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unam vol. 5 núm. 13
El desmantelamiento de Pemex
David Ibarra
Presidente del Comité Editorial economíaunam
Introducción
La situación de Pemex llega a un punto crítico que apenas oculta el ascenso de los pre- cios internacionales del petróleo 1 y algún modesto avance en el esfuerzo de formación de capital pospuesto por años. La empresa está dejando de cumplir los objetivos de su creación en cuanto a: fomentar desarrollo, industrialización y capitalización nacionales, abastecer de energéticos baratos a la economía y contribuir a la salud de la balanza de pagos. El objetivo central de Pemex ha dejado de ser el de impulsar el crecimiento para convertirse en instrumento equilibrador de corto plazo del presupuesto público y de las cuentas externas. El abasto doméstico de energéticos, crecientemente se satisface con importaciones de gasolinas, gas y productos petroquímicos. La significación del petróleo en la balanza de pagos sigue siendo importante –aunque su contribución relativa disminu- ya dado el ascenso de otras exportaciones– principalmente por el alza de las cotizaciones internacionales, ya que los volúmenes vendidos declinan y seguirán declinando pari passu al agotamiento de las reservas y las posibilidades de extracción. Un pilar fundamental de la economía durante setenta años comienza a flaquear. Las cau- sas son variadas, aunque ajenas en lo medular al manejo intrínseco de Pemex. No significa lo anterior la ausencia de ineficiencias, fallas administrativas, técnicas, exceso de empleo, rezagos en la modernización, ni imperfecciones en los sistemas regulatorios, en el control de costos o en la maximización de los rendimientos de las cadenas productivas. Sin embargo, los obstáculos centrales a la revitalización de la industria petrolera, nacen de la ausencia cró- nica de una estrategia energética de largo plazo, como parte medular de las políticas públi- cas de desarrollo y de seguridad nacionales. Y, junto a ello, está la exacción indiscriminada de las rentas petroleras para sanear desequilibrios de las finanzas públicas, olvidando que la producción de hidrocarburos requiere de inversiones continuas y cuantiosas en exploración y desarrollo para compensar la declinación natural de los yacimientos y luego en refinación o petroquímica para añadir valor agregado. Las soluciones al problema descrito, sin buscar seriamente alternativas, no han re- basado la intención ideológica simplista de privatizar a Pemex en todo o por partes, a fin de allegarse recursos que por un tiempo alivien las finanzas del Gobierno Federal. Con la privatización se tiene la esperanza que aporte alguna eficiencia, aunque se oculte la posibilidad de que luego empeoren sin remedio los problemas. Pareciera que dar respiro a la reconstrucción de Pemex, está en alguna medida fuera del horizonte de las principales opciones políticas consideradas.
- No debe exagerarse el aumento de los precios. En términos reales, a fines de 2007, las cotizacio- nes petroleras apenas resultaron 10% superiores a las de 1981, cayendo después sustancialmente para luego recuperarse.
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Los problemas productivos
La primera tarea consistiría en dilucidar la posibilidad de sostener la capacidad de la producción petrolera en el presente sexenio y luego durante un período posterior tan prolongado como sea posible ante la declinación de Cantarell en que se ha susten- tado la producción nacional por largos años. La pregunta nos remite directamente a con- trastar la política de extracción con la de reconstitución de las reservas y los trabajos de exploración, reaprovechamiento de los campos viejos y el desarrollo de los nuevos. Aquí se encuentra la primera encrucijada. Singularmente en los dos sexenios ante- riores se decidió en función de apremios de la macroeconomía, intensificar producción y extracción, mientras se descuidaban la restitución de reservas y el gasto en exploración y desarrollo. En segundo término, los esfuerzos se concentraron en mejorar la recupe- ración de los pozos, más que en multiplicar los yacimientos listos para ser explotados. Según información de Pemex, las reservas probadas de hidrocarburos disminuyeron 33% entre 2000 y comienzos de 2006 (apenas se cuenta con 16 miles de millones de barriles de petróleo crudo equivalente). Los descubrimientos y mejoras han sido incapaces de compensar la caída de las reservas de hidrocarburos con viabilidad económica para la futura extracción. Puesto en otros términos, sólo se dispone de reservas probadas por un período que no excede de los diez años.^2 La situación es particularmente preocupante por la rápida declinación del yacimiento de Cantarell que llegó a producir más de dos millones de barriles diarios y que, con opti- mismo, alcanzará una producción de apenas 500-600 mil barriles en 2012 y también por la razón de que no parecen existir o no se han identificado otros yacimientos gigantes a explotar. La intensificación de los trabajos de recuperación y los de identificación de nue- vos yacimientos tendrán como objetivo inmediato compensar el agotamiento de Cantarell a fin de sostener el volumen de la producción. Así ocurre con el importante yacimiento de Ku-Maloob-Zaap, luego quizá con el desarrollo de Chicontepec y más adelante con el aprovechamiento de yacimientos en aguas profundas. Entretanto, ya la extracción total de crudo tendió a estancarse y luego a declinar ligeramente en años recientes. Desde 2002, la producción se situó alrededor de los 3.2 millones de barriles diarios, para reducirse entre 100 y 200 mil barriles hacia 2007, principalmente de crudo pesado. El caso del gas ofrece una perspectiva semejante (las reservas probadas cubren un período de 8-11 años). Aquí se ha avanzado en impulsar nuevos descubrimientos, algún alivio proviene del desarrollo de la cuenca de Burgos y de otros yacimientos, como lo demuestra el acrecentamiento de la producción de 4.7 a 6.0 miles de millones de pies cúbicos diarios. La comercialización y distribución de gas, se ha cedido en proporción ele- vada a los intereses privados. Y también se ha permitido la participación de particulares en la explotación de los yacimientos a través de los “contratos de servicios múltiples”, pese
- Los recursos probados ascienden a 15.5 miles de millones de barriles equivalentes, los probables a 15.3 y los posibles a 14.6 para un total de 45.4. (Véanse Pemex (2006), Petróleos Mexicanos, Annual Report; US Securities and Exchange Commision, Form 20-F, Washington y Pemex (2008), Pemex Pers- pective, México).
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Francisco Rojas, el costo del barril producido sube de 3.34 a 4.13 dólares entre 2001 y
- De otro lado, costos en los campos a desarrollar mejor conocidos y promisorios oscilarán alrededor de 15 dólares (Chicontepec) y los de aguas profundas posiblemente lleguen a 25 dólares por barril.^7 Asimismo, será imprescindible reconstruir la capacidad de administrar, gestionar grandes proyectos y compensar rezagos acumulados en una industria extractiva sujeta al fenómeno inescapable del agotamiento. Sobre el particular cabe subrayar el preocupante debilitamiento deliberado del Instituto Mexicano del Petróleo que abandonó la investigación y la evaluación de los avances tecnológicos del mundo. Con todo, la tecno- logía petrolera es tecnología madura, susceptible de adquirirse sin mayores obstáculos. Aún en el caso de la explotación de recursos en aguas profundas, existen empresas especializa- das que prestan sus servicios a los principales consorcios petroleros del mundo. La astringencia financiera impuesta a Pemex también ha impedido acrecentar la capa- cidad de refinación y equilibrar las líneas internas de producción. A fines de 2007, la im- portación de productos petrolíferos casi llega a 500 mil barriles y la de gasolinas excede de 300 mil barriles, ambas por día. Y el valor total de ese intercambio sumó más de 14 mil millones de dólares, dejando un déficit neto (al deducir las exportaciones) de casi 11 mil millones. Sólo la importación de gasolinas asciende ya a cerca de 40% del consumo nacional. En materia de compras foráneas de petrolíferos se requiere, además, ampliación perentoria de inversiones modernizadoras en ductos, transporte de otro tipo y en capaci- dad de almacenamiento. En rigor, deben modernizarse quince terminales marítimas y diez centros de almacenamiento, incluidas las instalaciones principales de Tuxpan. De otro lado, la extracción de crudo pesado (50-55% del total) no puede procesarse en su totalidad en las instalaciones de Pemex. La capacidad de refinación, es apenas de 1. millones de barriles diarios de los cuales sólo 39% corresponde a tratamiento de aceites pesados. Absorbiéndose en las refinerías nacionales sólo ese porcentaje del crudo pesado extraído, el resto se vende directamente en los mercados foráneos o se procesa por encar- go y a costos altos en instalaciones del exterior. Hay, en consecuencia, un serio desajuste entre las líneas de extracción y las capacidades de procesamiento de la empresa.^8 No se trata de una cuestión trivial: impide captar enormes beneficios dado el sustancial diferencial de precios y de valores agregados entre las cotizaciones internacionales del crudo pesado, del ligero –entre 10 y 15 dólares por barril– y con respecto al de las gasolinas. Y también hay desajustes entre la oferta de las refinerías nacionales con respecto a los cambios de la demanda hacia la diesilización automotriz y el uso de combustibles limpios. En lo general, desde hace más de diez años se ha pospuesto, la modernización de las capacidades de procesamiento del petróleo –si se exceptúan los casos de las refinerías de Cadereyta y Madero– en consonancia con los requerimientos crecientes de la demanda; del mismo modo se han detenido los programas de mejoramiento de las gasolinas y el diesel (eliminar el azufre). Con rezagos y problemas, se comienzan a reconfigurar algunas refinerías, pero sin atacar el fondo del problema. Las cifras disponibles indican que se ten-
- Véase F. Rojas (2007) “Petróleo, Biocombustibles y Alimentos”, Colección Pensamiento Contem- poráneo, Fundación Colosio, México.
- Las refinerías de Pemex tienen una capacidad de 1.54 miles de millones de barriles diarios, de los cuales sólo pueden proveer 0.6 miles de millones de barriles de crudo pesado. (Véase Pemex (2008), México´s Refining Outlook, Presentation for the International Energy Agency, México).
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drían que terminar las reconfiguraciones de las refinerías de Minatitlán, Tula, Salina Cruz y Salamanca hacia 2016 para que las importaciones de gasolinas descendieran de 40 a 30% del consumo nacional.^9 Pero si los proyectos se atrasan o no se emprenden, las im- portaciones subirían a 47% de ese consumo.^10 En cualquier caso, se tendrían que dedicar inversiones complementarias para acrecentar la capacidad de preparar mezclas y completar ductos o sistemas de transporte dentro del país. Por eso, resulta inexplicable el aplazamien- to de una década de la construcción de una refinería de alta conversión de 400 mil barriles diarios. Aparte de las virtudes intrínsecas del proyecto, la inversión se justificaría con creces por el aprovechamiento de los diferenciales mencionados de los precios internacionales y el alargamiento de las cadenas de valor agregado, acompañadas por los beneficios de la sustitución eficiente de importaciones. La capacidad financiera de Pemex-Refinación ha quedado dañada, además, por la práctica frecuente de hacerle asumir subsidios a la gasolina y al diesel, a veces, superiores a los dos mil millones de dólares anuales.^11 En rigor, dichas subvenciones constituyen decisiones de política que debieran incorporarse al presupuesto federal en vez de dis- torsionar los resultados de la empresa y reducir la transparencia de las cuentas públicas. Más importante es el hecho de que a las subsidiarias de Pemex se les sujeta a rígidos sistemas de precios internos de transferencia y de precios de venta de su producción. Así se reducen los márgenes fundamentales de la autonomía gerencial y frecuentemente se deban absorber cuantiosas pérdidas. El rezago acumulativo en la capacidad de renovación productiva de Pemex plantea en la actualidad otros problemas. Tanto la exploración y desarrollo de nuevos campos petro- líferos, como la ampliación y modernización de las plantas de proceso, fuerzan a impulsar proyectos aplazados de maduración prolongada y de inversión elevada. Por ejemplo, la construcción de la refinería aludida significaría una inversión de más de 6 mil millones de dólares y tomaría cuatro años terminarla una vez elaborado el proyecto detallado de in- geniería. Por ello, no obstante, cobra singular importancia no diferir más la modernización aplazada de las instalaciones petroleras. Y, de otro lado, hay deterioro grave en las capa- cidades técnicas de Pemex para concebir, controlar y ejecutar proyectos de inversión. La situación del ramo de petroquímica estatal reviste rasgos más acusados de des- cuido inversor y de ausencia de decisiones encaminadas a alargar las cadenas de valor agregado de Petróleos Mexicanos y de la industria privada nacional. En este caso, se decidió desde comienzos de la década de los noventa, iniciar un proceso de privatización de las instalaciones estatales en gran medida fracasado. En apoyo a la misma política de fomentar la inversión y los negocios privados se redujo el número de petroquímicos bá- sicos reservados al Estado de 34 a 9.^12 Casi desde entonces, el esfuerzo de Pemex se limita a terminar instalaciones, efectuar mantenimientos, y procurar la venta de las plantas al sector privado. Así se explica, años atrás la decisión de cancelar las inversiones necesa- rias en el Complejo Petroquímico Morelos que aprovecharían el gas y los líquidos del gas
- Véase Pemex (2008), México’s Refining Outlook, op. cit.
- Véase Pemex (2008), Pemex Perspectives, México.
- Entre los comienzos de 2004 y los de 2005, el precio de la gasolina (regular) en los estados norteaméricanos colindantes subio 25%, en contraste con 4% en México.
- De los nueve mencionados, sólo las naftas son productos petroquímicos propiamente dichos.
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En todo caso, los fenómenos externos favorables pudieran debilitarse o revertirse hasta volver a situarnos en las inestabilidades y crisis cambiarias del pasado. Con todo, sería excesivo profundizar en esos temas en el contexto del presente trabajo, baste pun- tualizar el caso petrolero donde los pronósticos de precios altos parecen firmes, aunque dudoso el sostenimiento de la producción exportable mientras estén vigentes las políticas del presente. En los hechos, el comercio exterior del petróleo y productos petroquímicos aportan cuantiosos recursos a la balanza de pagos, no porque los volúmenes aumenten, sino –valga la repetición– debido al acrecentamiento de los precios. Las cotizaciones prome- dio del crudo vendido al exterior ascienden explosivamente de 22 dólares a 80 dólares por barril entre 2002 y 2007. Merced a ese hecho primordial, el saldo neto de la balan- za de comercio de hidrocarburos y sus derivados se ha incrementado de 11.6 a 23. miles de millones de dólares en el mismo período. Sin embargo, a los escollos al sostenimiento productivo y a la renovación moderniza- dora de Pemex, se suma el agotamiento natural de los yacimientos maduros hasta poner en riesgo la etapa de altas ganancias en el comercio exterior de los hidrocarburos. Aunque la oferta máxima alcanzada en los diversos componentes de la mezcla mexicana varía de fecha, en todos los casos se observa declinación de los volúmenes exportados. Las ventas externas de las variedades del Itsmo y Olmeca –las más valiosas–, bajan en 2007, 68.5 y 52.5%, respectivamente, en relación a la extracción tope alcanzada en 1997. De su lado, el crudo maya exportado ha caído 13.5% entre 2004 y 2007. En suma, las expor- taciones volumétricas disminuyen, las reservas declinan y los costos se elevan, mientras que inversiones frescas escasean. Gracias a los precios, las ventas externas de gasolina, gas y otros petrolíferos han crecido a la notable tasa de 21% por año entre 2002 y 2007 pero, las compras foráneas ascienden todavía más, al espectacular ritmo de 36% también por año. En consecuencia, esos saldos favorables del comercio exterior tenderán a des- aparecer en un período no mayor de diez años de no romperse las tendencias observadas hasta hoy. Lapso que podría acortarse, si hay desplazamiento de la demanda hacia impor- taciones, al no eliminarse el azufre del diesel y las gasolinas en las refinerías de Pemex.
La situación financiera y fiscal
A fines de 1995, el patrimonio consolidado de Pemex ascendía a 82.6 miles de millones de pesos de 1993 (123 miles a precios corrientes), ya en 2001, se había reducido a 33. miles de millones, en 2004 a 7.4 miles de millones para desaparecer o casi desaparecer en los dos ejercicios siguientes. En consonancia, el endeudamiento se dispara de 117. miles de millones de pesos a 1 164.8 miles de millones corrientes en dicho período, esto es, sufre un incremento de casi diez veces. Sólo entre el 2001-2006, las deudas de corto plazo se duplican con creces y con mayor intensidad ocurre lo mismo con los pasivos de largo plazo (casi se triplican). La descapitalización de Pemex ha sido brutal y se ha producido de manera sistemática y deliberada desde hace tres o cuatro lustros. Cabe preguntar la explicación de ese fenó- meno ya que la empresa, pese a sus ineficiencias, no ha dejado de generar utilidades o
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márgenes amplísimos entre sus ingresos y gastos propios. Los rendimientos operativos han subido nueve veces entre 1995 y 2006 y las utilidades antes de impuestos van de 68.9 a 584.4 miles de millones de pesos corrientes en el mismo lapso. De su lado, los impuestos se han acrecentado de 74.9 a 582.9 miles de millones de pesos en igual período o, visto acumulativamente, Pemex ha cedido la totalidad de las rentas petroleras al fisco al aportar- le casi 3 billones españoles o 3 trillones anglosajones de pesos de 1995 a 2006. Pocas son las empresas petroleras que generan márgenes tan altos de utilidades y ninguna cubre impuestos directos tan elevados hasta generarle pérdidas. Como se ha subrayado, la anómala astringencia financiera que se somete a Pemex ha limitado grandemente no sólo la modernización de sus instalaciones, sino arriesga la sus- tentabilidad de la producción petrolera, de petrolíferos y petroquímicos. La inversión anual de Pemex –pese al moderado repunte del último trienio– sigue siendo sistemáticamente inferior a la de 1982, un cuarto de siglo atrás. A precios constantes de 1993, se invirtieron 36 miles de millones de pesos en aquel año (1982) y sólo 30 mil en 2006 mientras se dejaban acumular necesidades de inversión aplazadas. Más aún, en los últimos tres años ha desaparecido la reserva para exploración y declinación de campos. La inversión programable, esto es, la que emprende Pemex con recursos presupues- tarios se ha abatido de 8.3 a 1.8 miles de millones de dólares (casi 80%) entre 1982 y
- 14 En contraste, la inversión realizada a través de Pidiregas 15 ya representa 89% de la formación de capital de la empresa (2006). La situación es alarmante no sólo por el alto costo del esquema, sino por la acumulación de deudas –alrededor de 50-60 miles de mi- llones de dólares– en proyectos prácticamente de llave (productiva y financiera) en mano. De ese modo, se van perdiendo las capacidades de concebir, administrar y controlar pro- yectos productivos de envergadura e incluso las habilidades conexas a las negociaciones financieras.^16 Más aún, en el Master Trust Fund, creado para mejorar la carátula financiera de Pemex se han depositado alrededor de 19 mil millones de dólares que poco se usan a fin de cuidar del conjunto de las finanzas gubernamentales.^17 Aun así, el papel de Pemex en el equilibrio del mercado externo es decisivo. No sólo contribuye significativamente a los ingresos de la balanza de pagos, sino que aporta recur- sos más que suficientes al servicio de la deuda pública –y de la privada– sin sobresaltos,
- Las cifras a precios de 1993 corresponden a cálculos de Ramón Carlos Torres, puestos al día por el autor de esta nota. El resto de la información proviene de Pemex. (Véase R. Torres (1998), op. cit. Cuadro 5).
- Pidiregas significa Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo Diferidos en el Re- gistro del Gasto, es decir, endeudamiento que no se incorpora formalmente a la deuda pública. Se trata de un esquema supuestamente transitorio –mientras se privatizaba el sector energético– que evade los controles de gastos públicos negociados con los organismos financieros internacionales.
- Aún si sólo se hubiese permitido la acumulación parcial de Pidiregas, esto es, si Pemex hubiese recomprado parte del papel a fin de presentar un saludable superávit o déficit primarios, el impacto en los costos y la reducción de las inversiones con recursos propios, seguirían gravitando por igual en los resultados y el desarrollo futuro de la empresa. Por lo demás, con el fin de liberar los fondos excedentes de caja con propósitos de inversión, sin romper los controles del gasto presupuestal, al parecer se ha seguido el camino tortuoso de permitir a Pemex, emitir y pagar Pidiregas. Ya los pagos a cuenta del capital de la deuda de Pidiregas suma más de 117 miles de millones de pesos en el período 1998-2007 que necesariamente redujeron la capacidad inversora de Pemex.
- Al propósito, la Secretaría de Hacienda le fijó a Pemex la meta de generar un superavit primario mayor a los 160 mil millones de pesos durante 2008. Esos recursos estarán esterilizados hasta contar con la venia de las autoridades financieras.
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ción inviable en términos tanto políticos como de negocios, aún si se hace abstracción de las resistencias del nacionalismo ciudadano a la privatización.^20 Desde comienzos de la década de los ochentas, los gobiernos no aciertan a instru- mentar una reforma impositiva congruente con los cambios de las políticas socioeconó- micas, los inducidos por la globalización y necesidades imperiosas del Estado. Hasta hace poco las insuficiencias del sistema tributario se vieron aliviadas por los cuantiosos recursos de las privatizaciones y la impune expoliación de Pemex, vías que, por razones obvias, están ya próximas al agotamiento. Quiérase o no, el escollo fundamental a la despetrolización de la economía y a toda reforma fiscal significativa es político. Nace de la oposición de la elite nacional –y extranjera– a tributar, tanto como de la falta de audacia republicana, de la sujeción de los partidos políticos a los poderes fácticos. Este y no otro es el problema estructural, medular, de la falta de autonomía presupuestal de Pemex. A lo anterior se añadiría la renuencia casi obligada de los gobiernos estatales a ceder participación en las rentas de Pemex. Una fracción significativa de las participaciones federales (entre 25 y 34%) está asociada a los ingresos petroleros.^21 En consecuen- cia, la apropiación y distribución de esos ingresos queda sujeta a tensiones contrapues- tas: las necesidades financieras del Gobierno Federal; las resistencias empresariales y de la elite económica a tributar; las demandas de las entidades federativas apremiadas por una bolsa fiscal común que no se expande; y el imperativo microeconómico de Pemex de invertir, reinvertir y modernizar sus instalaciones. 22 En términos políticos, las soluciones encontradas hasta ahora se han orientado a debilitar el gasto federal en inversión, restrin- gir las erogaciones sociales, acrecentar la tributación regresiva al consumo y sobre todo a descapitalizar a Pemex. En los últimos ejercicios se han aligerado las restricciones a la formación petrolera de capital a través de diversos paliativos. El presupuesto de Pemex fue ampliado en 30 mil millones para utilizarse en inversión durante el año en curso, probando en cierto sentido la existencia de márgenes hacendarios de maniobra. Eso mismo explica el reciente decreto
- Recuérdese aquí que el sistema impositivo mexicano está marcado por sus modestísimas recau- daciones y alta regresividad. La tributación apenas asciende a 11% del producto que contrasta con el promedio de 36% de los países de la ocde, 25% de los Estados Unidos o 34% del Brasil. Con la última reforma impositiva las recaudaciones de los impuestos indirectos probablemente se acrecentarán. Se ha reducido enormemente la progresividad de la imposición directa, bajando las tasas, así como el número de escalones del Impuesto a la Renta; a través del ietu, impuesto típicamente indirecto, se ha duplicado casi paso a paso el Impuesto al Valor Agregado haciendo que las recaudaciones regresivas indirectas tiendan a subir de 55% a cerca de 70% del total. (Véase D. Ibarra (2007), La reforma impositiva, Facultad de Economía, unam, México).
- El hecho que la economía y sobre todo los ingresos de la bolsa fiscal conjunta de la Federación y las entidades federativas hayan crecido poco, mientras las necesidades arrecian, ha hecho que los gobiernos de los estados recurran al endeudamiento interno, agravando las presiones políticas sobre los ingresos de Pemex. Según la Secretaría de Hacienda ese endeudamiento ha crecido 65% entre 2001 y 2007, hasta llegar a más de 164 mil millones de pesos.
- El dictamen de la Cámara de Diputados sobre la Ley de Derechos sobre Hidrocarburos de 2006, refleja nítidamente la incorporación de objetivos contradictorios. De un lado, se pretende sostener los ingresos petroleros de la Federación sin causar trastornos recaudatorios. De otro, se aspira a que Pemex sea competitivo desde el punto de vista fiscal y que opere como cualquier otra empresa transnacional.
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del Ejecutivo destinado a elevar los precios de las gasolinas –pese a su impacto inflaciona- rio–, así como los contratos de servicios múltiples y la desincorporación parcial de algunos segmentos de Pemex para captar recursos foráneos, aunque haya de cederse parte de las utilidades presentes y futuras de Pemex. El alivio es sólo parcial por cuanto se mantienen los controles hacendarios sobre los precios de los petrolíferos y, otro tanto se hace con respecto al sistema de precios de transferencia entre las empresas del consorcio petrolífero que se fijan en relación a cotizaciones externas (Houston), sin referencia alguna a las venta- jas comparativas internas y al objetivo de maximizar las cadenas de valor agregado. Ambos sistemas, unidos a otras rigideces fiscales y presupuestarias, impiden a Pemex operar con eficiencia, agilidad y competitividad en el mundo globalizado.
Las tentaciones extranjerizantes
Factores ideológicos, reforzados por intereses vernáculos y foráneos se combinan en el intento de plantear soluciones precarias, transitorias, cuando no engañosas a los proble- mas de Pemex y del país. La más repetida y en cierto grado exitosa, es la de privatizar a la industria petrolera con el propósito de recabar recursos y quizá, como se publicita en exceso, mejorar eficiencia y competitividad de Pemex. La privatización de las opera- ciones de compra y transporte del gas, la venta de las instalaciones petroquímicas, los contratos de servicios múltiples, el desplazamiento del Instituto Mexicano del Petróleo por servicios externos de asesoría, y el outsourcing de otras funciones –alquiler de barcos, plataformas e instalaciones, por ejemplo– son otros tantos casos de la fragmentación deliberada de Pemex y de la transferencia de oportunidades de negocios principalmente al sector privado del exterior. Hoy, resurgen iniciativas en la misma dirección con mayor o menor radicalismo. Así se insiste desde la privatización total de Pemex o continuar con el desmembramiento parcial de la empresa. Incluso se invierte ingenio jurídico en evitar cambios constitucionales o incluso debates públicos más o menos abiertos sobre el tema. En la visión gradualista se plantea la privatización de las refinerías y los ductos, im- primir mayor velocidad política a la privatización de la petroquímica, la celebración de contratos de riesgo abiertos o disimulados en la explotación del gas o en la exploración y desarrollo de yacimientos en aguas profundas. Del mismo modo, se sugieren esquemas semejantes a los de la generación de energía eléctrica en manos de empresas priva- das. También, han surgido planteamientos financieros con la intención análoga de allegar recursos a Pemex y ceder utilidades al sector privado sobre todo extranjero. Al respecto, se ha propuesto transformar a Pemex en “sociedad de interés público” y dividir el capital de la empresa en dos tipos de acciones. La serie A suscrita en su totalidad por el Gobierno Federal con derecho único e irrenunciable a la administración de la empresa. La serie B se colocaría entre el gran público ahorrador, en algunas propuestas dando exclusividad a inversionistas nacionales y, en otras, abierto esencialmente al capital extranjero.^23 El segundo tipo de posibilidades –las financieras– no escapa del todo a la crítica an- terior en cuanto obligaría a compartir una fracción creciente de las utilidades petroleras ya
- Véanse las iniciativas presentadas por los diputados Guillermo Hopkins y Omar Fayad en 2002 y la de Genaro Borrego de 2006.
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utilidades exageradas y falta de competitividad de la banca comercial. La deuda interna neta del sector público en pesos se ha multiplicado más de 100 veces entre 1995 y 2006, al pasar de 11.2 a 1 164.1 miles de millones de pesos, mientras el endeudamiento externo cae de 87.6 a 48.6 miles de millones de dólares (45% de decremento). El costo anual del cambio en la estructura interna-externa de la deuda, asciende ya entre 1 500 y 2 000 millones de pesos anuales. De otro lado, los empeños del propio Banco de México por abatir la infla- ción y equilibrar la balanza de pagos, lo llevan a esterilizar ingresos de divisas que ya respaldan una acumulación de reservas mayor a los 80 mil millones de dóla- res. Ciertamente, así, se difieren riesgos cambiarios y se financia al tesoro norteame- ricano, mientras se descuida la formación interna de capital, incluida la de Pemex. Al propio tiempo, la administración de las reservas de divisas podrían generar ganan- cias considerables de capital o evitar pérdidas por la devaluación del dólar. Valga un simple ejercicio numérico, si el total acumulado de reservas a fines de 2001, 44. miles de millones de dólares, se hubiese invertido en euros, en vez de dólares, hoy se dispondría de 67.2 miles de millones de dólares equivalentes. Es decir, se habrían acre- centado más que significativamente las ganancias de capital y los márgenes de maniobra del Banco de México y aliviando las penurias financieras del Gobierno Federal.^26 A mayor abundamiento es principio consagrado en la teoría y práctica de las finanzas públicas que los ingresos corrientes deben cubrir los gastos corrientes, pero no la suma de éstos con la inversión. En la formación de capital, es admisible el endeudamiento ra- zonable, como vía de facilitar la construcción de obras y proyectos productivos.^27 De manera semejante, es principio en el financiamiento de empresas no contraer deudas para cubrir pérdidas –inexcusable cuando se originan en impuestos excesivos– y sí hacerlo tra- tándose de proyectos de formación de capital que, durante su vida útil, generen ingresos suficientes para cubrir el gasto de inversión y producir remanentes razonables sobre los costos operativos. Cabe subrayar la manera imperfecta de llevar la contabilidad de las finanzas públicas, que sólo toma en cuenta ingresos y erogaciones anuales, sin hacer referencia alguna a los activos patrimoniales. Toda privatización genera ingresos una sola vez, pero significa venta de activos productivos y luego la reducción de la corriente de ingresos asociados a su propiedad y a su mejoramiento. 28 Los ingresos futuros perdidos por venta de activos
- Buena parte de los bancos centrales de los países emprenden una administración más activa de sus reservas, o bien, los gobiernos crean los llamados fondos soberanos con fines que trascienden el mane- jo transaccional o preventivo de riesgos para evitar pérdidas u obtener ganancias de capital. (Véase Deuts- che Bank (2007), Euro Riding High as an International Reserve Currency, EU Monitor núm. 46, Frankfurt; bis (2006) Euro as a Reserve Currency, Working Paper núm. 218, Brasil; European Central Bank (2005), Review of International Role of the Euro; imf (2007), Currency Composition of Oficial Foreing Exchange Reserves, Washington). Además, en las circunstancias actuales no parece especialmente probable un re- punte inflacionario por exceso del gasto público o de la demanda nacional. La economía, por contagio de la norteamericana, se verá inmersa en un período recesivo. Además, las presiones inflacionarias que cuenten serán importadas, de costos –precios altos de materias primas, alimentos y energéticos–, esto es, revestirán características impropias para ser combatidas mediante la restricción del gasto interno.
- Al respecto, consúltese el libro clásico de Musgrave (R. Musgrave y P. Musgrave (1980), Public Finance: in Theory and Practice, Mac Graw-Hill, Nueva York).
- La reducción de la corriente de los ingresos públicos consolidados por virtud de las privatizacio- nes explica su caída de 30-40% a 20% del producto entre la década de los ochenta y la actualidad.
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o falta de inversión pueden ser considerables, particularmente cuando rompen las cade- nas de valor agregado. Adviértase, a título ilustrativo, que la construcción de una refinería de alta conversión, de 400 mil barriles por día, generaría utilidades no inferiores a 2 000 millones de dólares anuales, amén de evitar la casi totalidad del sangrado de divisas por la importación de gasolinas. Otro indicador de la falta de planteamientos estratégicos fundamentales, es la desvin- culación de Pemex y la Comisión Federal de Electricidad. Un caso concreto lo constituyen los rezagos en el impulso a proyectos conjuntos de cogeneración. Es difícil exagerar las ventajas de realizar ahorros de inversión, a la par de suprimir dispendios atribuibles a la intensidad excesiva de energéticos usados en ambas empresas. La incongruencia resalta al advertir el fomento deliberado –hasta subsidiado– de la cogeneración con empresas privadas, mientras se posponen proyectos públicos de mayor envergadura que permitirían abaratar los suministros de energía, sobre todo a la industria competitiva con el exterior. Hasta aquí se ha hecho mención de posibilidades abiertas de hacer fluir más recursos a la capitalización del sector petrolero. En la práctica, sin embargo, por razones políticas, sólo se abordan los acomodos referidos a la esfera de Pemex, mientras se dejan intoca- das soluciones evidentemente más eficaces y sanas, asociadas a cambios en las políticas fiscales o del Banco Central. En este último terreno, aparte de las ya mencionadas, hay otras vías de solución cons- tructiva. Por supuesto, la más obvia –aunque quizá la elite económica y la política la resisti- rían– sería la de implantar una moderada reforma fiscal progresiva basada en la capacidad de tributar de empresas y personas de mayor ingreso o consumo, o en implantar algún otro gravamen recaudatorio, como el impuesto a las transacciones financieras. Con radicalismo menor y, a corto plazo, bien podría pensarse en acrecentar prudentemente el endeuda- miento público con fines de inversión para permitir a Pemex usar una fracción mayor de sus utilidades en remozar sus instalaciones y capacidades productivas. En ese sentido, no pa- recería fuera de razón flexibilizar el crédito del Banco Central al gobierno o utilizar la liquidez bancaria con esas finalidades específicas. Otra vía de hacerlo podría consistir en capitalizar a Pemex, mediante la asunción parcial o total de su deuda por parte del Gobierno Federal, ya que ésta se ha acumulado con empréstitos contratados no para financiar la inversión de la empresa, sino para alimentar directa o indirectamente al erario público. Aun en el ámbito más restringido de la administración de la tesorería hacendaria sub- sisten márgenes desaprovechados de maniobra, cuyos costos financieros y políticos sue- len cargarse a Pemex al llevarla a cubrir el grueso de su inversión mediante Pidiregas. Incuestionablemente es una manera tortuosa, costosa, opaca, de financiamiento. En sus inicios, los Pidiregas se diseñaron con la finalidad de flexibilizar los controles de gasto y endeudamiento convenidos con los organismos financieros internacionales, propósito que carece de sentido hoy en día. El problema es que esos empréstitos se contratan sin con- troles rigurosos, con tasas de interés y spreads más altos de los que cubre la deuda del propio Gobierno Federal en los mercados internacionales. Un cálculo simplista, situaría el costo de cada punto diferencial en 500 millones de dólares anuales considerando un nivel de endeudamiento neto de 50 mil millones por la vía de los Pidiregas.^29
- Prácticas análogas prevalecen en otras dependencias gubernamentales, como la banca de desa- rrollo, encareciendo en conjunto el crédito externo del sector público.
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permanente ya que en el futuro el grueso de la oferta de hidrocarburos se originará en el mundo en desarrollo y por cuanto los países fortalecen los controles nacionales sobre esa riqueza. En los próximos cinco años, la dependencia de Estados Unidos de las importa- ciones de energéticos se transferirá parcialmente del Medio Oriente a América Latina.^32 Además, las nuevas adiciones a las capacidades de refinación y de petroquímicos se con- centran en Asia (China e India) y en los países productores (Arabia Saudita) que alargan deliberadamente las cadenas de valor agregado. Fenómenos análogos se registran del lado de la demanda, ya que los países en desa- rrollo cobran peso y dinamismo en el mercado petrolero. Las necesidades de la ocde en 1996 representaban 64% de la demanda universal, 58% en 2006 y será menor a 50% para 2016. Los requerimientos de las naciones emergentes crecían al doble del ritmo (2006) de los países avanzados y triplicarán ese diferencial de crecimiento hacia 2012. Ya en 2030 China y la India explicarán más de 40% del acrecentamiento de la demanda.^33 De aquí derivan varios cambios en las políticas petroleras. Las empresas transnacionales, dominantes en el siglo pasado, poco a poco, abandonan o son desplazadas de la explotación directa de yacimientos e incluso de la industrialización posterior de los crudos para especiali- zarse en actividades de procesamiento, transporte, comercialización y servicios tecnológicos. De otro lado, las naciones subdesarrolladas dueñas de los mantos petrolíferos y del gas, afian- zan sus derechos de propiedad y precisamente por no disponer de otras alternativas, usan esa riqueza con finalidades múltiples que rebasan el simple objetivo de la maximización de las utilidades de mercado perseguido por los viejos consorcios transnacionales. En algunos países, las rentas de la explotación de hidrocarburos se usan como pivote del desarrollo de las economías (Arabia Saudita, Rusia, China), de su industrialización (China, Noruega, Indonesia, Brasil), del cumplimiento de objetivos distributivos (Venezuela, Nigeria, China, India, Noruega, Irán), 34 de satisfacer metas geopolíticas (Arabia Saudita, Venezuela) o de mantener tasas impositivas anormalmente bajas (México, Nigeria). Más aún, algunos gobiernos impulsan a sus consorcios petroleros a tomar un papel activo en el ámbito internacional, ya sea adquiriendo reservas, penetrando mercados o comprando participaciones en empresas foráneas (China, India, Malasia, Arabia Saudita). En cualquier caso, la norma prevaleciente es la de satisfacer las metas nacionales que cada país petro- lero se fija, donde la optimización mercantil de las ganancias es una entre muchas. La diversidad de los objetivos nacionales en la distribución de las rentas petroleras puede alcanzar efectos altamente benéficos en términos de desarrollo, creación de em- pleos y, en general, del bienestar de la poblaciones de los países petroleros. Pero tam- bién, puede llevar a la dilapidación de recursos no renovables, cuando se transfieran de- masiadas utilidades fuera de la actividad propiamente petrolera a fines improductivos o geopolíticos, dañando el sostenimiento sano, de largo plazo, de la producción. Hay aquí un difícil término medio que las acciones públicas de México no han acertado a resolver.
- Véase D. Fyfe (2008), Crude Oil Supply and Demand Balance for North America, ifa-Mexico Seminar, México.
- Véanse E. López (2008), Médium Term Oil Demand Developments, sener, México; International Energy Agency (2008), World Energy Outlook 2007, Francia.
- Los mecanismos redistribuidos son de muy diversa naturaleza. En algunos casos se trata de subsidios, en otros de ayuda a los gobiernos estatales o provinciales, en unos terceros se gravan pesada- mente el consumo de hidrocarburos para financiar el gasto social (Noruega).
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En nuestro país, el fisco empobrece las actividades petroleras; no se usa a Pemex como palanca de la política industrial, se abandonan los intentos por alargar la integración vertical de las cadenas productivas y las alianzas petroquímicas con el sector privado nacional. De la misma manera, se rezagan los programas de industrialización y los desti- nados a combatir la contaminación ambiental o a adaptar las refinerías a los cambios en la demanda. Sólo de manera pasiva y limitada se aprovechan las oportunidades de los mercados internacionales, vendiendo crudo, pero importando cada vez más productos procesados. Históricamente Pemex nunca usó su poder monopólico para abusar del mercado in- terno. Muy al contrario con frecuencia fue medio para subsidiar la industrialización, el campo, la electrificación o la construcción de la red de carreteras. Hoy, sin embargo, comienza a cambiar de conducta, no tanto por designio propio, sino siguiendo políticas fiscales. El reciente decreto del alza de los precios de las gasolinas y el diesel es otro paso en la transformación paulatina de México de un país de energéticos comparativa- mente baratos –como lo permitirían las rentas de Pemex– a otra de energía cara. En ello, influye primero, la escasez artificiosa de recursos financieros y, luego, el debilitamiento –ya mencionado– de las capacidades internas de programación, evaluación de proyectos y análisis de nuevas tecnologías. En suma, la redistribución de las rentas petroleras no se ha dirigido a satisfacer objetivos desarrollistas o sociales, sino a mantener una carga fiscal baja, singularmente favorable a los estratos de mayor ingreso. Otra vez, el debate energéti- co nacional, parece planteado en términos inapropiados, con ideas que transitan, además, en sentido inverso a las tendencias de los países petroleros del mundo. No hay todavía decisión política definida sobre cómo encarar los problemas de Pemex, salvo la propuesta subyacente de seguir privatizándole. Ello se refleja en la timidez de los objetivos que se le fijan en materia de reestructuración y crecimiento. 35 Los montos pro- gramados de inversión, aunque aumentan con respecto al trienio 2004-2006, parecen reducidos de tomarse en cuenta los rezagos acumulados en más de un cuarto de siglo. La formación proyectada de capital promedia 154 mil millones de pesos anuales entre 2007 y 2015, pero sólo será ascendente cuatro años (2007-2010) para luego estancarse alrededor de 150 mil millones. En el período de mayor crecimiento inversor, apenas 16% de los recursos se destinarán a la exploración y desarrollo de yacimientos, actividades que sólo cobran algún vuelo a partir de 2011. En parte de ahí nacen restricciones a las metas productivas. En materia de exploración y extracción se plantea sostener una plataforma de producción de 3.1 millones de barri- les de aceite. Eso significa que seguirán disminuyendo las reservas otro sexenio (hasta 2012), cuando apenas se logre emparejar el reemplazo con la extracción para después mantener constante un coeficiente de reservas probadas de diez años. En materia de gas, se pretende sostener una producción de 6 mil millones de pies cúbicos por día, que no reducirá en proporción significativa las importaciones. Por lo que hace a la capacidad de refinación, la reconfiguración ya mencionada de las plantas, apenas reducirá las compras foráneas de gasolina a 25 o 30% del consumo
- Véanse Pemex (2008), Pemex Perspectives, México, V. Seiro-Pérez (2008) Mexico´s Supply Outlook: Pemex Point of View, sener, México.
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e innovación endógenas. El abandono de la petroquímica y de la refinación, los avances privatizadores parciales, el outsourcing exagerado de servicios, el desmantelamiento del Instituto Mexicano del Petróleo, el financiamiento de la inversión con Pidiregas, la multipli- cación de los controles burocráticos, son otros tantos factores que merman medularmen- te la eficiencia y la competitividad de Pemex. Las energías de la empresa se desgastan en negociaciones tributarias, de inversión y de precios, en llevar contabilidad doble –empresarial y de presupuesto público–, en satisfacer los complicados e ineficientes requisitos de los concursos públicos del gasto y en otras tareas excesivamente burocráticas. En la actualidad es difícil delimitar si el obs- táculo inmediato al desarrollo petrolero sigue estando en los controles hacendarios a la formación de capital o en la mermada capacidad interna de concebir y ejecutar programas y proyectos de inversión. 36 En síntesis los márgenes financieros aprovechables no sólo servirían al propósito de acrecentar la inversión petrolera, sino de dar tiempo a la recons- trucción interna de Pemex. Hasta ahora, no se ha establecido un sistema de precios de transferencia que maximice las utilidades a lo largo de las cadenas de valor agregado y que aliente a las producciones industriales conexas. Esas prácticas, se suman a las múltiples rigideces macroeconómicas para explicar las enormes pérdidas en Pemex-Refinación, el cierre de la industria de fertili- zantes, o la importación masiva de productos elaborados en el exterior. Por eso, el debate sobre la reforma energética en lo que toca a Pemex, más que gravi- tar obsesivamente en torno a su posible privatización parcial o total, debiera centrarse en la eliminación de los obstáculos que estorban su remozamiento y desempeño como con- sorcio de clase mundial y como fuente de ingresos volcada al desarrollo interno. Incluso, se esgrime políticamente la tesis falsa de tener que comprimir el gasto social a fin de acrecentar la inversión en Pemex. Ya no basta haber despojado por entero a Pemex de las rentas petroleras, se quiere, ahora, arrebatarle ex-ante, las que produzca en el futuro. Por eso, es imperativo alterar normas jurídicas y reglamentos a fin de otorgar a Pemex autonomía de gestión, siguiendo la pauta del régimen concedido al Banco de México. Ello significaría avanzar simultáneamente en varios frentes. De un lado, segregar a Pemex del presupuesto federal –como se ha hecho con Nacional Financiera–, esto es, liberarla de las rigideces presupuestales nacionales o internacionales que regulan el gasto y el endeuda- miento gubernamental desde una perspectiva macroeconómica. Sólo así podrá manejarse con criterios de rentabilidad, eficiencia y competitividad como cualquier otro consorcio inserto en los mercados globalizados. Pemex ganaría agilidad en la toma de decisiones, al no quedar sujeto a los trámites y autorizaciones prolongadas, costosos o innecesarios. A la empresa y al Consejo de Administración se les juzgaría y evaluaría por resultados y no por la sujeción a numerosos controles burocráticos ex ante. Al propio tiempo, las autorida- des monetarias y financieras, tendrían que asumir el costo político íntegro de sus políticas y decisiones, en vez de transferirlo cómodamente a Pemex. De otro lado, la autonomía de gestión implica redefinir los nexos de Pemex con el sistema impositivo y el erario público. En principio habría que poner coto a la transferencia
- En la participación del director de Pemex, Jesús Reyes Heroles, en el Décimo Cuarto Congreso Nacional de Ingeniería (30 de enero de 2008), señaló que aún disponiendo de recursos de inversión, hay rezagos, especialmente en las áreas de refinación y petroquímica por falta de proyectos. (Véase La Jornada, 30 de enero, p. 5).
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abusiva de recursos al fisco federal, a la par de modificar un régimen tributario, complica- do, expoliatorio y opaco, al punto de viciar el cálculo económico de la empresa y de las propias finanzas públicas. Una forma de simplificar el régimen de impuestos podría consis- tir en incorporar a Pemex al régimen general del Impuesto sobre la Renta y fijarle regalías conforme a prácticas internacionales aceptadas. El Estado, en tanto dueño único, podría obtener vía el reparto de dividendos, ingresos adicionales. Así se evitaría, hasta donde sea posible, dados los precios internacionales, el riesgo de que el fisco sufriese caídas abrup- tas en sus ingresos, sobre todo en el período inicial de transición al nuevo régimen. Lo anterior requeriría de acciones y decisiones complementarias incorporadas a la estrategia de desarrollo energético y a la reforma sectorial. Habría que fijar objetivos priori- tarios de reconstitución de reservas y en torno a otras metas correctoras de los deterioros productivos, o promotoras del desarrollo de las cadenas de valor agregado. De aquí sur- gen compromisos ineludibles de inversión y de reorganización administrativa, asociados a metas de producción interna y de comercio exterior que habrían de ser respetadas por las autoridades y convalidadas por el Congreso de la Unión. A fin de facilitar el tránsito hacia el nuevo régimen petrolero, también sería indispen- sable reconstruir cuanto antes el patrimonio perdido de Pemex, sea mediante un aumento de capital o la asunción de sus pasivos por parte del Gobierno Federal. Al propio tiempo, conjuntamente el Poder Ejecutivo y el Banco de México, debieran usar los recursos y los márgenes de maniobra identificados en páginas anteriores con el propósito de aliviar en el tiempo las restricciones impuestas al sector petrolero. En rigor, más que seguir malbaratando empresas y activos existentes, lo que demanda imperativamente el país es construir los eslabones faltantes en la matriz de la producción. El atractivo fundamental a la inversión local y sobre todo, a la extranjera, son mercados en expansión y la multiplicación de las oportunidades de emprender nuevos negocios. El camino de la extranjerización de empresas privadas o públicas es senda que pronto tiende a agotarse e induce a canalizar los flujos de ahorro externo hacia fines alejados de la inver- sión –compra de papeles de renta fija, dadas las tasas internas más elevadas de interés–, sin mayor efecto sobre el empleo, tal como viene ocurriendo en la actualidad. Las acciones de las secretarías de Hacienda, de Energía, del Banco de México, de Pemex e incluso de la cfe, en vez de parecer diseñadas para países distintos y perseguir finalidades disímbolas o contrapuestas, debieran coordinarse, darse apoyos recíprocos, en beneficio de la reconstrucción de las instituciones y estrategias del sector de la energía y de la eficacia de las políticas públicas. Dentro de ese esquema, las responsabilidades del gobierno y, en particular, de la Secretaría de Energía y de la administración de Pemex, no serían menores. Tendrían que diseñar e instrumentar programas integrales de remozamiento del sector energéti- co, de reconstrucción de las capacidades internas de planeación, evaluación y con- trol de proyectos, de seguimiento de la evolución y adaptación a los cambios tecnoló- gicos y mercados mundiales. Vale mencionar, también que Pemex conjuntamente con la Secretaría de la Función Pública y la Auditoría Superior de la Federación, debieran emprender una campaña coordinada de combate a la corrupción y el despilfarro, con agendas concertadas con el sindicato para proteger los derechos de los trabajadores, evitar contrataciones excesivas y convenir métodos e incentivos sistemáticos de aumento
