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TEMA 1. EL DERECHO URBANÍSTICO. EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LA PROPIEDAD DEL
SUELO.
1.EL DERECHO URBANÍSTICO.
A)Concepto de urbanismo.
Desde el punto de vista etimológico la palabra urbanismo proviene del latín urbs, urbis, que significa ciudad. Además, la RAE lo define como el conjunto de conocimientos relativos a la planificación, desarrollo, reforma y ampliación de los edificios y espacios de las ciudades.
Es en el siglo XIX cuando el urbanismo pasa de concebirse como una corriente de pensamiento científico a convertirse en una auténtica técnica de ordenación de las ciudades, que opera a través de técnicas como el ensanche.
Actualmente, el urbanismo no solo se concibe como una técnica encaminada a proyectar la ordenación y el desarrollo de las ciudades y de distribución de los espacios públicos y privados, sino además, se conforma como una auténtica ciencia que debe procurar la creación y configuración de las ciudades en plena armonía con sus habitantes en el respeto al principio de desarrollo urbano sostenible.
B)Concepto de Derecho urbanístico.
Puede definirse como aquella rama del derecho administrativo formada por el conjunto de normas jurídicas e instrumentos de planeamiento que regulan el urbanismo, la ordenación del territorio, el ejercicio del derecho de propiedad del suelo y disciplinan la actividad urbanizadora y edificadora sobre el suelo. Se entiende pues, como función pública, ya que tanto sus fases de ordenación de la ciudad, como de ejecución de esa ordenación y control de la legalidad urbanística, se concibe como una potestad de las Administraciones Públicas.
C)Urbanismo y Ordenación del territorio.
La ordenación del territorio se concibe como una serie de políticas que se despliegan sobre el territorio. Se trata, por lo tanto, del conjunto de normas, criterios y programas que orientan y regulan todas las actuaciones y procesos de asentamiento sobre el territorio. La ordenación del territorio procura la coordinación de las distintas administraciones para obtener un desarrollo equilibrado en las distintas regiones.
2.RÉGIMEN JURÍDICO DE LA PROPIEDAD DEL SUELO.
A)Las clases de suelo.
Encontramos tres clases de suelo: suelo urbano, suelo no urbanizable y suelo urbanizable. Sin embargo, actualmente se se limitan a distinguir entre suelo urbanizado o rural, según ha sido o no objeto de transformación. Además, conviene distinguir la clasificación del suelo (división del territorio que será objeto del planeamiento en distintas clases a las que se aplica un régimen urbanístico distinto) y calificación del suelo ( consistente en asignar determinados usos a áreas concretas de suelo). 1a)El suelo urbano.
El suelo urbano puede ser definido como el que, estando legalmente integrado en una malla urbana conformada por un red de viales, dotaciones y parcelas propias del núcleo o asentamiento de población del que forme parte, cumpla las siguientes condiciones: haber sido urbanizado en ejecución del correspondiente instrumento de ordenación, tener instaladas y operativas las infraestructuras y los servicios necesarios para satisfacer la demanda de usos y edificaciones existentes o previstos por la ordenación urbanística o poder llegar a contar con
ellos sin otras obras que las de conexión con instalaciones preexistentes y estar ocupado por la edificación según la ordenación propuesta por el instrumento de planificación correspondiente.
También se encuentra en la condición de suelo urbanizado el incluido en los núcleos rurales tradicionales legalmente asentados en el medio rural, siempre que la legislación les atribuya la condición de suelo urbano.
La LOUA opta, sin embargo, por la concepción tradicional de suelo urbano, disponiendo que debe:
→ Formar parte de un núcleo de población existente o ser susceptible de incorporarse a él y estar dotado de servicios urbanísticos de acceso rodado por vía urbana, abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía eléctrica.
→ Estar consolidados en las dos terceras partes del espacio apto para la edificación.
→ Haber sido transformados y urbanizados en ejecución del correspondiente instrumento de planeamiento urbanístico y de conformidad con sus determinaciones.
Distingue también la LOUA entre suelo urbano consolidado y no consolidado. El consolidado será el integrado por los terrenos que estén urbanizados o tengan la condición de solares. El no consolidado comprenderá terrenos que se adscriban por el planeamiento a esta clase de suelo por precisar una actuación de transformación urbanística debida a causas como constituir vacío relevantes que carezcan de los servicios mínimos, estar sujeta a una actuación de reforma interior por no contar con todos los servicios mínimos, o bien, precisar de un incremento o mejora de dotaciones y servicios públicos y de urbanización existentes.
1b)El suelo no urbanizable.
Suelo no urbanizable es aquel suelo preservado por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización, que deberá incluir, como mínimo, los terrenos excluidos de dicha transformación por la legislación de protección o policía del dominio público, de la naturaleza o del patrimonio cultural, los que deban quedar sujetos a tal protección conforme a la ordenación territorial y urbanística por los valores e ellos concurrentes, incluso los ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales y paisajísticos, así como aquellos con riesgos naturales o tecnológicos, incluidos los de inundación o de otros accidentes graves y cuantos otros prevea la legislación de ordenación territorial urbanística.
1c)El suelo urbanizable.
El suelo urbanizable se refiere al suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevea o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización.
La LOUA distingue entre suelo urbanizable ordenado, sectorizado y no sectorizado. El suelo urbanizable ordenado está integrado por los terrenos para los que el Plan establezca directamente la ordenación detallada. El suelo urbanizable sectorizado está integrado por los terrenos suficientes y más idóneos para absorber los crecimientos previsibles de acuerdo con el Plan General de Ordenación Urbanística. Y suelo urbanizable no sectorizado, integrado por los restantes terrenos adscritos a esta clase de suelo.
B)Derechos y deberes de los propietarios del suelo según la Ley de suelo.
1a)Derechos o facultades de los propietarios del suelo.
1b)Deberes de los propietarios.
Entre los deberes de los propietarios podemos mencionar el hecho de destinar el suelo al uso previsto por la ordenación urbanística, conservar las construcciones o edificaciones e instalaciones existentes en las debidas condiciones de seguridad, salubridad, funcionabilidad y ornato. Contribuir a la adecuada ordenación, dotación y mantenimiento de la ciudad consolidada de acuerdo con las previsiones del planeamiento, conservar y mantener el suelo, entre otros.
TEMA 2. PLANEAMIENTO URBANÍSTICO Y TERRITORIAL.
1.CONCEPTO DE PLAN.
A)Concepto de plan.
El plan puede entenderse como el instrumento de ordenación del desarrollo urbano de un ámbito geográfico determinado. El plan, por lo tanto, es un instrumento técnico y normativo que contiene normas de obligado cumplimiento.
Partiendo de ello, el planeamiento urbanístico lo constituye el conjunto de instrumentos normativos y técnicos que conforman la base necesaria y fundamental de toda ordenación urbana, todo ello debe mencionarse que es una actividad que ha de desarrollarse por la Administración Pública.
Debemos diferenciar entre planeamiento territorial y planeamiento urbanístico. El primero es relativo a la ordenación del territorio en las regiones o subregiones y que entraña la aplicación de unos instrumentos jurídicos de mayor magnitud. Y el segundo presenta unos instrumentos más precisos dado que se circunscriben en un ámbito más reducido, principalmente, la ordenación local.
En lo referente a Andalucía, encontramos la LOUA (Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía) en lo que a planeamiento urbanístico se refiere, y en cuanto al planeamiento territorial, encontramos la LOTA (Ley de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía).
B)Naturaleza jurídica del Plan.
Aunque la doctrina ha estado dividida, la mayoritaria considera los planes como normas de carácter reglamentario, lo cual se corrobora por el hecho de que sus determinaciones contienen las características de abstracción y generalidad, requieren su publicación, tienen vigencia indefinida, se les aplican procedimientos de modificación similares a los del resto de normas y las propias legislaciones urbanísticas se refiere a ellos como a normas.
2.EL PLANEAMIENTO TERRITORIAL.
A)El plan de Ordenación del Territorio de Andalucía. (POTA).
El POTA tiene por objeto establecer los elementos básicos para la organización y estructura del territorio de la CA, siendo el marco de referencia territorial para el resto de instrumentos de planificación territorial, así como para la acción pública en general.
Además, el POTA tiene que tener en cuenta las políticas de la UE y del Estado. Este plan es público y vinculante para le resto de los instrumentos de planificación territorial y para el planeamiento urbanístico en general. Aunque su grado de vinculación dependerá de si sus determinaciones tienen el carácter de normas, directrices o recomendaciones territoriales.
B)Los Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional. (POT).
Los POT establecen los elementos básicos para la organización y estructura del territorio en su ámbito, siendo el marco de referencia territorial para el desarrollo y coordinación de las políticas, planes, programas y proyectos de las Administraciones así como para la actividad de los particulares.
El POT abarcará necesariamente el conjunto de términos municipales completos y contiguos, que por su características físicas, funcionales y socioeconómicas conformen a un área coherente de planificación territorial y, en su caso, respetará las áreas definidas en el POTA. El POT es público y vinculante, aunque su ámbito de vinculación dependerá de si sus determinaciones tienen carácter de normas, directrices o recomendaciones territoriales. Su vigencia es indefinida.
C)Los Planes con Incidencia en la Ordenación del Territorio. (PIOT).
Los PIOT incluirán: la expresión territorial del análisis y diagnóstico del sector, la especificación de los objetivos territoriales a conseguir de acuerdo con las necesidades sectoriales y criterios establecidos para la Ordenación del Territorio y la justificación de la coherencia de sus contenidos con el POTA y con las determinaciones de los POT que les afecten.
D)El Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía. (PPCLA).
El PPCLA tiene por objeto establecer objetivos, criterios y determinaciones para la protección, conservación y puesta en valor de las zonas costeras de Andalucía, en el marco de lo establecido en el POTA para el dominio litoral.
El PPCLA es público y vinculante, aunque su grado de vinculación determinará si sus determinaciones tienen el carácter de normas, directrices o recomendaciones territoriales. Su vigencia es indefinida.
3.PLANEAMIENTO URBANÍSTICO.
La LOUA distingue entre Planeamiento General, Planes de Desarrollo y Catálogos.
A)Planeamiento General.
1a)Planes Generales de Ordenación Urbanística. (PGOU).
Los PGOU establecen la ordenación urbanística en la totalidad del término municipal y organizan la gestión de su ejecución, de acuerdo con las características del municipio, y los procesos de ocupación y utilización del suelo actuales y previsibles a medio plazo.
funcionalidad.
C)Los Catálogos.
Tienen por objeto complementar las determinaciones de los instrumentos de planeamiento relativas a la conservación, protección o mejora del patrimonio urbanístico, arquitectónico, histórico, cultural, natural o paisajístico. Todos los espacios incluidos en los Catálogos se incluirán en el Registro Administrativo de Instrumentos de Planeamiento.
D)Los restantes instrumentos de la ordenación urbanística.
1a)Normativas Directoras para la Ordenación Urbanística. (NDOU).
Tienen por objeto contribuir a la correcta integración de la ordenación urbanística en el marco de la LOUA y su desarrollo reglamentario.
1b)Ordenanzas Municipales de Edificación y Ordenanzas Municipales de Urbanización.
Las ordenanzas municipales de edificación (OME) y las ordenanzas municipales de urbanización (OMU), son instrumentos de ordenación urbanística cuya formulación y aprobación corresponde a los respectivos municipios mediante el procedimiento previsto en la legislación de régimen local para las Ordenanzas Municipales.
Tienen por objeto completar la ordenación urbanística establecida por los instrumentos de planeamiento en contenidos que no deban formar parte necesariamente de ellos, de forma coherente y compatible con sus determinaciones y, en su caso, con las correspondientes NDOU.
4.FORMULACIÓN Y APROBACIÓN DE LOS INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO
URBNÍSTICO.
En el acuerdo de formulación del instrumento de planeamiento se determinarán cuantas medidas y actuaciones estén previstas para fomentar la coordinación administrativa y la participación ciudadana en el proceso de su elaboración, tramitación y aprobación.
Por otra parte, las Administraciones Públicas y las entidades públicas interesadas, podrán elaborar y aprobar Estudios previos para definir los instrumentos más adecuados para la ordenación.
En cuanto a las competencias para la formulación y aprobación de los instrumentos de planeamiento, corresponde a los municipios la formulación de Proyectos de cualesquiera instrumentos de planeamiento de ámbito municipal, cuando exista acuerdo entre los municipios interesados. Y la aprobación definitiva de las innovaciones de los PGOU que no afecten su ordenación estructural, los PP que no desarrollen POI, los PE de ámbito municipal, los ED y los catálogos de ámbito municipal.
En los casos de grave incumplimiento, el Consejo de Gobierno podrá atribuir a la Consejería competente el ejercicio de la potestad de planeamiento que corresponde a los municipios. Por su parte, corresponde a la consejería la formulación de proyectos de cualquier instrumento de planeamiento que tenga incidencia o interés supramunicipal. El procedimiento para la aprobación de los instrumentos se ajustará al LOUA. Una vez aprobados se publicarán en el BOJA.
5.VIGENCIA E INNOVACIÓN DE LOS INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO
URBANÍSTICO.
Los instrumentos de planeamiento urbanístico tendrán vigencia indefinida pero la entrada en
vigor sobrevenida de POT comportará la prevalencia de sus normas de aplicación directa cuando éstas sean contrarias o incompatibles con las determinaciones de los instrumentos de planeamiento urbanístico.
La innovación se puede llevar a cabo mediante su revisión o su modificación. Pero deberá er establecida por la misma clase de instrumento de planeamiento.
Se entiende por revisión la alteración integral de la ordenación establecida por los mismos, y en todo caso, la alteración sustancial de la ordenación estructural de los PGOU pudiendo ser la revisión total o parcial. Y se entiende por modificación toda alteración de la ordenación establecida por los instrumentos de planeamiento no contemplada como revisión y puede tener lugar en cualquier momento, siempre de manera motivada y justificada.
TEMA 3. GESTIÓN URBANÍSTICA.
1.CONCEPTO, CONTENIDO Y PRINCIPIOS DE LA GESTIÓN URBANÍSTICA.
A)El concepto de gestión urbanística y su delimitación de otros conceptos.
El concepto de gestión urbanística equivale a la ejecución del planeamiento. Podríamos definir entonces la gestión urbanística como la actividad consistente en la materialización de las determinaciones del planeamiento. Supone, por lo tanto, una serie de acciones que van desde la urbanización a la edificación.
Esa materialización de las determinaciones del planeamiento va requerir una doble transformación de la realidad: la transformación de la realidad física preexistente, mediante la realización de las obras precisas, y la transformación de la realidad jurídica, para su adaptación a la nueva realidad física.
La LOUA se refiere, fundamentalmente, a la función legitimadora del planeamiento urbanístico como paso previo a la ejecución urbanística, estableciéndose así el requisito de tener aprobado el instrumento de ordenación urbanística idóneo para establecer la ordenación pormenorizada. En tal sentido, la LOUA concreta el planeamiento necesario para la ejecución en función de cada una de las clases de suelo que establece:
→ En suelo urbano consolidado, urbano no consolidado con ordenación pormenorizada y en el urbanizable ordenado será suficiente la aprobación del PGOU o el POI.
→ En suelo urbano no consolidado sin ordenación pormenorizada y en suelo urbanizable sectorizado se requerirá la previa aprobación del PP del sector correspondiente o cuando se trate de áreas urbanas sujetas a reforma interior y ordenación detallada, la del correspondiente PE o ED.
→ En suelo urbanizable no sectorizado solo podrá actuarse tras la aprobación del PS y, cuando este no contenga la ordenación pormenorizada, de los correspondientes PP.
→ La ejecución de los sistemas generales se llevará a cabo bien directamente, bien mediante la aprobación de PE o, cuando así esté previsto en el instrumento de planeamiento, en el desarrollo de la correspondiente unidad de ejecución.
B)La delimitación del ámbito de actuación y la elección del sistema.
La ejecución de carácter integral se materializa en ámbitos denominados unidades de ejecución. La delimitación de una unidad de ejecución implica la afección de las fincas incluidas en su ámbito a la operación reparcelatoria y, consecuentemente, la prohibición del otorgamiento de licencia de parcelación y edificación hasta la firmeza en vía administrativa de la reparcelación.
Según la LOUA, la delimitación de las unidades de ejecución deberá asegurar la idoneidad técnica y viabilidad económica, y permitir en todo caso el cumplimiento de los deberes legales y la equidistribución de los beneficios y las cargas derivados de la ordenación urbanística.
Además, también determina que, en el caso de que la unidad de ejecución no se contenga en el instrumento de planeamiento, la delimitación se efectuará por el municipio, de oficio o a instancia de parte, previa información pública y audiencia a los propietarios afectados por un plazo de 20 días y publicación en el BOP.
La Administración tiene que decidir un sistema de ejecución por cada unidad de ejecución delimitada. La elección del sistema de ejecución de los planes da respuesta a las cuestiones de quién asume las operaciones, en qué consiste la ejecución y cómo se llevan éstas a cabo. Los sistemas de actuación son las distintas regulaciones legalmente previstas para ejecutar el plan en cada unidad de ejecución. La LOUA se refiere a tres sistemas de actuación: el sistema de expropiación, el sistema de cooperación y el sistema de compensación.
C)La aprobación del proyecto de reparcelación y del proyecto de urbanización.
Para poder ejecutar el planeamiento es preciso que se apruebe el proyecto de reparcelación, como herramienta básica para el logro de la equidistribución y l plasmación de la función social de la propiedad y de las cesiones que garantizan la participación de la comunidad en las plusvalías urbanísticas. El expediente de reparcelación se iniciará por ministerio de la Ley, automáticamente, cuando se apruebe definitivamente la delimitación de la unidad de ejecución, o bien con la aprobación inicial del plan parcial, plan especial o estudio de detalle, si el expediente de tramitación se tramita conjunta y simultáneamente con éstos. Se da la opción a los propietarios para presentar por sí mismos el proyecto de reparcelación y será admitido y tramitado siempre que esté ajustado a la Ley y al planeamiento y contenga los criterios de
definición, valoración y adjudicación de las fincas resultantes.
Por otro lado, toda obra de urbanización requerirá la elaboración del proyecto técnico correspondiente y su aprobación definitiva. El proyecto de urbanización, por tanto, tiene carácter integral, esto es, tiene como objetivo desarrollar todas las determinaciones que el Plan prevea cuanto a obras de urbanización.
El proyecto de urbanización no será necesario en el caso de que se trate de obras de urbanización que se refieran a la mera reparación, renovación o mejora en obras o servicios ya existentes. En estos casos, la definición de los detalles técnicos de las mismas podrá integrarse en el proyecto de edificación como obras complementarias.
3.EJECUCIÓN JURÍDICA (REPARCELACIÓN) Y EJECUCIÓN FÍSICA (URBANIZACIÓN).
A)Concepto y objeto de la reparcelación.
La reparcelación es la institución urbanística que trata de reorganizar el conjunto de propiedades incluidas en el ámbito de la actuación de que se trate para dar efectividad al principio de reparto de los bienes y cargas del planeamiento. La LOUA la define como la operación urbançistica consistente en la agrupación o reestructuración de fincas, parcelas o solares incluidos en el ámbito de una unidad de ejecución, para su nueva división ajustada a los instrumentos de planeamiento de aplicación, con adjudicación de las nuevas fincas, parcelas o solares a los interesados, en proporción a sus respectivos derechos.
En definitiva la reparcelación trata de determinar lo que cada uno recibe en función de lo que aporta y de realizar la transformación jurídica de los terrenos que posibilite la ejecución del planeamiento. La reparcelación cumple así una función jurídica redistributiva. Trata de evitar que se produzca un enriquecimiento de unos propietarios respecto de otros. En consecuencia, la reparcelación será necesaria, con el fin de distribuir equitativamente las cargas y beneficios, siempre que el plan asigne desigualmente, entre las fincas originales afectadas, los usos, y el volumen o superficie edificable, otras limitaciones urbanísticas y las cargas impuestas a la propiedad.
En definitiva, la reparcelación atiende a tres finalidades: la primera consiste en adoptar las fincas originales a las previsiones de ordenación contenidas en los planes, la segunda es la de situar, en las parcelas o fincas el aprovechamiento previsto por el Plan que sea de titularidad privada, y tercero, situar sobre parcelas normalizadas según el planeamiento el aprovechamiento correspondiente a la Adm actuante así como la delimitación de los terrenos de carácter no lucrativo de cesión obligatoria y gratuita.
B)Régimen jurídico de la reparcelación.
La LOUA remite a sus reglamentos de desarrollo una serie de cuestiones que son:
→ Los supuestos en que sea innecesaria la reparcelación y en los que no se producirán los efectos propios de ésta, entre otros los que se refieren a la suspensión de licencias.
→ El contenido de la reparcelación.
→ El contenido documental: el Proyecto de reparcelación. Todo ese contenido de la reparcelación se concretará en un proyecto, que deberá constar de los siguientes documentos: memoria, relación de propietarios e interesados, propuesta de adjudicación de las fincas resultantes, tasación de los derechos, edificaciones, construcciones o plantaciones que deban
Hablamos de ejecución asistemática cuando la ejecución urbanística no se realiza de forma integral, a través de la delimitación de unidades de ejecución y mediante el desarrollo de un sistema de actuación. Las formas de ejecución asistemáticas se refieren tanto a la equidistribución de aprovechamiento urbanístico como a la obtención directa, por parte de la Adm, de terrenos dotacionales de carácter general o local, así como la ejecución de obras de urbanización.
Este sistema se utiliza en los siguientes supuestos:
→ Cuando exista un acuerdo de distribución de aprovechamiento entre particulares.
→ Reservas de aprovechamiento y supuestos de pago de la actividad del urbanizador en aprovechamiento a materializar en fincas futuras.
→ Compensaciones monetarias sustitutivas.
Para que este sistema funcione es preciso la anotación de las transferencias en un Registro.
TEMA 4.DISCIPLINA URBANÍSTICA.
1.CONCEPTO, CONTENIDO Y PRINCIPIOS DE LA DISCIPLINA URBANÍSTICA.
A)El concepto de disciplina urbanística y su contenido.
Por disciplina urbanística podemos entender la actividad administrativa tendente a lograr la adecuación de las actividades de naturaleza urbanística a la normativa y al planeamiento urbanístico, pero también a la parte del derecho urbanístico cuyo objetivo es la garantía del cumplimiento de dicha legalidad mediante el control de la actividad de naturaleza urbanística o la reacción frente a sus transgresiones. Desde ambos puntos de vista, la disciplina urbanística
encuentra contenido en una serie de potestades administrativas, e instrumentos jurídicos en los que se concretan dichas potestades, capaces de adaptar la actividad de los ciudadanos al interés general cuya protección persigue la normativa urbanística. La regulación de estas potestades y medidas de disciplina urbanística corresponde exclusivamente a las Comunidades Autónomas.
B)Los principios básicos de la disciplina urbanística.
Aunque el Reglamento andaluz de disciplina urbanística enumera los principios, hemos de ser críticos y no olvidar la importancia de otros principios no indicados y que son principios que ostentan una esencial función interpretativa y conformadora en otros ámbitos del derecho administrativo sancionador y de la actividad de la policía de la administración pública. Nos referimos a principios como el de culpabilidad, tipicidad, de proporcionalidad, en bis in idem, entre otros.
C)La inspección urbanística.
La inspección urbanística, además de ser una de las potestades de la Adm para asegurar el cumplimiento de la legislación, puede considerarse como un presupuesto para el ejercicio del resto de las medidas previstas con dicha finalidad.
La actividad de inspección se fundamentan en los principios de objetividad y de especialidad de los inspectores, así como en el de su autonomía, por lo que la normativa establece que los inspectores gozan de autonomía plena en el ejercicio de sus funciones. Asimismo, se establece un deber genérico de colaboración con los funcionarios o empleados públicos que desarrollan tales inspecciones cuya inobservancia es objeto de tipificación como infracción administrativa independiente de las infracciones materiales que pudieran derivarse de dichas inspecciones.
Los fines prioritarios de la inspección urbanística son velar por el cumplimiento de la ordenación urbanística, denunciar cuantas anomalías se observen en la aplicación o desarrollo de dichos instrumentos e informar a las administraciones y autoridades competentes sobre la adopción de las medidas cautelares y definitivas que estime convenientes para el cumplimiento de dicha ordenación.
D)La acción pública en materia urbanística.
La LOUA establece una acción pública en materia urbanística. Ello quiere decir que cualquier persona puede exigir ante os órganos administrativos y los tribunales contencioso- administrativos la observancia de la normativa y del planeamiento urbanístico.
Dicha acción podrá ejercitarse durante la ejecución de las obras y hasta el transcurso de los plazos establecidos. Para el restablecimiento de las situaciones jurídicas individualizadas que el acto impugnado haya podido alterar, sigue siendo precisa la titularidad de un derecho.
2.LA INTERVENCIÓN PREVENTIVA DE LA ACTIVIDAD URBANÍSTICA.
A)Las licencias urbanísticas.
La forma tradicional del ejercicio de la actividad de policía para el control de la adecuación a la normativa de las actividades ha venido siendo el sometimiento a autorización o licencia. Este control previo se articula a partir de la imposición de un deber general de solicitar de la Adm municipal la autorización o licencia para todos los actos de construcción o edificación e instalación y de uso del suelo, incluidos el subsuelo y el vuelo, que signifiquen una transformación material de los terrenos o del espacio. Todo el procedimiento se orienta a analizar si las obras se adecuan a la legislación urbanística vigente y al planeamiento en vigor.
La licencia urbanística, por lo tanto, es un acto administrativo de autorización que tiene carácter
El restablecimiento del orden urbanístico perturbado y la restauración de la realidad física alterada, que constituyen, por otro lado, el objetivo último de la actuación administrativa disciplinaria. Estas medidas de protección de la legalidad urbanística, que deben ser siempre respetuosas con el principio de proporcionalidad, son perfectamente compatibles con el ejercicio de la potestad sancionadora, pudiendo tramitarse además en el mismo expediente sancionador o en expediente autónomo o independiente del sancionador. Además, tres cuestiones resultan de gran importancia: su carácter inexcusable y su obligatoriedad, la acción pública en materia de urbanismo y la posibilidad de adopción de medidas provisionales que garanticen su efectividad.
1.a)El supuesto de actuaciones compatibles con la ordenación vigente realizadas sin licencia o contraviniendo las condiciones impuestas en ésta.
En este supuesto, la LOUA establece la legitimación del acto como forma para lograr el restablecimiento. En definitiva, éste es un ejemplo de eficacia retroactiva de un acto favorable al interesado amparado ya que la licencia puede producir efectos retroactivos legitimando la actividad realizada con anterioridad.
Para llevarla a cabo es preciso un requerimiento previo al interesado para que inste la legalización en el plazo de dos meses, ampliables por una sola vez hasta un máximo de otros dos meses en atención a la complejidad del proyecto. En este supuesto el procedimiento sería el mismo que para las licencias ya que la LOUA establece que regirán para la solicitud, tramitación y resolución de la legalización las mismas reglas establecidas para las aprobaciones o licencias que deban ser otorgadas.
Se prevé también la posibilidad de que se impongan multas coercitivas como medio para la forzosa ejecución de esta obligación si, transcurrido el plazo concedido no se hubiera procedido aun a instar la legalizaicón.
1b)La protección de la legalización urbanística frente a actuaciones incompatibles y manifiestamente incompatibles con la ordenación vigente.
Cuando la actuación ilícita es incompatible con la normativa y el planeamiento vigentes, la protección de la legalidad urbanística se obtiene mediante la reposición de la realidad física alterada.
La Adm puede adoptar dichas medidas para la reposición física en cualquier momento mientras los actos ilícitos están en curso de ejecución pero, una vez finalizadas las obras, dispone de un plazo máximo de cuatro años para resolver y notificar este procedimiento.
Una vez impuesta la obligación de reposición física, el obligado dispone de un plazo de dos meses, desde que se le notifica la resolución, para la ejecución. Si, transcurrido dicho plazo no se ha producido la reposición, se prevé la posibilidad de imponer hasta doce multas coercitivas con periodicidad mínima de un mes y cuantía, en cada ocasión del 10 x 100 de su valor, y en todo caso, como mínimo de 600 euros.
Hay supuestos que, por otro lado, conllevan una actuación administrativa más contundente. Se trata de supuestos que se refieran a la realización de obras tras la negación de la licencia. En estos supuestos el ejercicio de la potestad administrativa no está sujeto al plazo de 4 años al que nos referíamos anteriormente, sino que la acción es imprescriptible y la resolución puede adoptarse en cualquier momento.
1c)La protección de la legalidad urbanística frente a actuaciones incompatibles no sustancialmente con la ordenación vigente: la legalización por aplicación del principio de proporcionalidad y el cumplimiento por equivalencia.
La LOUA establece un límite a la reposición física como forma de restauración del orden
urbanístico perturbado, permitiendo que dicha restauración se logre mediante una ficticia legalización cuando se trate de determinados supuestos en los que se den determinadas circunstancias o requisitos que serán desarrollados reglamentariamente. No se trata más que de una concreción del principio de proporcionalidad, según el cual ha de haber una adecuación entre la medida prevista por el ordenamiento y el fin que se pretende, que siempre es la satisfacción del interés general. Esta medida es excepcional.
1d)La declaración en situación de asimilación a fuera de ordenación.
La situación legal de fuera de ordenación es una figura jurídica prevista en la LOUA en la que quedan las construcciones o edificaciones e instalaciones, así como los usos y actividades existentes al tiempo de la aprobación de los instrumentos de planeamiento que resulten disconformes con los mismos. Son los planes urbanísticos los que determinan el contenido de dicha situación legal y las construcciones y usos que puedan realizarse en dichas obras que, con carácter general, solo podrán ser obras parciales y circunstanciales de consolidación, cuando no estuviera prevista la expropiación o demolición. Obras que no serán valoradas a efectos de una futura expropiación.
4.LAS INFRACCIONES Y SANCIONES URBANÍSTICAS.
A)La infracción urbanística y sus consecuencias.
El derecho urbanístico sancionador puede definirse como aquella parte del derecho urbanístico que tiene por objeto la regulación de distintas infracciones urbanísticas y sus sanciones. Podemos observar dos tipos de infracciones: las infracciones propiamente dichas, y los delitos urbanísticos.
En esta materia es plenamente aplicable el régimen administrativo sancionador, siendo por tanto de aplicación, con matices los principios inspiradores del derecho penal.
Estas infracciones se clasifican, desde un punto de vista material, en leves, graves, y muy graves. Y desde un punto de vista formal, en infracciones por obras o actuaciones legalizables, no legalizables o mixtas.
B)Los responsables de las infracciones urbanísticas.
La LOUA considera responsables de las infracciones urbanísticas no solo a los autores materiales de las mismas, sino también a todos aquellos que con su conducta cooperen o faciliten decisivamente la comisión de la infracción.
La LOUA extiende la posibilidad de sancionar no solo a las personas físicas y jurídicas, sino también a las entidades y uniones sin personalidad jurídica, cuando la infracción consista en la transgresión de deberes o prohibiciones cuyo cumplimiento les corresponda.
C)El procedimiento urbanístico sancionador.
El ejercicio de la potestad sancionadora en materia urbanística está sujeto al procedimiento sancionador. Sin embargo, para este procedimiento la LOUA prevé un plazo de caducidad de un año. La competencia para iniciar y resolver corresponde al alcalde de cada municipio o al concejal en quien delegue. En el procedimiento sancionador podrá exigirse la restauración del orden urbanístico anterior. Además, es preciso indicar que cuando el procedimiento sancionador se tramita por una actuación urbanística infractora amparada en una licencia ilícita, es preciso proceder a la anulación de dicha licencia antes de dictar la resolución sancionadora, y no podrá sancionarse al infractor si se ha atendido a lo dispuesto en la autorización amparada e un planeamiento o instrumento de gestión anulado, salvo que incurra culpa, dolo o
decir, aquel o aquello que es rodeado. Este componente no sería otro que el ser humano y,lo que le rodea, la realidad física del mismo.
Puede entenderse el ambiente como el conjunto de circunstancias que rodea a los seres vivos. La riqueza y complejidad de dichas circunstancias ha llevado a afianzar una concepción sistemática del ambiente. El ambiente es, pues, un sistema que reúne dos grandes subsistemas, ambos indispensables para la propia existencia de la vida y determinantes de las condiciones de la misma: el subsistema de los elementos no vivientes y el subsistema de los seres vivos.
Aquella realidad que constituye el entorno del hombre no siempre viene dada por elementos naturales, sino también artificiales, de modo que, en función del enfoque que se adopte, más ecocéntrico o más antropocéntrico, dicho concepto resultará más o menos amplio. En cualquier caso, no puede olvidarse que el concepto de ambiente resulta una construcción humana, lo que va a determinar que en su configuración no pueda prescindirse de la consideración de elementos culturales, sociales o económicos que representan factores importantes del entorno o circunstancias en las que se desenvuelve la vida humana.
La opción por una concepción amplia o por una restringida plantea ventajas e inconvenientes. Mientras que una concepción restringida constituye una garantía no solo para la propia identificabilidad del sistema normativo sino también para la propia eficacia del mismo, presentaría el peligro de dejar fuera aspectos íntimamente relacionados con la calidad ambiental y la protección de la naturaleza.
Otros autores son partidarios de un concepto más amplio, que adopta un concepto más flexible, compuestos por un núcleo duro, donde se organizan los elementos básicos de la naturaleza, elementos como la fauna y la flora, el paisaje y el medio ambiente artificial o humano.
Más allá de la doctrina, la jurisprudencia también pone de manifiesto aquella insalvable dualidad entre visión ecocéntrica y la antropocéntrica. El TC parte de una concepción reducida y transversal que entiende el medio ambiente como un elemento material o sustantivo, que integra recursos naturales, considerando a los mismos en una vertiente estática, y que deben guardar equilibrio con otras políticas sectoriales diferentes a la propia del medio ambiente. Sin embargo junto a los elementos naturales, también se incluyen otros elementos que no son naturaleza sino Historia, los monumentos, así como el paisaje.
2.APROXIMACIÓN AL CONCEPTO DE DERECHO AMBIENTA.
El derecho ambiental es aquel sistema normativo cuyos fines son la preservación del medio ambiente, garantizar el uso sostenible de los recursos naturales y mantener el entorno en condiciones adecuadas para ofrecer calidad de vida a las personas.
A)Características del derecho ambiental.
El derecho ambiental es derecho público, y sin prejuicio de que participen otras ramas el protagonista es el derecho administrativo. Ello resulta coherente con la caracterización del derecho ambiental como derecho esencialmente preventivo, y se plasma en el hecho de que los instrumentos se corresponden con los de la Adm.
→ Ecologismo como fundamento básico del derecho ambiental: Los planeamientos ecologistas presiden las bases éticas de este sistema normativo. Sin embargo, dichos planeamientos distan de ser homogéneos dada la coexistencia de muy diferentes enfoques de prioridades diversas.
→ Vocación universalista: El derecho ambiental aspira a resolver los problemas ambientales a escala mundial, lo que resulta a priori coherente con el propio carácter global de muchas de las amenazas ambientales. Este rasgo se proyecta en el impulso que, desde el derecho internacional, se ha venido confiriendo al tratamiento de estas cuestiones. Sin embargo, los instrumentos jurídicos de derecho internacional son los menos desarrollados.
→ Primacía de los intereses colectivos: El derecho ambiental no se configura en el objetivo de garantizar un concreto derecho subjetivo de las personas. Su aspiración es lograr la protección a escala mundial.
→ Énfasis preventivo: Tanto los contenidos de las normas ambientales como los instrumentos jurídicos se hallan presididos por un enfoque preventivo. La prioridad es evitar la producción de dichos daños.
→ Multidisciplinariedad: La multidisciplinariedad presente en este derecho se manifiesta en diversos niveles: en primer lugar, en relación con el concurso de otras ciencias diferentes del derecho, en segundo lugar, en relación con otras ramas del derecho, en tercer lugar, se manifiesta dentro del propio derecho administrativo, donde el derecho ambiental manifiesta fuertes vínculos con otros sectores de aquél.
→ Componente técnico-reglado: El derecho ambiental es muy técnico, sin embargo, no todo el derecho ambiental puede ni debe ser técnico. Por otra parte, tanto en éste como en otros ámbitos, comienza a afianzarse la aceptación de la incertidumbre científica.
→ Su configuración en vrios niveles: ello se proyecta en la escala territorial de los ordanismos o centros de producción de normas ambientales, que van desde organizaciones internacionales hasta Entidades de carácter local.
→ Dispersión normativa: El derecho ambiental se compone de normas muy dispares.
→ Flexibilidad: la ploriferación y progresiva implantación de mecanismos más flexibles orientados a estimular el cumplimiento voluntario por parte de empresas y particulares de las normas ambientales, ha cobrado tal importancia y predominio en nuestros días que muchos identifican en el derecho ambiental un modelo de derecho preferentemente negocial o estimulador, con el fin de ampliar su grado de eficacia y de adaptabilidad a la complejidad y mutabilidad del problema ambiental.
→ Eficacia limitada: Existen intereses privados, resistencia social frente a las cargas e inconvenientes que plantea la modificación de sus conductas, la imperfección técnica de las normas o la permisividad de las Administraciones son factores que inciden en el incumplimiento.
B)Los principios del derecho ambienta.
1a)Principios estructurales del derecho ambiental.
→ Globalidad: Los grandes problemas ambientales no entienden de fronteras.
→ Horizontalidad: Las estrategias ambientales no pueden adoptarse sectorialmente, sino que su éxito depende de la adecuada coordinación con los sectores que presentan alguna incidencia en el medio ambiente. Esta característica da lugar al principio de integración, que impone la obligación de ser sensibles y permeables a los dictados de la normativa ambiental y el deber de contribuir a la consecución de sus objetivos a través de su propia producción normativa.
→ Sostenibilidad: Debemos mencionar el desarrollo sostenible y el desarrollo económico los cuales deben compatibilizarse y equilibrarse.
