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EL REGLAMENTO.
CONCEPTO Y FUNDAMENTO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA.
Por reglamento se entiende en el Derecho Administrativo toda norma escrita con rango inferior a la ley aprobada por una Administración Pública.
Los reglamentos son normas de rango inferior a la ley, principio que asegura la preeminencia del Parlamento sobre el Poder Ejecutivo en la producción normativa. Esto significa que, aunque el reglamento sea posterior a la ley, no puede derorgarla; por el contrario toda norma con rango de ley tiene fuerza derogatoria sobre el reglamento. También implica que no hay materias reservadas a la potestad reglamentaria frente a la ley, en el sentido de que ésta no puede entrar a regular cualquier ámbito o asunto que con anterioridad haya sido regulada por el reglamento (salvo que la Constitución haya reservado al reglamento determinadas materias). Esta diversa posición ordinamental de la ley y el reglamento se expresa en el principio de reserva de ley que ofrece dos manifestaciones:
-La reserva material que comprende el conjunto de supuestos o materias respecto de los cuales la Constitución exige su regulación por norma con rango de ley. Supone que aunque la ley no las egule, en ningún caso estas materias pueden ser reguladas por normas reglamentarias. Si a pesar de ello dichas materias sujetas a reserva se ordenasen por normas reglamentarias, éstas serían nulas por contradecir los preceptos expresos en que la Constitución establece la reserva.
-La llamada reserva formal , que opera al margen de las concretas previsiones constitucionales, y que significa que cualquier materia, por mínima o intrascendente que sea, cuando es objeto de regulación por ley ya no puede ser regulada por un reglamento. Su rango se ha elevado, se ha congelado en un nivel superior, y por ello es ya inaccesible a la potestad reglamentaria.
La conceptualización del reglamento exige su delimitación de figuras afines:
-En primer lugar, de los actos administrativos generales, que coinciden con el reglamento en que no se dirigen a ciudadanos concretos. Sin embargo, no cabe exagerar el carácter de la abstracción y generalidad de los reglamentos. La imposibilidad de reglamentos singulares es conciliable con la existencia de reglamentos dirigidos a grupos concretos, es decir, a administrados que resultan siguralizables a través de la hipótesis de hecho que presupone la aplicación de la norma reglamentaria. La diferencia entre el reglamento y el acto administrativo general, que también se dirige a colectivos determinados, se ha buscado en otros criterios más precisos, como el ordinamental de la no consunción. El reglamento es una norma y como tal no se agota por una sola aplicación ni por otras muchas, sino que cuanto más se aplica más se refuerza su vigencia; por el contrario, el acto administrativo general es flor de un día, no tiene ninguna vocación de permanencia, que es lo característico de las normas, aunque afecte a grupos numerosos de ciudadanos o, incluso, a tosos; se extingue en una sola aplicación.
-Los reglamentos tampoco deben confundirse con las instrucciones y órganos del servicio, normas dictadas por los órganos superiores para dirigir la actividad de los inferiores, señalándoles los criterios uniformes que deben seguir en la aplicación de las normas, y que sólo vinculan a éstos. Estas normas se comunican directamente a los órganos obligados a su cumplimiento. Su incumplimiento no afecta por sí solo a la validez de los actos dictados por los órganos administrativos, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria en que se pueda incurrir. Al no ser normas ni actos administrativos, las instrucciones de servicio no pueden, en principio, ser objeto de recurso judicial.
En justificación de la potestad reglamentaria suele recordarse que, en el primer constitucionalismo, su inicial atribución al Monarca como cabeza del Poder Ejecutivo y responsable, por consiguiente, de la ejecución tanto voluntaria como contenciosa de las leyes, presuponía la necesidad del dictado de normas más particularizadas y concretas que las previstas en las leyes; una justificación funcional plenamente vigente, pues ya no se concibe el funcionamiento de las sociedades modernas sedientas de normas sin la exuberante producción normativa de las Administraciones Públicas. Desde que las Constituciones han abordado la regulación de la potestad reglamentaria, éstas y otras teorías, como que se trata de un poder inherente a la Administración, están jurídicamente de más, aunque tengan un inapreciable valor en cuanto explicaciones materiales de la existencia de la potestad reglamentaria. Las justificaciones que importan son las formales y ésas están ahora en las Constituciones, como la francesa, que incluye una reserva material reglamentaria, es decir, un elenco de materias que la ley no puede abordar porque íntegramente se reserva su regulación al Gobierno por medio de ordenanzas; y la española de 1978, que atribuye al Gobierno la potestad reglamentaria (art. 97 CE) y la reconoce al establecer los trámites esenciales del procedimiento para la aprobación de las disposiciones administrativas generales de cualquier Administración Pública (art. 105 CE), o bien la configura de modo abstracto como contenido implícito de la autonomía constitucionalmente reconocida a ciertos entes públicos (arts. 27.10 y 137 ce) y atribuye a la Jurisdicción C-A el control judicial de la misma (art. 153.3 CE). No sólo en preceptos constitucionales expresos, sino también en numerosas leyes ordinarias se reconoce formalmente la existencia de dicha potestad.
CLASES DE REGLAMENTOS
A) POR SU RELACIÓN CON LA LEY.
Los reglamentos se clasifican en extra legem, secundum legem y contra legem, lo que se corresponde con las clases de reglamentos independientes, ejecutivos y de necesidad.
emergencia. Estas características, unidas a la circunstancia de que caducan por sí mismas sin quedar injertadas en el ordenamiento tras la situación de emergencia, hace que las medidas que se contienen en los reglamentos de necesidad se asemejen más a los actos generales que a los verdaderos reglamentos.
B) POR SU ORIGEN
Por razón de la Administración que los dicta, los reglamentos se clasifican en estatales, autonómicos, locales, institucionales y corporativos.
Es diverso el sistema de aprobación y publicación y la autoridad de unos y otros, que varía en función del ámbito de competencias del ente y de la posición jerárquica del órgano que los aprueba.
-Los reglamentos estatales de mayor jerarquía sin los del Gobierno, al que el art. 97 CE atribuye explícitamente el ejercicio de la potestad reglamentaria, y que se aprueban y publican bajo la forma de Real Decreto. Subordinados a éstos y a las Órdenes acordadas por las Comisiones Delegadas del Gobierno están los reglamentos de los Ministros, en forma de Órdenes miniteriales en las materias propias de su departamento, y los de las Autoridades inferiores, en cuyo caso revestirán la forma de Resolución, Instrucción o Circular de la respectiva autoridad que los dicte (art. 25 Ley de Gobierno).
-Los reglamentos de las Comunidades Autónomas , con análoga problemática que los estatales, se denominan de la misma forma que aquéllos: Decretos, los del Consejo de Gobierno o Gobierno de la Comunidad Autónoma; Órdenes, los de los Consejeros, etc.
-Los reglamentos de los Entes locales , la Ley de Bases de Régimen Local de 1985 distingue el Reglamento orgánico de cada Entidad, por el que el Ente se autoorganiza, de las Ordenanzas locales, que son normas de eficacia externa de la competencia del Pleno de la Entidad, y los Bandos, que el Alcalde puede dictar en las materias de su competencia.
-Por último, y con subordinación a los reglamentos de los Entes territoriales, de los que son instrumento, puede hablarse de reglamentos de los Entes institucionales y asimismo de reglamentos de los Entes corporativos.
LÍMITES Y PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LOS REGLAMENTOS.
-La primera condición para la validez de un reglamento es que el órganoo que lo dicta tenga competencia para dictarlo. A este límite se refiere la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común en su art. 51.1: "Las disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las Leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.
-Segundo límite: se refiere al principio de jerarquía normativa, en función del cual los reglamentos se ordenan según la posición en la organización administrativa del órgano que los dicta sin que en ningún caso el reglamento dictado por el órgano inferior pueda contradecir al dictado por el superior.
-Tercer límite al ejercicio de la potestad reglamentaria: adecuación a los hechos o, lo que es igual, el respeto por la realidad que trata de regular, lo que se enmarca en el principio de interdicción de la arbitrariedad a que se refiere el art.9 CE. Esa regla se quebranta también cuando el reglamento viola los principios generales del Derecho, un límite más al ejercicio de la potestad reglamentaria, pues, a diferencia de las leyes que encarnan de forma directa la voluntad popular, los reglamentos constituyen el ejercicio de una potestad que está limitada, como todos los poderes discrecionales.
Las disposiciones sancionadoras, tendrán siempre carácter retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor. Fuera de estos supuestos, y si el reglamento así lo dispone, sus normas tendrán carácter retroactivo máxime si se trata de normas favorables a los administrados.
-Último límite: no cabe ejercitarla de forma directa, de plano, sino que precisa seguir un determinado procedimiento. Estamos ante exigencia constitucional: la ley regulará la audiencia de los ciudadanos directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten. Respetando esa exigencia de la participación de los afectados, son, sin embargo, distintos los procedimientos de aprobación de los reglamentos de unas u otras administraciones, por lo que habrá que atender a las leyes que los regulan.
El procedimiento para la aprobación de los reglamentos estatales está regulado en la Ley 50/1997, del Gobierno. Sus trámites más importantes son los siguientes:
a)Procedimiento debe iniciarse con la formación de un expediente en el cual deben incluirse todos los antecedentes que han dado lugar al texto definitivo, que habrá de someterse a la decisión del órgano titular de la potestad reglamentaria, así como la tabla de vigencias, es decir, una especificación de las disposiciones anteriores que se van a derogar o que, por el contrario, permanecen en vigor.
b)El proyecto debe someterse a informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio correspondiente, exigiéndose además el dictamen del Ministerio para las Administraciones Públicas cuando el proyecto de disposición verse sobre aspectos relativos a la organización, personal o procedimiento administrativo (art. 24.3 Ley de Gobierno)
c) Elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia en un plazo razonable y no inferior a quince días hábiles, directamente o a través de las organizaciones o asociaciones reconocidas por la Ley que los agrupen o representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición.
Las técnicas para garantizar la obediencia a los mandatos reglamentarios son las mismas que aseguran el cumplimiento de las leyes, los medios administrativos, ordinariamente sanciones administrativas y, en su caso, penales. El reglamento goza de la presunción de validez y del privilegio de ejecutoriedad, si bien ésta ha de actuarse, salvo que la norma sea de aplicación directa, a través de un acto administrativo previo.
El reglamento puede ser derogado por la misma autoridad que lo dictó, que también puede, obviamente, proceder a su modificación parcial. Lo que no puede hacer la autoridad que lo dictó, ni siquiera otra superior, es derogar el reglamento para un caso concreto, esto es, establecer excepciones privilegiadas en favor de persona determinada. A ello se opone la regla de la inderogabilidad singular de los reglamentos que se recoge en el art. 52.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ( "las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas tengan grado igual o superior a éstas") y en el art. 11 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955 ( "sus disposiciones vincularán a los administrados y a la Corporación, sin que ésta pueda dispensar individualmente de la observación").
El fundamento de la inderogabilidad singular se ha visto en el principio de legalidad y su
correlato de la atribución de potestades a la Administración. La Administración habría recibido de la ley el poder de dictar reglamentos y derogarlos con carácter general, pero no la facultad de derogarlos para casos concretos. La potestad reglamentaria resultaría así más limitada que el Poder Legislativo, al que nada impide, por su carácter soberano, otorgar dispensas individuales, ya que él mismo no se ha impuesto esta delimitación. Frente a esta explicación, parece más claro entender que la prohibición de dispensas singulares injustificadas se fundamenta en el principio constitucional de igualdad que también vincula al Poder Legislativo. (art. 14 CE).
CONTROL DE LOS REGLAMENTOS ILEGALES Y EFECTOS DE SU ANULACIÓN.
La Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, determina que "serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales" (art. 62.2). La nulidad absoluta tiene lugar cuando el reglamento se aprueba sin seguir los trámites procedimentales adecuados. A estos efectos el ordenamiento jurídico ha ideado toda suerte de vías procesales para anular los reglamentos ilegales.
Un primer planteamiento de la ilegalidad de los reglamentos podía hacerse ante la Jurisdicción penal. La vía penal se halla en desuso. El Código Penal de 1995 incrimina
la conducta de la autoridad o funcionario público que, careciendo de atribuciones para ello, dictare una disposición general o suspendiere su ejecución. La condena penal del autor o autores del reglamento ilegal implicaría el reconocimiento de que su aprobación ha sido constitutiva de delito por falta de competencia y la consiguiente nulidad de pleno derecho de la norma dictada.
En segundo lugar, la ilegalidad de un reglamento puede plantearse ante todas las jurisdicciones (civil, penal, contencioso-administrativa o laboral) por vía de excepción para pedir su inaplicación al caso concreto que el Tribunal está enjuiciando. La privación de eficacia del reglamento se justifica en este caso en que su aplicación implicaría la desobedicencia a una norma de carácter superior: la ley que dicho reglamento ha vulnerado. Los funcionarios deben inaplicar los reglamentos ilegales por la misma razón de que hay que obedecer la ley antes que al reglamento. Esta desobediencia pone cierta,ente en riesgo el principio de jerarquía que les obliga a acatar las órdenes de la Administración en que están insertos y les expone a sanciones disciplinarias, pues los funcionarios no tienen garantizada su independencia en la misma medida que los jueces.
En tercer lugar, los reglamentos pueden ser combatidos por las vías específicas del Derecho administrativo a través de los recursos administrativos. El art. 107.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común prescribe que contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa, a seguidas admite, como excepción, que los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad de alguna disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición. También podrán ser dejados sin efecto por la propia administración a través de la revisión de oficio por la Administración autora del reglamento. Ésta, previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrá declarar la nulidad de las disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras o restrictivas de derechos individuales.
En cuarto lugar, la técnica más importante para el control de los reglamentos ilegales es la de su impugnación ante la Jurisdicción Contencioso- Administrativa a través del recurso directo. Este recurso ataca frontalmente el reglamento solicitando su anulación (art. 1.1 de la LEy de la Jurisdicción C-A), sin que sea necesaria la interposición de un previo recurso administrativo.
Los efectos de la invalidez de los reglamentos son los propios de la nulidad de pleno derecho, dadas las graves consecuencias que produce la aplicación del reglamento ilegal. Las consecuencias más importantes de esta calificación de invalidez extrema son, lógicamente, la imprescriptibilidad de la acción para recurrir contra los reglamentos ilegales y la imposibilidad de su convalidación. Sin embargo, esos efectos radicales no se compaginan con el establecimiento de un plazo perentorio de 2 meses para su impugnación ni con el mantenimiento de la validez de los actos dictados en aplicación del reglamento: "las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición
controlar los vicios de inconstitucionalidad del reglamento, no cualquier otro, lo que corresponde a los Tribunales C-A.
