¡Descarga Derecho Constitucional II y más Apuntes en PDF de Derecho Constitucional solo en Docsity!
ÍNDICE
LECCIÓN 1.- EL PRINCIPIO DEMOCRÁTICO
1.- Democracia representativa, soberanía popular y participación política
2.- Posición constitucional de los partidos políticos
3.- Instituciones de democracia directa
3.1.- Concejo abierto 3.2.- Referéndum
LECCIÓN 2.- LA CORONA
1.- Configuración constitucional de la Jefatura del Estado
2.- Funciones regias
- Símbolo de unidad y permanencia
- Arbitrio y moderación del funcionamiento regular de las instituciones
- Representación internacional
- Garantía de la Constitución 2.1.- Poder moderador 2.2.- Poder arbitral
3.- Estatuto del Rey: irresponsabilidad y refrendo
4.- Sucesión y regencia
4.1.- Sucesión 4.2.- Regencia
LECCIÓN 3.- LAS CORTES GENERALES
1.- Caracteres y estructura del Poder Legislativo
2.- Funciones de las Cortes Generales
3.- Composición: el sistema electoral del Congreso y del Senado
3.1.- El sistema electoral
- Instrumentos de expresión del voto
- Fórmula electoral
- Circunscripción 3.2.- Aspectos administrativos del Derecho electoral
- Censo electoral
- Procedimiento electoral
- Administración electoral
4.- Organización de las Cámaras y Estatuto de sus miembros
4.1.- Órganos directivos de las Cámara
- Presidente
- Mesa -Junta de Portavoces 4.2.- Órganos de funcionamiento de las Cámaras
- Pleno
- Comisiones
- Grupos parlamentarios
- Diputación Permanente 4.3.- Prerrogativas colectivas de las Cámaras
- Autonomía reglamentaria
- Autonomía administrativa
- Autonomía presupuestaria
- Inviolabilidad 4.4.- Estatuto de los parlamentarios 4.4.1.- Adquisición y pérdida de la condición de parlamentario
- Incompatibilidad y juramento
- Pérdida de la condición de parlamentaria 4.4.2.- Prerrogativas individuales de los parlamentarios
- Inviolabilidad
- Inmunidad
- Fuero especial
- Medios materiales LECCIÓN 4.- EL GOBIERNO
1.- Posición y estructura del Poder Ejecutivo
1.1.- Consejo de Ministros
2.- Formación del Gobierno
2.1.- Investidura
3.- Organización y Estatuto de los miembros del Gobierno
3.1.- Presidente y Vicepresidente del Gobierno
- Funciones 3.2.- Ministros 3.3.- Estatuto de los miembros del Gobierno
4.- Funciones gubernamentales
4.1.- Cuestiones generales y el problema de los llamados «actos políticos» 4.2.- Dirección de la política interior y exterior
- Política interior
- Política exterior 4.3.- Dirección de la defensa del Estado y de la Administración militar 4.4.- Función ejecutiva y potestad reglamentaria LECCIÓN 5.- LAS RELACIONES ENTRE LAS CORTES GENERALES Y EL GOBIERNO
1.- Control parlamentario: significado y modalidades
1.1.- Instrumentos de información de los parlamentarios 1.2.- Instrumentos de participación en la función de dirección política: las preguntas y las interpelaciones 1.3.- Otros instrumentos aptos para el control parlamentario: las Comisiones de Investigación
2.- Exigencia de responsabilidad política: moción de censura y cuestión de
confianza
2.1.- Moción de censura 2.2.- Cuestión de confianza
3.- Disolución de las Cortes Generales
- Reforma 3.2.- Artículo 150 de la Constitución: leyes marco, de transferencia y de armonización
- El supuesto del art. 150.1 CE y la atribución extraestatutaria de potestades legislativas
4.- Técnicas de asunción, régimen de exclusividad y compartición e integración del
sistema de atribución de competencias
4.1.- Competencias exclusivas del Estado 4.2.- Competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas
- Competencias legislativas
- Competencias ejecutivas 4.3.- Competencias compartidas
- Legislación vs. Ejecución
- Bases y desarrollo
- Extensión a competencias ejecutivas
- Bases con rango de ley
- Otros supuestos
- art. 149.1.29 CE
- art. 152.1 CE
- art. 157.3 CE LECCIÓN 8.- LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO (PARTE II)
1.- Régimen institucional de las Comunidades Autónomas: órganos
parlamentarios y ejecutivos
1.1.- Órganos parlamentarios
- Sistema electoral
- Composición y funcionamiento de las Asambleas Legislativas autonómicas
- Estatuto de los representantes
- Duración del mandato
- Procedimiento legislativo
- Otros órganos de control vinculados a las Asambleas 1.2.- Órganos ejecutivos 1.3.- Relaciones del Ejecutivo autonómico con la Asamblea Legislativa
2.- Relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas
2.1.- Principios inspiradores de las relaciones entre el ordenamiento estatal y los autonómicos
- Principio de supletoriedad
- Principio de competencia
- Principio de preeminencia de los poderes estatales 2.2.- Técnicas de resolución de conflictos
- Vías ordinarias
- Conflictos de competencia
- Art. 155 CE
3.- Bases constitucionales de la autonomía local
3.1.- Autonomía local como garantía institucional 3.2.- Contenido de la autonomía local 3.3.- Organización
- Provincias
- Islas
- Otros entes locales 3.4.- Régimen económico 3.5.- Garantía de la autonomía local
jurídicos; c) reconocimiento legal parcial, ya que en las leyes electorales y en los reglamentos parlamentarios se aludía a candidatos y a grupos parlamentarios; d) su incorporación al aparato del Estado, lo que se dio en régimen de monopolio por parte de un partido en los regímenes totalitarios (nazi, fascista y comunista); y e) su constitucionalización tras la Segunda Guerra Mundial, punto histórico en el que las constituciones comenzaron a regular los partidos políticos como tales, sus funciones y su régimen jurídico. En esta última etapa se debe incluir la previsión por el art. 6 CE de los partidos políticos, los cuales han sido definidos por el TC como asociaciones políticas que llevan a cabo funciones públicas. No son, pues, órganos del Estado. Por el hecho de desempeñar funciones públicas, la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico les atribuye una serie de rasgos singulares, entre los que destaca la exigencia de democracia interna. Las funciones de los partidos políticos pasan por varios preceptos constitucionales. Así, vienen a expresar el pluralismo político, «concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política». Los partidos tratan de agrupar voluntades políticas de los ciudadanos entorno a un proyecto político determinado, de donde se entiende que, efectivamente, son instrumento fundamental para la participación. Además, su ámbito de actuación queda delimitado por un tipo de participación: la política, por lo que ésta dará también lugar a la social o a la económica, por medio de otro tipo de organizaciones (sindicatos, asociaciones, etc.). De las funciones de naturaleza constitucional que llevan a cabo los partidos políticos, se desprende una serie de consecuencias que afectan a toda su vida, desde su creación hasta su disolución, y que los singularizan respecto de otras asociaciones. La creación de los partidos políticos atiende a los preceptos enunciados por la LO 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos. En virtud de su art. 1, la creación de los partidos es libre y la afiliación es voluntaria. El acuerdo de constitución se formaliza en un Acta Fundacional, junto con la denominación, los promotores y los estatutos por los que habrá de regirse. Así, el partido adquiere personalidad jurídica con la inscripción en el Registro de Partidos Políticos, a cargo del Ministerio del Interior (art. 3 LOPP). En caso de observar éste ilicitud penal, habrá de informar al Ministerio Fiscal, quien en veinte días deberá devolver la documentación si estima que no hay motivos para la no inscripción o, por el contrario, ejercer ante la jurisdicción penal las acciones pertinentes, de acuerdo con el art. 5 de la citada Ley. Por tanto, puede afirmarse que la autoridad judicial tiene la última palabra sobre la legalización de un partido. Además de esto, la Constitución exige que la estructura y el funcionamiento de los partidos políticos responda a criterios democráticos. La LOPP, ha previsto una serie de requisitos que éstos han de cumplir: la existencia de unos órganos electivos y representativos de la militancia, los cuales toman los acuerdos más relevantes; la existencia de derechos y deberes de los asociados; así como una serie de garantías para hacerlos valer ante órganos de control y disciplina del mismo (arts. 6, 7 y 8). Así pues, los partidos han de ser, hacia su interior, democráticos. La Ley prevé, en su art. 10, la disolución del partido como sanción máxima, por infringir «de forma continuada, reiterada y grave» el mandato constitucional de democracia interna. En lo relativo a la disolución de los partidos, quepa saber que está prevista en la citada Ley. Además de en caso de carecer de democracia interna, un partido político pueden ser disuelto por ilícito penal (ser declarado asociación ilícita en los términos previstos por el Código Penal) o por ilícito constitucional (por incumplir el principio democrático o por perseguir el deterioro o la destrucción del régimen de libertades). Los legitimados para interponer el recurso en los
supuestos de ilícito constitucional y ausencia de democracia interna son el Gobierno y el Ministerio Fiscal. El Congreso y el Senado podrán instar al Gobierno, de forma vinculante, a solicitar la ilegalización en el supuesto de ilícito constitucional. Corresponde siempre a los órganos del Poder Judicial el conocimiento y la decisión sobre la disolución de un partido. El Tribunal Constitucional ha dejado claro que el control que llevan a cabo las autoridades judiciales sobre un partido a la luz de la LOPP afecta a las actividades y no a los fines del mismo, lo que nos hace poder decir que en España no rige la democracia militante. Por último, la disolución de un partido, como la expulsión o abandono del mismo, no entraña la pérdida de la condición de parlamentario o concejal de los cargos elegidos en candidaturas del mismo, ya que su mandato depende de la voluntad popular expresada en las urnas y no de los avatares de la vida del partido. Finalmente, la financiación de los partidos políticos está regulada en la LO 8/2007, de 4 de julio, sobre Financiación de los Partidos Políticos. Cabe una financiación privada y otra pública. La financiación privada tiene lugar a partir de las cuotas y aportaciones de afiliados y simpatizantes, así como de donaciones y otros medios. Las donaciones privadas están prohibidas a empresas públicas o privadas que presten servicios o realicen obras para la Administración. La financiación pública es en España, sin embargo, el origen de la mayor parte de los recursos de los partidos políticos, realizándose a través de subvenciones (que tienen en cuenta los resultados electorales y los escaños obtenidos o que son anuales por gastos de funcionamiento, u otras de carácter extraordinario). Corresponde al Tribunal de Cuentas el control de la actividad económico-financiera de los partidos políticos. 3.- Instituciones de democracia directa La demo caria directa se refiere a aquellas instituciones en las que los ciudadanos son protagonistas principales de la decisión política. En estas formas, el resultado de la decisión ha de poder imputarse a los ciudadanos participantes. En nuestra Constitución aparecen dos instituciones: el concejo abierto y el referéndum. 3.1.- Concejo abierto De origen medieval, el concejo abierto consiste en un peculiar sistema de gobierno y administración municipal basado en la participación directa de todos los vecinos del municipio, en régimen de asamblea, para la adopción de decisiones y la elección del alcalde. En estos municipios no se eligen concejales. Una vez que el art. 140.1 CE se ha referido al sistema de elección de los Ayuntamientos, alude al régimen de concejo abierto, remitiendo su regulación a la ley. Así, de acuerdo con el art. 29 de la LO 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, modificada por la LO 2/2011, los municipios que tradicional y voluntariamente cuenten con este régimen de gobierno, se acogerán a este sistema. Se trata de la única genuina institución de democracia directa contemplada en la Constitución. 3.2.- Referéndum Es una forma de consulta popular en la que los ciudadanos se pronuncian mediante el voto sobre una cuestión política. Según ha sostenido el Tribunal Constitucional, para que se pueda hablar de referéndum deben concurrir dos características: que los convocados sean ciudadanos en sentido
2.- Funciones regias El art. 56.1 CE es la norma de cabecera de todas las relativas al Rey. Define su posición constitucional y sus funciones, distintas de las de la tradicional función ejecutiva, y lo hace de una manera muy expresiva. No obstante, la interpretación del precepto no puede hacerse miméticamente, pasando por alto la singularidad de nuestra forma de gobierno. Que la Constitución se refiera al Rey como «Jefe del Estado» significa, ante todo, que es un órgano constitucional. Concretamente, se trata de un órgano configurado por la propia Constitución, que está dotado de las facultades que ella misma y las leyes expresamente le atribuyen. Este carácter de órgano constitucional comporta que ha de tener una función materialmente autónoma y que no puede estar subordinado a ningún otro. De ahí que, aunque la función del Rey sólo consista en determinados casos, en perfeccionar la expresión de la voluntad de otro órgano constitucional (como el Gobierno o las Cortes), la acción del monarca resulte sin embargo indispensable e insustituible. Por otro lado, aunque sea jurídicamente igual a los demás órganos, como Jefe del Estado, le corresponde una posición de mayor dignidad formal, honorífica y protocolaria (el hecho de que la Constitución se ocupe de la Corona antes que del resto de poderes del Estado ya es significativo a tales efectos).
Símbolo de unidad y permanencia
Además de Jefe del Estado, el art. 56.1 CE afirma que el Rey es «símbolo de su unidad y permanencia». La naturaleza simbólica del Rey lo es por personificar una institución, la Corona, estrechamente vinculada a la historia de España y que, por ello, simboliza mejor que ninguna otra su continuidad. En esta medida, la continuidad de la Monarquía refuerza simbólicamente la continuidad del Estado. Hay que tener en cuenta, además, que la Monarquía ha sido soporte de una unidad estatal integradora de una diversidad de reinos y territorios que conservaron su fisionomía hasta el movimiento centralizador del siglo XVIII. En definitiva, la Corona, por su dimensión histórica, puede ser un símbolo particularmente eficaz y capaz de movilizar sentimientos de autoidentificación, convirtiéndose en un poderoso factor de integración. Por eso corresponde al Rey formalizar los actos más importantes del Estado, ya sean de carácter legislativo (art. 62.a CE) o gubernamental (art. 62.f CE), así como hacer las convocatorias y designaciones precisas para la renovación de los titulares de los órganos legislativos y gubernamentales (art. 62 b, d y e CE). En efecto, el art. 62 CE establece: «Corresponde al Rey: a) sancionar y promulgar las leyes; b) convocar y disolver las Cortes Generales y convocar elecciones en los términos previstos en la Constitución; c) convocar a referéndum en los casos previstos en la Constitución; d) proponer el candidato al Presidente del Gobierno y, en su caso, nombrarlo, así como poner fin a sus funciones en los términos previstos en la Constitución; e) nombrar y separar a los miembros del Gobierno, a propuesta de su Presidente; f) expedir los decretos acordados en el Consejo de Ministros, conferir empleos civiles y militares y conceder honores y distinciones con arreglo a las leyes; g) ser informado de los asuntos de Estado y presidir, a estos efectos, las sesiones del Consejo de Ministros, cuando lo estime oportuno, a petición del Presidente del Gobierno; h) el mando supremo de las Fuerzas Armadas; i) ejercer el derecho de gracia con arreglo a la ley, que no podrá autorizar indultos generales; y j) el Alto Patronazgo de las Reales Academias».
Arbitrio y moderación del funcionamiento regular de las instituciones
Del Rey dice también el art. 56.1 CE que «arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones», lo que comporta, en primer término, una exigencia de neutralidad política sin la cual la moderación y arbitraje de la Corona se desnaturalizarían.
Representación internacional
El art. 56.1 CE también atribuye al Monarca «la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su comunidad histórica». Se trata de dos competencias que tienen distinta naturaleza: jurídica la primera; política y simbólica la segunda. Así, que el Rey sea el principal representante internacional del Estado se concreta en la Constitución mediante los siguientes poderes del Monarca: el de legación activa y pasiva (art. 63.1 CE), el de manifestar el consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados (art. 63.2 CE) y el de declarar la guerra y hacer la paz (art. 63.3 CE), poderes que están al servicio de la política exterior del Estado, que el Gobierno debe dirigir y el Parlamento autorizar, en el caso de los principales tratados y de la declaración de guerra. Por otro lado, la especial referencia a la función internacional del Rey con las naciones de la comunidad histórica de España, implica el reconocimiento de la función simbólica de la Corona, como vínculo histórico con los pueblos que formaron parte de la Monarquía española. Actualmente, esto tiene su mayor expresión institucional en las cumbres periódicas de jefes de Estado de la Comunidad Iberoamericana.
Garantía de la Constitución
Finalmente, hay que hacer referencia a la función del Rey como «garante de la Constitución». Esta función tiene dos significados complementarios. Por un lado, es una consecuencia de la vinculación de los poderes públicos a la Constitución, y de la cual el Jefe del Estado no está exceptuado (la exención de responsabilidad que le reconoce el art. 56.3 CE tiene otro alcance, que consiste en limitar las consecuencias de los comportamientos antijurídicos del primer magistrado, pero no supone considerarlo legibus solutus ). Además, el principio de sujeción de los poderes públicos a la Constitución tiene en este caso una relevancia garantista especial, porque al Rey le compete realizar los principales actos de Estado, culminando el procedimiento constitucional correspondiente a cada caso. Por consiguiente, al Rey, como órgano final del procedimiento constitucional, le corresponde garantizar la regularidad formal del mismo e impedir los actos que lo vulneren. Esto no supone considerar al Rey como tutor de la regularidad formal de los actos o de las normas en todos sus detalles, pues son éstas tareas propias de la jurisdicción (ordinaria o constitucional) competente. Por otro lado, el Rey viene configurado como garante de la Constitución por su posición en relación con las Fuerzas Armadas, que tienen encomendado en el art. 8 CE la defensa del ordenamiento constitucional. Es evidente que esta misión está confiada como dependiente y subordinada a los órganos constitucionales. En el caso en que la defensa política de la Constitución estuviera en crisis y fuera imposible el funcionamiento de los órganos constitucionales que pueden poner en marcha los procedimientos para tal defensa, correspondería al Rey dictar las órdenes necesarias a las Fuerzas Armadas para el cumplimiento de su misión. Esas órdenes, además, pueden prescindir del refrendo si el Gobierno estuviera incomunicado o secuestrado, como ocurrió el 23 de febrero de 1981. 2.1.- Poder Moderador
La necesidad de que los actos del Rey sean siempre refrendados, es decir, autorizados o confirmados por otro órgano constitucional, es una regla tradicional del constitucionalismo. El art. 64.2 CE establece que d e «los actos del Rey son responsables las personas que los refrenden». Sin embargo, la responsabilidad del refrendante no puede extenderse a aquellos casos en que el acto del Rey culmina un procedimiento en el cual el refrendante no ha participado. En tales casos el refrendo sólo certifica la legalidad del nombramiento, pero no la justificación de la elección realizada. El objeto del refrendo son los actos que el Rey realiza como titular de la Jefatura del Estado, exceptuándose los correspondientes a su vida privada, como son, por ejemplo, los actos relativos a la administración de su propio patrimonio. Fuera de este ámbito, el refrendo es siempre exigible. Sin embargo, existe una opinión doctrinal favorable a considerar que están también exentos de la necesidad de refrendo los actos personalísimos del Rey, aunque tengan relevancia constitucional, como es su consentimiento matrimonial. La forma típica del refrendo es la contrafirma de los actos del Jefe del Estado por parte del refrendante, pero hay otras, como el refrendo tácito o el refrendo presunto. El primero consiste en la presencia de los ministros junto al Monarca en sus actividades oficiales. El segundo es una presunción general de que el Gobierno cubre con su responsabilidad la actuación del Rey, a no ser que dimita en discrepancia con ella. En cuanto a la titularidad del poder de refrendo, hay que tener en cuenta que el art. 64.1 CE se la atribuye al Presidente del Gobierno, a los Ministros y al Presidente del Congreso de los Diputados. El poder de los Ministros está limitado por sus competencias correspondientes y el del Presidente del Congreso sólo es posible en los casos expresamente previstos por el art. 99 CE, es decir, para la propuesta de candidatos, el nombramiento del Presidente del Gobierno y la disolución de las Cortes Generales, si transcurridos dos meses desde la primera votación, no hubiera ningún candidato elegido. La naturaleza jurídica del refrendo resulta claramente definida en el art. 56.3 CE. Se trata de una condición para la validez de los actos del Rey y su ausencia determina la nulidad de los mismos. Históricamente, el refrendo ha representado una limitación del poder del Rey y una técnica de traslación de responsabilidad a los Ministros. No obstante, en la Constitución de 1978, el refrendo tiene otro sentido, no sólo porque la responsabilidad del refrendante sea también política, sino porque el refrendo ha perdido, en buena medida, su función limitadora de las potestades regias. Este cambio se debe a que el refrendo se ha convertido en un control entre el Gobierno y un Jefe del Estado neutral y separado, un control cuya función primordial pasa por compensar la inviolabilidad del Rey, y no tanto por limitar sus poderes, que ya vienen circunscritos por la propia definición que de los mismos realiza la Constitución. En consecuencia, la sanción y promulgación de las leyes o la expedición de los reglamentos no son actos simples ni actos complejos, sino actos necesarios, porque no hay margen de discrecionalidad, ni para el Rey, ni para el sujeto refrendante. Aprobada una ley por las Cortes, o acordados el reglamento por el Consejo de Ministros, su sanción o expedición es tan obligatoria para el Rey como obligatorio es el refrendo de tales actos para el Presidente del Gobierno o para el Ministro competente. Volviendo a las funciones del refrendo y a la naturaleza de los actos del Rey, hay que reconocer que no todos vienen configurados en la Constitución como actos finales de un procedimiento, y que muchos pueden analizarse desde la perspectiva de la voluntariedad. En estos supuestos la función limitadora del refrendo sigue vigente. Se trata de actos en cuya elaboración participan
exclusivamente el Rey y el sujeto refrendante, y que se pueden agrupar en dos categorías básicas. Por un lado, se trata de actos que el Jefe del Estado sólo puede realizar con la propuesta formal del Presidente del Gobierno (nombramiento de ministros, disolución de las Cortes Generales o de alguna de sus Cámaras, presidencia de las sesiones del Consejo de Ministros…). Por otro, hay que referirse a un conjunto heterogéneo de actos: algunos consisten en una iniciativa formal del Jefe del Estado, como la propuesta del candidato a Presidente del Gobierno o determinados actos relativos a la sucesión en la Corona, o los mensajes, o la concesión de honores, así como los correspondientes al alto mando de las Fuerzas Armadas. En estos casos el acto refrendado tiene la estructura de un acto complejo que exige la concurrencia de dos voluntades, de manera que, en principio, las iniciativas del Presidente del Gobierno podrían resultar limitadas por el poder del Rey de no obrar, o las del Jefe del Estado por el poder refrendante de no refrendar. El control constitucional articulado mediante ese doble poder de impedir sólo puede producir resultados positivos mediante la cooperación de ambos órganos constitucionales, que es políticamente necesaria para el funcionamiento regular de la Monarquía parlamentaria. 4.- Sucesión y regencia 4.1.- Sucesión La Constitución reconoce como Rey al «legítimo heredero de la dinastía histórica» en su art. 57.1. De esta forma, a la legitimidad democrática se le ha añadido la legitimidad dinástica, fruto de la historia. Las reglas para la sucesión en la Corona, establecidas en el propio art. 57.1, se basan en los principios de primogenitura y representación, que definen la preferencia del primer nacido del Rey y, subsidiariamente, de los descendientes del primogénito, si éste hubiera fallecido. Estos principios se complementan y se matizan con las siguientes reglas:
- La preferencia de las líneas anteriores sobre las posteriores: debe interpretarse según el Código Civil, que especifica que las personas de diferentes generaciones forman una línea directa, si descienden unas de otras, y colateral si no descienden unas de otras, pero proceden de un tronco común (art. 916). En este caso, serán directas las líneas que desciendan del Rey Juan Carlos I, y colaterales las que desciendan de sus parientes colaterales, que formen parte de la dinastía. La preferencia de las líneas anteriores sobre las posteriores implica, en primer término, la prioridad de las líneas directas sobre las colaterales y, dentro de cada uno de estos dos conjuntos, la de aquella línea que proceda del descendiente o, en su caso, del pariente del Rey, más próximo en el orden de suceder. - La preferencia, dentro de la misma línea, del grado más próximo sobre el más remoto: significa la prioridad de las generaciones anteriores sobre las más jóvenes. El art. 915 CC habla de grados en lugar de generaciones. - La preferencia en el mismo grado del varón sobre la mujer: es una excepción al principio de igualdad jurídica de los sexos propugnado por el art. 14 CE, sin más justificación que la que se deriva de la tradición. Ahora bien, existe consenso entre los dos principales partidos nacionales para eliminar esta regla; el problema, sin embargo, pasa porque debería tramitarse según el procedimiento agravado previsto por el art. 168 CE. - La preferencia, en el mismo sexo, de la persona de más edad sobre la de menos: es una concreción del principio de primogenitura. Forman parte de la Familia Real, en sentido estricto y en virtud del RD 2917/81, de 27 de noviembre, reguladora del Registro Civil de la Familia Real, las personas inscritas en este
LECCIÓN 3.- LAS CORTES GENERALES 1.- Caracteres y estructura del poder legislativo La primera característica de las Cortes Generales es la de ser bicamerales. En efecto, la Constitución dispone en el art. 66, que las Cortes están compuestas por el Congreso de los Diputados y el Senado. El primero será una Cámara de representación popular. Por su parte, el art. 69.1 CE establece que « el Senado es la Cámara de representación territorial». Atendiendo a las potestades de ambas Cámaras, el Senado se configuraría también como una Cámara de doble reflexión: su facultad de introducir enmiendas a los proyectos de ley aprobados por el Congreso, e incluso de vetarlos (art. 90 CE), insta a pensar en éste como una Cámara de segunda lectura en la que pueden amortiguarse tensiones políticas acumuladas en los textos aprobados por el Congreso o mejorar éstos técnicamente. Pero no es el nuestro un bicameralismo perfecto, más bien, es asimétrico y desigual. Es asimétrico porque las dos Cámaras tienen distintas funciones en las que la otra no encuentra participación alguna. Así, el Congreso inviste al Presidente del Gobierno (art. 99 CE) y le reitera, en su caso, la confianza mediante la denegación de la cuestión de confianza (art. 112 CE) o la aprobación de la moción de censura (art. 113 CE). Igualmente, convalida los decretos-leyes y ejerce las funciones relativas a los estados de alarma, excepción y sitio. El Senado, por su parte, debe autorizar las medidas adoptadas por el Gobierno para obligar a una Comunidad Autónoma a cumplir con sus obligaciones constitucionales o legales. Así pues, y cuando en muchas funciones es precisa la concurrencia de ambas Cámaras, bien actuando en sesión conjunta, bien separadamente, existen no pocas competencias privativas de una las dos Cámaras y a las que es por completo ajena la recíproca. Es también un bicameralismo desigual porque las funciones del Congreso y del Senado no son equivalentes, ni si quiera semejantes. El Congreso se encuentra claramente en una situación de superioridad sobre el Senado. Así, en las relaciones con el Gobierno, sólo el Congreso inviste a su Presidente sin que el Senado tenga atribución alguna. También en el procedimiento legislativo, el área donde más relevante es la intervención del Senado, es en realidad el Congreso quien tiene la facultad de decidir si acepta el veto o las enmiendas del Senado, y sólo él otorga a una ley el carácter de orgánica. De todo ello podemos extraer una conclusión que reza que el carácter del Senado como Cámara territorial sólo se plasma constitucionalmente en la elección por las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas de una parte –minoritaria- de los senadores. Por todo ello, el papel que desempeña el Senado en nuestra forma de gobierno parlamentaria parece claramente mejorable y existe un consenso bastante amplio sobre la necesidad de reformar esta institución; pero para ser suficiente, la reforma no puede limitarse al reglamento interno de la Cámara, sino que debe afectar a los propios preceptos de la Constitución. 2.- Funciones de las Cortes Generales En un Estado que reviste la forma política de Monarquía parlamentaria, el Parlamento, que en España recibe la denominación histórica de Cortes Generales, asume forzosamente un papel capital en la estructura del sistema. La importancia de la función del Parlamento queda expuesta en el art. 66 CE, como representante del pueblo español (art. 66.1 CE), otorgándole funciones de tanta entidad como la legislativa, la presupuestaria y la de control del Gobierno (art. 66. CE). Estas tres funciones serían suficientes para configurar a las Cortes Generales como uno de los pilares fundamentales del sistema constitucional. Pero, además, el propio art. 66.2 CE añade
que tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución. Y un repaso de ésta permite observar que las Cortes realizan funciones de capital relevancia, algunas de ellas en relación con la política –en relación con el Gobierno-; otras guardan relación con la Corona (arts. 57.3, 57.4, 59.2, 59.4 y 60.1 CE); otras se refieren a la declaración de los estados de alarma, excepción o sitio (art. 116 CE). También ostentan competencias relativas a las relaciones internacionales. Y en relación con otros órganos constitucionales o de relevancia constitucional, proponen al Defensor del Pueblo, a ocho magistrados del Tribunal Constitucional, a los Vocales del Consejo General del Poder Judicial y a los integrantes del Tribunal de Cuentas. Por otro lado, es en las Cortes donde se debaten públicamente los proyectos de ley, respondiendo así a su función de publicidad, donde el Gobierno debe explicar su actuación y las razones que le guían, y donde dicha actuación está sometida a crítica y es contrastada por otras alternativas. Las Cortes Generales son, en definitiva, el foro político por excelencia. Pero esta considerable relevancia debe ser matizada. En primer lugar, el propio ordenamiento constitucional recoge principios que limitan la actuación del Parlamento. El primero de estos límites es la soberanía popular (art. 1.2 CE). Por ello se dan una serie de supuestos en los que las Cortes Generales no pueden actuar libérrimamente, sino que precisan del refrendo popular. Además, están –como todos los poderes públicos- sujetas a la Constitución (art. 9.1 CE), quien, por otra parte, las limita en la utilización de la potestad legislativa, al obligarles a respetar, en todo caso, el contenido esencial de los derechos fundamentales constitucionalmente reconocidos. Las Cámaras son hoy, en realidad, una agrupación de grupos parlamentarios emanados de los partidos políticos, grupos que actúan con dirección y coordinación y regidos por la disciplina interna: son los grupos parlamentarios, y no los diputados o senadores a título individual, quienes llevan el peso del trabajo parlamentario. Por último, dada la complejidad de las sociedades actuales, se ha traducido todo lo expuesto en una tendencia a la asunción por el Ejecutivo de facultades cada vez mayores. En lo relativo a la función legislativa, cabe mencionar diferentes modalidades de iniciativa. Existen dos formas de gran importancia de dar cabida a una nueva ley: el proyecto de ley – emitido por el Gobierno y susceptible de ser retractado por éste antes de la toma en consideración- y la proposición de ley –emitida por el resto de grupos parlamentarios y susceptible de ser negada por parte del Gobierno si sus efectos implican un aumento del Gasto o una disminución de los Ingresos en las arcas del Estado-. Con esto podemos afirmar que, efectivamente, existe una fase que podemos denominar inicial, pero, ¿qué ocurre después de que se presenten los proyectos y las propuestas? La fase central del procedimiento de creación legislativa se halla en la Comisión y en el Pleno. Antes de entrar en la Comisión, los textos pueden ser enmendados y dichas enmiendas podrán ser totales –de rechazo o presentando un texto alternativo, sólo vinculable a los proyectos de ley- o parciales –de supresión, modificación, etc.-. Efectivamente, se dará a posteriori un debate en el seno de la Comisión donde se plantearán y tomarán en consideración las enmiendas planteadas y donde es habitual que se nombre a una ponencia para que desarrolle estas labores. Se eleva el texto refundido por la Comisión al Pleno, donde se debate nuevamente y de donde resulta un texto definitivo que será enviado al Senado. En la Cámara alta se podrán presentar nuevas enmiendas, que podrán ser totales, es decir, con alcance de veto, o parciales, y donde el debate pasa también por la Comisión y por el Pleno. Después, el texto vuelve al Congreso, donde podrá levantarse el veto a través de una mayoría absoluta o de una mayoría simple si han transcurrido dos meses. Pero existen también otras formas de iniciativa legislativa, como en aquellos supuestos en los que es solo la Comisión quien
a un número de candidatos inferior al de escaños que se disputan. De este modo, la ley procura garantizar también la representación de la minoría.
Circunscripción
Por su parte, la circunscripción es la unidad geográfica para el cómputo de los votos y la asignación de escaños. Es el elemento del sistema electoral mejor definido por la Constitución, que ha optado claramente por la circunscripción provincial, tanto para el Congreso como para el Senado (arts. 68.2 y 69.2 CE), sin perjuicio de las excepciones de Ceuta, Melilla y las islas o agrupaciones de islas, que tienen también la consideración de circunscripción para las elecciones al Senado. La propia Constitución determina también el tamaño de las circunscripciones, esto es, el número de escaños correspondiente a cada una de ellas. En el caso del Congreso, el número de diputados a elegir en cada provincia viene definido indirectamente por la Constitución, que fija en su art. 68.1 el tamaño máximo y mínimo de la Cámara, y que se sitúa entre 400 y 300 diputados. El art. 68.2 CE establece que su distribución territorial se lleva acabo «asignando una representación mínima inicial a cada circunscripción, y distribuyendo los demás en función de la población». En el caso del Senado, el art. 69 CE asigna directamente 4 senadores a cada provincia, 3 a cada una de las islas mayores, 2 a Ceuta y 2 a Melilla y 1 a cada una de las islas o agrupaciones de islas menores. De esta configuración constitucional de las circunscripciones deriva también la principal restricción a la representación proporcional en el Congreso, que consiste en la existencia de un gran número de circunscripciones pequeñas en las que la proporcionalidad no puede desplegar plenamente sus efectos. De hecho, actualmente, la mayoría de las provincias tienen menos de siete diputados asignados, que es el mínimo necesario para que la representación proporcional funcione de manera equitativa. Por eso los dos grandes partidos nacionales obtienen prima de representación. El Tribunal Constitucional no ha tenido hasta la fecha oportunidad de pronunciarse sobre estos desequilibrios. 3.2.- Aspectos administrativos del Derecho electoral Hay que prestar atención a los aspectos administrativos de las elecciones, que son indispensables para asegurar su regularidad y su credibilidad. A estos efectos estudiaremos el censo electoral, el procedimiento electoral y la Administración electoral.
3.2.1.- Censo electoral
El censo electoral es un registro cuya inscripción es necesaria para el ejercicio del derecho de sufragio. El art. 31.1 LOREG lo define como el registro público «que contiene la inscripción de quienes reúnen los requisitos para ser elector y no se hallen privados, definitiva o temporalmente, del derecho de sufragio». Este registro de carácter permanente, se actualiza mensualmente y se rectifica con cada convocatoria electoral. El censo debe ser único para toda clase de elecciones, tal como lo declaró el Tribunal Constitucional en la STC 154/88, caso Ley de elecciones al Parlamento Vasco. El censo electoral está formado por dos registros diferenciados: el censo de electores residentes en España y en censo de los residentes-ausentes que viven en el extranjero. La inscripción en estos registros se realiza por los Ayuntamientos y por los Consulados, respectivamente. La formación del censo electoral está coordinada y supervisada por la Oficina del Censo Electoral, encuadrado dentro de la Administración central, concretamente, en el INE, pero funcionalmente está dirigido por la Junta Electoral Central.
3.2.2.- Procedimiento electoral
El procedimiento electoral alude al conjunto de actos que deben realizar una pluralidad de sujetos: el Gobierno, los Ayuntamientos, la Administración electoral, los ciudadanos, los candidatos y los partidos, para que las elecciones se lleven a cabo, controlar su desarrollo y verificar sus resultados. El acto inicial de este procedimiento es la convocatoria de elecciones y el acto final es al escrutinio y la proclamación de los electos.
Fases iniciales del procedimiento electoral
La convocatoria de elecciones a las Cortes Generales es, en virtud del art. 62.b CE, una facultad del Jefe del Estado cuyo ejercicio viene regulado en art. 42 LOREG, que distingue dos clases de convocatoria. La primera, por disolución anticipada de las Cámaras, en cuyo caso el propio Real Decreto de disolución convoca nuevas elecciones. La segunda, por expiración del mandato de las Cámaras, en cuyo caso el Real Decreto de convocatoria debe expedirse, con una antelación de 25 días antes de que termine el mandato. En ambos casos, el Real Decreto tendrá que señalar la fecha de las elecciones, que habrán de celebrarse el quincuagésimo cuarto día posterior a la convocatoria. El nombramiento de representantes y administradores de los partidos y de las candidaturas es necesario también para los partidos que pretendan concurrir a las elecciones, debiendo así designar a sus representantes ante la Administración electoral. Así mismo, tienen que designar los administradores generales y los de sus candidaturas, que son los responsables de los ingresos, de los gastos y de la contabilidad electoral. La presentación y proclamación de candidatos responde al derecho de presentar candidatos. Ahora bien, ¿qué entidades pueden hacerlo? La LOREG habla de los partidos políticos inscritos en el registro correspondiente, las coaliciones que se formen para cada elección y las agrupaciones de electores, estas últimas, sin carácter permanente y con posibilidad de constituirse mediante las firmas del 1% de los inscritos en el censo electoral de cada circunscripción. De todas formas, los candidatos, cualquiera que sea la entidad que los presente, no deben estar incursos en las causas de inelegibilidad que señala la LOREG, que pueden ser absolutas si impiden presentarse en todo el territorio nacional, o relativas, si tan sólo se refieren a algunas circunscripciones. Las candidaturas deben presentarse entre los días 15º y 21º posteriores a la convocatoria, y el incumplimiento de este plazo determina la inexistencia de la candidatura. La presentación debe cumplir igualmente una serie de características formales, que vienen enumeradas en el art. 46 LOREG, entre las que destaca la necesidad de acompañar la declaración de aceptación de la candidatura por cada candidato y la prohibición de utilizar denominaciones, siglas o símbolos que induzcan a confusión. Además, las candidaturas deben tener una composición equilibrada de hombres y mujeres, de forma que en el conjunto de la lista los candidatos de cada uno de los sexos supongan, como mínimo, el 40%. La campaña electoral, que viene definida por el art. 50.2 LOREG, queda reservada a los «candidatos, partidos, federaciones, coaliciones o agrupaciones». Sin embargo, nada impide jurídicamente que otras entidades se pronuncien sobre los temas de la campaña o incluso que recomienden el voto a favor de una opción, ya que estas conductas están protegidas por la libertad de expresión. La finalidad de la campaña electoral consiste, de acuerdo con el art. 50. LOREG, en la «captación de sufragios […] sin influir en la orientación del voto de los electores». El
