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Resúmenes Derecho constitucional 2.
Lección 1. LA CORONA
1. La Monarquía parlamentaria en la constitución.
El Estado es social y democrático de derecho, y la soberanía nacional reside en el pueblo español. El art. 1 de la CE completa esta serie de enunciados básicos con la afirmación de que la monarquía parlamentaria es la forma política del Estado. “El gobierno de la nación española es una Monarquía moderada hereditaria”, decía el art 14 de la Constitución de 1812. “la forma de gobierno de la Nación española es la Monarquía”, afirmaba la constitución de 1869. Es significativa la falta de definiciones similares en las constituciones monárquicas de 1845 y 1876, inspiradas en el liberalismo moderado. La teoría del Estado de esta tendencia ideológica consideraba que la Monarquía formaba parte de la “constitución interna” de España, reconociéndole la cotitularidad, junto con las Cortes, de la soberanía y del poder de aprobar y reformar la Constitución escrita. De ahí que los textos constitucionales antes mencionados no definieran a la Monarquía como forma de gobierno, se trataba de un elemento básico de la forma de Estado. Las formas de gobierno no son completamente reducibles a parámetros jurídicos y vienen condicionadas por factores politos decisivos (ej sistema de partidos), por lo que en el marco normativo de una misma Constitución puede variar considerablemente la forma de gobierno. La opción del constituyente en favor de la Monarquía parlamentaria no justifica una interpretación conceptualista de la Constitución, sustentada en una idea previa y absoluta de lo que aquella significa, porque su carácter de forma política exige una interpretación contextualizada, que tenga en cuenta los factores políticos coyunturales que condicionan su funcionamiento. Desde el punto de vista doctrinal, la Monarquía parlamentaria solo implica la separación del Rey de la función gubernamental y la responsabilidad del Gobierno ante el Parlamento. Pero otras pautas estructurales como la naturaleza unicameral o bicameral del Parlamento, no vienen predeterminadas por esa definición. El entendimiento jurídico de la Monarquía parlamentaria, exige una interpretación que sea también sistemática, es decir, que tenga en cuenta las restantes referencias constitucionales sobre la forma de gobierno.
2. Las funciones del Rey
El art 56.1 CE es la norma cabecera de todas las relativas al Rey. Define su posición constitucional y sus funciones, lo hace de una manera expresiva. Que La constitución se refiera al Rey como jefe del Estado significa, ante todo, que es un órgano estatal. Se trata de un órgano configurado por la propia constitución, que está dotado de las facultades que ella misma y las leyes expresamente le atribuyen, según el art.56.
Ha de tener una función materialmente autónoma y en su ejercicio el Rey no puede estar subordinado a ningún otro órgano constitucional. De ahí que aunque la función del Rey solo consista, en determinados casos, en perfeccionar la expresión de la voluntad de otro órgano constitucional ( como el gobierno o las cortes), la acción del Monarca resulte indispensable e insustituible. Al Rey, como Jefe del Estado, le corresponde una posición de mayor dignidad formal, honorífica y protocolaria( el hecho de que la constitución se ocupe de la Corona, antes que de los restantes poderes del Estado, ya es significativo de esa preeminencia formal)Además de Jefe del Estado, el art. 56.1 de la CE afirma que el Rey es símbolo de su unidad y permanencia, lo que en parte deriva de su condición de titular de la Jefatura del Estado. Es inherente a la función de todo Jefe del Estado el simbolizar la unidad del mismo y su continuidad, en definitiva, personificar el Estado. Por eso suele corresponder a los Jefes del Estado, y corresponde al Rey de España, formalizar los actos mas importantes del Estado, de carácter legislativo o gubernamental, asi como hacer las convocatorias y designaciones precisas para la renovación de los titulares de los órganos legislativos y gubernamentales ( art. 62. b,d y e CE) Del Rey dice tambien el art. 56.1 CE que “ arbitra y modera en el funcionamiento regular de las instituciones”, lo que comporta, en primer término, una exigencia de neutralidad política. El Rey no puede nombrar y destituir libremente a los ministros porque debe hacerlo a propuesta de un Presidente del Gobierno ; ni puede negar la sanción a las leyes con un poder de veto absoluto , sino que la sanción es un acto debido; ni puede decidir la guerra y la paz, ni puede hacer los tratados, porque lo primero exige desde luego autorización parlamentaria y lo segundo, sin perjuicio además de las competencia propias del Gobierno en estas materias. La función moderadora consiste en la magistratura de influencia que al monarca corresponde ejercer en relación con el Gobierno, y que se concreta en los derechos del Rey a ser consulado, a animar y a advertir, según la conocida formula oriunda del constitucionalismo ingles. El Rey tiene derecho “ a ser informado de los asuntos de Estado “ ( art.62.g CE), y el modo de hacerlos efectivo consiste , en su facultada de “ presidir, a estos efectos, las sesiones del Consejo de Ministros, cuando lo estime oportuno, a petición del Presidente del Gobierno”. El Rey es consejero de gobierno, consejero supremo protegido por la reserva. La función arbitral esta reconocida en el art. 56.1 CE. El arbitraje en la constitución se caracteriza por la neutralizad política del arbitro y por la menor extensión de sus poderes arbitrales. La principal facultad de significado arbitral que la constitución confía al Rey es la de proponer candidato a Presidente del Gobierno (art. 62 d) cuando falte un partido o una coalición mayoritarios en el Congreso de los diputados. La función arbitral también puede ejercerse mediante mensajes públicos del Rey. El art 56.1 atribuye tambien al Rey “ la mas alta representación del Estado español en las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su comunidad histórica”. Se trata de dos competiciones que tienen distinta naturaleza: jurídica la primera; política y simbólica la segunda. El Rey tiene poder de legación activa y pasiva y el de declarar la guerra y hacer la paz, poderes que no están al servicio de la política exterior del Estado, que el gobierno debe dirigir y el Parlamento autorizar en el caso de los principales tratados y de la declaración de guerra( art 63 y 94 CE) Finalmente hay que hacer referencia a la función del rey como garante de la constitución, de guardar y hacer guardar la constitución, que tiene dos significados complementarios. Es una consecuencia de la vinculación de los poderes públicos a la constitución. Al Rey le compete realizar los principales actos de Estado, culminando, en cada caso, el procedimiento constitucional correspondiente, le corresponde garantizar la regularidad foral del mismo e impedir los actos que lo vulneren.
Las funciones del refrendo y la naturaleza de los actos del Rey no todos vienen configurados en la Constitución como actos finales de un procedimiento, y muchos pueden analizarse desde la perspectiva de la voluntariedad. Se trata de actos en cuya colaboración participan solo el Rey y el sujeto refrendante y se pueden agrupar en dos categorías: a) actos que el Jefe del Estado solo puede realizar con propuesta formal del Presidente del gobierno(ej disolución cortes generales; b) conjunto heterogéneo de actos: como la propuesta al candidato a presidente del gobierno o determinado actos referidos a la sucesión de la corona.
4. Sucesión en la corona
La constitución ha establecido una forma de gobierno monárquica y hereditaria, ha reconocido como Rey al “legitimo heredero de la dinastía historia”( art 57.1). El Rey Don Juan Carlos I es titular de los derechos dinásticos, por renuncia de su padre, Don Juan de Borbón y Battenberg, realizada el 14 de mayo de 1977. A la legitimidad democrática de la Monarquia, dimanante de la constitución se ha añadido su legitimidad dinástica, fruto de la historia. Las reglas para la sucesión en la corona, son reproducción de las que han existido en las anteriores Constituciones, dede la de 1812, hasta la de 1876, y tienen su origen ultimo en 1265, en la ley de Partidas de Alfonso X. Se basa este orden sucesorio en los principios de primogenitura y representación, que definen la preferencia del primer nacido de los descendientes del Rey y, subsidiariamente, de los descendientes del primogenito, si este hubiera fallecido. Estos principios se completan con las siguientes reglas: -La preferencia de las líneas anteriores sobre las posteriores. Serán directas las líneas que desciendan del Rey Juan Carlos I, y colaterales las que descienden de sus parientes colaterales, que formen parte de la dinastía. La posibilidad de sucesion colateral debe admitirse porque la constitución no establece que la Corona sea hereditaria en los descendientes del Rey Juan Carlos I, sino en sus “sucesores”. La prioridad de las lineas directas sobre las colaterales dentro de cada uno de estos dos conjuntos, la de aquella línea que proceda del descendiente, o en su caso, del pariente del Rey mas próximo en el orden de suceder. -La preferencia, dentro de la misma línea, del grado mas próximo sobre el mas remoto, significa la prioridad de las generaciones anteriores sobre los jóvenes.
- la preferencia en el mismo grado del varon sobre la mujer, es una excepción al principio de igualdad jurídica de los sexos, del art 14 CE , sin mas justificación que la que se deriva de la tradición. Esta regla no impide reinar a mujeres. -La preferencia, en el mismo sexo, de la persona de mas edad sobre la de menos, es una concreción del principio de primogenitura. El RD 2917/81 de 27 de noviembre regula el Registro Civil de la Familia Real, dispone que en el deben inscribirse los nacimientos, matrimonios defunciones y cualquier otro hecho inscribible relativo al Rey de España, su Augusta Consorte, sus ascendientes de primer grado, sus descendientes y el príncipe heredero de la Corona (art.1). Las personas inscritas en este Registro Civil especial incurren en causa de inelegibilidad, conforme a lo establecido en la LOREG.
La sucesión en la Corona se produce automáticamente. El art. 6.1 se refiere a la proclamación del ey ante las cortes generales y a su juramento de desempeñar fielmente sus funciones, guardar y hacer guardar la constitucion y las leyes y respetar los derechos de los ciudadanos y de las comunidades autónomas. Las cortes deben resolver mediante una ley organica “las abdicaciones, las renuncias y cualquier duda de hecho o de derecho que ocurra en el orden de sucesión a la Corona”(art 57.5).También prohíben, junto al Rey, el matrimonio de aquellas personas que tangan derecho a la sucesión en el trono, quedando estas excluidas de la sucesión, o la de proveer a la sucesión en la corona, en la forma que mas convenga a los interés de España. Las competencias de las Cortes se ejercen en sesión conjunta de ambas cámaras, salvo que tuvieran carácter legislativo.(art 74.1 CE)
Regencia y Tutela
La constitución establece también las previsiones necesarias para que la Regencia se establezca en los supuestos en que el Rey se halle inhabilitado para reinar, por ser menor de edad o por estar afectado por una incapacidad física o mental. Las formas de establecer las regencia puede ser de dos clases. En primer lugar por llamamiento de la propia Constitución, que encomienda la Regencia, en el caso de la minoria de edad, al padre o a la madre del Rey, y en su defecto, al pariente mayor de edad mas próximo a suceder en la Corona; y en el supuesto de incapacidad, al Principe heredero, si fuere mayor de edad, y si no lo fuere, al padre del Rey, o a su madre, y en su defecto, al pariente mayor edad mas próximo en el orden de sucesión. La segunda forma de Regencia es la electiva, que ha de ser nombrada por las Cortes Generales y que tiene una función solamente subsidiaria, para el caso de que no hubiera ninguna persona llamada a ejercer la Regencia conforme a las reglas anteriores. La Regencia electiva puede ser individual o colectiva, comprendiendo en este último caso, tres o cinco personas. La regencia solo suple interinamente al titular de la Corona y no le sustituye, el art 59.5 CE exige que la regencia se ejerza en nombre del Rey y quienes ejerzan la Regencia tendrán el tratamiento de Alteza y no el de Majestad. , la Regencia debe concluir siempre al cesar la incapacidad del Rey para reinar. La Constitución ha separado también la función pública de la Regencia de la función privada que consiste en la Tutela del Rey menor (art. 60). La forma prioritaria de designación del tutor es la testamentaria, existiendo diversidad de opiniones acerca de si este acto del Rey, está o no exento de refrendo. En defecto del nombramiento testamentario, la Constitución designa Tutor al padre o a la madre del Rey menor, mientras permanezcan viudos. Subsidiariamente la designación corresponderá a las Cortes, con la restricción de no poder acumularse los cargos de Tutor y de Regente, más que en los progenitores o ascendientes directos del Rey.
LECCION 2 : DERECHO ELECTORAL
1. Democracia y representación: el principio de representación política.
3. El sistema electoral. Se alude con este término a los elementos del Derecho electoral que condicionan el comportamiento electoral y sus resultados, en otras palabras, las normas que estructuran la opción de los electores y la conversión de los votos en escaños. Por su importancia política, estas normas se distinguen de las restantes partes del ordenamiento electoral, que tienen predominantemente un carácter administrativo o procesal. El sistema electoral está definido por las normas relativas a: 1) los instrumentos de expresión del voto, es decir, las papeletas de votación, 2) la fórmula electoral, esto es, el método de asignación de los escaños entre los partidos en función de sus respectivos resultados electorales, y 3) las circunscripciones, esto es, las unidades geográficas para el cómputo de los votos y la asignación de los escaños. La Constitución no se pronuncia sobre las características de las papeletas electorales. Lo que implica que el legislador tiene un poder de configuración absoluto en este campo. Haciendo uso de él, la LOREG ha optado por el llamado voto categórico o de partido, mediante listas cerradas y bloqueadas que los electores no pueden alterar y que se aplica tanto para las elecciones al Congreso de los Diputados, como para las municipales. Por su parte, las leyes electorales territoriales han extendido también esta modalidad de votación a las elecciones de las Asambleas de las Comunidades Autónomas. En las elecciones al Senado, sin embargo, la modalidad del voto es individual, a cada candidato. Entonces hay la ventaja de favorecer la cohesión partidista. Sin embargo, las listas cerradas y bloqueadas sacrifican la posibilidad de personalizar la representación política y de exigir la responsabilidad política individual de cada Diputado (lo que resulta incoherente con la concepción liberal de la representación política, que la Constitución ha acogido, y que se manifiesta en la prohibición del mandato imperativo del art. 67.2 de la CE). La Constitución ofrece tan sólo una referencia, parcial e incompleta, respecto de la fórmula electoral. Se trata del art. 68.3 de la CE, que exige que la elección. La representación proporcional es un parámetro establecido específicamente para las elecciones al Congreso , las restantes elecciones pueden desarrollarse conforme a otras fórmulas no proporcionales. Sin embargo,
La LOREG ha extendido también el criterio de la proporcionalidad a las elecciones municipales, y otro tanto han hecho todos los Estatutos de Autonomía, para las elecciones de sus Asambleas legislativas. la LOREG ha conservado el mismo criterio que el RDL de 18 de marzo de 1977, que es la llamada regla d’Hondt, que consiste en atribuir los escaños en función de los cocientes mayores que se obtengan al dividir sucesivamente los votos de cada partido por los números enteros de la serie aritmética, hasta el de escaños correspondientes a la circunscripción. Esta no es, la más proporcional de las fórmulas electorales. Establece además un correctivo a la proporcionalidad en su art. 163.1.a), al excluir de la asignación de escaños a «aquellas candidaturas que no hubieran obtenido, al menos, el 3 por ciento de los votos válidos emitidos en la circunscripción». El Tribunal Constitucional ha avalado la validez de esta restricción, La principal excepción al criterio de representación proporcional establecida en la LOREG está en las elecciones al Senado, que se rigen por una fórmula mayoritaria. Sin embargo, esta fórmula mayoritaria está mitigada por la regla de que los electores sólo pueden votar a un número de candidatos inferior al de los escaños que se disputan. De este modo, la ley procura garantizar también la representación de la minoría. La circunscripción es el elemento del sistema electoral mejor definido en la propia Constitución. Esta ha optado claramente por la circunscripción provincial, tanto para el Congreso como para la parte electiva del Senado y de las islas o agrupaciones de islas, que tienen también la consideración de circunscripción en las elecciones al Senado. La Constitución determina también, directa o indirectamente, el tamaño de las circunscripciones, esto es, el número de escaños correspondiente a cada una de ellas. En el caso del Senado, el art. 69 de la CE asigna directamente cuatro Senadores a cada provincia, tres a cada una de las islas mayores, dos a Ceuta y dos a Melilla, y uno a cada una de las islas o agrupaciones de islas menores. En el caso del Congreso, el número de diputados a elegir en cada provincia viene definido indirectamente por la Constitución. El art. 68.1 de la CE fija, en efecto, el tamaño máximo y mínimo de la Cámara (400 y 300 Diputados, respectivamente) y el art. 68.2 de la CE establece que su distribución territorial, se lleve a cabo «asignando una representación mínima inicial a cada circunscripción y distribuyendo los demás en función de la población». Dentro de estos márgenes, la LOREG ha optado por un Congreso de 350 Diputados y ha asignado a cada provincia un mínimo inicial de dos Diputados. Esta delimitación constitucional de las circunscripciones origina desequilibrios representativos que pueden resumirse con la afirmación de que la elección de las Cortes Generales tiene un marcado sesgo rural. + Los aspectos administrativos( tema del libro) Hay que prestar atención a los aspectos administrativos de las elecciones, que son indispensables para asegurar su regularidad y, en definitiva, su credibilidad, cualquiera que sea el sistema electoral establecido. En este sentido, hay que referirse sobre todo a los instrumentos, los procedimientos y los órganos administrativos en materia electoral. a) El censo electoral es el principal instrumento administrativo del Derecho electoral. La inscripción en el mismo es condición necesaria para el ejercicio del derecho de sufragio. Por consiguiente, la LOREG lo define como el registro público «que contiene la inscripción de quienes reúnen los requisitos para ser elector y no se hallen privados, definitiva o temporalmente, del derecho de sufragio» (art. 31.1). Este registro, que tiene carácter permanente, se actualiza mensualmente.
alzada interpuestos contra sus acuerdos. Los órganos superiores de esta Administración no pueden nombrar a los titulares de los órganos inferiores, salvo en determinados casos, y como solución subsidiaria (arts. 10.1. b, 11.1b y 27.4), tampoco pueden destituirlos (art.16).
4. El procedimiento electoral. LAS FASES INICIALES DEL PROCEDIMIENTO ELECTORAL a) La convocatoria de elecciones a las Cortes Generales es una facultad del Jefe del Estado (art. 62.b CE) cuyo ejercicio viene regulado en el art. 42 de la LOREG, que distingue dos clases de convocatoria. La primera, por disolución anticipada de las Cortes, en cuyo caso el propio Real Decreto de disolución debe convocar las elecciones. La segunda, por expiración del mandato de las Cámaras, en cuyo caso el Real Decreto de convocatoria debe expedirse con antelación, veinticinco días antes de la terminación del mandato. En ambos supuestos los Decretos de convocatoria deben señalar la fecha de las elecciones que habrán de celebrarse el día quincuagésimo cuarto posterior a la convocatoria. b) El nombramiento de representantes y administradores de los partidos y de las candidaturas. Los partidos que pretendan concurrir a las elecciones, antes de presentar sus candidaturas, deben designar sus representantes ante la Administración electoral, tanto los representantes generales ante la Junta Central, como los representantes de las candidaturas ante las Juntas Provinciales (arts. 43 y 168). Y también a los administradores generales y los de sus candidaturas, c) La presentación y la proclamación de candidatos. El derecho de presentar candidatos queda reservado por la ley a las siguientes entidades: i) los partidos políticos y federaciones inscritos en el registro correspondiente, ii) las coaliciones, que se formen para cada elección, iii) las agrupaciones de electores. d) La reforma de 2011 ha introducido a este respecto dos reglas nuevas. Ha prohibido la presentación de candidaturas que, de hecho, vengan a continuar o suceder la actividad de un partido político declarado judicialmente ilegal y disuelto o suspendido (art. 44.4). Por otro lado, ha exigido a los partidos, federaciones y coaliciones sin representación parlamentaria el requisito de avalar la presentación de sus candidaturas mediante las firmas de al menos 0,1 por 100 de los electores inscritos en el censo electoral de la circunscripción. En las elecciones a las Cortes Generales, las agrupaciones de electores pueden constituirse mediante las firmas del 1 por 100 de los inscritos en el censo electoral de cada circunscripción. Estas entidades significan una vía de participación política alternativa a la de los partidos, exigible desde el punto de vista constitucional,( porque el art. 6. Sin embargo, la posición jurídica de las agrupaciones de electores no es equivalente a la de los partidos, porque su actividad está restringida localmente, a su correspondiente circunscripción. La actividad de las agrupaciones también está limitada
temporalmente, a un proceso electoral concreto, sin que puedan considerarse asociaciones políticas permanentes. Los candidatos, no deben estar incursos en las causas de inelegibilidad que señala la LOREG. Estas pueden ser absolutas, si impiden presentarse a las elecciones en todo el territorio nacional (arts. 6.1, 6.2 y 154) o relativas, si tan sólo se refieren a algunas circunscripciones (art. 6.3). Cabe distinguir también los supuestos de inelegibilidad por razón del cargo o del empleo y las causas de inelegibilidad por condena judicial. Las candidaturas deben presentarse entre los días 15º y 20º posteriores a la convocatoria, sino se determina la inexistencia de la candidatura. La presentación debe cumplir igualmente una serie de características formales, que vienen enumeradas en el art. 46 de la LOREG, entre las que destaca la necesidad de acompañar la declaración de aceptación de la candidatura por cada candidato, y también la prohibición de utilizar denominaciones, siglas o símbolos que induzcan a confusión con los pertenecientes a otros partidos. También composición equilibrada de mujeres y hombres. También habrá de mantenerse esa proporción mínima del cuarenta por ciento en cada uno de los tramos de cinco puestos que integran de la candidatura. e) La campaña electoral, que viene definida en el art. 50.4 de la LOREG, está legalmente reservada a «los candidatos, partidos, federaciones, coaliciones o agrupaciones» su finalidad consiste, en «la captación de sufragios» f) La campaña electoral también se distingue de la llamada “precampaña, período durante el cual los partidos pueden realizar sus actividades de comunicación pública habituales, amparadas en la libertad de expresión, aunque no pueden solicitar directamente el voto para sus candidaturas. Queda prohibida la realización de publicidad o propaganda electoral mediante carteles, soportes comerciales o inserciones en prensa, radio u otros medios digitales, ( reforma de 2011).La publicidad electoral está prohibida en las televisiones privadas. La campaña electoral tiene una duración de quince días (art. 51.2) y que termina «a las cero horas del día anterior a la votación», para garantizar de ese modo el llamado «día de reflexión» (art. 51.3).
- LAS FASES DECISORIA Y FINAL DEL PROCEDIMIENTO ELECTORAL a) La votación es la fase decisoria del procedimiento electoral y también la más compleja, por cuanto los sujetos protagonistas de la misma no son órganos administrativos o determinadas asociaciones, sino las personas titulares del derecho de sufragio. La modalidad ordinaria de votación es la que se ejerce personalmente por el elector, en la Mesa Electoral que le corresponda. Sin embargo, la ley admite también el voto por correspondencia en los siguientes supuestos contemplados en arts. 72, 74 y 75 LOREG. b) El escrutinio y la proclamación de electos componen la fase final del procedimiento electoral, existiendo entre ambos actos un nexo indisoluble, ya que la proclamación no es más que una consecuencia del escrutinio. El escrutinio se desarrolla escalonadamente en dos momentos sucesivos: primero, el escrutinio en las Mesas Electorales y después, el escrutinio general en la Junta Electoral de la circunscripción. Tras este recuento, la Mesa resuelve por mayoría las reclamaciones presentadas, extiende el Acta de la sesión, a la que se unen las papeletas consideradas nulas, conforme al art. 96, y prepara la documentación electoral por triplicado. El escrutinio general tiene lugar también en sesión pública, el tercer día siguiente al
moción de censura (art. 113 CE). Igualmente, el Congreso, y solo él, convalida los Decretos-leyes (art. 86 CE), y ejerce las funciones relativas a los estados de alarma, excepción y sitio (art. 116 CE). El Senado, debe autorizar las medidas adoptadas por el Gobierno para obligar a una Comunidad Autónoma a cumplir sus obligaciones constitucionales o legales, sin intervención alguna del Congreso a este respecto. Así pues, y aun cuando en muchas —e importantes— funciones es precisa la concurrencia de ambas Cámaras, bien actuando en Sesión conjunta —p.e. para ejercer sus competencias relativas a la Corona (art. 74.1 CE)— bien separadamente —p.e., y señaladamente, en el proceso legislativo—, existen no pocas competencias privativas de una de las dos Cámaras y a las que es por completo ajena la otra El bicameralismo es desigual:,basta repasar las funciones arriba mencionadas para advertir que la posición constitucional del Congreso y del Senado no son, en modo alguno, equivalentes, ni siquiera semejantes. El Congreso se encuentra en una clara situación de superioridad sobre el Senado. Ello sucede, incluso, en el ejercicio de funciones compartidas, como puede ser la legislativa, porque en realidad el Congreso es quien tiene la facultad de decidir en ese ámbito, aceptando o rechazando las enmiendas o el veto del Senado.
2. Organización interna y funcionamiento. Los Grupos Parlamentarios
Las Cortes Generales son, como todos los Parlamentos, órganos deliberantes compuestos por un elevado número de miembros. Para que el alto número de componentes y el carácter deliberante no impidan el cumplimiento de sus funciones parlamentarias han de estar dotadas de una estructura idónea. A tal efecto, se dotan de órganos de gobierno y de órganos de funcionamiento, y distribuyen su trabajo en periodos de sesiones. Los órganos de gobierno de las Cámaras son el Presidente, la Mesa y la Junta de Portavoces. El Presidente es la máxima autoridad de la Cámara. Ostenta su representación, dirige los debates del Pleno e interpreta el Reglamento en los casos de duda y lo suple en los de omisión. El Presidente, ostenta, también, la Presidencia de la Junta de Portavoces. Se trata de un órgano relativamente moderno, que refleja estructuralmente el carácter racionalizado del parlamentarismo actual y el protagonismo que en el mismo cobran los grupos parlamentarios. Junto a sus órganos de gobierno, las Cámaras cuentan también con unos órganos de funcionamiento. El papel fundamental del Pleno deriva de que es en él donde más relevancia cobra el principio de publicidad de los actos parlamentarios, debido a que sus reuniones son las que obtienen mayor repercusión. Se tiende a reservar para el Pleno las funciones y debates de más hondo contenido político, relegando a las Comisiones las labores de índole más técnica o especializadas o de menor repercusión pública. Órganos de funcionamiento de las Cámaras son, también las Comisiones (art. 75.1 CE). El regular funcionamiento de los Plenos no sería, hoy, posible sin su concurso. Los órganos parlamentarios que acometen el trabajo de base son las Comisiones. En ellas se discuten con relativa minuciosidad los proyectos y proposiciones de ley, y es también en ellas donde tiene lugar, además de la controversia política, el debate técnico. Su función es especialmente relevante en el procedimiento legislativo, pues el texto por ellas elaborado —Dictamen— no solo sirve de base de trabajo al Pleno sino que es normalmente, en sustancia, el que será definitivamente aprobado por éste. Los grupos parlamentarios son agrupaciones de parlamentarios, constituidos sobre la base de la coincidencia política de los mismos, a los que los reglamentos —y, en nuestro caso, la propia Constitución— otorgan unas funciones y reconocen unas facultades. Su finalidad es representar en la Cámara a una línea política e ideológica determinada y expresar su posición, organizar y articular a los miembros que la integran, asistir a éstos en sus labores parlamentarias, coordinar estas últimas y organizar y simplificar la vida parlamentaria. La naturaleza jurídica de los grupos parlamentarios ha sido discutida En España están
reconocidos en la propia Constitución, que señala —art. 78.1— que los miembros de la Diputación Permanente «representan a los Grupos Parlamentarios» Las funciones de los grupos parlamentarios son de dos órdenes. Unas, como la coordinación de las actividades de los parlamentarios que los forman, la definición de la política parlamentaria del partido o el control del Gobierno, si se está en la oposición, o el apoyo al mismo, si se es mayoría, son de carácter interno y no están reglamentariamente previstas; la mayoría de los grupos parlamentarios cuenta, a tales efectos, con un reglamento interno. Otras si lo están, aunque sea de manera dispersa. Así, los grupos contribuyen a la composición de los órganos de gobierno —como la Junta de Portavoces— o de funcionamiento —como las Comisiones— de las Cámaras, ejercen la iniciativa legislativa, fijan sus posiciones en los debates del Pleno y Comisiones, autorizan las enmiendas que se presentan a los proyectos o proposiciones de ley y atribuyen los turnos de palabra que les corresponden. El Reglamento del Senado (arts. 32 y 33) posibilita la creación de grupos territoriales dentro de cada grupo parlamentario, como articulaciones internas destinadas a reforzar la dimensión territorial de los grupos parlamentarios
3. El estatuto jurídico de los parlamentarios.
La adquisición del estatuto del parlamentario se encuentra supeditada al cumplimiento de ciertos requisitos. El primero de ellos es no incurrir en causa alguna de incompatibilidad. La incompatibilidad es una figura cuyo objeto es asegurar que, una vez alcanzada la elección, el parlamentario no se verá interferido en el desarrollo de sus cometidos parlamentarios por el ejercicio de ninguna otra función. La incompatibilidad, a pesar de su aparente semejanza, tiene características diferentes a la inelegibilidad. Su objeto es garantizar que el trabajo del parlamentario electo podrá ser realizado sin influencias ni presiones y evitar la confusión entre los poderes del Estado, asegurando así la independencia del legislativo. Además, mientras la inelegibilidad se proyecta sobre el proceso electoral, la incompatibilidad surge una vez finalizado éste: es entonces cuando el parlamentario electo ha de efectuar una declaración de sus actividades a efectos de determinar la posible incompatibilidad. El efecto de la incompatibilidad es que el parlamentario ha de optar, antes de la fecha de constitución de la Cámara para la que ha sido electo, por su escaño parlamentario o por el otro cargo que ostenta, entendiéndose, si así no lo hace, que renuncia al escaño, lo que también sucede si, posteriormente, acepta un cargo incompatible. El juicio sobre la concurrencia o no de incompatibilidad es realizado por el Pleno de la Cámara correspondiente, a propuesta de la Comisión competente, todos los que son inelegibles son, también, incompatibles (art. 155.1. LOREG). La reforma de la LOREG de 2011 ha introducido una nueva causa de incompatibilidad sobrevenida, que afecta a los elegidos en candidaturas presentadas por partidos o por federaciones o coaliciones de partidos que hayan sido declarados ilegales con posterioridad por sentencia judicial firme. Para la plena adquisición de la condición de parlamentario, se debe de prestar promesa o juramento de aceptar la Constitución. El incumplimiento del requisito solo priva del ejercicio de las funciones propias de tal condición y, con ellas, de los derechos y prerrogativas anexos». Solo se piérdela adquisición de parlamentario por la finalización del mandato, que tiene lugar cuatro años después de la elección o el día de disolución de la Cámara. Las causas también pueden ser temporales o definitivas, pero ambas se sustentan sobre supuestos sancionadores, bien de índole disciplinaria de la Cámara, bien de índole penal. Así, la pérdida temporal procede, por razones disciplinarias o cuando el parlamentario hubiese sido objeto de Auto de procesamiento y se encuentre en situación de prisión
Lección 4: Las cortes generales(II) (las funciones legislativas y ordinarias de las cortes)
2. La inciativa legislativa: diversos sujetos.
La facultad de iniciativa legislativa, esto es, de promover la elaboración de una ley por parte de las Cámaras parlamentarias, reviste una notable trascendencia, puesto que abre paso al ejercicio de la función legislativa, de importancia central para el funcionamiento del Estado. Debe tenerse en cuenta que, pese a su importancia, la facultad de iniciativa legislativa no forma parte propiamente del núcleo básico de la función legislativa, entendida en sentido estricto como la capacidad de elaborar y aprobar una ley, sino que constituye únicamente una fase preliminar que abre paso a dicha función. El art. 87 de la Constitución atribuye la iniciativa legislativa ordinaria de forma plena y directa tan sólo al Gobierno, al Congreso de los Diputados y al Senado (ap. 1); además, otorga una capacidad de propuesta a las Asambleas de las Comunidades Autónomas (ap. 2) y se remite a una ley orgánica en lo que respecta al alcance de la iniciativa popular (ap. 3). Son, por tanto, cinco sujetos los que pueden tomar parte en este trámite, aunque con muy distinto alcance. a) En primer lugar, la iniciativa se atribuye al Gobierno, de quien parte hoy día la inmensa mayoría de las leyes, al estar constitucionalmente encargado de la dirección de la política y ser, en consecuencia, el impulsor del programa legislativo de la mayoría parlamentaria. Los textos presentados por el Gobierno en ejercicio de su iniciativa legislativa deben ser aprobados en Consejo de Ministros y reciben la denominación de «proyectos de ley». De acuerdo con lo ordenado por el art. 89.1 CE, los proyectos de ley deben disfrutar de prioridad en la tramitación, aunque, se añade, «sin que la prioridad debida a los proyectos de ley impida el ejercicio de la iniciativa legislativa en los términos regulados por el art. 87», esto es, sin que por ello se impida el ejercicio de la iniciativa legislativa a los demás sujetos titulares de la misma. Este mandato constitucional se ha traducido en la previsión del art. 105 del Reglamento del Senado; en el Reglamento del Congreso de los Diputados, por el contrario, no se contempla ninguna previsión expresa al respecto. Los proyectos de ley son enviados al Congreso de los Diputados, Cámara que inicia la elaboración de las leyes, «acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos» (art. 88 CE). El procedimiento legislativo se pone en marcha de forma preceptiva, sin que la Cámara pueda rechazar su tramitación, a diferencia de lo que ocurre, con las iniciativas legislativas de otros sujetos, para las que existe un trámite de «toma en consideración» en el que la Cámara puede rechazar discutir la propuesta de texto legislativo que se le envía. Frente a un proyecto de ley gubernamental sí cabe, en cambio, que los principales sujetos sobre los que se articula el procedimiento legislativo, los grupos parlamentarios, presenten enmiendas a la totalidad; pero dichas enmiendas a la totalidad, que son «las que versen sobre la oportunidad, los principios o el espíritu del proyecto de ley y postulen la devolución de aquél al Gobierno, o las que propongan un texto completo alternativo al del proyecto» (art. 110.3 RC), forman parte ya de la tramitación del proyecto e integran el procedimiento legislativo. Ahora bien, pueden suponer, como indica el precepto reglamentario, el rechazo del proyecto gubernamental; y, en su caso, la continuación del procedimiento sobre un texto alternativo. El Tribunal Constitucional ha avalado que el Gobierno reproduzca una iniciativa legislativa idéntica a otra previamente rechazada, ante la inexistencia de precepto constitucional o reglamentario que lo impida (STC 238/2012, caso Mayorías del CGPJ). b) En segundo lugar, la Constitución atribuye la iniciativa legislativa a ambas Cámaras parlamentarias ( no a sus miembros) , cuyos textos reciben el nombre de «proposiciones de ley». Después de que una Cámara aprueba tomar en consideración una proposición de ley puede considerarse que se ha ejercido la iniciativa legislativa parlamentaria y comienza la discusión del texto.
Las proposiciones deben ser presentadas por quince Diputados o un grupo parlamentario (art. 126.1 RC), y deben ir también acompañadas en ambos casos de antecedentes y exposición de motivos (art. 124 RC). Después de la existencia del trámite de toma en consideración por la Cámara, no se admite la presentación de enmiendas a la totalidad que propugnen la devolución del proyecto( en el senado si se admiten) Previo al trámite de toma en consideración, el Gobierno manifiesta su opinión sobre la proposición de ley a debatir (art. 126.2 RC). El Gobierno cuenta para ello con un plazo de treinta días desde la publicación de la proposición, en el que deberá manifestar, en su caso, su oposición a la tramitación en los supuestos en los que tiene competencia para ello, es decir, cuando la proposición modifica una delegación legislativa en vigor (art. 84 CE) y cuando supone aumento de los créditos o disminución de los ingresos (art. 134 CE). Si la proposición se ha presentado en el Senado, en donde tienen derecho a hacerlo veinticinco senadores o un grupo parlamentario (art. 108.1 RS), es en esta Cámara donde se adopta la decisión sobre la toma en consideración, siendo luego enviada al Congreso, donde comienza ya directamente la fase sustantiva de la tramitación, la proposición de ley en el Senado debe ir acompañada de una exposición justificativa y, en su caso, de una memoria en la que se evalúe su coste económico. c) La Constitución también contempla el ejercicio de la iniciativa legislativa por los ciudadanos, estableciendo la denominada iniciativa popular. El apartado 3 del art. 87 tan sólo regula expresamente que debe ejercerse por no menos de 500.000 ciudadanos y las materias de las que está excluida, remitiéndose para las formas de ejercicio y requisitos a una ley orgánica. La ley prevé que la iniciativa debe ser impulsada por una comisión promotora, la cual debe encargarse de presentar a la Mesa del Congreso de los Diputados un texto articulado, que ha de ser objeto de examen de admisibilidad por parte de la Mesa de la Cámara. Dicho examen se proyecta tanto sobre el cumplimiento de los requisitos formales como sobre los de carácter sustantivo. el art. 87.3 de la CE excluye expresamente las materias propias de ley orgánica, las tributarias, las de carácter internacional y la relativa a la prerrogativa de gracia; la ley añade otras materias, resultantes de la reserva constitucional en favor del Gobierno de la iniciativa legislativa en las mismas: la iniciativa popular no podrá versar sobre proyectos de planificación económica (reservados al Gobierno por el art. 131 de la CE) ni sobre los Presupuestos generales del Estado (encomendados a la iniciativa gubernamental por el art. 134.1 de la CE) , la iniciativa puede ser rechazada si se encuentra en tramitación un proyecto o proposición de ley sobre el mismo objeto, si es reproducción de otra iniciativa popular de contenido análogo presentada durante la misma legislatura, o si la proposición versa sobre materias manifiestamente distintas y carentes de homogeneidad entre sí (art. 5 LORIP). Contra la resolución de la Mesa del Congreso cabe recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, expresamente previsto en la propia Ley Orgánica de Iniciativa Popular. Una vez admitida la proposición, la comisión promotora dispone de un plazo de nueve meses, prorrogable por tres más, para proceder a la recogida de las quinientas mil firmas exigidas por la ley, que deberán ser autenticadas por notarios, secretarios judiciales, secretarios de los Ayuntamientos correspondientes o por fedatarios especialmente designados al efecto. Los gastos ocasionados por la difusión de la proposición y la recogida de firmas son resarcidos por el Estado si aquélla alcanza la fase de tramitación parlamentaria d) Finalmente, la Constitución, en el art. 87.2, atribuye a las Comunidades Autónomas una facultad de auténtica iniciativa legislativa. Lo que la Constitución prevé es que las Asambleas de las Comunidades Autónomas puedan solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley, o bien
procedentes de la iniciativa popular. Una vez tomadas en consideración ambos tipos de proposición pasan directamente a la fase de discusión en comisión .
- Fase de comisión. El proyecto o proposición pasa a continuación a examen y votación en las comisiones correspondientes, según la materia sobre la que verse: en ella se debaten las enmiendas al texto que hayan presentado, en el plazo previo que determine el Reglamento, los diputados o grupos parlamentarios. Para sistematizar el debate, la comisión designa una ponencia, encargada de elaborar un informe sobre el texto y las enmiendas al mismo. Como consecuencia de la discusión (en sesiones a las que pueden acudir los medios de comunicación) la comisión elabora un texto (dictamen) que pasa a ser discutido en el
- Fase de Pleno. El dictamen de la comisión es sometido a discusión y votación en el Pleno de la Cámara: en esta fase pueden mantenerse enmiendas que no hayan sido aceptadas por la comisión. En ese caso, el Pleno deberá pronunciarse por el texto propuesto por la comisión, por el texto alternativo mantenido por la enmienda, o por un texto de transacción. b) Discusión en el Senado : Una vez aprobado el texto del proyecto o proposición de ley por el Congreso, su Presidente lo remite al del Senado. Esta Cámara dispone de un plazo de dos meses —veinte días en los declarados urgentes por el Gobierno o el propio Congreso— para oponer su veto o para proponer enmiendas. En ambos casos y al igual que en el Congreso, primero tiene lugar una lectura en comisión (de la que se prescinde cuando no se han presentado enmiendas, art. 107.3 RS) y luego otra en Pleno, debiendo desarrollarse ambas en el citado plazo constitucional de dos meses. En la definitiva lectura de Pleno, la aprobación del veto necesita la mayoría absoluta de la Cámara (art. 90.2 CE). Si el Senado no veta ni modifica el texto enviado por el Congreso, el mismo queda ya preparado para su sometimiento a la sanción real. b) Diferencias de opinión entre Congreso y Senado : Si el Senado no está conforme con el texto aprobado por el Congreso tiene, como hemos visto, dos posibilidades, la interposición de veto o la aprobación de enmiendas modificando dicho texto. Interposición de veto. Si el Senado interpone su veto, para lo que, como se ha dicho, necesita mayoría absoluta en la votación de Pleno, el texto vuelve al Congreso. La Cámara baja dispone entonces de una doble opción : puede superar el veto del Senado y aprobar el proyecto o proposición de ley mediante la misma mayoría absoluta exigida al Senado para oponerlo o puede, simplemente, dejar transcurrir dos meses y ratificar por mayoría simple el texto inicial que remitió al Senado; en ambos casos el texto definitivo es idéntico al que se aprobó por el Congreso. Aprobación de enmiendas. Si el Senado, en cambio, se ha limitado a formular enmiendas, el Congreso sólo está obligado a pronunciarse sobre ellas, aceptándolas o rechazándolas por mayoría simple. 4. SANCIÓN, PROMULGACIÓN Y PUBLICACIÓN DE LAS LEYES Una vez finalizada la tramitación parlamentaria y fijado ya, por consiguiente, el texto de la ley, ésta debe todavía cumplir otros requisitos antes de su entrada en vigor. Tales requisitos son la sanción y la promulgación por parte del Monarca y, finalmente, su publicación en el Boletín Oficial del Estado. a) La sanción de las leyes es un requisito constitucionalmente necesario para perfeccionar el texto de la ley, aunque hoy día haya perdido su contenido político histórico. la Constitución española contempla la figura de la sanción real al enumerar las funciones del Monarca (art. 62 a) y en el art. 91, precepto que determina el deber constitucional del Rey de sancionar las leyes aprobadas por las Cortes Generales en un plazo de quince días. Este vaciamiento de todo contenido sustantivo de la sanción real hace que, pese a su específica mención constitucional, venga a constituir
normalmente —con los matices que vemos después— un requisito formal y obligado, prácticamente equivalente a la promulgación. b) La promulgación consiste en el acto de comprobación y proclamación de que la ley cumple con todos los requisitos constitucionalmente exigidos, con el consiguiente mandato de que se cumpla y sea obedecida. De acuerdo con el art. 91 CE, tras la obligada sanción el Rey debe proceder a la promulgación, a la vez que ordena su inmediata publicación. El Rey tiene un mínimo control formal y externo de las leyes. Así, podría negarse a sancionar y promulgar leyes a las que les faltasen elementos esenciales externos constitucionalmente requeridos y perceptibles prima facie, como su aprobación por ambas Cámaras de las Cortes. c) La promulgación lleva aparejada la orden de publicación, aunque la Constitución española menciona a ésta de forma autónoma en el propio art. 91. De esta manera, el Rey ejerce simultáneamente sus facultades de sanción y promulgación de las leyes, y ordena su publicación. La inserción del texto de la en el Boletín Oficial del Estado, determina el cumplimiento del principio constitucional, propio de todo Estado de Derecho, de la publicidad de las normas (art. 9.3 CE), fijando el momento de su incorporación al ordenamiento jurídico. La entrada en vigor se inicia en la fecha establecida en la propia norma por el legislador, quien puede prever una vacatio legis, esto es, un período en el que la norma publicada todavía no entra en vigor. En defecto de previsión expresa, las leyes entran en vigor tras una vacatio legis de veinte días prevista con carácter general por el Código civil (art. 2.1)
5. PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS ESPECIALES Puede hablarse de dos tipos de procedimientos especiales. En primer lugar se encuentran los procedimientos legislativos específicos que la propia Constitución asocia a un determinado tipo de normas. Son los procedimientos constitucionalmente previstos para la aprobación de las leyes orgánicas, los decretos-leyes, la reforma constitucional, los Estatutos de Autonomía o su reforma y, en fin, las leyes de presupuestos. También pueden mencionarse aquí, los de aprobación de tratados internacionales contemplados en los arts. 93 y 94, puesto que suponen, procedimientos parlamentarios para la incorporación de una norma del máximo rango al ordenamiento jurídico.. Por otro lado están los procedimientos de tramitación parlamentaria especiales previstos por la Constitución o por los Reglamentos de las Cámaras de forma genérica y no asociados, en principio, a ningún tipo especial de norma ni a ninguna materia. Son variantes respecto al procedimiento legislativo ordinario antes visto y que pueden aplicarse también, en algunos casos, a los procedimientos especiales vinculados a normas específicas mencionados en el párrafo anterior. Estos procedimientos, que vamos a ver a continuación, son el procedimiento de lectura única en Pleno, el procedimiento de aprobación íntegra en comisión y el procedimiento de urgencia. a) El procedimiento de lectura única en Pleno es de exclusiva previsión reglamentaria, ya que no está expresamente contemplado en la Constitución. Es un procedimiento destinado a proyectos o proposiciones de ley que por su sencillez u otras razones, aconsejen una única lectura (debate y votación) en el Pleno de la Cámara, sin necesidad del previo debate y votación en comisión. El Reglamento del Congreso lo contempla en su art. 150 y el del Senado en el 129. En ambos casos, la decisión de seguir este procedimiento corresponde al propio Pleno, a propuesta de la Mesa y oída la Junta de Portavoces. b) En segundo lugar , también cabe que la tramitación completa tenga lugar en la comisión correspondiente, evitando el paso por el Pleno. Es la propia Constitución la que contempla esta posibilidad, lo que se debe a que constituye una modalidad excepcional del ejercicio por las Cortes de la potestad legislativa, ya que la atribución de esta potestad a las Cortes (art. 66.2 CE) ha de entenderse a las Cámaras en pleno. Por ello, el art. 75.2 CE califica la tramitación íntegra en comisión como una delegación del Pleno en las comisiones legislativas permanentes, delegación que es revocable en cualquier momento. Además, quedan excluidos de este procedimiento especial los
