel competencial, fue el seguido por la Comunidad Valenciana y Canarias, mediante leyes de delegación de competencias, previstas en el artículo 150.2 C.E.
«El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante Ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La Ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado».
Este precepto se aplicó a la Comunidad de Canarias mediante la LOTRACA Ley Orgánica 11/1982, de 10 de agosto, de transferencias complementarias para Canarias) y a la Comunidad Valenciana mediante la LOTRAVA, Ley Orgánica 12/1982, de 10 de agosto, sobre transferencias a la Comunidad Valenciana de competencias en materia de titularidad estatal.
Todos los Estatutos deberán contener su procedimiento de reforma, según lo previsto en el artículo 147. CE, que dice: « La reforma de los Estatutos se ajustará al procedimiento establecido en los mismos, y requerirá, en todo caso, la aprobación por las Cortes Generales, mediante ley orgánica ».
Los Estatutos de Autonomía son aprobados mediante una ley orgánica, por lo que su reforma tiene que ser también por una ley orgánica. Es necesaria la participación de las Cortes Generales, no es posible la reforma del Estatuto sin la voluntad estatal.
La gran mayoría de los Estatutos de Autonomía, cuando regulan su reforma, establecen que la iniciativa del proceso corresponde a las Instituciones Autonómicas, a las Cortes Generales y en algunos casos excepcionales al Gobierno de la nación.
El artículo 61.1 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, establece que ostentarán la iniciativa de reforma las Instituciones de la Comunidad Valenciana y las Cortes Generales.
Existe un procedimiento agravado de reforma de los Estatutos. En determinados Estatutos, en aquellas Comunidades Autónomas que han seguido el procedimiento del artículo 151 de la Constitución, caracterizado por la intervención del electorado mediante un referéndum de ratificación, la reforma del Estatuto exige que se pronuncie favorablemente la mayoría de los ciudadanos, mediante referéndum (art. 152.2 CE).
«Una vez sancionados y promulgados los respectivos Estatutos, solamente podrán ser modificados mediante los procedimientos en ellos establecidos y con referéndum entre los electores inscritos en los censos correspondientes».
■ Acuerdos o pactos autonómicos
Se trata de pactos autonómicos firmados entre los principales partidos políticos, gobierno y oposición, se han realizado dos, los primeros en 1981 y los últimos en 1992.
■ Acuerdos autonómicos de 1981
■ Precedentes
Los acuerdos de 1981 se firmaron el 31 de julio. Los firmantes fueron, por un lado el Gobierno, el partido que lo sustentaba, la UCD, y por otro, el entonces principal partido de la oposición, el PSOE.
Dos meses y medio después de aprobarse la Constitución se habían aprobado, al amparo de la Disposición Transitoria Segunda, los primeros Estatutos de Autonomía (País Vasco y Cataluña, posteriormente Galicia). La UCD, que era el partido en el Gobierno, en el ámbito estatal, junto con el PSOE, acuerdan renunciar al acceso a la autonomía por la vía del artículo 151, reconduciendo a las Comunidades Autónomas por la vía del artículo 143.
Se respetó la vía del artículo 151 a la Comunidad Autónoma de Andalucía, ya que en esta Comunidad se había celebrado el referéndum el día 28 de febrero de 1980, con el resultado mayoritario positivo, con la excepción de Almería. Los votos afirmativos fueron superiores a los obtenidos en los casos de Cataluña o del País Vasco para refrendar el Estatuto.
En la Comunidad de Andalucía, se obtiene este resultado a pesar de que el propio Gobierno hizo campaña en contra en el referéndum.
El tema de Almería se salva mediante Ley Orgánica 12/1980 de 16 de diciembre, por la que se modificó el art. 8.8 de la Ley Orgánica de Distintas Modalidades de Referéndum. Se modifica en el sentido de añadir un párrafo que establece que en aquellas provincias en las que no se alcance la mayoría prevista
(Almería), a iniciativa de los Diputados y Senadores de esa provincia, las Cortes Generales mediante Ley Orgánica podían suplir esta esa falta de mayoría.
Acto seguido, mediante la Ley Orgánica 13/1980 de 16 de diciembre, las Corte Generales suplen la voluntad de los ciudadanos, suplen la falta de mayoría en Almería. A partir de ahí, Andalucía puede continuar hacia delante.
Al modificar esta ley de referéndum se introduce un nuevo requisito: que en los acuerdos adoptados por los Ayuntamientos se deberá citar expresamente el artículo de la Constitución por cuya vía se opta, concediendo un período transitorio (Disposición Transitoria Segunda), de 75 días para que nuevamente los Ayuntamientos pudieran especificar si optaban por la vía del artículo 151 o no.
Este requisito añadido no existía cuando se realiza el proceso autonómico de la Comunidad Valenciana.
Como era previsible, al estar de acuerdo los partidos mayoritarios, UCD y PSOE, en reconducir el proceso autonómico por la vía del artículo 143, fueron pocos los Ayuntamientos que se manifestaron en función de la modificación.
Un hecho trascendental fue el intento de golpe de estado del 23 de febrero de 1981, que llevó a una reflexión sobre todo el proceso autonómico.
Se convocó una Comisión de Expertos, presidida por García de Enterría, para que emitiera un informe sobre la situación autonómica.
La Comisión emite dos informes, uno sobre aspectos jurídicos y políticos y otro sobre aspectos económicos.
Una vez presentados los informes, se producen los acuerdos autonómicos de 1981, entre el Gobierno, la UCD y el PSOE.
La consecuencia jurídica de los acuerdos fue que, en el aspecto político y administrativo, se elabora el anteproyecto de ley orgánica de armonización del proceso autonómico (LOAPA); en el aspecto económico, se elabora el anteproyecto de la ley de creación del fondo de compensación territorial (Ley 7/1984 de 31 de marzo).
En ese pacto se acuerda la generalización del sistema autonómico y, en consecuencia, se fijó el mapa autonómico definitivo (17 Comunidades Autónomas, además de Ceuta y Melilla, que son ciudades autónomas).
Se acuerda optar por la vía del artículo 143 para todas las Comunidades pendientes y también se prevé la posibilidad de que se pueda incorporar, mediante ley orgánica, una provincia descolgada a una Comunidad Autónoma —que es lo que hizo Segovia para unirse a Castilla-León— y se fijó un fecha máxima de aprobación de todos los estatutos.
Se acordó también las especificaciones que habrían de contener los Estatutos que se elaboran allí donde esas dos fuerzas políticas fueran determinantes para ello. Se buscaba una cierta homogeneidad que no era posible imponer mediante ley alguna, dado que la Constitución parte del principio dispositivo.
En cuanto al sistema de distribución de competencias, se acordó que las transferencias se deberían ir realizando progresivamente, teniendo en cuenta la capacidad de cada Comunidad Autónoma. Existía una Comisión Mixta de Transferencias, y también se preveían la creación de Comisiones Sectoriales por materias, para ir determinando esa progresividad de transferencia de las competencias.
■ Ultimar, de acuerdo con las previsiones constitucionales, un sistema autonómico integrado y estable, de manera que no se ponga en riesgo el funcionamiento del Estado en su conjunto; se busca equiparar competencialmente, es decir, equilibrar el nivel competencial de las Comunidades Autónomas.
■ Lograr la perfección del funcionamiento del Estado autonómico, mediante el desarrollo del principio de cooperación. Facilitar la relación y coordinación, y ayuda mutua entre las distintas Comunidades Autónomas y el Estado.
Las Comunidades afectadas son: Aragón; Asturias; Cantabria; Castilla-León; Castilla-La Mancha; Extremadura; Islas Baleares; La Rioja; Madrid y Murcia.
Se trataba de ampliar el nivel competencial de las Comunidades Autónomas de la vía del artículo 143, y, al mismo tiempo, resolver algunas otras cuestiones pendientes, como la asunción de competencias, que en la primera versión de muchos Estatutos aparecían como diferidas, y que en realidad eran extralimitaciones respecto de la lista de materias del artículo 148 C.E. y por lo tanto, constituían meras referencias históricas y sin contenido. También se pretendía la homogeneización de la redacción con la que aparecían en los distintos Estatutos algunas competencias que sí se podían asumir desde un principio; o la inclusión de otras que habían sido omitidas en el momento de la aprobación inicial de dichos Estatutos.
■ Consecuencias jurídicas
Se acuerda ampliar las competencias pero garantizando que la reforma sea igual o similar para todos ellas y para ello se establece un procedimiento con dos fases distintas.
Una primera fase por la que se aprueba la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, de Transferencia de Competencias a las Comunidades Autónomas que Accedieron a la Autonomía por la Vía del Artículo 143 de la Constitución.
Una segunda fase por la que se procede a la reforma de los 11 Estatutos, a principios de 1994. Los 10 de las Comunidades Autónomas, más el Estatuto de la Comunidad Valenciana, en este caso para incluir y asumir, ya como competencias estatutarias, las transferidas por el Estado en 1982 utilizando la vía del artículo 150.2.
En el caso de la Comunidad Valenciana es la ley orgánica 5/1994, de 24 de marzo, de Reforma del Estatuto de la Comunidad Valenciana. A continuación y como gesto o consideración política, se aprueba Ley Orgánica 12/94, de derogación de la LOTRAVA.
Los Pactos de 1992 y las reformas Estatutarias de 1994 evidenciaron, en primer lugar, la necesidad y validez de los acuerdos cuando se abordan estas cuestiones y no sólo por los rígidos requisitos exigidos para reformar un Estatuto. El resultado de esos acuerdos y de la posterior reforma estatutaria ha sido una notable elevación del techo competencial de las Comunidades Autónomas de la vía del artículo 143, que se han acercado al nivel competencial de las Comunidades Autónomas de la vía del artículo 151, aunque esa equiparación no sea aún completa.
■ Competencias
Materia
Competencia Básica
Legislativa
Desarrollo
Funciones
Ejecutiva
La competencia es el ámbito de funciones que un órgano tiene reconocidas. La competencia puede hacer referencia a las materias o a las funciones. La competencia sobre la materia se refiere a las distintas ramas de la actividad que realiza la Administración pública (educación, defensa...). La competencia sobre la función puede ser legislativa —capacidad de dictar normas con rango de ley (de bases o de desarrollo de esas bases)— o ejecutiva (las que corresponden a los órganos ejecutivos; aplicar leyes que otros órganos aprueban).
Hay que relacionar la materia con las diversas funciones, para ver a quien pertenece una determinada competencia: al Estado o a la Comunidad Autónoma.
Se tiende a un sistema en el que el Estado aprueba la legislación básica, y, luego, las Comunidades Autónomas desarrollan estas bases adaptándolas a sus propias necesidades, pero respetando el mínimo común denominador establecido en las bases del Estado.
A la hora de hablar de los tipos de competencia podemos encontrar infinitas clasificaciones, nos centraremos en:
■ Competencias exclusivas.
■ (^) Competencias concurrentes.
■ Competencias compartidas.
■ Otros tipos de competencias.
■ Competencias exclusivas
Tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas, las competencias exclusivas son aquellas que permiten a su titular (Estado o Comunidad Autónoma) ejercer todos los poderes o funciones sobre la materia correspondiente, la legislación; el desarrollo reglamentario y ejecución (gestión y administración).
■ Competencias concurrentes
Cuando sobre una misma materia al Estado le corresponde la aprobación de una ley básica, o de líneas generales, y a las Comunidades Autónomas les corresponde aprobar leyes de desarrollo, y, además, tienen la potestad reglamentaria y de ejecución.
■ Competencias compartidas
Cuando al Estado le corresponde toda la función legislativa y a las Comunidades Autónomas les corresponde la ejecución de esa legislación estatal (por ejemplo, en materia laboral).
■ Otros tipos de competencias
En unos casos pueden ser competencias indistintas, como por ejemplo cultura.
competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad» (art. 150 CE).
■ Modificación extra estatutaria de las competencias
■ Ampliación de competencias: artículo 150.1 y 150. CE
■ Disminución de competencias: artículo 150.3 CE
■ Artículo 150.1: Leyes marco.
■ Artículo 150.2: Leyes de transferencia o delegación.
■ Artículo 150.3: Leyes de armonización.
■ Artículo 150.1 CE. Leyes Marco
«1. Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas, la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad de control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autónomas».
Son leyes estatales por las que se atribuye a una o más CC.AA. facultades legislativas en materias de competencia estatal, pero dentro del marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. En la práctica aún no se ha hecho uso de esta posibilidad.
Se refiere a una competencia legislativa que incluyen también los reglamentos ejecutivos (que desarrollan o ejecutan leyes) y necesariamente sobre materias de titularidad estatal, porque no figuran como propias de la Comunidad Autónoma en el Estatuto.
A partir de la aprobación de la Ley marco se habilita a la Comunidad Autónoma para que legisle. La habilitación, la realizarán las Cortes Generales mediante una ley ordinaria (aprobada por mayoría simple), y contendrá los principios, bases y directrices.
A efectos de control, sin perjuicio de la competencia de los tribunales, se establecerá el control de las Cortes Generales sobre estas normas.
Por tanto, existe un doble control:
■ Parlamentario (establecido en la Ley marco).
■ Judicial.
■ Control parlamentario
Este control está previsto en el Reglamento del Congreso de los Diputados, y es el mismo que existe en la legislación delegada.
■ Control judicial
No se establece qué Tribunal. La norma que aprueba la Comunidad Autónoma tiene rango de ley, y las leyes están sustraídas (excluidas) al control de los Tribunales ordinarios, por lo cual habrá que entender que se está refiriendo al control ejercido por el Tribunal Constitucional (control de constitucionalidad).
Aunque sería posible también la impugnación indirecta ante el Tribunal Constitucional (cuestión de inconstitucionalidad) que pueden plantear los Tribunales ordinarios.
Ahora bien, en presencia de normas reglamentarias ejecutivas, el control será de los Tribunales ordinarios. Por eso el art. 150.1 CE dice que el control será de los tribunales (plural).
■ Artículo 150.2 CE. Leyes de transferencia o delegación
«2. El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado».
Existen dos explicaciones del porqué de este apartado.
■ Lo que se pretende es corregir la cláusula residual del art. 149.3 de la CE. Las competencias no atribuidas expresamente al Estado pueden ser asumidas por las CC.AA. Las competencias sobre materias que no se hayan asumido por las CC.AA. corresponden al Estado. Así, esas competencias se pueden reenviar posteriormente a la Comunidad Autónoma por ser materias que aconsejen una gestión descentralizada.
■ (^) Lo que se pretende es superar el límite máximo del art. 149.1 CE, las reservadas al Estado, porque éstas son competencias que no se pueden incorporar al Estatuto, ya que la Constitución las señala como reservadas al Estado.
El artículo habla de que la transferencia o delegación puede ser sobre facultades, tanto legislativas como ejecutivas, y establece una limitación: que se trate de materias de titularidad estatal pero que por su propia naturaleza sean susceptibles de su transferencia o delegación. No se pueden delegar las que garantizan un mínimo común para todos o las que por razón de la materia no lo sean (por ejemplo, no podría ser: la defensa, temas monetarios, relaciones exteriores, etc.).
La Constitución habla de transferencia o delegación, pero no dice que es una u otra.
■ Transferencia
Transferir implica el traspaso de la titularidad de la competencia o de las facultades.
Por lo tanto, si lo que se traspasa es la titularidad ¿cuáles son susceptibles de traspaso? Serían susceptibles de traspaso aquellas que no estén como exclusivas en el artículo 149, las que no estén incluidas en su apartado 1.
Serán todas aquellas que le corresponden por la cláusula residual.
competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad».
La ley de armonización es una ley estatal. Se trata de un supuesto excepcional, según el TC, porque supone una disminución de las competencias de las Comunidades Autónomas; se debe usar como último recurso.
Su razón de existir es impedir la existencia de normas autonómicas contradictorias entre sí o con las del Estado y que esa contradicción amenace a un interés general que merezca mayor protección que la diversidad normativa autonómica.
■ Caracteres
■ La necesidad de protección debe ser apreciada por las Cortes Generales.
■ (^) El contenido debe limitarse a los principios necesarios, no debe ir más allá.
■ Un procedimiento complejo para la aprobación de este tipo de leyes. Mayoría absoluta de las dos Cámaras.
■ El artículo 1 de la Ley 12/83, del Proceso Autonómico, exige que antes de aprobar el Gobierno un proyecto de ley se escuche a las CC.AA.
■ Se puede referir a normas pasadas o a normas futuras.
■ Contendrá principios lo que implica que los parlamentos autonómicos deberán modificar sus leyes existentes o que deberán contemplar en el contenido de sus leyes futuras.
■ No se aplican directamente a los ciudadanos, ya que la competencia autonómica se mantiene.
■ La vía valenciana a la autonomía
■ Antecedentes
Ha sido una vía un tanto especial. El 15 de junio de 1977 se celebran las primeras elecciones democráticas en España, constituyéndose las denominadas Cortes Constituyentes. Se llaman así porque su principal función será la de elaborar la Constitución.
El 6 de agosto de 1977 se reúne el « Plenari de Parlamentaris », una especie de asamblea parlamentaria formada por todos los Diputados y Senadores de las tres provincias elegidos en junio.
Solicitan el reconocimiento del derecho a la autonomía y el 7 de febrero de 1978, la Mesa del Plenari de Parlamentaris solicita al Gobierno de la nación la adopción de un régimen provisional de autonomía.
Hubo un total consenso en esa solicitud al Gobierno de la nación. Fruto de la reivindicación autonómica, el Gobierno de la nación aprueba el Real Decreto 10/78, de 17 de marzo, de Institución del Consejo del País Valenciano. Este Decreto establece el número de miembros y su sistema de dirección y algunas competencias mínimas que se atribuyen a ese Consejo.
Posteriormente, fue modificado por el Decreto Ley 12/81, de 20 de agosto, que modificó parcialmente el anterior, básicamente creó la figura del Vicepresidente y cambió la designación de sus miembros.
Aprobada la CE de 1978, se disipan las dudas sobre las vías de acceso a la autonomía. De acuerdo con lo dispuesto en su Disposición Transitoria Primera, (iniciativa), por la que cabía la posibilidad de que el Consell supliera la voluntad autonómica de las tres Diputaciones, en la reunión el 9 de enero del 1979, en Morella, el Consell acuerda el inicio del proceso autonómico por la vía del artículo 151 CE, e invitaba a todos los Ayuntamientos que surgieran tras las elecciones municipales democráticas a que adoptaran este acuerdo.
Las primeras elecciones municipales democráticas tienen lugar el 3 de abril de 1979 y es el Ayuntamiento de Picaña (el alcalde es Ciprià Ciscar), el 25 de abril del 79 (conmemoración de la batalla de Almansa) el primero que toma el acuerdo de iniciativa autonómica, que abre el plazo de seis meses para que todos los Ayuntamientos se pronuncien.
Gran parte de los Ayuntamientos lo que hicieron fue pronunciarse sin mencionar el artículo por el cual deseaban acceder a la autonomía, y reproducían una fórmula empleada en el compromiso hecho el 8 de octubre de 1978 «conseguir el máximo grado de autonomía en el menor tiempo posible que permita la CE [...]».
A lo largo del verano del 79 se consigue sobradamente la mayoría requerida, ya que de 535 municipios sólo 11 no se pronunciaron.
El 25 de octubre del 79 había finalizado la fase de la iniciativa del procedimiento autonómico. Se comunica al Congreso y al Ministerio de Administraciones Públicas.
De acuerdo con la CE procedía la convocatoria del referéndum de ratificación de la iniciativa autonómica.
La UCD entendió que, salvo Andalucía, las demás autonomías deberían de seguir la vía del artículo 143. Los socialistas abandonan el Consell ; el 22 de noviembre de 1980 dimite el Presidente del Consell , quedando en él solamente la UCD.
La LOTRAVA no enumera competencias, sino que indica que el Estado transfiere todas aquellas competencias de titularidad estatal, que excedan del artículo 148, a la Comunidad Valenciana.
■ Tramitación en las Cortes Generales
El texto era el consensuado por los tres partidos políticos, pero en dos puntos, en los que no fue posible el consenso coexistían una redacción oficial y otra alternativa formulada por la UCD.
Por un lado estaba el artículo 1, referente a la denominación (País Valenciano según PSOE) y en el anexo (Reino de Valencia según UCD) y, por otro lado, en el artículo 5, referente a la bandera (franja azul y barras, sin corona y con el escudo del Consell ) y en el texto alternativo figura la misma bandera pero coronada y con el escudo de las tres provincias.
El texto que se aprobó el 19 de junio de 1981 se presentó al Congreso de los Diputados el 29 de junio de
- En la tramitación parlamentaria, el grupo socialista no presentó enmiendas, pero sí lo hacen la UCD y el PC.
El 29 de diciembre de 1981, la Comisión Constitucional del Congreso emitió su dictamen, en el que se incorporaron las enmiendas presentadas por la UCD (sus textos alternativos). Se pasa a votación del Pleno del Congreso el 9 de marzo de 1982, y es rechazada, por lo que se devuelve a la Comisión para que emita nuevo dictamen. Se rechaza, sobre todo, porque no se acepta la denominación de Reino de Valencia, y es requisito exigido en el artículo 147 CE, la existencia de la denominación como requisito mínimo para la aprobación del Estatuto.
El nuevo dictamen incluye la denominación de Comunidad Valenciana, y con esta solución el proyecto fue aprobado por el Congreso y el Senado, y se promulga mediante la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, publicada en el BOE del 10 de julio, entrando en vigor el mismo día.
Las primeras elecciones autonómicas (a las Cortes Valencianas) se celebraron el 8 de mayo de 1983, coincidiendo con las elecciones municipales. Hasta entonces, según lo dispuesto en la Disposición Transitoria Tercera del Estatuto, se había constituido una Asamblea Provisional, formada por los Parlamentarios nacionales y un número igual de representantes de los partidos políticos elegidos por ellos en función de su representación proporcional.
Lo primero que hizo la Asamblea Provisional fue elegir al Presidente Autonómico de la Comunidad Valenciana (Joan Lerma) y después de las elecciones, las Cortes Valencianas volvieron a elegir a Lerma como Presidente de la Generalitat Valenciana.
■ Reforma del Estatuto
Aprobada la LOTRAVA y como consecuencia de los segundos Pactos Autonómicos, se aprobó la LO 5/94, de 24 de marzo, de reforma del Estatuto y, como gesto político, se aprobó la LO 12/94, de 24 de marzo, de derogación de la LOTRAVA (LO 12/1982, de 10 de agosto), puesto que había quedado sin efecto después de la reforma del Estatuto de la Comunidad Valenciana.
■ El Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana. Organización Institucional de la Comunidad Valenciana
El artículo 147.2 CE, nos dice el contenido mínimo de todos los Estatutos, en su apartado c) indica que deberán contener la denominación, organización y sede de las instituciones autonómicas propias.
El precedente jurídico nos lo da el artículo 152.1 CE, que se refiere, en principio, únicamente a las CC.AA. que acceden a la autonomía por la vía privilegiada del artículo 151. Dice que en estos Estatutos la organización institucional se basará en una Asamblea Legislativa elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure, además, la representación de las diversas zonas del territorio; un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas y un Presidente, elegido por la Asamblea, de entre sus miembros, y nombrado por el Rey, al que corresponde [...]; en su párrafo segundo, el artículo 152.1 hace mención a un Tribunal Superior de Justicia, que sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo, culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma.
Como consecuencia de los Pactos de 1981, se homogeneiza la organización institucional de todas las CC.AA., que contarán como mínimo con tres instituciones: Asamblea o Cámara Legislativa; el Presidente de la Comunidad Autónoma y el Consejo de Gobierno.
El artículo 9.1 del Estatuto Valenciano nos dice que el conjunto de las instituciones de autogobierno constituye la Generalitat Valenciana. Todas ellas conforman la Generalitat Valenciana.
El artículo 9.2 dice que forman parte de la Generalitat Valenciana:
■ Las Cortes Valencianas o Corts.
■ El Presidente.
■ El Gobierno Valenciano o Consell.
■ Y las demás instituciones que determine el presente Estatuto.
Así, nos encontramos estas instituciones en los siguientes artículos:
■ En el artículo 24: el Síndico de Agravios.
■ En el articulo 25: el Consejo Valenciano de Cultura.
■ En el artículo 59: la Sindicatura de Cuentas.
■ En el artículo 60: el Consejo Económico y Social o Comité Económico y Social (CES).
Estas instituciones tienen su sede en Valencia, excepto el Síndico de Agravios que la tiene en Alicante y el Consejo Económico y Social que la tiene en Castellón.
Junto a estas instituciones aparecen otras dos, que no se denominan instituciones sino órganos relevantes, al no figurar en el Estatuto, que son: la Academia Valenciana de la Lengua y el Consejo
