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TEMA 2: LAS COMPETENCIAS DE LAS
COMUNIDADES AUTÓNOMAS
1. LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCAS ENTRE EL ESTADO Y LAS
CCAA
Competencia: conjunto de atribuciones, potestades y facultades de actuación para las que un ente territorial de Derecho Público se halla habilitado para actuar sobre un determinado sector de la realidad social.
Por “Orden Competencial” entienden la jurisprudencia y doctrina constitucional el régimen constitucional de distribución de competencias delineado entre el Estado y las CCAA por la CE, los EEAA y las restantes leyes de limitación del ejercicio de las atribuciones respectivas (“el bloque constitucional”).
LAS COMPETENCIAS DEL ESTADO:
A efectos competenciales “Estado” definiría exclusivamente al conjunto de instituciones habilitadas para ejercer competencias, atribuciones, potestades o facultades sobre el territorio del Estado y vinculantes para la generalidad de los sujetos de Derecho en el ordenamiento. “Estado” alude en el contexto del análisis del orden competencial al Estado como sistema de “poderes generales” o de “órganos centrales”, y cuyos órganos expresivos son las CG y el Gob. De la Nación.
Art 148 CE: competencias exclusivas asumibles por las CCAA
Art 149 CE: competencias exclusivas del Estado
Clasificación funcional de las competencias del Estado:
a) Competencia exclusiva y excluyente del Estado : legislación y ejecución. En contadas ocasiones la CE reserva al Estado la totalidad de la competencia exclusiva sobre una determinada materia.
b) Competencias compartidas: legislación básica del Estado con desarrollo normativo y ejecución autonómica. En otras ocasiones, la CE reserva al Estado las “bases” o “legislación básica” sobre una cierta materia permitiendo la intervención autonómicas para su desarrollo normativo y ejecución.
c) Competencia compartida: legislación exclusiva del Estado con ejecución autonómica. En ocasiones, la CE reserva al Estado la legislación sobre una cierta materia, dejando a la CA la ejecución de ciertas competencias transversales; la CE ha querido confiar al
Estado ciertas capacidades de coordinación al servicio de la seguridad o eficacia del sistema.
d) Competencias concurrentes. La categoría de las “competencias concurrentes” suele aludir (en los ordenamientos federales) a aquellos ámbitos materiales caracterizados por la posibilidad de desarrollar actuaciones concurrentes y simultáneas por parte de los distintos entes (Estado federal y Estados federales), con la particularidad de que las constituciones federales suelen habilitar al Derecho del Estado federal a “desplazar” en ese caso la legislación del Estado federado, previniendo o evitando, a partir de ese momento, su aplicabilidad.
En España, propiamente, no se dan los presupuestos técnicos y teóricos para esa “concurrencia” de corte federal, pero sí existen típicamente ámbitos donde la propia CE ha posibilitado la “concurrencia” de actuaciones superpuestas.
COMPETENCIAS DE LAS CCAA:
Las CCAA podrán ejercer competencias exclusivas, de desarrollo legislativo o desarrollo y ejecución sobre las siguientes áreas materiales, siempre en compatibilidad con la CE y las restantes normas estatales:
a) Competencias institucionales: éste es el caso de la potestad autoorganización y normación de sus propias instituciones de gobierno.
b) Competencias de actuación normativa constitucionalmente condicionada, incluso de facultades de naturaleza legislativa: éste es el caso, por ej, de la legislación civil, en los términos del art 149.1.8ª CE (asociaciones, fundaciones); de las competencias autonómicas en materia de administración judicial, en los términos del art 152 CE y la STC 56/1990, o de la potestad tributaria de las CCAA, en los términos del art 157.3 CE.
c) Competencias de acción pública territorial: éste es el ámbito de la ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, agricultura, pesca, medio ambiente …
d) Competencias de acción económica y promocional: ej. materias de comercio interior y ferias; turismo; obras públicas, transportes…
e) Competencias de acción social y asistencial: abarca ámbitos variados y sustantivos para la definición social del Estado de Derecho como son la educación, cultura; asistencia social y servicios sociales; trabajo…
La colaboración es entendida por la jurisprudencia constitucional como un deber genérico de las Administraciones Públicas que no requiere justificación expresa, ya que es necesaria para el correcto funcionamiento del sistema vinculado a los de apoyo mutuo, auxilio y lealtad recíproca. Se trataría de un expresión llamada en España “lealtad constitucional” entre el Estado y las CCAA: de modo que cada Admón. pueda cumplir las funciones que tiene encomendadas sin interferencias recíprocas ni resistencias infundadas.
La cooperación viene a aludir a un nivel mayor de compromiso. Se trata de un conjunto de formas o pautas de relación entre poderes que (partiendo del respeto a la autonomía de cada parte) permite, mediante procedimientos acordados, el entendimiento entre todos ellos. De modo que cabe comprenderlo como un modo de articulación del ejercicio de las propias competencias consustancial al Estado autonómico.
En cuanto a los mecanismos podemos decir que hay 2 niveles:
- La cooperación sectorial multilateral ha venido articulándose a través de las llamadas “Conferencias Sectoriales”. Se trata de asegurar la institucionalización de reuniones periódicas del Ministro competente en una materia con los Consejeros homólogos en las CCAA, dentro de las cuales se adoptan acuerdos, resoluciones y convenios.
- La cooperación Bilateral se establece entre el Estado y una CA, pudiendo adoptarse en su seno convenios y acuerdos entre las partes firmantes.
Hay que destacar la creación de la Conferencia de Presidentes, reunión periódica del Presidente del Gobierno con los Presidentes de las CCAA. Esta creación pretende convertirse en punto de encuentro para acordar las líneas básicas de desarrollo del Estado Autonómico.
TÉCNICAS DE COORDINACIÓN Y DE CONFLICTO:
En los Estados han de preverse también técnicas institucionales de tratamiento del conflicto y resolución de disputas por vías no jurisdiccionales.
- La coordinación : la función de coordinación está expresamente en la CE y alude a las diferentes técnicas de reconducción a una cierta unidad. Es una función estatal que “no es preciso justificar” ya que se encuentra implícita en la propia esencia de la organización territorial del Estado.
La coordinación no debe hacerse valer para la limitación de las competencias autonómicas. La coordinación se afirma tanto como competencia estatal como garantía de ciertos principios constitucionales ante el ejercicio de competencias autonómicas.
Hay también fórmulas de coordinación legalmente impuesta y reforzada a través de la inspección del Estado en determinados sectores (como la educación o sanidad) en los que el Estado esté habilitado par ello y sin perjuicio de las competencias de las CCAA.
En conclusión, la consideración doctrinal de la coordinación como principio general de reconducción a la unidad debe estar unida a la creación de los instrumentos que permitan articular las actuaciones sobre un mismo ámbito de las diversas AAPP.
- Control y Conflicto : en nuestro ordenamiento no siempre es posible la institucionalización de relaciones positivas entre CCAA y Estado. Hay una serie de mecanismos:
a) Mecanismos de control : pensando tanto en minimizar los conflictos como en prevenirlos, el art 153 CE establece 4 técnicas de fiscalización:
- El control relativo a la constitucionalidad (encomendado al TC)
- El control de las funciones normativas delegadas a las CCAA por mediación de lo previsto en el art 150 CE (encomendado al Gobierno)
- El control de la legalidad de sus acciones administrativas y el ejercicio de su potestad reglamentarias (encomendado a la jurisdicción contencioso-administrativa)
- El control de las actuaciones económicas y de ejecución presupuestaria de las CCAA (encomendado al Tribunal de Cuentas)
Art 154 CE dispone que un delegado nombrado por el Gobierno dirigirá la Admón del Estado en el territorio de la CA y la coordinará con la Admón propia de la Comunidad.
b) Mecanismos de conflicto:
- Resolución jurisdiccional: las actuales situaciones de confrontación conflictiva entre el Estado y una o varias CCAA pueden aparecer en términos jurídico-constitucionales (tanto la CE como la LOTC han previsto la articulación de una panoplia de cauces por los que canalizar la contraposición de perspectivas jurídicas sobre determinados puntos), o por el contrario, en términos esenciales políticos (los enfrentamientos políticos no jurisdiccionalizados
AUTONOMÍA POLÍTICA Y SUFICIENCIA FINANCIERA:
Regulación de la autonomía financiera de las CCAA: art 156, 157 y 158 CE.
La LOFCA ha articulado un sistema de financiación para las CCAA de “régimen común”, a este grupo pertenecen todas las CCAA menos las CCAA del régimen foral (Navarra y País Vasco) y Canarias.
El nuevo sistema se completa con la Ley 21/2001 de Medidas Fiscales y Administrativas del nuevo sistema de financiación de las CCAA de Régimen Común y las Ciudades con Estatutos de Autonomía, y con las Leyes de Cesión de Tributos que adaptan los contenidos de los Estatutos de Autonomía al nuevo régimen de financiación.
De acuerdo con la CE, los ingresos de las CCAA provienen de varias fuentes:
- Sus propios tributos (impuestos, tasas, contribuciones)
- Los tributos estatales cedidos a las CCAA (impuestos, tasas y contribuciones de titularidad estatal, pero cuya gestión, recaudación y liquidación han sido cedidas a la CCAA)
- Participación en los ingresos procedentes de tributos del Estado (“PIE”)y otras asignaciones con cargo a los Presupuesto Generales del Estado.
- Ingresos debidos a su propio patrimonio y rendimientos de Derecho Privado
- El producto de su propio endeudamiento y operaciones de crédito
Estas fuentes de financiación tienen diferente peso de financiación
A) Las CCAA de financiación foral
Las CCAA del País Vasco y de Navarra constituyen una excepción del régimen general o común de financiación autonómica. Ambas CCAA disfrutan de un sistema históricamente afirmado de autonomía hacendística y tributaria; en la práctica se traduce en una mayor autonomía de gasto; aunque en lo relativo al déficit y endeudamiento se encuentren vinculadas (como las demás CCAA) por los mecanismos de coordinación estatal.
En cuanto a su participación en el sostenimiento de las cargas del Estado, ésta se efectúa de acuerdo con el mecanismo del Cupo derivado del Concierto (País Vasco) o del Convenio (Navarra) con una cuantificación quinquenalmente revisable. Se trata, de una aportación fija, convenida a través de una negociación bilateral con el Estado.
B) Las CCAA de régimen común
La característica esencial del “régimen común” reside en la definición del mecanismo transferencial como principal ingreso de las CCAA. El resultado es el mayor peso relativo de la unitariedad hacendística y el valor financiero de la solidaridad frente al de la autonomía.
El sistema de financiación acordado en 2001(que ha sido sustituido) se caracterizaba por un significativo aumento de la capacidad fiscal de las CCAA. El capítulo de participación en los ingresos del Estado (PIE) se integra en el llamado “Fondo de suficiencia”, previsto como mecanismo de cierre del nuevo sistema, para cubrir las diferencias entre las necesidades de gasto reales de cada CA y su capacidad fiscal real, debiendo fijarse su montante inicial en la respectiva Comisión Mixta, para cada período.
Para completar el sistema de financiación autonómica, la LOFCA prevé la articulación de un Fondo de Compensación interterritorial cuya finalidad será la corrección de desequilibrios económicos territoriales.
La aprobación de este modelo fue objeto de debate político, especialmente en relación con las “asignaciones de nivelación” que se vincularon a la prestación de dos servicios públicos esenciales (sanidad y educación). De este modo que todas las CC que quisieran acceder a las asignaciones deberían contemplar la prestación de dichos servicios en los niveles establecidos por la Ley.
Para concluir, se estableció un sistema de arbitraje para la resolución de conflictos entre CCAA y Estado en materia de tributos cedidos (Junta Arbitral).
El nuevo sistema de financiación acordado el 15 de julio de 2009 en el CPFF se basa en este modelo, aumentando los porcentajes de cesión de algunos atributos y estableciendo otras modificaciones importantes.
C) El Régimen Económico Fiscal canario
Hay un reconocimiento de un REF especial para Canarias. Este régimen sólo podrá ser modificado previo parecer del Parlamento Canario; se concreta materialmente en la libertad comercial de importación y exportación, franquicia sobre el consumo y una imposición indirecta sustancialmente menor a la del resto del Estado.
LA SOLIDARIDAD FINANCIERA
El ppio de solidaridad (arts. 2, 138, 156 y 158 CE) aparece reforzado por una variedad de instrumentos:
a) Fondo de Compensación Interterritorial : se trata de asegurar la previsión anual de un montante presupuestario destinado a gastos de inversión pública en regiones menos favorecidas. Debe ascender
