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Lección 1: El administrado.
1-. El administrado: concepto y clases y circunstancias modificativas de su
capacidad.
La figura del administrado identifica a todo sujeto que establece relaciones jurídico-administrativas con una Administración Pública. La figura del ciudadano expresa el pleno “ status jurídico ” de las personas que se relacionan con la Administración, pues tienen su condición de titulares de derechos y libertades que la Constitución les reconoce frente a todos los Poderes Públicos. Si el administrado pasa a entablar relaciones concretas con la Administración en un procedimiento administrativo, el legislador utiliza el concepto interesado.
Hay varias clases de administrados , pudiendo distinguirse:
- Por la sujeción respecto de la Administración:
- Administrado simple : Es aquel que se encuentra respecto de la Administración en un estado de sujeción general, y que es tratado de una forma impersonal y objetiva, por lo que tendrá “ status jurídico común ”.
- Administrado específico o cualificado : Cuando el administrado se encuentra en un estado de sujeción especial respecto de la Administración en virtud de unas determinadas circunstancias. Tendrá, pues, un “ status jurídico especial ” como consecuencia de una relación de carácter contractual o por imperativo de la Ley; ya sea por el ejercicio de una determinada profesión o por la prestación de un servicio público. Un ejemplo de administrado cualificado serían los funcionarios, los contratistas, etc.
- Por la posición que ocupe.
A la hora de hablar de capacidad del administrado , hablaremos de la capacidad de obrar. No hay que confundir capacidad jurídica (aptitud para ser sujeto de derechos y obligaciones) y capacidad de obrar (aptitud para ejercitar tales derechos). La capacidad de obrar es la aptitud que tiene una persona para ejercitar sus propios derechos y obligaciones. El Art. 30 LRJPAC dice “ tendrán capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas, además de las personas que la ostenten con arreglo a las normas civiles, los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico-administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela...”.
Pese a esto, las distintas normas administrativas pueden tomar en consideración circunstancias modificativas de la capacidad de obrar , en razón de un interés público afectado:
- La nacionalidad : Es una de las causas modificativas de la capacidad de obrar en el Derecho Administrativo. Sin embargo existe la posibilidad de que todos los ciudadanos originarios de los países integrantes de la Comunidad Europea gocen de iguales derechos (al voto, acceder a la función pública, etc.), y por tanto sin ninguna clase de limitación debida a su nacionalidad. La LOFAGE permite a los funcionarios que hubieran perdido su condición a causa del cambio de nacionalidad, solicitar la rehabilitación de acuerdo con el procedimiento que se establezca.
- La vecindad administrativa : La vecindad administrativa representa una limitación, ya que la misma implicará la condición de miembro de una Comunidad Autónoma. La cualificación de vecino tiene gran trascendencia en el ámbito de las Corporaciones Locales, no sólo por su capacidad para ejercer el sufragio activo y pasivo, sino también para disfrutar de los bienes comunales, para recibir prestaciones o plantear reclamaciones.
- El domicilio : Para ser titular de determinados derechos o deberes en relación con una Entidad pública.
- Circunstancias personales como: a) La edad : La regla general es la mayoría de edad a los 18 años, existiendo excepciones por arriba y por abajo (acceso al carnet de conducir, jubilarse en la función pública, etc.).
b) La enfermedad : Los impedimentos físicos pueden acarrear determinadas secuelas que limiten el ejercicio de los derechos. Pueden ser causa para dispensar a determinadas obligaciones o eximir del cumplimiento de ciertos deberes, impedir el ingreso en la función pública o extinguir esta clase de relación, y por último, puede ser condición determinante del derecho a obtener determinadas prestaciones.
c) El sexo : Para imponer la prestación del servicio militar o el servicio civil sustitutorio.
- Circunstancias jurídicas de la persona: a) Antecedentes penales de condena y en ocasiones el procesamiento : Para ingreso en la función pública. b) Estar en concurso : Para poder contratar.
c) Haber sido sancionado administrativamente : Para poder contratar.
d) Estar al corriente del pago de impuestos y cuotas de la Seguridad Social : Para recibir subvenciones. e) Observar buena conducta : Para obtener determinadas autorizaciones o licencias.
2-. Situaciones jurídicas del administrado en general:
El administrado en sus relaciones con la Administración puede resultar titular de situaciones jurídicas que en unos casos comportar la ampliación de sus derechos (situaciones jurídicas activas ) y en otro motivarán una limitación de los mismos ( pasivas ).
A) Activas:
1) Los “ derechos subjetivos ”: Son situaciones de poderes concretos, garantizando situaciones sustanciales de utilidad para su titular. El introductor de este concepto de derecho subjetivo fue Jellinek, que lo definió como la potestad de querer que tiene el hombre, reconocida y protegida por el Ordenamiento jurídico en cuanto se refiere a un bien o a un interés. La privación de estos derechos subjetivos da lugar a un procedimiento de expropiación y su vulneración a responsabilidad, obligando a restituir el derecho o a indemnizar por los perjuicios causados. Los principales derechos subjetivos reconocidos por nuestro Ordenamiento jurídico están expresamente recogidos en la Constitución de 1978, clasificados en función de las garantías jurídicas para su protección en atención a lo establecido por nuestro Ordenamiento constitucional, distinguiéndose:
- Derechos fundamentales y libertades públicas reconocidos en el Capítulo II (Arts. 14 a 29 y Art. 30.2, objeción de conciencia) de la Constitución. El procedimiento para la restitución de estos derechos fundamentales y libertades públicas será sumario y preferente.
- Derechos y deberes recogidos en la Sección II del Capítulo II de la Constitución, referidos, entre otros, al derecho y deber de servir a España y el derecho al trabajo y el deber de trabajar.
- Los principios rectores de la política económica y social , recogidos en el Capítulo III de la Constitución. 2) Los “ intereses legítimos ”: El interés legítimo resulta equiparado al derecho subjetivo, puesto que ambas situaciones jurídicas permiten a sus diferentes titulares intervenir en los procedimientos de actuaciones administrativas que les afectan y recurrirlas. En el caso del interés legítimo, ya no nos encontramos frente a una situación de poder, sino ante una expectativa de derecho ; el ejemplo puede ser una convocatoria de oposiciones, en la cual los aspirantes no tienen derecho a una plaza pero sí tienen interés en que la oposición se celebre tal como ha sido convocada. En el interés legítimo existe un interés general, que es coincidente con un interés particular. La jurisprudencia ha establecido varios criterios para determinar cuándo da un interés legítimo:
- Se trata de situaciones en las que la actuación administrativa causa un perjuicio o beneficio.
- Se trata de situaciones individualizadas , no incluibles en los derechos subjetivos.
- Son situaciones en las que una circunstancia personal o por ser destinatarios de una regulación sectorial, los administrados son titulares de interés propio , distinto del de cualquier ciudadano.
- Equivale a titularidad potencial de una posición de ventaja o de una posición que trata de evitar un potencial perjuicio. Además ha de ser un interés de carácter colectivo. 3) Los “ intereses simples ”: Son las situaciones que se presumen en todo administrado “interesado” en el funcionamiento de la Administración Pública. Su singularidad es que no permiten ni la intervención en los procedimientos administrativos ni la interposición de recursos dirigidos a controlar la legalidad de la acción administrativa. El control procederá a aquellos afectados en sus derechos o intereses legítimos, no a quienes tengan un simple interés de carácter intelectual o cívico. B) Pasivas:
1) “ Deberes y obligaciones ”: Los deberes están previstos en la Constitución (contribuir al sostenimiento de los gastos públicos), en las leyes o en los reglamentos. Los deberes pueden ser el resultado del ejercicio de una potestad por la Administración Pública , que coloca al administrado en una situación de sujeción. Dentro de estos deberes se pueden distinguir aquellos que son de naturaleza:
- Positiva: deber de dar o hacer alguna cosa.
- Negativa: deber de soportar, no hacer o abstenerse.
revisión. Para la revisión de los actos no favorables (de gravamen) del ciudadano, no hay obstáculo legal salvo el Art. 62 LRJPAC.
Desde el punto de vista de las relaciones entre la Administración y los particulares, la atribución de potestades a la Administración supone colocarla en un plano de supremacía jurídica , en el que el particular queda sometido a las decisiones unilaterales de la Administración Pública dictadas en base a una potestad. Sin embargo, esta supremacía se encuentra limitada , pues la Administración Pública no puede dictar actos administrativos que supongan un menoscabo de los derechos y libertades de los particulares , consagrándose en el Art. 24 CE la tutela judicial efectiva de los derechos e intereses de los administrados. Esta supremacía tiene unas manifestaciones más intensas a través de la atribución a la Administración Pública de una serie de privilegios jurídicos. Este status de privilegios jurídicos se refleja en la ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos, los relativos al régimen jurídico de sus bienes y derechos y los de carácter procesal.
La ejecutividad significa que una vez dictado un acto administrativo , que es una decisión unilateral de la Administración, este acto se presume válido y es inmediatamente ejecutivo, desplegando de inmediato sus efectos y es de obligado cumplimiento para el administrado afectado.
La ejecutoriedad de los actos administrativos implica que la Administración puede ejecutar por sus propios medios , sin acudir a los Tribunales, los actos dictados por ella que no sean voluntariamente cumplidos por su destinatario.
Además, las Administraciones Públicas tienen otros privilegios :
- En relación con sus bienes : Son inembargables sus bienes y derechos; la investigación, deslinde y recuperación de bienes suyos desposeídos será de oficio; y desahuciar administrativamente a los ocupantes de sus bienes.
- De carácter económico : Preferencia para el cobro de créditos y privilegio de “solve et repete” (obligación de pagar la deuda antes de interponer el recurso que proceda).
- De carácter procesal : Necesidad de interponer recurso previo ante la propia Administración antes de acudir a los Tribunales; imposibilidad de poner interdictos contra la actuación formalmente correcta de la Administración; y ejecución de sentencias por la propia Administración. Ante todo esto, el administrado tiene una posición pasiva , pues está a merced de las decisiones unilaterales que adopte la Administración, debiendo seguir los cauces legales y formales establecidos por el Ordenamiento jurídico. Para ello el Art. 35 LRJPAC le reserva al interesado (administrado titular de derechos o intereses legítimos) la participación plena en el procedimiento administrativo, pudiendo promover el procedimiento. Esta participación en los procedimientos supone una garantía para el administrado ( Arts. 105 CE y 35 LRJPAC ).
4-. Significado del principio de legalidad. Derecho objetivo y derechos
subjetivos del administrado. Intereses legítimos y derechos públicos
subjetivos:
El principio de legalidad supone que tanto los ciudadanos como los Poderes Públicos están sujetos a la Constitución y al resto del Ordenamiento jurídico , tal y como establece el Art. 9.1 CE. El sometimiento de la acción de los Poderes Públicos al Derecho supone que los ciudadanos pueden defender sus derechos e intereses legítimos ante los Tribunales de Justicia, mediante los correspondientes recursos y acciones. De esta forma, los Tribunales de Justicia se convierten en garantes de esa sumisión del poder al Derecho, ejerciendo una acción que implica control de la actividad del Gobierno y la Administración Pública (Art. 106 CE) y la protección de los derechos subjetivos e intereses legítimos de los ciudadanos (Arts. 24 y 53 CE). El principio de legalidad , que se recoge de forma expresa en el Art. 9.3 CE , tiene la significación que le atribuye la doctrina de la “ positive Bindung” o de la vinculación positiva (representada por Kelsen, Merkl y García de Entrerría, entre otros), como claramente se deduce del Art. 9.1 CE y sobre todo del Art. 103.1 CE, en el que se dispone que la Administración Pública “actúa…con consentimiento pleno a la Ley y al Derecho”.
Esta doctrina de la vinculación positiva defiende que la Administración sólo puede actuar en base a una norma previa que se lo autorice y con absoluta vinculación finalista a la Ley y al Derecho, debiendo basar sus actuaciones en el Ordenamiento jurídico.
Finalmente, el principio de legalidad exige que haya adecuados instrumentos de control de la actuación administrativa. Existen diferentes ámbitos o esferas de control del sometimiento al derecho por parte de la administración :
- El sometimiento a un procedimiento que supone que los actos administrativos deben seguir un cauce formal determinado.
- Si la Administración actúa mal, debe pagar su error, mediante la indemnización a los ciudadanos por los perjuicios causados ( responsabilidad patrimonial de la Administración ).
- Los ciudadanos pueden impugnar los actos administrativos ante la propia Administración ( revisión de oficio y recursos administrativos ).
- La actuación administrativa se somete al control de los Tribunales de Justicia.
De acuerdo con la doctrina, el derecho como tal, tiene dos vertientes o dos acepciones: la concepción objetiva y la concepción subjetiva. Entendemos por derecho objetivo , el conjunto de normas jurídicas bilaterales, heterónomas, coercibles, temporales, externas, abstractas que regulan la conducta del hombre en la sociedad. Esto es, se le llama derecho objetivo a todas aquellas normas jurídicas que de una u otra manera la indican al ser humano cual debe ser su comportamiento frente a los demás. Normas jurídicas que si bien la mayoría se van por el lado de las normas penales, debemos recordar que también existen las normas civiles, administrativas, constitucionales, fiscales, mercantiles, etc. Estas normas jurídicas se recogen en todos aquellos ordenamientos jurídicos escritos, como los códigos, la Constitución, las leyes ordinarias, etc.
Entendemos por derechos subjetivos aquellas facultades del ser humano para realizar las conductas que no están prohibidas por la ley y que la ley le permite. El derecho subjetivo a su vez se divide en dos ramas :
- Los derechos subjetivos públicos : Son aquellas facultades o derechos que tenemos y que se anteponen frente al Estado , siendo una esfera de protección frente a posibles actos arbitrarios del Estado en nuestra contra.
- Los derechos subjetivos privados : Son aquellos que se anteponen frente a los particulares , es decir son una esfera de protección en contra de intromisiones por parte ya de una persona física o moral en nuestra vida cotidiana. Estos derechos son derechos reales (ej.: derecho de propiedad) o derechos personales o de crédito.
La distinción entre derecho público subjetivo e interés legítimo a los efectos de la legitimación para ser parte en un procedimiento administrativo ha sido recogida en el Art. 24 CE al regular el derecho a la tutela judicial efectiva. Esta garantía se reconoce tanto a los titulares de derechos como de intereses: “ todas las personas tienen el derecho a obtener tutela efectiva de los Jueces y Tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos sin que pueda producirse indefensión”. La titularidad de un derecho subjetivo confiere el grado máximo de legitimación y, por ende, los titulares de derechos son siempre interesados necesarios. Tanto los derechos subjetivos como los intereses legítimos recaen sobre personas concretas , sin embargo estas no ostentan la exclusividad de las pretensiones que el ordenamiento admite. La Teoría General del Derecho identifica derecho subjetivo con el poder de exigencia de una prestación frente a otro sujeto , tenga o no la prestación contenido patrimonial, y cualquiera que sea el título (legal, contractual, extracontractual…) del que venga su origen. La clasificación más conocida de los derechos públicos subjetivos , distinguiéndolos en cuanto a las distintas situaciones en que el administrado puede encontrarse:
- Status subjetionis , de él se derivan los derechos públicos subjetivos a favor de la Administración y del Administrado.
- Status libertatis , es la situación de libertad individual.
- Status civitatis , es el estado de ciudadanía.
- Status activae-civitatis , el derecho del ciudadano a participar activamente en los cargos públicos y en las tareas administrativas. El concepto de interés , que la Ley adjetiva como legítimo , es aquél que de prosperar la acción entablada originaría un beneficio jurídico o material a favor del accionante sin que este interés se apoye en unos derechos.
5-. Derechos y libertades constitucionales: clases y amparo constitucional.
Los derechos, deberes y libertades están agrupados en el Título I de la Constitución de 1978.
El Art. 10 CE , con el que abre el Título I, proclama que “La dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la Ley y a los derechos de los demás
2- Art. 31 CE: Deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo a la capacidad económica.
3- Art. 32 CE: Derecho a contraer matrimonio con plena igualdad jurídica y a la disolución del mismo. 4- Art. 33 CE: Derecho a la propiedad privada y a la herencia, dentro de los límites de su función social. Este derecho tiene como contrapartida los deberes fiscales del Art. 31 CE. 5- Art. 34 CE: Derecho de fundación para fines de interés general.
6- Art. 35 CE: Deber de trabajar y derecho al trabajo, a la promoción laboral y social y a la remuneración digna. 7- Art. 37 CE: Derecho a la negociación colectiva y derecho de los trabajadores y empresarios a adoptar medidas de conflicto colectivo.
8- Art. 38 CE: Libertad de empresa dentro de la economía de mercado. B) Capítulo III:
3) Principios rectores de la política económica y social: Están recogidos en Capítulo III del Título I, en los Arts. 39 a 52 CE. En estos artículos se encuadran una serie de principios que no tienen una naturaleza de derechos fundamentales, pese a que su regulación les atribuye la expresa denominación de derechos. Sólo serán verdaderos derechos con plena protección jurídica cuando sean desarrollados por el legislador ordinario y en la medida que éste lo considere oportuno ( requieren desarrollo legal). Sin dicho desarrollo legal no serán exigibles ante los Tribunales ordinarios y su vulneración , si existiese desarrollo normativo, no será susceptible de recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Los principios rectores de la política económica y social establecidos en la CE son:
1- Art. 39 CE: Protección de la familia y de los niños. 2- Art. 40 CE: Los Poderes Públicos perseguirán el pleno empleo y la promoción social. 3- Art. 41 CE: Amplia cobertura de la Seguridad Social. 4- Art. 43 CE: Protección de la salud.
5- Art. 44 CE: Promoción cultural y científica. 6- Art. 45 CE: Protección del medio ambiente. 7- Art. 46 CE: Conservación del patrimonio histórico-artístico. 8- Art. 47 CE: Derecho a una vivienda digna y adecuada.
9- Art. 48 CE: Promoción de la participación libre de la juventud en el desarrollo de la sociedad. 10- Art. 49 CE: Previsión, rehabilitación e integración de los disminuidos físicos. 11- Art. 50 CE: Bienestar de la tercera edad. 12- Art. 51 CE: Defensa de los consumidores y usuarios.
Dependiendo de esta clasificación de los derechos y libertades constitucionales habrá que diferenciar distintos niveles de protección o garantía de los derechos en la Constitución Española. La máxima protección constitucional se prevé, según el Art. 53.2 CE para las libertades y derechos reconocidos en el Art. 14, en la Sección I del Capítulo II del Título I y la objeción de conciencia del Art. 30.2 CE (que no goza de procedimiento sumario y preferente, pero sí puede solicitarse su tutela mediante recurso de amparo ante el TC). Estos derechos, además de la protección general y ordinaria que corresponde a todo derecho subjetivo tienen previsto un régimen singular de protección que se articula a través de un procedimiento especial regulado en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJ, Arts. 114 a 122 Bis, establece el amparo judicial antes de acudir a la jurisdicción especial del TC). Del amparo judicial se exceptúa la objeción de conciencia. Este procedimiento especial , de carácter sumario y preferente (salvo en caso de objeción de conciencia), supone la tutela de los derechos y libertades fundamentales por los Tribunales ordinarios ; pudiendo , si se agotase la vía judicial previa, acudir ante el Tribunal Constitucional interponiendo recurso de amparo (regulado en la LOTC).
El resto de derechos , no integrados en esta protección especial, tienen también plena protección ante los Tribunales ordinarios , dado el valor normativo directo de la CE; pero no se articula por procedimientos diversos a los que corresponden a la protección de cualquier otro derecho subjetivo de los administrados.
Por tanto, podrá exigirse la protección de los derechos y deberes de la Sección II del Capítulo II del Título I ante los Tribunales ordinarios , según prevé el Art. 53.1 CE, regulándose su contenido únicamente por Ley ( reserva
de Ley ordinaria ). Por otro lado, los principios rectores de la política social y económica del Capítulo III del Título I, según establece el Art. 53.3 CE, sólo podrán ser alegados ante los Tribunales ordinarios si su contenido está desarrollado por Ley ordinaria.
6-. Actos jurídicos del administrado:
En la relación jurídico-administrativa, el administrado aparece como sujeto pasivo , soportando las prerrogativas y potestades de la Administración. Aún así, nuestro ordenamiento jurídico le reconoce una serie de derechos y potestades que inciden en la relación jurídico-administrativa.
Los principales actos jurídicos del administrado son: 1) Peticiones: El derecho de petición viene regulado en el Art. 29.1 CE: “Todos los españoles tendrán el derecho de petición individual y colectiva por escrito, en la forma y con los efectos que determine la Ley”. Las peticiones podrán versar sobre cualquier asunto o materia comprendida en el ámbito de competencias del destinatario , con independencia de que afecten exclusivamente al peticionario o sean de interés colectivo o general. Además no son objeto de este derecho aquellas solicitudes, quejas o sugerencias para la satisfacción de las cuales el ordenamiento jurídico establezca un procedimiento específico diferente del establecido en la Ley reguladora del derecho de petición (Ley Orgánica 4/2001).
Este derecho se encuadra dentro de lo que la Constitución reconoce como derechos y libertades fundamentales y , como tal, goza de un sistema de garantías y de protección especial , de manera que cualquier ciudadano puede solicitar su tutela ante los tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad, y también pueden interponer recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.
La Administración , a diferencia de las solicitudes, no tiene el deber de responder a la petición , sino que únicamente da derecho al justificante de recepción por la Administración.
2) Solicitudes: Las solicitudes , escritos y comunicaciones que los ciudadanos dirijan a los órganos de las Administraciones Públicas podrán presentarse :
- En los registros de los Órganos Administrativos a que se dirijan.
- En los registros de cualquier Órgano Administrativo que pertenezca a la Administración General del Estado, a la de cualquier CCAA o a la de alguna de las Entidades Locales.
- En las oficinas de Correos.
- En las Representaciones Diplomáticas u Oficinas Consulares de España en el Extranjero.
- En cualquier otro establecido por las disposiciones vigentes. La Administración tiene el deber de resolver y notificar la respuesta de la solicitud , si esta fuese admitida, en el plazo de 3 meses desde que fue presentada por el administrado. Si transcurrido este plazo el administrado no recibiese notificación de respuesta, se entenderá desestimada la petición por silencio administrativo. Por tanto, la solicitud da lugar a una respuesta por parte de la Administración, ya sea por resolución expresa o presunta (silencio administrativo), pudiendo presentar el administrado el recurso correspondiente.
3) Reclamaciones: Cuando hablamos de reclamaciones de los administrados nos referimos a las que se plantean contra resoluciones provisionales y a las reclamaciones en queja. Las reclamaciones contra resoluciones provisionales son aquellas que el interesado puede formular contra un acto de trámite adoptado en un determinado procedimiento administrativo. Este acto del administrado tendrá que ser tenido en cuenta en la resolución definitiva de la Administración. Al plantearse dichas reclamaciones contra actos de trámite y no contra actos definitivos, no tienen la consideración de recurso administrativo previo a la vía jurisdiccional. Las reclamaciones en queja , tienen como finalidad corregir los defectos de tramitación en un determinado procedimiento administrativo.
El Libro de quejas y sugerencias tiene como objeto dejar constancia de las quejas, reclamaciones, iniciativas o sugerencias que los ciudadanos consideren convenientes sobre el funcionamiento de las unidades administrativas. Los ciudadanos formularán sus quejas o sugerencias por escrito en el Libro, indicando su nombre, apellidos y su domicilio, a efectos de comunicaciones, y firmará al final de la hoja.
4) Aceptación: Es la intervención del administrado consistente en aceptar el contenido de un acto administrativo que afecta a sus derechos o intereses legítimos. El administrado puede aceptar el acto administrativo a través de un escrito dirigido a la Administración (aceptaría el acto administrativo de forma expresa ). Por otro lado, se considera que el administrado ha aceptado el acto administrativo de forma presunta cuando no ha interpuesto recurso administrativo en la forma y plazo establecido.
entre los que incluye los principios de legalidad (sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho) y de eficacia.
El principio de legalidad también viene recogido en los Arts. 9.3 y 103.1 CE y supone que tanto los ciudadanos como los Poderes Públicos están sujetos a la Constitución y al resto del Ordenamiento jurídico , tal y como establece el Art. 9.1 CE. El sometimiento de la acción de los Poderes Públicos al Derecho supone que los ciudadanos pueden defender sus derechos e intereses legítimos ante los Tribunales de Justicia , mediante los correspondientes recursos y acciones.
El principio de eficacia , también recogido en el Art. 103.1 CE, implica un juicio valorativo sobre el grado de cumplimiento de los objetivos que se encomiendan a los distintos servicios públicos y sobre la calidad de su prestación. Este principio de eficacia impone a la Administración el deber de hacer efectivos valores y derechos que consagra la Constitución. Este deber incumbe a todos los Poderes Públicos , que en virtud del principio de legalidad debe someter su actuación a la Ley y al derecho.
En cuanto a la procedimentalización de la actuación administrativa , la regulación del procedimiento administrativo se ha caracterizado por la generalidad y la especialidad. Por un lado una regulación general y abstracta , común para toda la actividad administrativa. Por otro, esta regulación es especial en procedimientos concretos organizados en función de las potestades ejercidas y del ámbito en que se exteriorizan. Esta dialéctica entre generalidad y especialidad se proyecta en la organización territorial del Estado. A este respecto, el Art. 149.1.18º CE busca el equilibrio entre ambos términos, reservando a las instituciones estatales la plena competencia para definir el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las CCAA. Las características propias de la estructura del procedimiento administrativo pueden apreciarse en los principios que lo informan:
- Principio inquisitivo: Se reconoce a la Administración amplias facultades con respecto a la iniciación, el impulso y la dirección de las actuaciones procedimentales (apertura del procedimiento e incoación de oficio, instrucción de oficio, resolución...). También conocido como principio de oficialidad (Art 74 LRJPAC). - Principio de contradicción: Posibilita la defensa de los derechos e intereses de los particulares , reconociéndose en el Art. 85.3 LRJPAC. Este principio se pone de manifiesto en que los interesados pueden provocar la actuación administrativa y participar en el procedimiento, conocer el estado de tramitación del procedimiento, formular alegaciones, aportar documentos, proponer práctica de prueba, etc. - Principio de participación en el ejercicio de potestades administrativas: Prevé la posibilidad de la resolución del procedimiento mediante pactos, convenios o contratos entre la Administración actuante y el interesado. - Principio de igualdad: El Art. 85.3 LRJPAC exige del órgano instructor que adopte las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de contradicción e igualdad de los interesados. - Principios de publicidad y secreto: Los anteriores principios, para su realización efectiva, necesitan de la transparencia de la actividad administrativa y de la publicidad de sus actuaciones. - Principio de gratuidad: A diferencia en la tramitación de los procesos contencioso-administrativos, donde procede el pago de una tasa, en los procedimientos administrativos la tramitación es, con carácter general, gratuito para los interesados. - Principio de celeridad: Impulsión simultánea de todos los trámites obligados que no requieran la realización sucesiva y la unidad del expediente que deba ser resuelto por varios órganos administrativos.
2-. Ámbito de aplicación de la Ley 30/1992. Presupuestos constitucionales.
Procedimiento ordinario y procedimientos “especiales”:
Por la dimensión política y constitucional que tiene el procedimiento administrativo, corresponde al Estado su legislación común para todas las Administraciones Públicas , definiendo los grandes principios de la organización de las Administraciones Públicas, la esfera de intereses públicos que le son propios, las relaciones entre las distintas Administraciones y el régimen de Derecho público o privado a que se sujeta su actividad.
Este procedimiento común , de obligado complimiento para todas las Administraciones Públicas en todo el Estado español, regulado por la LRJPAC, no puede ser entendido como un procedimiento único , sino que en materias concretas puede venir integrado por normas procedimentales “ratione materiae” (de obligado cumplimiento) que respeten lo establecido en el procedimiento común.
La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, es la principal norma del Derecho Administrativo español junto con la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Ante las deficiencias de la Ley 30/1992 , tuvo que ser parcialmente modificada por la Ley 4/.
El ámbito de aplicación de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ( LJRPAC ) viene establecido en su Art. 2 , que afirma que: “Ámbito de aplicación.
1) Se entiende a los efectos de esta Ley por Administraciones Públicas:
a) La Administración General del Estado. b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas. c) Las Entidades que integran la Administración Local.
2. Las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas tendrán asimismo la consideración de Administración Pública. Estas Entidades sujetarán su actividad a la presente Ley cuando ejerzan potestades administrativas, sometiéndose en el resto de su actividad a lo que dispongan sus normas de creación”. En cuanto a los presupuestos constitucionales establecidos principalmente por esta Ley 30/1992 (LRJPAC), podemos distinguir varios: - Con el fin que la ciudadanía reciba un tratamiento común ante las distintas Administraciones Públicas, el Estado tiene la competencia para aprobar legislación básica sobre el régimen jurídico de todas las Administraciones Públicas , sin perjuicio de que las Comunidades Autónomas aprueben sus propias normas en desarrollo de este régimen común. - La actuación administrativa y las garantías de la ciudadanía en la actividad administrativa deben delimitarse mediante un procedimiento y unas reglas comunes que fija el Estado mediante ley. Las Comunidades Autónomas pueden establecer procedimientos específicos pero respetando las reglas del procedimiento administrativo común. - Los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones públicas correspondientes por las lesiones que sufran como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. Según la regulación y ámbito de aplicación de la Ley 30/1992, los procedimientos administrativos se pueden clasificar en:
- Procedimientos generales o tipo: Son aquellos que, conforme al procedimiento administrativo común , se establecen en cada uno de los ordenamientos territoriales.
- Procedimientos especiales: Se dirigen a la ordenación de la actuación administrativa en supuestos concretos sobre la base de los procedimientos generales y conforme al procedimiento administrativo común. Al existir multitud de procedimientos especiales, es necesario exigir a las Administraciones Públicas la obligación de publicar y mantener actualizadas la relación de los procedimientos existentes (Art. 42. LRJPAC).
3-. Iniciación del procedimiento:
El Art. 68 LRJPAC establece que “El procedimiento podrá iniciarse de oficio o a instancia de persona interesada”. La iniciación del procedimiento tiene como presupuesto la obligación de resolver de las Administraciones Públicas, según establece el Art. 42 LRJPAC.
La iniciación de oficio , según establece el Art. 69 LRJPAC , se llevará a cabo por la propia Administración. Se acordará por el órgano competente a su iniciativa , por orden superior , a propuesta de sus subordinados o por denuncia. Además el Art. 69 LRJPAC establece que el órgano competente podrá abrir un período de información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia de iniciar o no el procedimiento. En este sentido es importante resaltar que el procedimiento no se inicia por el mero hecho de una denuncia, sino que el propio órgano competente ha de valorar la conveniencia o no de llevarlo a cabo, por lo que en ningún caso se inicia el procedimiento hasta que lo decide el órgano.
La iniciación a instancia de interesado normalmente se ejercita por medio de una solicitud (conocida como instancia ), que es un documento mediante el cual los ciudadanos se dirigen a la Administración para realizar una o varias peticiones. Tanto la solicitud como cualquier otro documento que los ciudadanos presenten ante la Administración deberán contener la siguiente información:
- Identificación: Se indicará el nombre, apellidos y DNI del interesado o de la persona que lo represente.
- Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.
4-. Los interesados en el procedimiento administrativo:
Los interesados o afectados por el procedimiento administrativo son los sujetos pasivos del procedimiento. Los interesados pueden ser simples particulares o también otras Administraciones Públicas.
La Ley 30/1992 considera interesados tanto a quienes instan el procedimiento , pretendiendo algún beneficio, como a quienes , en general, pueden resultar perjudicados por él. También tienen esta consideración de interesados los titulares de derechos subjetivos. El concepto de interesado viene establecido en el Art. 31 LRJPAC : “1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:
a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos. b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.
c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.
_2. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales, serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca.
- Cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible, el derechohabiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento”_.
Si durante la ins 0 0 1 Ftrucción de un procedimiento que no haya tenido publicidad en forma legal, se advierte la existencia de personas que sean titulares de derechos o in 0 0 1 Ftereses legítimos y directos cuya identificación resulte del expe 0 0 1 Fdiente y que puedan resultar afectados por la resolución que se dicte, se comunicará a dichas personas la tramitación del pro 0 0 1 Fcedimiento , pasando a tener la condición de interesados si se personan en el procedimiento ( Art. 34 LRJPAC ).
La figura del administrado identifica a todo sujeto que establece relaciones jurídico-administrativas con una Administración Pública. La figura del ciudadano expresa el pleno “ status jurídico ” de las personas que se relacionan con la Administración, pues tienen su condición de titulares de derechos y libertades que la Constitución les reconoce frente a los Poderes Públicos. Si el administrado pasa a entablar relaciones concretas con la Administración en un procedimiento administrativo, el legislador utiliza el concepto interesado.
A la hora de hablar de capacidad del administrado , hablaremos de la capacidad de obrar. No hay que confundir capacidad jurídica (aptitud para ser sujeto de derechos y obligaciones) y capacidad de obrar (aptitud para ejercitar tales derechos). La capacidad de obrar es la aptitud que tiene una persona para ejercitar sus propios derechos y obligaciones. El Art. 30 LRJPAC dice “ tendrán capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas, además de las personas que la ostenten con arreglo a las normas civiles, los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico-administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela...”.
La capacidad de obrar o de actuar en el procedimiento administrativo es muy amplia según el propio Art. 30 LRJPAC , reconociéndose además de a los mayores de edad , a los menores de edad para el ejercicio y defensa de sus derechos cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de menores incapacitados cuando la extensión de la incapacitación, afecte al ejercicio y defensa de los derechos e intereses de que se trate.
En cuanto a la representación de los interesados en el procedimiento administrativo, se encuentra
regulada en el Art. 32 LRJPAC , que dice “1.Los interesados con capacidad de obrar podrán actuar por
medio de representante, entendiéndose con éste las actuaciones administrativas, salvo manifestación expresa en contra del interesado.
_2. Cualquier persona con capacidad de obrar podrá actuar en representación de otra ante las Administraciones Públicas.
- Para formular solicitudes, entablar recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos en nombre de otra persona, deberá acreditarse la representación por cualquier medio válido en derecho que deje constancia fidedigna, o mediante declaración en comparecencia personal del interesado. Para los actos y gestiones de mero trámite se presumirá aquella representación.
- La falta o insuficiente acreditación de la representación no impedirá que se tenga por realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aquélla o se subsane el defecto dentro del plazo de diez días que deberá conceder al efecto el órgano administrativo, o de un plazo superior cuando las circunstancias del caso así lo requieran_ (con esta previsión se pretende cumplir el principio de celeridad) ”.
En la práctica administrativa se llama poder “apud acta” , el apodera 0 0 1 Fmiento otorgado por el interesa 0 0 1 Fdo en favor de otra persona. Se efectúa ante el funcionario respon 0 0 1 Fsable del expediente de que se trate, quien deberá extender una di 0 0 1 Fligencia para hacer constar el apoderamiento, insertándose en el expediente, dándose copia al interesado. Sin embargo, para los actos y ges 0 0 1 Ftiones de mero trámite se presu 0 0 1 Fmirá aquella representación por lo que no será necesario acreditar esa representación.
En este contexto, cuando en una solicitud, escrito o comuni 0 0 1 Fcación figuren varios interesa 0 0 1 Fdos, las actuaciones a que den lugar se efectuarán con el representante o el interesado que ex 0 0 1 Fpresamente hayan señalado , y, en su defecto, con el que figure en primer término ( Art. 33 LRJPAC ).
Es la legitimación lo que convierte al administrado en “interesado” , entendiendo por legitimación la posibilidad jurídica de realizar un determinado acto jurídico en virtud de una especial relación entre sujeto y objeto. Ahora bien, es preciso distinguir dos tipos de interesados: a) Interesados propiamente dichos. A ellos se refiere el Art. 31 a) y b) LRJPAC , considerándose interesados en el procedimiento administrativo:
- Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos , individuales o colectivos
- Quienes , sin haber iniciado el procedimiento, ostenten derechos que puedan resultar directamente afectados por la decisión que en el mismo se adopte. Para ellos la tramitación del expediente deberá serles comunicada si no hubieran comparecido todavía en el procedimiento.
b) Interesados por personación. Aquellas personas que sólo pueden considerarse interesadas si se personan o comparecen expresamente en el procedimiento.
El Art. 31 c) LRJPAC considera también interesados a:
- Aquellos cuyos intereses legítimos , individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución , siempre que se personen en el procedimiento antes de que haya recaído resolución definitiva.
- Además, serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley 30/1992 reconozca, las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales ( Art. 31.2 LRJPAC ).
- Cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible , el derecho habiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento ( Art. 31.3 LRJPAC ). Los principales derechos de los administrados en sus relaciones con la Administración vienen recogidos en el Art. 35 LRJPAC :
- A conocer , en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en ellos.
- A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos.
- A obtener copia sellada de los documentos que presenten, aportándola junto con los originales, así como a la devolución de éstos, salvo cuando los originales deban obrar en el procedimiento.
- A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma , de acuerdo con lo previsto en esta Ley y en el resto del Ordenamiento jurídico.
- A formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución.
- A no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, o que ya se encuentren en poder de la Administración actuante.
- A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar.
- Al acceso a los registros y archivos de las Administraciones Públicas en los términos previstos en la Constitución y en ésta u otras Leyes.
- A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios , que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.
- A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y del personal a su servicio, cuando así corresponda legalmente.
Administración , bien por su propio carácter consultivo o por las cualidades técnicas que posee. En este caso es importante dilucidar si el informe es vinculante o no.
Si es vinculante, el órgano que ha de resolver debe atenerse al sentido del informe. Si no es vinculante , el órgano que ha de resolver no deberá atenerse al sentido del informe , pero siempre se habrá de razonar ese sentido contrario de la resolución. Los informes que se emitan fuera de plazo podrán no ser tenidos en cuenta. Los informes han de emitirse en un plazo de 10 días , pasados los cuales, si no se han emitido, se proseguirán las actuaciones. En caso de ser preceptivo se puede llegar a interrumpir los plazos de los trámites sucesivos.
Según establece el Art. 83 LRJPAC , los informes serán facultativos y no vinculantes , salvo disposición expresa en contrario. b) Alegaciones: formular alegaciones es plantear cuestiones a favor o en contra de algo o alguien. Los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio. Unos y otros serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución. La formulación de alegaciones y la presentación de documentos para que sean tenidos en cuenta por los órganos que gestionan el procedimiento, es un derecho de todo ciudadano , reconocido por los Arts. 35 e), 79 y 84 de la Ley 30/1992. Por lo tanto, la presentación de alegaciones ha de ser admitida siempre que se efectúe en las fases procesales habilitadas para ello. En todo momento podrán los interesados alegar los defectos de tramitación y , en especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos preceptivamente señalados o la omisión de trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto. Dichas alegaciones podrán dar lugar , si hubiere razones para ello, a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria.
La formulación de alegaciones no otorga la condición de interesado y deben ser publicadas en el Boletín Oficial correspondiente. El plazo para presentarlas no podrá ser inferior a 20 días (información pública), salvo en el trámite de audiencia , cuyo plazo es superior a 10 días e inferior a 15 días y la omisión es causa de anulabilidad. c) Las pruebas: Con la realización de pruebas, la Administración o la parte interesada tratan de demostrar o constatar aquellos hechos que son relevantes para decidir un procedimiento. Será válido cualquier medio de prueba admisible en Derecho.
Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordará la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a 30 días ni inferior a 10 días , a fin de que puedan practicarse cuantas pruebas juzgue pertinentes. El instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada. La Administración comunicará , con antelación suficiente, a los interesados el inicio de las actuaciones necesarias para la realización de las pruebas admitidas. En la notificación se consignará el lugar, fecha y hora en que se practicará la prueba , advirtiéndose al interesado de que puede nombrar técnicos para que le asistan. En los casos en que, a petición del interesado , deban efectuarse pruebas cuya realización implique gastos que no deba soportar la Administración, ésta podrá exigir el anticipo de los mismos , a reserva de la liquidación definitiva, una vez practicada la prueba. La liquidación de los gastos se practicará uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y cuantía de los mismos.
d) Trámite de audiencia: Consiste en que, una vez instruidos los procedimientos e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución , se pondrán de manifiesto a los interesados o a sus representantes , salvo lo que afecte a las informaciones y datos de expedientes sobre los que no se puede ejercer el derecho de los ciudadanos a los archivos y registros. Según el Art. 105 c) CE nadie puede ser condenado sin ser oído , lo que hace este trámite indispensable , siendo su omisión causa de nulidad.
Los interesados , en un plazo no inferior a 10 días ni superior a 15 , podrán alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes. Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se tendrá por realizado el trámite. Las nuevas aportaciones o alegaciones que haga el interesado no suponen sino la última oportunidad que tiene de influir en el resultado final del acto teniendo en cuenta toda la información antes de la resolución. Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos u otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.
Los actos de instrucción en que hayan de intervenir los interesados se practicarán de forma que se acomoden a sus necesidades. Además, podrán asistir acompañados de asesores.
El órgano al que corresponda la resolución del procedimiento , cuando la naturaleza de éste lo requiera, podrá acordar un período de información pública. A tal efecto, se anunciará en el Boletín Oficial correspondiente , a fin de que cualquier persona física o jurídica pueda examinar el procedimiento, o la parte del mismo que se acuerde. El anuncio señalará el lugar de exhibición y determinará el plazo para formular alegaciones , que en ningún caso podrá ser inferior a 20 días. La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer los recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento. La comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí misma, la condición de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta razonada , que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales.
En cuanto a la colaboración y participación de los interesados con respecto a la Administración Pública:
- Colaboración: Conforme al Art. 39 LRJPAC los ciudadanos están obligados a facilitar a las Administraciones Públicas informes, inspecciones y otros actos en los casos previstos por la Ley. Los interesados en un procedimiento que conozcan datos que permitan identificar a otros interesados que no hayan comparecido en él, tienen el deber de proporcionárselos a la Administración actuante. - Participación: Conjunto de técnicas que permiten la intervención de los ciudadanos (preocupados por el interés general) en la actividad de las Administraciones Públicas. El Art. 23 CE determina que: a) Los ciudadanos tienen derecho a participar en asuntos públicos , directamente o por medio de representantes. b) Los ciudadanos tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos. En cuanto a la participación funcional del interesado en actuaciones administrativas , se pone de manifiesto mediante escritos, comunicaciones, acciones, denuncias, peticiones, etc. Esta participación funcional de los interesados se refleja en:
a) El trámite de audiencia. b) La actuación de los interesados: Los actos de instrucción que requieran de la participación del interesado deberá hacerse de la forma que sea más cómoda y compatible; los interesados pueden asesorarse; y el instructor debe velar por los principios de contradicción e igualdad.
c) Información pública.
7-. La terminación del procedimiento. Resolución convencional y no
convencional:
La Ley , por regla general, obliga a la Administración a emitir resolución expresa (motivada) en todos los procedimientos y a notificarla en el plazo máximo que establezca su norma reguladora.
La terminación del procedimiento se puede producir por:
- Terminación convencional.
- Terminación no convencional: Supone siempre resolución motivada , y hay varios tipos ( resolución, renuncia, desistimiento, declaración de caducidad e imposibilidad material por causas sobrevenidas ).
a) Terminación convencional: Con el fin de que la Administración tenga suficiente capacidad para ofrecer soluciones a los problemas y conflictos en los que se vea obligada a intervenir, la Ley prevé un marco general de negociación. La Administración puede celebrar pactos, acuerdos, convenios o contratos con personas públicas o privadas, sujetos a ciertos límites , dando la posibilidad de que tales actos tengan la consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos. Se deben cumplir los siguientes requisitos :
- No ser contrarios al Ordenamiento jurídico ni versar sobre materias no susceptibles de transacción.
- Tener por objeto la satisfacción del interés público.
- Tener un contenido mínimo :
- Identificación de las partes.
- Ámbito personal, funcional y territorial.
- Derecho de petición previsto en el Art. 29 CE.
- Revisiones de oficio de los actos nulos y anulables.
- Procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
Esto en la práctica supone que se han de especificar los casos en que el silencio administrativo es negativo.
Además, para garantizar un pronunciamiento de la Administración en los casos en que tampoco responde a un recurso interpuesto por el interesado a causa del silencio administrativo; si el primer silencio es negativo, el segundo será positivo (en el recurso interpuesto).
La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene sólo los efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente.
La obligación de dictar resolución expresa establecida en el Art. 42 LRJPAC se sujetará al régimen siguiente:
- En los casos de estimación por silencio administrativo , la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.
- En los casos de desestimación por silencio administrativo , la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio. Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valor tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica , pública o privada.
Para acreditar que la Administración no ha respondido a su debido tiempo , el interesado ha de solicitar el certificado de actos presuntos o acreditativos del silencio producido a partir del día siguiente al del vencimiento del plazo de resolución. Este certificado servirá al interesado para poder acreditar la resolución de su asunto y su existencia puede acreditarse por cualquier medio de prueba válido en derecho. El certificado ha de ser emitido por el órgano competente en el asunto en el plazo de 15 días desde su solicitud, y en él constará:
- Objeto del procedimiento (solicitud presentada).
- Fecha de iniciación del procedimiento.
- Vencimiento del plazo para la resolución del procedimiento.
- Efectos generados por la ausencia de resolución ( silencio administrativo positivo o negativo ).
En caso de no emitirse el certificado de actos presuntos, el propio resguardo de solicitud del certificado será válido una vez vencidos los plazos correspondientes.
b) Procedimiento iniciado de oficio: La falta de resolución expresa en los procedimientos iniciados de oficio por el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución motivada no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver , produciendo varios efectos :
- En el caso de procedimientos de los que pueda derivarse el reconocimiento o la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas , los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo.
- En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o de intervención , susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen , se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado. Contra la resolución que declare la caducidad procederán los recursos pertinentes.
- (^) En los supuestos en los que el procedimiento se hubiese paralizado por causa imputable al interesado , se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución. c) Desistimiento y renuncia del interesado: Todo interesado podrá desistir de su solicitud o, cuando ello no esté prohibido por el ordenamiento jurídico, renunciar a sus derechos. Si el escrito de iniciación se hubiera formulado por dos o más interesados , el desistimiento o la renuncia sólo afectarán a aquéllos que la hubiesen formulado. Si la cuestión suscitada por la incoación del procedimiento entrañase interés general o fuere conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento , la Administración podrá limitar los efectos del desistimiento o renuncia al interesado y seguirá el procedimiento.
El desistimiento y la renuncia corresponde llevarlos a cabo el propio interesado o su representante mediante cualquier momento y por cualquier forma que deje constancia de ello. Además han de ser aceptados por la Administración.
En el caso del desistimiento , “el interesado desiste de proseguir en su actuación por cambiar de criterio, dejando sus derechos inalterados y pudiendo reiniciar el procedimiento posteriormente , en caso de que le vuelva a interesar”.
En el caso de la renuncia , “el interesado renuncia expresamente a sus derechos sin que pueda dispones de ellos nuevamente”. Por tanto, se abandona el derecho, impidiéndose reiniciar el procedimiento posteriormente. d) Declaración de caducidad: Se produce cuando, en un procedimiento iniciado a solicitud de interesado, se paraliza el mismo por una causa achacable al interesado y no a la Administración. Se le advertirá para que reanude la tramitación en el plazo establecido (3 meses), si no se declarará la caducidad del procedimiento. Tras los 3 meses sin que el interesado realice las actividades necesarias para reanudar el procedimiento, la Administración acordará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado. Contra la declaración de caducidad cabe recurso.
La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción. Podrá no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general , o fuera conveniente suscitarla para su definición y esclarecimiento.
e) Por imposibilidad material de continuar el procedimiento por causas sobrevenidas: Se dictará resolución indicando la causa que se ha producido y la motivación por la que se pone fin al procedimiento. Un ejemplo sería si fallece la persona a la que se ha iniciado un procedimiento para imponerle una multa.
Lección 3: Recursos administrativos.
1-. El recurso administrativo:
Son recursos administrativos los procedimientos por los que el administrado legitimado solicita de la propia Administración la anulación o modificación de un acto administrativo que le afecta por considerar que es contrario a las normas. La Administración Pública tiene la facultad de revisar la legalidad de sus actos administrativos, de oficio o tras la interposición de un recurso administrativo por las personas interesadas. La Ley establece para la anulación o modificación del acto administrativo distintos procedimientos y modalidades.
Las principales características del recurso administrativo son:
- Tienen como presupuesto la existencia de un acto administrativo previo , contra el que se interpone el recurso pretendiendo su anulación o reforma. Ello permite diferenciar al recurso de las peticiones , que tienen por fin obtener una nueva decisión de la Administración Pública sobre un determinado asunto de nuestro interés.
- Tiene por objeto actos administrativos definitivos o de trámite que impidan la continuidad del procedimiento administrativo o produzcan indefensión. Esto nos permite diferenciarlo de las reclamaciones , dirigidas contra actos de trámite en supuestos en los que se dan resoluciones provisionales.
- Sólo puede interponerlo quien esté legitimado , es decir, los titulares de un derecho subjetivo o de un interés legítimo en el asunto al que se refiere el acto recurrido.
- Se interpone ante la propia Administración autora del acto recurrido , que es quien debe resolverlo. Esto nos permite diferenciar los recursos administrativos (resueltos por órganos de la Administración, aunque se denominen Tribunales; ejemplo: Tribunales Económico-Administrativos) del recurso contencioso- administrativo que se interpone ante los Tribunales de Justicia (órganos jurisdiccionales).
- El recurso persigue la modificación o anulación del acto recurrido. En el recurso deben alegarse los vicios en que incurre el acto impugnado, tanto nulidad de pleno derecho como anulabilidad ( Arts. 62 y 63 LRJPAC ).
Los principios que rigen el procedimiento del recurso administrativo son los mismos que los del procedimiento administrativo general.
Comparación entre el recurso administrativo y el recurso contencioso-administrativo.
Recurso administrativo Recurso contencioso-administrativo
