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Prof. Dr. González-Ares Prof. Dr. José Agustín González-Ares [email protected] TEMA VIII LOS PODERES CONSTITUCIONALES DEL ESTADO (I): LA CORONA I. INTRODUCCIÓN Antes de analizar los poderes constitucionales del Estado, objeto de estudio en los Temas VIII a XIII, es necesario, aunque sea muy brevemente, referirse al principio de la división de poderes y al significado del término “órgano constitucional”. A. La división de poderes El principio de la división de poderes esta recogido en nuestra CE como la piedra angular de la organización de los poderes constituidos. La división horizontal de los poderes no goza de una definición expresa en la CE, pero su articulado atribuye las tres grandes potestades estatales a órganos distintos: las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa; el Gobierno tiene el ejercicio de la potestad reglamentaria y los jueces y tribunales ejercen la potestad jurisdiccional. La división de poderes, junto con el equilibrio entre los mismos, constituye un principio capital de nuestro sistema constitucional. Pero la incorporación del principio democrático, el crecimiento de la complejidad orgánica del Estado, la presencia de los partidos políticos y la incidencia en el proceso político de poderosos medios de comunicación de masas, han generado la aparición de instituciones y circuitos políticos que se integran mal en un esquema rígido basado sólo en los tres poderes clásicos; en este sentido podemos señalar, por ejemplo, la existencia de la Corona, situada al margen del Poder Ejecutivo, del Tribunal Constitucional, del Consejo General del Poder Judicial o del Tribunal de Cuentas. Los profesores De Esteban y González-Trevijano han afirmado que la división horizontal de poderes, según nuestra Constitución, descansa en siete sujetos diferentes que ejercen cada uno de ellos un poder público claramente delimitado: el electoral (Cuerpo electoral), el moderador (Rey), el corrector (Tribunal Constitucional), el ejecutivo, el parlamentario, el judicial y el constituyente constituido. Pero la CE adopta además el criterio de la división vertical de los poderes, propia de los sistemas federales. A partir del derecho a la autonomía de las nacionalidades y
Prof. Dr. González-Ares regiones reconocido en el artículo 2 CE y de los Estatutos de Autonomía, que concretan las previsiones de su Título VIII, la Constitución efectúa una distribución territorial de los poderes legislativo y ejecutivo, atribuyendo parte de su ejercicio a instituciones de las CCAA que actúan en ámbitos territoriales más reducidos que el del Estado. El Poder Judicial, en cambio, se mantiene unificado, aunque su organización territorial se adapte a la delimitación territorial de las CCAA. B. Los órganos constitucionales Un órgano es constitucional cuando concurren en él ciertas características. a) Ser un elemento necesario del ordenamiento jurídico supremo, en el sentido de que su falta produzca la paralización inmediata de la actividad del Estado o, al menos, su transformación en una actividad constitucionalmente patológica, pervertida o anormal con relación a la estructura constitucional. b) Ser indefectible, en el sentido de que no pueda producirse una sustitución del mismo (que no sea temporal y excepcional) por parte de otro órgano constitucional, sin un cambio sustancial de la forma de gobierno o de la forma política del Estado. c) Tener una estructura delimitada clara y enteramente en el propio texto constitucional, es decir, que el mismo se debe encuadrar nítidamente en la separación coordinada de los poderes del Estado y en el sistema de equilibrios entre tales poderes establecidos por la Constitución. d) Encontrarse en una situación de paridad respecto de los demás órganos constitucionales. Sin embargo, algunos autores han negado esta característica sobre la base del hecho de que algunos órganos constitucionales tienen poderes de iniciativa o freno con relación a otros. Órganos constitucionales son, en definitiva, aquellos que se diferencian de los demás órganos del Estado no sólo por una distinción de funciones, que son las funciones esenciales o fundamentales con relación a funciones accesorias, sino también por una diferencia de posición: son los únicos que individualizan al Estado en un determinado momento histórico. La característica esencial de los órganos es la copartición en la soberanía. No existe ninguna dependencia jerárquica de estos órganos con relación a otros, aunque sean constitucionales. En nuestro país son órganos constitucionales los enumerados en el artículo 59. 3 de la LOTC, que, con tal nombre, cita: el Gobierno, el Congreso de los Diputados, el Senado y el CGPJ. La enumeración de tal precepto no es exhaustiva. El propio TC es órgano constitucional, y así resulta del artículo 1 de la misma LO. También hay que considerar órgano constitucional las Cortes Generales y al Rey, así como al pueblo español en cuanto cuerpo electoral, por residir en él la soberanía nacional (art. 1. 2 CE).
Prof. Dr. González-Ares soberanía popular constituida, lo mantiene todavía como depositario del Poder Ejecutivo (Racioppi). La soberanía del artículo 1. 2 CE implica una concepción democrática monista , en la que el poder reside únicamente en el pueblo español, que resulta incompatible con el dualismo al que acabamos de referirnos. Monarquía parlamentaria es por ello - según la CE- una forma de Jefatura de Estado en la que el Rey no ostenta ninguno de los clásicos poderes estatales, y no tiene por ello el Poder Ejecutivo, quedando reducido simplemente a una magistratura simbólica e integradora. El Rey ha devenido órgano constitucional: es el Jefe del Estado, uno de entre los demás órganos constitucionales. Su figura queda reducida a una mera forma de la Jefatura del Estado, caracterizada porque su titular ocupa el oficio vitaliciamente y lo transmite en forma hereditaria. B. La Monarquía parlamentaria como forma política del Estado español Como vimos, el artículo 1. 3 CE define la Monarquía parlamentaria como forma política del Estado español. Es decir, la CE cualifica la Monarquía constituida como un elemento de la forma política del Estado en la que el Rey, “reina pero no gobierna”. Así, la forma de gobierno adoptada es el sistema parlamentario, que viene regulado en la parte orgánica del texto constitucional. Por ello, la Monarquía constituida no está incorporada en la forma de gobierno, por situarse al margen o por encima del proceso político, y en cambio es un elemento integrante de la forma política del Estado, que expresa su unidad y permanencia. La Monarquía parlamentaria se afirma como síntesis de la soberanía popular y del Estado Social y Democrático de Derecho. Por eso es la forma política del Estado, porque, como se predica del Rey en el artículo 56. 1 CE, lo simboliza y resume en su unidad y permanencia. En coherencia con esta interpretación, se explica que el artículo 168 CE considere revisión total de la Constitución cualquier reforma parcial que afecte al Título II de la misma, que regula la Corona, o al Título Preliminar, que contiene la definición de la Monarquía parlamentaria como forma política del Estado. La Monarquía parlamentaria queda así protegida con la máxima garantía que conoce un Estado de Derecho; la misma con la que se protegen los derechos fundamentales y libertades públicas de los ciudadanos, y los principios básicos de la soberanía popular y del Estado Social y Democrático de Derecho. Con ello se confirma que la Corona es algo más que una mera configuración contingente de la Jefatura del Estado. Es, conforme al artículo 1. 3 CE, la forma política del Estado español.
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III. LA CORONA
A. El Rey como Jefe del Estado La parte orgánica de la CE se abre con un Título - el II- dedicado a la Corona, como institución que expresa la unidad del Estado. Su titular, el Rey es el Jefe del Estado. Por primera vez en nuestra historia constitucional, el Rey no forma parte del Poder Ejecutivo. Todos los textos constitucionales anteriores habían tratado al Rey junto a su Gobierno y por esta razón la colocación sistemática situaba su configuración constitucional después de las Cortes y antes del Poder Judicial, La Constitución de 1978, al tener como objetivo la creación de un sistema político articulado a partir del principio democrático, concibe al Rey únicamente como Jefe del Estado, lo separa con nitidez de los otros poderes constituidos y lo exime de toda conexión política con el Gobierno. No puede hablarse, pues, en España de la existencia de un Poder Ejecutivo integrado por dos órganos: Jefe de Estado y de Gobierno. La Corona queda situada al margen de los tres poderes clásicos; por ello la CE concibe al Rey únicamente como Jefe del Estado. El Rey representa al Estado (art. 56. 1 CE), mientras que las Cortes Generales representan al pueblo (art. 66.1 CE). La Carta Magna no admite el principio monárquico, sino el principio democrático (Molas). La configuración de la Jefatura del Estado de nuestra Monarquía parlamentaria se concreta en la institución de la Corona, de la que es titular el Rey. La Corona, es pues, una institución constitucional, un órgano constituido, cuyas atribuciones derivan de la Constitución. La titularidad de la Corona es vitalicia. Además, la CE establece que la sucesión de la Corona se realiza mediante las reglas de la transmisión hereditaria en ella consignadas. Se establece así la regla del criterio automático del acceso al cargo por herencia en los sucesores de Juan Carlos I, “legítimo heredero de la dinastía” (art. 57. 1 CE). El actual Monarca, pues, ostenta la Corona en virtud de un derecho reconocido por la Constitución y anterior a ella (por tanto, no ha sido creado por ella). En cambio, los derechos de sus sucesores derivan directamente de la Constitución (art. 57. 1 CE). B. Atribuciones del Rey “El Rey es el Jefe del Estado, símbolo de su unidad y permanencia, arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones, asume la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su comunidad histórica, y ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la Constitución y las leyes” (art. 56. 1 CE). Las funciones y atribuciones del Rey, como se especifica en el artículo 56. 1 CE, están tasadas: “El Rey (…) ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la Constitución y las leyes”.
Prof. Dr. González-Ares este respecto debe recordarse que posee una competencia relevante: presentar al Congreso de los Diputados la propuesta del candidato a la investidura del Presidente del Congreso (art. 62. d CE). C. El estatuto personal del Rey El Rey, en cuanto titular de la Corona, es inviolable e irresponsable en el ejercicio de las funciones de su cargo: “La persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad” (art. 56. 3 CE). El Rey es inviolable, es decir no puede ser juzgado de acuerdo con las leyes penales, e irresponsable por los actos políticos realizados. Esta posición del Monarca encuentra su expresión en el hecho de que éste no puede actuar válidamente solo. Así, los actos realizados por el Rey sólo son válidos (excepto por autorización expresa de la Constitución), si están refrendados por otra persona, quien se hace responsable de ellos. Es decir, los actos del Rey precisan siempre del concurso de otra persona. En la medida en que no posee poderes de prerrogativa y en que las funciones constitucionalmente asignadas se traducen en actos complejos de los que se hacen responsables quienes los refrendan, el Rey no interviene en el proceso político en virtud de posiciones propias, sino como confirmador formal de decisiones políticas ajenas. La actuación política del Rey no se realiza a través de actos jurídicos de imperio; su rol político se sitúa en el campo de la autoridad y no del poder. El Rey tiene “más auctoritas que potestas ”. D. El refrendo de los actos del Rey Las funciones que la Constitución encomienda al rey precisan del refrendo de otra persona, es decir de la contrafirma de otra persona que acompañe la firma del Jefe del Estado. En la medida en que la Constitución se basa en el principio democrático, de todos los actos políticos se deriva responsabilidad. Ahora bien, como el Rey es irresponsable política y penalmente, quienes refrendan sus actos asumen la responsabilidad de los mismos. En consecuencia, los actos del Rey “estarán siempre refrendados en la forma establecida en el artículo 64, careciendo de validez sin dicho refrendo” (art. 56. 3 CE). La CE determina quién puede refrendar los actos del Monarca. Sólo pueden hacerlo aquellos que la Constitución prevé de manera expresa. El refrendo de los actos del Rey corresponde al Presidente del Gobierno y, en su caso, a los Ministros competentes. También puede refrendar el Presidente del Congreso de los Diputados “ la propuesta y el nombramiento del Presidente del Gobierno, y la disolución prevista en el artículo 99” (art. 64. 1 CE). Dicha disolución se produciría, de conformidad con el artículo 99. 5 CE, cuando “transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la primera votación de investidura, ningún candidato hubiere obtenido la confianza del Congreso”. Mediante el refrendo, se efectúa una transmisión de responsabilidad: “De los actos del Rey serán responsables las personas que los refrenden” (art. 64. 2 CE).
Prof. Dr. González-Ares Por el contrario, la CE establece que el Monarca distribuirá “libremente” la cantidad global consignada en el Presupuesto para el mantenimiento de su Familia y Casa (art.
- 1 CE) y el nombramiento y relevo de los miembros civiles y militares de la Casa Real (art. 65. 2 CE), lo que podría suponer una excepción a la necesidad del refrendo. E. La sucesión en la Corona Las causas de sucesión en la Corona son: la muerte; la renuncia (antes de reinar), y la abdicación. Según el artículo 57. 5 CE, “ las abdicaciones y renuncias y cualquier duda de hecho o de derecho que ocurra en el orden de sucesión a la Corona se resolverán por una Ley Orgánica”. No es causa de sucesión la inhabilitación del rey “para el ejercicio de su autoridad”, puesto que en este caso tras su reconocimiento por las Cortes Generales se abre un período de Regencia (art. 59. 2 CE). La adquisición de la condición de Rey es automática. El criterio adoptado para determinar el orden de sucesión es el de Las Partidas. Éste había sido alterado por Felipe V en 1713 al implantar la Ley Sálica mitigada. En 1833, la Pragmática Sanción, en tiempos de Fernando VII, restableció la vigencia de Las Partidas y el derecho de las mujeres a acceder a la Corona. Según el artículo 57. 1 CE: “La Corona de España es hereditaria en los sucesores de S. M. Don Juan Carlos I de Borbón, legítimo heredero de la dinastía histórica. La sucesión en el trono seguirá el orden regular de primogenitura y representación, siendo preferida siempre la línea anterior a las posteriores; en la misma línea, el grado más próximo al más remoto; en el mismo grado, el varón a la mujer, y en el mismo sexo, la persona de más edad a la de menos”. “El Príncipe heredero, desde su nacimiento o desde que se produzca el hecho que origine el llamamiento, tendrá la dignidad de Príncipe de Asturias y los demás títulos vinculados tradicionalmente al sucesor de la Corona de España” (Art. 57. 2 CE). “Extinguidas todas las líneas llamadas en Derecho, las Cortes Generales proveerán a la sucesión en la Corona en la forma que más convenga a los intereses de España” (art.
- 3 CE). El acceso a la Corona no se produce como consecuencia de nombramiento, sino que el Rey es proclamado ante las Cortes Generales ante las que prestará juramento. “ El Rey, al ser proclamado ante las Cortes Generales, prestará juramento de desempeñar fielmente sus funciones, guardar y hacer guardar la Constitución y las leyes y respetar los derechos de los ciudadanos y de las Comunidades Autónomas” (art. 61. 1 CE). Del juramento se deriva la asunción del ejercicio de sus funciones. “Su título es de Rey de España y podrá utilizar los otros que correspondan a la Corona” (art. 56. 2 CE). F. La Regencia
Prof. Dr. González-Ares Al alcanzar la mayoría de edad, prestará el mismo juramento que el Rey al ser proclamado ante las Cortes, así como el de fidelidad a éste (art. 61. 2 CE).
