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UNIDAD 10
LAS CORTES GENERALES.
1. NATURALEZA DE LAS CORTES GENERALES.
Las Cortes Generales se encuentran reguladas en el Título III de la Constitución. Los principales caracteres que configuran la naturaleza de las Cortes Generales son los siguientes:
Órgano de poder político:
Las Cortes Generales son uno de los poderes del Estado a que se refiere el artículo 1.2 C; más aún, es el poder más relevante en cuanto representa la soberanía popular. Se trata de un poder político, por cuanto, de un lado, sólo se ve limitado por la Constitución, y de otro, resulta relevante en la adopción de decisiones políticas. Este carácter genera una serie de consecuencias, entre las que cabe resaltar una de carácter fundamental: sus decisiones sólo estén sujetas a la Constitución y, en consonancia con ello, sólo pueden ser revisadas por el Tribunal Constitucional en el supuesto que sean contrarias a ellas.
Órgano de naturaleza representativa:
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 66.1, " Las Cortes Generales representan al pueblo español ", ello quiere decir que es el órgano especifico del Estado que actúa en nombre del pueblo español. Esta naturaleza representativa convierte a este órgano en el órgano preeminente, y en cierto modo, en el titular real de la soberanía. La Constitución ha previsto dos formas de representatividad, atribuibles cada una de ellas a una Cámara distinta: una representación política general, ejercida por el Congreso de los Diputados, y una representación territorial, ejercida por el Senado.
Órgano complejo:
Las Cortes Generales se presentan como un órgano complejo, por dos razones: de una parte, por su composición bicameral (Congreso de los Diputados y Senado), y de otra, por la estructura plural de cada una de las cámaras.
Órgano colegiado y deliberante:
Es un órgano colegiado, en cuanto está integrado por una pluralidad de personas. Y en cuanto tal, las Cortes adoptan sus decisiones mediante la previa deliberación y discusión. En este sentido, el debate parlamentario constituye el medio más eficaz de aunar voluntades en orden a alcanzar las mayorías necesarias.
Órgano de publicidad:
Las Cortes Generales aseguran la publicidad de la vida política. Consecuentemente con ello, el artículo 80 C. establece, como regla general, el carácter público de las sesiones plenarias de las Cámaras, que solo podrá salvarse mediante acuerdo en contrario de cada Cámara, adoptado por mayoría absoluta.
Órgano permanente:
Las Cortes Generales son un órgano permanente, lo que quiere decir, que aunque no se hallen reunidas permanentemente, tienen una vocación de continuidad. A este respecto, se prevé en el artículo 78 C. la existencia en cada Cámara de una Diputación Permanente, que asume la función de velar por los poderes de la Cámara, cuanto ésta no se halle reunida.
Órgano inviolable:
A tenor de lo dispuesto en el artículo 66.3 C. " Las Cortes Generales son inviolables". La protección de esta inviolabilidad se lleva a cabo a través de una tutela penal específica (Libro II, Titulo XXI, Capitulo III del Código Penal, artículo 492 y siguientes) 2.- EL BICAMERALISMO, EL SISTEMA ELECTORAL Y LA COMPOSICION DEL CONGRESO Y SENADO.
A) El bicameralismo:
El artículo 66 prevé que las Cortes Generales están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado. En un principio parece que estamos en presencia de dos Cámaras análogas, pero lo cierto es que la representación que se asigna a cada Cámara es diferente. Mientras los miembros del Congreso son elegidos directamente y por sufragio universal, con arreglo a unos criterios de representación proporcional; el Senado es la Cámara de representación territorial. Ello supone que la finalidad del Senado no es representar a los ciudadanos aisladamente considerados, sino a las colectividades definidas en función de un criterio territorial, esto es, las Comunidades Autónomas. Sin embargo en realidad, las entidades representadas no son las Comunidades Autónomas, sino las provincias, pues es ésta la que elige cuatro senadores, mientras, las Comunidades Autónomas se limitan a designar un senador y otro más por cada millón de habitantes. En definitiva, ni los territorios representados por el Senado coinciden con los correspondientes a las Comunidades Autónomas, ni el mandato de los senadores tiene una especial vinculación con territorio alguno, por lo que el principio de representación territorial queda totalmente distorsionado. Pero es que además en lo que se refiere a las funciones de las Cámaras, existe una prelación del Congreso sobre el Senado, de ahí que se hable de un bicameralismo imperfecto. Esta imperfección se debe a que el Congreso tiene mayor número de funciones atribuidas y mayor peso en la toma de decisiones. De ahí que se plantee la necesidad de reformar la Constitución en este punto, con el propósito de que el Senado responda a la necesidad de complementar la representación del Congreso, mediante un criterio de territorialidad, teniendo como base las Comunidades Autónomas.
cada millón de habitantes de su respectivo territorio, tienen derecho a designar otro senador más (art. 69.5). La designación de estos senadores corresponderá a la Asamblea Legislativa de cada Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo que dispongan los Estatutos de Autonomía. 3.- EL ESTATUTO JURIDICO DE LOS PARLAMENTARIOS. El estatuto jurídico de los parlamentarios abarca un conjunto de cuestiones que van desde el tipo de mandato al que el parlamentario está vinculado, hasta las llamadas prerrogativas parlamentarias, pasando por la adquisición y pérdida de la condición de parlamentario, el régimen de incompatibilidades y el de sus derecho y deberes. A todos estos aspectos vamos a referirnos a continuación.
A). El tipo de mandato:
El artículo 67.2 de la C. dispone que " los miembros de las Cortes Generales no estarán ligados por mandato imperativo ". Ello conlleva la consagración del mandato libre, es decir, la absoluta libertad del parlamentario, lo que lleva implícito la titularidad personal del escaño. Esto choca frontalmente con la realidad política y social actual, que ha llevado a un amplio sector de la doctrina a sostener que el mandato de los parlamentarios no es un mandato otorgado por el pueblo, sino un mandato de partido, siendo por ello mismo a los partidos políticos a quienes corresponde su titularidad. El problema que mayor interés presenta es el de las consecuencias que puede tener el abandono del partido por el parlamentario, en relación con el escaño. A este respecto el Tribunal Constitucional ha venido a decir que el representante lo es del conjunto de los representados, por lo que rechaza que el cese en el cargo público representativo pueda depender de una voluntad ajena a la de los electores, y eventualmente a la del elegido. Por lo tanto consagra el mandato libre de los parlamentarios.
B). Adquisición y pérdida de la condición de parlamentario:
La Constitución en torno a esta cuestión se limita a decir, en el artículo 70.2 C ., que "la validez de las actas y credenciales de los miembros de ambas Cámaras estará sometida al control judicial, en los términos que establezcan la ley electoral". Son los reglamentos del Congreso y Senado los que han procedido a regular los requisitos para la adquisición de la condición de diputado o senador. La adquisición de la condición de parlamentario se encuentra recogida en el artículo 20 del Reglamento del Congreso, el cual dispone que el diputado proclamado electo adquirirá la condición plena de diputado por el cumplimiento de los siguientes requisitos: 1.- Presentar en la Secretaria General la credencial expedida por el correspondiente órgano de la Administración electoral. 2.- Cumplimentar su declaración, a efectos de examen de incompatibilidades, reflejando los datos relativos a profesión y cargos públicos que desempeñe. 3.- Prestar, en la primera sesión del Pleno a que asista, la promesa o juramento de acatar la Constitución.
Estos requisitos se establecen asimismo para la adquisición de la condición de Senador en el Reglamento del Senado. En cuanto a la pérdida de la condición de parlamentario, el artículo 22 del Reglamento del Congreso enumera las causas por las que aquella se produce: 1.- Resolución judicial firme que anule la elección o la proclamación del diputado. 2.- Fallecimiento o incapacitación del diputado, declarada ésta por decisión judicial firme. 3.- Extinción del mandato, al expirar su plazo o disolverse la Cámara. 4.- Renuncia del diputado, ante la Mesa del Congreso.
C). Régimen de incompatibilidades:
Las incompatibilidades son el conjunto de cargos y situaciones jurídicas que no se pueden ostentar durante el ejercicio del mandato representativo. Su finalidad es preservar la independencia de los parlamentarios en relación a otros poderes del Estado y a concretas fuerzas políticas, sociales y económicas, de modo que se asegure el correcto ejercicio de las funciones encomendadas a los parlamentarios. El artículo 70 C. remite a la Ley Electoral para la determinación de las causas de incompatibilidad de los diputados y senadores, aunque ha establecido unas causas mínimas que necesariamente habrán de ser comprendidas en la referida norma de desarrollo, Estas causas abarcarán a: 1.- A los componentes del Tribunal Constitucional. 2.- A los altos cargos de la Administración del Estado que determine la ley. 3.- Al Defensor del Pueblo. 4.- A los magistrados, jueces y fiscales en activo. 5.- A los militares profesionales y miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y Policía en activo. 6.- A los miembros de las Juntas Electorales. De otra parte, el artículo 67.1 C. regula otras dos incompatibilidades, al afirmar que " Nadie puede ser miembro de las dos Cámaras simultáneamente, ni acumular el acta de una Asamblea de Comunidad Autónoma con la de Diputado al Congreso".
D) Derechos y deberes de los parlamentarios.
Los Reglamentos de cada Cámara reconocen un conjunto de derechos a sus miembros con el propósito de facilitar el adecuado cumplimiento de sus funciones. De entre ellos podemos destacar los siguientes: 1.- El derecho a una asignación económica (art. 71.4), que asegura la autonomía y dignidad de los miembros de las Cortes Generales. 2.- El derecho a asistir con voto a las sesiones del Pleno y a las de las Comisiones de que formen parte.
Podemos definirlos como asociaciones privadas, constituidas voluntariamente por un conjunto de parlamentarios individuales, de conformidad con los requisitos reglamentariamente previstos, que van a ejercer funciones públicas. Los grupos reúnen a los parlamentarios por afinidades políticas, por lo tanto, reflejan a nivel de la Cámara a los partidos políticos o coaliciones de partidos. El Reglamento del Congreso exige para la constitución de un Grupo Parlamentario un numero de diputados no inferior a quince, si bien podrán constituirlo un numero de cinco, siempre que sus respectivas formaciones políticas hubiesen obtenido, al menos, el 15% de los votos correspondientes a las circunscripciones en que hubieren presentado candidatura o el 5% de los emitidos en el conjunto de la Nación. Mientras que en el Senado el tope mínimo está fijado en diez senadores, no estableciéndose ningún otro requisito sustitutivo de este tope. Se permite que los diputados de diferentes partidos procedan a constituir un mismo Grupo. Se prohíbe que miembros de un mismo partidos constituyan Grupos separados y ningún diputado puede formar parte de más de un Grupo. La constitución de los Grupos, tanto en el Congreso como del Senado, debe hacerse dentro de los cinco días siguientes a la sesión constitutiva de la Cámara, mediante escrito dirigido a la Mesa de la Cámara. Los parlamentarios que en tal plazo no se hubieren incorporado a un Grupo específico, pasarán a integrar el Grupo Mixto. Son los propios Grupos quienes designan los miembros de las Comisiones. Cada Grupo habrá de designar un Portavoz. Los respectivos Reglamentos reservan a los Grupos un amplio conjunto de facultades. B.- Los órganos de dirección y de gobierno interno. Los órganos de dirección son básicamente tres: la Presidencia, la Mesa y la Junta de Portavoces. A) La Presidencia : El presidente o presidenta es la máxima autoridad de la Cámara (art. 72.2). Son las propias Cámaras las que, en la sesión constitutiva de las mismas, eligen sus respectivos Presidentes y los demás componentes de sus Mesas. En la elección de la Presidencia, cada parlamentario escribirá en una papeleta un solo nombre, resultando elegido el que obtenga mayoría absoluta. Si ninguno la alcanzare, habrá una segunda vuelta entre los dos mas votados, resultando elegido quien obtuviere mayor numero de votos. El Presidente/a tiene un destacado papel en la vida de las Cámaras, correspondiéndole diversas funciones, entre otras: ostentar la representación de la Cámara, dirigir los debates parlamentarios, asegurar la buena marcha de los trabajos, cumplir y hacer cumplir el Reglamento e interpretarlo en caso de duda, velar por el orden de la Cámara, además se le atribuyen a su decisión personal una serie de medidas disciplinarias hacia los parlamentarios que alteren el buen orden de la Cámara, como por ejemplo; llamar a la cuestión o al orden, retirar el uso de la palabra, ordenar la expulsión inmediata y prohibir al parlamentario que asista a una o dos sesiones. B) La Mesa: La Mesa es el órgano rector de cada Cámara.
La Mesa del Congreso está compuesta por el Presidente, cuatro Vicepresidentes y cuatro Secretarios, incorporándose a ella, como miembro técnico, el Letrado Secretario General. La Mesa del Senado tiene idéntica composición, con la salvedad de que el número de Vicepresidentes es tan sólo dos. La elección de sus miembros corresponde a las propias Cámaras. Para ello se utiliza un sistema mayoritario corregido, a fin de garantizar la presencia de distintos grupos parlamentarios. Así, los Vicepresidentes y Secretarios de la Mesa son elegidos los cuatros candidatos que en ambos casos obtuvieren mayor numero de votos, pudiendo cada parlamentario escribir un solo nombre en la papeleta de votación. De modo general puede decirse que a la Mesa le corresponde el gobierno interior de la Cámara, para lo cual se le asignan funciones relativas a la organización del trabajo parlamentario y a la actividad económica interna; la elaboración de su presupuesto, controlar su ejecución, ordenar los gastos de la Cámara y diversas competencias en materia del personal, en cuanto a la organización del trabajo parlamentario, se ocupan de fijar el calendario de actividades del Pleno y de las Comisiones, la decisión sobre la admisibilidad y procedimiento de tramitación, la determinación del comienzo y el final del periodo de sesiones y se encarga de definir y supervisar los contenidos de la información que será objeto de publicidad a través del Portal de Transparencia. C) La Junta de Portavoces : Es el órgano a través del cual participan los Grupos Parlamentarios en la ordenación del trabajo de la Cámara. Está integrada por el Presidente de la Cámara, que actúa como su presidente y por los portavoces de todos los Grupos Parlamentarios. Sus principales funciones son: la fijación del orden del día de las sesiones plenarias, la preparación del calendario y la ordenación de los trabajos, la fijación del número de miembros de la Comisiones o la ordenación de los debates. Los acuerdos de la Junta de Portavoces se adoptan en función del voto ponderado, lo que supone que el voto de cada portavoz es equivalente al número de miembros integrantes de su Grupo. Una de las atribuciones más importantes de la Junta de Portavoces es la fijación del orden del día de los Plenos. C.- Los órganos de producción parlamentaria: El artículo 75.1 de la Constitución señala que “las Cámaras funcionaran en Pleno y Comisiones”. a) El Pleno : El Pleno es la reunión de todos los miembros de la Cámara, siendo necesaria la asistencia de la mayoría de sus miembros para poder adoptar acuerdos. Se sitúa en la cima de la estructura orgánica de la Cámara. La convocatoria del Pleno en el Congreso corresponde a su Presidente, a iniciativa propia o a solicitud, al menos, de dos grupos parlamentarios o de una quinta parte de los miembros de la Cámara. En el Senado solo corresponde a su Presidente. b) Las Comisiones : Las Comisiones son los órganos regulares de trabajo parlamentario, a través de las cuales se realizan casi todas las funciones asignadas a las Cámaras.
Para la adopción de acuerdos se exige que las Cámaras estén reunidas reglamentariamente y con asistencia de la mayoría de sus miembros. A su vez, para que dichos acuerdos sean válidos deberán ser aprobados por la mayoría de los miembros presentes. En todo caso, el voto de senadores y diputados es personal e indelegable, por lo que debe ejercerse directa y personalmente en la sesión de que se trate. 5.- LAS FUNCIONES DE LAS CORTES Las funciones de las Cortes Generales vienen expresamente reconocidas en el artículo 66. 2 de la Constitución, el cual establece que " Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución". En consecuencia a las Cortes les compete esencialmente cuatro funciones principales: la legislativa, la presupuestaria, la de control y la de dirección política. A.- La función legislativa : La función legislativa es la más característica de las Cortes Generales. Consiste en la aprobación de normas jurídicas de eficacia general. De esta forma la ley es la norma emanada de las Cortes Generales de acuerdo con el procedimiento legislativo. B.- La función financiera y presupuestaria: El artículo 66.2 C. atribuye a las Cortes Generales la función presupuestaria, consistente en la aprobación de los Presupuestos del Estado. La Ley de Presupuestos Generales del Estado es el instrumento jurídico y contable, constituido por la previsión de ingresos y la autorización de gastos del sector público estatal. C.- La función de control: Nuestro sistema constitucional se asienta sobre la base de la relación de confianza existente entre el Parlamento y el Gobierno. Teniendo el Parlamento tiene asignadas funciones de control de la actividad gubernamental. Vamos a distinguir entre: el control-inspección y el control-autorización 1.- El control- inspección : Entre las medidas de control que tienen un carácter de inspección hemos de referirnos a: el derecho de petición, a las preguntas e interpelaciones parlamentarias y a las Comisiones de investigación.
a) El derecho de petición de los ciudadanos: El artículo 77 preve que las
Cámaras pueden recibir peticiones individuales y colectivas, siempre por escrito, contemplando la posibilidad de que éstas remitan al Gobierno las peticiones. Consecuentemente el Gobierno viene obligado a explicarse sobre el contenido de la petición, siempre que las Cámaras así lo exijan. A fin de canalizar dichas peticiones, el Reglamento del Congreso ha creado una Comisión Permanente no Legislativa, llamada Comisión de Peticiones, a la que se le atribuye la facultad de examinar cada petición que reciba el Congreso, pudiendo acordar su remisión, según proceda, al Defensor del Pueblo, a la Comisión del Congreso que estuviere conociendo del asunto de que se trate, al Senado, a los Tribunales, al Ministerio Fiscal o al Gobierno.
b) Las preguntas parlamentarias: Las preguntas parlamentarias son un
instrumento que disponen los parlamentarios para inspeccionar la actuación del Gobierno o de cada uno de sus miembros. Los Reglamentos del Congreso y del Senado han desarrollado ampliamente el régimen a que han de ajustarse las preguntas. La Constitución en su artículo 111 prevé que los Reglamentos parlamentarios han de establecer un tiempo minino semanal para la realización de este control. De acuerdo con ello, el Reglamento del Congreso establece un tiempo mínimo de dos horas en las semanas que exista sesión ordinaria del Pleno, mientras que en el Senado el tiempo reservado a las preguntas es de una hora en cada sesión plenaria. No obstante, en la práctica se suelen ampliar estos tiempos, dedicando, por lo general, toda una tarde a las preguntas (los miércoles en el Congreso y los martes en el Senado. La posibilidad de plantear preguntas se reconoce a todos los parlamentarios de forma individual. Pueden distinguirse tres clases de preguntas: aquellas en las que se solicita respuesta por escrito, aquellas en las que se requiere respuesta oral en la Comisión que corresponda en atención a la materia sobre la que versa la pregunta y, las que demandan una respuesta oral en el Pleno. Toda pregunta esta sujeta a un juicio de admisibilidad por parte de la Mesa de la Cámara, que deberá calificar el escrito y admitirlo si se ajusta a las previsiones reglamentarias. Las preguntas serán contestadas por el interrogado, debiendo éste acomodarse a la forma (escrita o oral) y el órgano parlamentario (Pleno o Comisión) requeridos por el cuestionante.
c) Las interpelaciones parlamentarias: Estas son preguntas dirigidas al
Gobierno o a cualquiera de sus miembros que deben versar sobre cuestiones de política general, las cuales suelen desencadenar la apertura de un debate parlamentario, que puede dar lugar a una moción en la que la Cámara manifiesta su posición. Una de las principales diferencias con las preguntas la encontramos en el hecho de que las interpelaciones pueden ser formuladas no sólo por los diputados, sino también por los Grupos Parlamentarios del Congreso. A semejanza de las preguntas, las interpelaciones se hallan sujetas al trámite de calificación por la Mesa de la Cámara, que deberán juzgar sobre su admisibilidad. Las interpelaciones tendrán lugar siempre en el Pleno, dando lugar a un turno de exposición por el autor de la interpelación, a la contestación del Gobierno y a sendos turnos de réplica. En todo caso, tras la intervención del interpelante e interpelado podrá hacer uso de la palabra un representante de cada Grupo parlamentario. Finalmente, las interpelaciones difieren de las preguntas por sus efectos, ya que la interpelación puede dar lugar a una moción en la que la Cámara manifieste su posición
d) Las comisiones de investigación: Son órganos colegiados de control de
carácter no permanente que pueden constituirse en el Congreso o en el Senado o en ambas Cámaras conjuntamente con vistas al estudio o investigación sobre cualquier asunto de interés público, disolviéndose como la finalización de su trabajo o, en cualquier caso, al concluir la Legislatura. La Constitución ha recogido este tipo de Comisiones en el artículo 76. Tienen un papel determinante como órganos de inspección. Pero únicamente tienen carácter informador, ya que sus conclusiones no son vinculantes para los Tribunales ni afectarán a las resoluciones judiciales, sin perjuicio de que sus conclusiones sean comunicadas al Ministerio Fiscal para el ejercicio de las acciones oportunas. Su creación depende de la decisión mayoritaria del Pleno de la Cámara, a propuesta del Gobierno, de la Mesa de la Cámara, de los Grupos parlamentarios o de una quinta parte de los Diputados (para el Senado, la iniciativa es o bien del Gobierno o bien de 25 senadores que no pertenezcan al mismo grupo parlamentario).
