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Prof. Dr. González-Ares [email protected] TEMA XII LOS PODERES CONSTITUCIONALES DEL ESTADO (V): EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL I. LOS DISTINTOS SISTEMAS DE CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES EN EL DERECHO COMPARADO Dos son los tipos fundamentales de control de la constitucionalidad de las leyes en ordenamientos presididos por Constituciones rígidas. Uno de ellos ha surgido espontáneamente en EEUU y es conocido como sistema de revisión judicial ( judicial review ) o sistema difuso de control de constitucionalidad. El otro, también denominado sistema continental o sistema europeo de control de constitucionalidad, se debe a una propuesta de Kelsen y se denomina sistema concentrado de control de constitucionalidad. A. El sistema norteamericano de la judicial review of legislation Estamos ante este sistema cuando todos, y cada uno, de los jueces pueden, antes de aplicar una ley a un caso sometido a su enjuiciamiento, controlar si dicha ley es, o no, conforme a la Constitución, desaplicándola en el supuesto de considerarla inconstitucional. Fue una famosa sentencia, la dictada en el caso Marbury v. Madison , la que en 1803, estableció el control judicial de la constitucionalidad de las leyes en EEUU. El autor de dicha resolución fue el juez Marshall. La sentencia de 1803 consolidó en los EEUU: a) Que la Constitución de EEUU es una norma, y, además, la norma suprema, que deben aplicar los tribunales. b) Que una ley que contradiga la Constitución de EEUU es inaplicable por un tribunal. El sistema de control así creado es un sistema difuso, declarativo e incidental : a) Difuso , porque todos los jueces tienen la potestad de controlar si la ley es, o no, contraria a la Constitución.
b) Declarativo , porque el juez que desaplica una ley, por ser inconstitucional, no la anula. Se limita a declarar que, según la interpretación de la ley y de la Constitución por él adoptada, existe una clara incompatibilidad entre ellas. c) Incidental , porque la declaración de inconstitucionalidad de la ley no es resultado de una valoración abstracta y general de la misma, sino que resulta de la aplicación concreta y precisa que la ley debe recibir en el curso de un proceso en el que se adopta la sentencia. Por ello la decisión de inconstitucionalidad tiene eficacia para las partes del proceso (inter partes ) y no frente a todos los ciudadanos y poderes públicos ( erga omnes ). B. El sistema concentrado de control de la constitucionalidad Fue Kelsen quien, en un artículo publicado en el año 1928, intitulado “La garantía jurisdiccional de la Constitución: la Justicia constitucional”, puso de manifiesto la necesidad de que los ordenamientos constitucionales europeos estableciesen un mecanismo que asegurase la superioridad formal de la Constitución sobre la ley ordinaria, En efecto, según la Teoría Pura del Derecho elaborada por el propio jurista vienés, el ordenamiento está integrado por un sistema escalonado de normas jurídicas, ordenadas en virtud del principio de jerarquía. Este principio vertebra y fundamenta toda norma en una norma jurídicamente superior a ella y, a su vez, sirve de fundamento a otra norma inferior, en una ordenación gradual o por escalones del ordenamiento jurídico ( Stufenbau ). Las leyes se fundamentan, por tanto, en la Constitución y sirven de fundamento a los reglamentos, como normas inferiores a la ley. Pero, así como existen mecanismos para controlar la conformidad de todas las normas del ordenamiento con sus normas superiores, sería necesario también que existiera un órgano que controlase la conformidad de las leyes con la Constitución. Sin embargo, este órgano no existía en Europa en el momento en que Kelsen escribe su artículo. Y su importante propuesta consiste en defender la creación de un Tribunal de Garantías Constitucionales integrado por juristas de prestigio (abogados, profesores y jueces con muchos años de experiencia), que serían seleccionados por los tres poderes del Estado, mediante procedimientos que asegurasen su imparcialidad e independencia, y a los que se encomendaría la función de controlar la conformidad de las leyes con la Constitución. El primer ejemplo de un órgano real de esta naturaleza fue el Tribunal Constitucional previsto por la Constitución austríaca de 1920 , redactado bajo la influencia de Kelsen. Las características esenciales de este órgano configuraron un sistema que, en comparación con el norteamericano, aparece como concentrado , constitutivo y principal.
Muy sucintamente el modelo europeo, que sigue nuestro Tribunal Constitucional, se caracteriza por las siguientes notas: a) Es un sistema de control concentrado (la jurisdicción constitucional está integrada por un único órgano constitucional especializado: el Tribunal Constitucional; este órgano se constituye como singular e independiente de los órganos de los tres poderes clásicos del Estado). b) El Tribunal Constitucional conoce del tema por la vía de acción (sólo pueden acudir a él determinados órganos del Estado mediante un recurso; los particulares no tienen legitimación para iniciar un proceso de inconstitucionalidad). c) El juicio se realiza acerca de la adecuación de la ley con la Constitución, es decir mediante un juicio abstracto entre normas , sin relación alguna con ningún supuesto de hecho. d) Cuando el Tribunal Constitucional determina la inconstitucionalidad de una ley declara la nulidad de la norma legal y ésta deja de pertenecer al ordenamiento. Se trata, pues, de un legislador negativo. III. EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ESPAÑOL A. Introducción La CE de 1978 dedica al Tribunal Constitucional (en adelante TC) el Título IX (arts. 159 a 165). El desarrollo del Título IX de la CE se efectúa por la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional. El TC se constituyó solemnemente el 12 de julio de 1980, siendo su primer presidente el constitucionalista Manuel García-Pelayo. Es claro que el TC es un órgano de garantía de la Constitución, al que corresponde la función de hacer valer ésta frente a todos los poderes constitucionales. Veamos, a continuación, de forma muy sucinta, las características del TC; son éstas: a) El TC es un órgano constitucional configurado directamente por la Constitución (al igual que las Cortes Generales, la Corona, el Gobierno o el Poder Judicial), como una de las piezas esenciales del sistema político constituido. b) Su función es garantizar la supremacía de la Constitución, mediante el control concentrado de la constitucionalidad de las leyes, lo que le convierte en el intérprete supremo de la Constitución.
c) Está sometido únicamente a la Constitución y a la propia Ley Orgánica que lo regula (art. 1. 1 LOTC) d) El TC es un órgano jurisdiccional que “tiene jurisdicción en todo el territorio español” (art. 161. 1 CE) y “es único en su orden” (art. 1. 2 LOTC). La CE excluye a cualquier otro órgano estatal de dictar la declaración de inconstitucionalidad. Actúa con independencia de los otros órganos constitucionales y con sometimiento a la Constitución, que es el parámetro de sus juicios. Sus decisiones mediante sentencia son firmes, sin admitir ulterior recurso, y vinculan a todos los poderes del Estado. e) Aunque su actuación se corresponde con la de los órganos judiciales (está integrado por Magistrados “independientes e inamovibles”, sigue un proceso basado en la controversia y decide mediante sentencias fundadas en Derecho). f) El TC es, al mismo tiempo, un órgano constitucional, no integrado en el Poder Judicial: es un órgano del sistema político que actúa con independencia de los otros órganos del Estado, a los que impone su interpretación de la Constitución, y que resuelve los conflictos entre ellos, aunque nunca pueda intervenir de oficio, sino sólo a instancia de quien está legitimado para recabar su actuación. B. Composición El artículo 159. 1 CE establece que el TC se compone de doce miembros nombrados por el Rey: cuatro de ellos propuestos por el Congreso, cuatro por el Senado, dos por el Gobierno y dos por el Consejo General del Poder Judicial. La reforma de la LOTC efectuada por la LO 6/2007, de 24 de mayo, dispone que los candidatos propuestos por el Congreso y el Senado deben efectuar una comparecencia ante las Comisiones parlamentarias y someterse a las preguntas de los grupos (art. 16. 2 LOTC). La misma reforma 6/2007 alteró, no sin polémica, el papel del senado en el procedimiento de los cuatro magistrados y limitó el poder de elección de la Cámara en los siguientes términos: “Los magistrados propuestos por el Senado serán elegidos entre los candidatos presentados por las Comunidades Autónomas en los términos que determine el Reglamento de la Cámara”. Los magistrados seleccionados por las Cámaras han de obtener la votación favorable de tres quintos de sus miembros, lo que obliga a tener en cuenta el parecer del grupo parlamentario de la oposición. Los dos magistrados propuestos por el CGPJ lo serán por una mayoría de tres quintos de los miembros de dicho Consejo. Su nombramiento, pues, implica a los tres Poderes del Estado, si bien, como hemos visto, no en el mismo grado de participación. Su mandato es de nueve años (superior a dos legislaturas), si bien se renovarán por tercios cada tres años (art. 159.3 CE), con el fin de no provocar cambios bruscos en su composición (y en su doctrina legal) y alejar su nombramiento de la renovación de los órganos que los designan.
conocimiento de los conflictos constitucionales de competencia entre el Estado y las CCAA, impugnaciones del artículo 161. 2 CE y conflictos en defensa de la autonomía local. El Pleno funciona también como órgano gubernativo. Con este carácter tiene competencias gubernativas para la elección de Presidente y Vicepresidente, verificación del cumplimiento de los requisitos exigidos para el nombramiento como magistrado, recusaciones y ceses, etc. Ejerce la potestad reglamentaria del Tribunal.
2. Las Salas El Tribunal se divide en dos Salas integradas por seis Magistrados cada una y presididas respectivamente por el Presidente y el Vicepresidente. Las Salas se encargan de la resolución de los recursos de amparo constitucional. Las Salas pueden plantear cuestiones internas de inconstitucionalidad ante el Pleno. 3. Secciones Tanto el Pleno como las Salas pueden constituir Secciones (integradas por el Presidente respectivo o quien le sustituya, y dos magistrados) para el despacho ordinario y la decisión sobre admisibilidad o inadmisibilidad de los recursos de amparo. La reciente reforma de la LO 6/2007 trajo consigo la novedad de que las Secciones resuelvan también mediante sentencia y cuanto al fondo, algunos recursos (art. 48 LOTC). Se trata de los recursos de amparo que les atribuyan las salas cuando para la resolución del recurso sea de aplicación la doctrina consolidada del TV (art. 52. 2 LOTC). 4. La Secretaría General El Secretario General es elegido por el Pleno entre los Letrados del mismo. Ostenta la jefatura de los Letrados y la dirección de todos los servicios del Tribunal (art. 98 LOTC). El artículo 26 del Reglamento orgánico prevé la figura de un Secretario General adjunto. D. Acuerdos Para la adopción de acuerdos se exige la presencia de las dos terceras partes de los Magistrados y el acuerdo de la mayoría. En caso de empate, dirime el voto del Presidente (voto de calidad). Las decisiones del TC se adoptan mediante cuatro grandes tipos de actos: a) Providencia (decisión no motivada relativa a la ordenación de los trabajos del TC).
b) Auto (decisión motivada relativa a la inadmisión inicial, desestimiento, renuncia y caducidad de los recursos planteados). c) Sentencia (decisión que pone fin a un proceso constitucional o de amparo). d) Declaración (decisión adoptada como consecuencia del requerimiento para definir la constitucionalidad de un Tratado). E. Competencias El artículo 161. 1 CE - desarrollado por el artículo 2. 1 LOTC- enumera las competencias del TC en la siguiente forma: El TC tiene jurisdicción en todo el territorio español y es competente para conocer: a) Del recurso de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley. b) Del recurso de amparo por violación de los derechos y libertades referidos en el artículo 53. 2 de esta Constitución, en los casos y formas que la ley establezca. c) De los conflictos de competencia entre el Estado y las CCAA o de los de éstas entre sí. d) De las demás materias que le atribuyan la Constitución o las Leyes Orgánicas. La CE establece la “cuestión de inconstitucionalidad” de las normas con rango de ley (art. 163 CE) y las declaraciones sobre la constitucionalidad de los Tratados internacionales (art. 95. 2 CE). Las Leyes Orgánicas le han atribuido el conocimiento de los recursos de amparo electorales, los conflictos en defensa de la autonomía local y el control de las Normas Forales de los territorios de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, que incluye un nuevo conflicto den defensa de la autonomía foral La competencia típica y genuina del TC, conforma al modelo kelseniano, es la de controlar la constitucionalidad de las leyes y de las disposiciones normativas con rango de ley, tanto del Estado como de las CCAA. El control se puede ejercer en vía principal o directa, mediante el recurso de inconstitucionalidad (art. 161. 1. a CE), y en vía incidental, prejudicial o indirecta, mediante la cuestión de inconstitucionalidad que promueven los jueces y tribunales (art.
- 3 CE). El recurso de inconstitucionalidad es un recurso en vía principal o directa que puede promoverse contra las leyes o actos con fuerza de ley a partir de su publicación en el BOE. La doctrina alemana lo considera control abstracto de constitucionalidad, lo que refleja una idea exacta ya que se promueve en los primeros meses de vigencia de la norma impugnada con total independencia de cuál sea su aplicación concreta en la vida real, que todavía se desconoce.
El recurso de amparo electoral es subsidiario del que regula la LOREG respecto de la denegación de proclamación candidaturas y candidatos por las Juntas Electorales Los conflictos constitucionales son una competencia del TC en la que se discute sobre una vidicatio potestatis ; es decir, se trata de determinar quién es competente, según la Constitución, en una determinada materia y no - como en los procedimientos de declaración de constitucionalidad- de resolver una antinomia entre la Constitución y la ley. Los conflictos versan sobre atribuciones de carácter administrativo, incluida en su caso la potestad reglamentaria, y no sobre leyes o actos de fuerza de ley, como acontece en los procedimientos de declaración de inconstitucionalidad. Pueden ser suscitados por el Gobierno o por los órganos colegiados ejecutivos de las CCAA. Los conflictos negativos podrán ser instados también por las personas físicas o jurídicas interesadas (art. 60 LOTC). Los conflictos entre órganos constitucionales se pueden entablar entre los órganos que enumera el artículo 59. 3 LOTC (Gobierno, Congreso de los Diputados, Senado y CGPJ) y para el caso de que uno de ellos entienda que otro ha adoptado una decisión que invade sus atribuciones. A su vez, la garantía institucional de la autonomía local exigía que pudieran ser objeto de impugnación ante el TC, por parte de los entes locales, las leyes del Estado o de las CCAA que no respetasen aquella autonomía. La LO 7/1999, de 21 de abril, ha creado, con esta finalidad, un nuevo proceso constitucional que ha venido a mitigar la insuficiencia que presentaba nuestro ordenamiento en materia de autonomía local con anterioridad. Asimismo, el artículo 162. 1 CE establece que el Gobierno podrá impugnar ante el TC las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las CCAA. La impugnación produce la suspensión de la disposición o resolución recurrida pero el TC debe ratificar o levantar esa suspensión en un plazo no superior a cinco meses. Por otra parte, al haber suprimido la LO 4/1985 el recurso previo de inconstitucionalidad sobre proyectos de leyes orgánicas y Estatutos de Autonomía, la declaración sobre la constitucionalidad de los Tratados internacionales es el único control preventivo que le queda al TC. A través de esta vía, que resulta del artículo 95. 2 CE, se atribuye al TC la doble tarea de preservar la CE y garantizar, al tiempo, la seguridad y estabilidad de los compromisos a contraer por España en el orden internacional. La finalidad del procedimiento es evitar que, como consecuencia de su vigencia internacional, entre también en vigor en el ordenamiento interno un Tratado contrario a la Constitución. Por último, al amparo del artículo 2. h ) LOTC, la Ley Orgánica 1/2010, de 19 de febrero, ha modificado la LOTC y le ha atribuido en exclusiva el reconocimiento de recursos interpuestos contra las Normas Forales fiscales de los Territorios de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, ya sea en vía directa - mediante recurso de inconstitucionalidad-, ya en vía indirecta - mediante cuestiones de inconstitucionalidad-, ya sea, en fin,
mediante un conflicto de nueva creación: el conflicto en defensa de la autonomía foral frente a las normas del Estado con rango de ley que puedan vulnerar la autonomía foral de los Territorios históricos de la Comunidad Autónoma del País vasco. De todas estas competencias, la que sin duda está obstaculizando gravemente las posibilidades de funcionamiento razonable del TC es la del recurso de amparo por violación de los derechos y libertades referidos en el art. 53 CE, Como han venido señalando las sucesivas Memorias anuales del TC, más del 90% de los asuntos que se tramitan, corresponden a recursos de amparo. Sería conveniente, pues, en nuestra opinión, acometer una reforma en profundidad de la LOTC que regulara las condiciones de admisibilidad de este recurso. F. Las sentencias del Tribunal Constitucional Como ya sabemos, la sentencia es la resolución judicial que pone fin al proceso. Las sentencias del TC no se diferencian de las demás sentencias dictadas por los jueces y tribunales ordinarios, y están sometidas a las mismas exigencias que éstas. Les alcanza, por tanto, el art. 120 CE, en virtud del cual éstas serán siempre motivadas, y se pronunciarán en audiencia pública. Características: Por su importancia, únicamente destacaremos las tres siguientes: a) El valor de cosa juzgada El art. 164 CE señala que “las sentencias del Tribunal Constitucional se publicarán en el Boletín Oficial del Estado con los votos particulares si los hubiere. Tienen valor de cosa juzgada a partir del día siguiente de su publicación y no cabe recurso alguno contra ellas”. b) Los efectos erga omnes Este tipo de efectos está previsto, en el art. 164.1 CE, sólo para las sentencias “que declaren la inconstitucionalidad de una ley o de una norma con fuerza de ley y todas las que no se limiten a la estimación subjetiva de un derecho”. No obstante, todas las sentencias tiene efectos generales en la medida que el Tribunal irradia sus efectos como intérprete supremo de la Constitución a través de la doctrina establecida en los fundamentos jurídicos de las sentencias (aunque el fallo pueda tener efectos inter partes ). c) La vinculación a los poderes públicos El art. 164 CE establece al efecto de la cosa juzgada y el de la eficacia erga omnes de las sentencias dictadas en los procesos de inconstitucionalidad. Por su parte, el art. 38 LOTC adiciona a esa eficacia la vinculación a todos los poderes públicos de esas sentencias. Esa vinculación se manifiesta, respecto del legislador, en la imposibilidad de volver a incorporar al ordenamiento preceptos que hayan sido declarados
