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Parte II: Las fuentes del derecho
Tema 8. LA CONSTITUCIÓN COMO FUENTE DE FUENTES
Las primeras constituciones se aprobaron en el s. XVIII en EEUU y en Francia como manifestación del constitucionalismo liberal, se configuran como la expresión de un pacto social y político sobre dos cuestiones primordiales de toda la sociedad:
- La estructura de su organización política (el Estado)
- El reconocimiento de los derechos individuales
Dicho pacto respondía al doble postulado de limitar el poder del Estado y de garantizar la libertad de los ciudadanos.
La Constitución Española recoge los contenidos materiales propios de los primeros textos constitucionales (organización del Estado y declaración de derechos). También refleja una pretensión normativa. Nuestra Constitución puede clasificarse de norma jurídica fundamental del ordenamiento.
8.1. La Constitución como fuente de las fuentes.
La Constitución tiene naturaleza normativa, por lo que, es una norma susceptible de aplicación por parte de los poderes públicos encargados de la aplicación del Derecho y por parte de los Tribunales. La CE es un auténtico Derecho integrado en el ordenamiento jurídico.
La propia CE afirma de manera explícita y taxativa este carácter normativo. Por un lado, el artículo 9.1. establece que “los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico”. Por otro lado, la disposición derogatoria, apartado 3, declara que “quedan derogadas cuantas disposiciones se opongan a lo establecido en esta Constitución”.
La CE pretende vincular jurídicamente a todos los sujetos, públicos y privados. Esto supone, en primer lugar, una profunda innovación en relación con la noción clásica de Constitución, según la cual la norma constitucional vincula exclusivamente a los poderes públicos.
Todas las normas de la CE son aplicables por todos los tribunales y vinculan a todos los sujetos de Derecho. Por otro lado, es evidente que no todos los preceptos constitucionales vinculan del mismo modo, ni a todos los sujetos por igual.
En cuanto a la disposición derogatoria, apartado 3, su absoluta generalidad, declarando derogada toda disposición que se oponga a lo establecido en la CE, demuestra la plena vocación normativa de ésta. Es propia de toda norma la capacidad derogatoria anterior de igual o inferior rango.
El carácter normativo de la CE tiene asimismo otras diversas manifestaciones. La CE muestra su naturaleza normativa en todos aquellos casos en los que admite su aplicación directa. Así, las libertades públicas y los derechos fundamentales en ella reconocidos son alegables directamente ante los tribunales ordinarios y ante el Tribunal Constitucional en su caso, según prevé el artículo 53.2. CE. También serían supuestos de
directa aplicabilidad los preceptos constitucionales que regulan la estructura organizativa de los poderes constitucionales.
A los tribunales ordinarios les corresponde la parte principal en cuanto a la aplicación directa, cuando proceda, de la norma constitucional, así como la interpretación conforme a ella del resto del ordenamiento jurídico.
Además de determinar la capacidad normativa general de la CE, el art. 9.1. CE subraya claramente el carácter destacado de la CE dentro del ordenamiento, al señalar la vinculación de todos a la CE por un lado y al resto del ordenamiento jurídico por otro.
La CE es la “lex superior” de ese ordenamiento, una “lex” que forma parte del mismo, pero ocupando su cúspide. Posición superior que deriva de su carácter de única norma primaria, directamente emanada del poder constituyente (voluntad popular responsable del pacto social y político), del que dimana tanto su validez como su carácter imperativo.
Frente a la CE todas las demás normas integrantes del ordenamiento jurídico son normas secundarias, pues su validez se fundamenta en la propia Constitución, al estar elaboradas de acuerdo con las prescripciones de ésta tanto respecto al procedimiento como a su contenido material.
El carácter primario de la CE tiene una de sus principales manifestaciones en su superior posición jerárquica. Esta supremacía es también una consecuencia necesaria del propio concepto de Constitución. Si es la norma única precedente del poder constituyente, en la que fundamentan su validez el resto de las normas, es claro que todas estas otras normas no deben poder contradecir lo dispuesto por la Constitución; de lo contrario se anularían la distinción entre el poder constituyente y el poder constituido (poder que emana de la CE y es ejercido de acuerdo con ella), y se reduciría a la nada la existencia de un marco jurídico superior, la Constitución, que refleja un determinado pacto social y político. Esta superioridad de la norma constitucional frente a las restantes normas del ordenamiento se manifiesta con especial relevancia en el caso de las leyes, normas que constituyen la obra del poder legislativo.
Admitida la superioridad de la norma constitucional en tanto que obra del poder constituyente a la que debe ajustarse la actuación de todos los poderes públicos, incluido el legislativo, se impone la necesidad ineludible de establecer un sistema de control de la constitucionalidad de las normas, en especial de las leyes, para evitar que contradigan cualquier precepto constitucional. En el ordenamiento español es el Tribunal Constitucional el supremo intérprete de la CE.
Otra manifestación de la supremacía de la CE es el principio de interpretación conforme a la CE que supone que los poderes públicos y los tribunales deben buscar en lo posible, antes de considerar una norma incompatible con la norma suprema, una interpretación de la misma conforme a la Constitución.
El carácter fundamental y primario de la CE se manifiesta en que la CE regula el procedimiento de creación y modificación de las restantes normas del procedimiento –potestades normativas del ordenamiento–. La CE es la norma primaria sobre la producción jurídica en cuanto que determina cuales son las potestades normativas del ordenamiento, quién es el titular de cada una de ellas y los principales caracteres de las normas emanadas de tales potestades.
La CE contempla, en relación con las instituciones generales del Estado, una amplia serie de potestades normativas:
se remiten para una regulación general de la institución (art. 98 CE, el Título III que regula las Cortes Generales, el Título IX –Tribunal Constitucional– que exige una ley orgánica, etc.)
8.2. Principios de articulación del sistema de fuentes: especial referencia a
los principios de jerarquía y competencia.
El término “fuente del derecho” hace referencia a los distintos elementos que integran un ordenamiento, como leyes, decretos, sentencias, costumbres jurídicas, etc. Por razones de tradición histórica la enumeración de las diversas fuentes y su prelación se encuentran en el Código Civil, y no en la Constitución, siendo ésta la norma fundamental del ordenamiento jurídico, en la cual se regula la creación del Derecho por parte del Estado.
El artículo 1 del Código Civil establece que son la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho, las fuentes del ordenamiento jurídico español. El orden de prelación entre ellas es el señalado: primero se aplica la ley, que aquí hay que entender como equivalente a norma escrita, luego la costumbre y, finalmente, en defecto de las anteriores los principios generales del Derecho. Con la reforma de 1973, el Código Civil ha otorgado a la jurisprudencia emanada del Tribunal Supremo un carácter de cuasifuente del Derecho, al establecer que la jurisprudencia “complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho” (art. 1.6. CC).
La Constitución, como norma en la que se fundamenta todo el ordenamiento jurídico, enuncia los principios básicos por los que se rige el mismo apartado tercero del art. 9, el cual garantiza “el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos”.
Los principios reconocidos en el art. 9.3 CE tienen distintas finalidades específicas. Así, el principio de seguridad jurídica puede considerarse un principio ordenador básico del ordenamiento jurídico, de una gran relevancia en la perspectiva dinámica de aplicación del mismo. Otros afectan a la estructura del ordenamiento, como el de jerarquía normativa y el de competencia. El de publicidad de las normas y el de irretroactividad de las normas sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales hacen referencia a la eficacia de las normas que integran el ordenamiento jurídico. En cuanto a la actuación de los poderes públicos estarían relacionados los principios de legalidad, de responsabilidad y de proscripción de la arbitrariedad de los poderes públicos.
Ninguno de los principios reconocidos en el art. 9.3. CE está protegido por los procedimientos de defensa de derechos fundamentales contemplados en el art. 53.2. CE, esto es, por el procedimiento preferente y sumario ante la jurisdicción ordinaria y por el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.
a) Principio de jerarquía normativa: Es un principio estructural esencial para dotar al ordenamiento jurídico de seguridad jurídica. Significa que existen diversas categorías de normas jurídicas, cada una con un rango determinado, y que las mismas se relacionan jerárquicamente entre sí, de tal manera que las de superior nivel o rango prevalecen, en caso de conflicto, sobre las de rango inferior, las cuales en ningún caso pueden contradecir a aquéllas. Las normas que ostentan el mismo rango poseen la misma fuerza normativa, y requieren una interpretación conjunta e integradora. Esta estructura jerarquizada tiene una forma piramidal cuya cúspide es la Constitución, norma suprema que se impone a todas las demás. El respeto al principio de jerarquía es decisivo para determinar la validez de una norma. Así, una norma que contradiga a otra superior, no sólo no tiene fuerza normativa suficiente como para derogar a ésta, sino que adolece de un vicio de invalidez ab origene, esto es, es una norma contraria a Derecho que no puede incorporarse de forma permanente al ordenamiento jurídico. El respeto al principio de jerarquía de las normas es una condición de validez de las normas jurídicas. En relación con la Constitución se proyecta respecto a todas las demás normas del ordenamiento, de tal forma, que su infracción determina la invalidez “inconstitucionalidad” o “ilegitimidad constitucional” de la norma contraria a la norma suprema. La estructura piramidal, caracterizada por la relación jerárquica entre los diversos escalones de la pirámide normativa y por la homogeneidad de las normas que integran cada escalón, es un principio ordenador básico que ofrece una gran seguridad jurídica debido a su enorme simplicidad.
b) Principio de competencia: El principio de competencia es un principio estructural de gran trascendencia en nuestro ordenamiento jurídico constitucional, en el que se pueden encontrar tres manifestaciones del mismo: la orgánica, la territorial y la normativa. La vertiente orgánica puede formularse como la necesidad de que cada norma sea dictada por el órgano que posea la potestad normativa correspondiente, esto es, por el órgano competente para ello. El principio opera entre los distintos órganos del Estado central, o bien entre los órganos de
8.4. Control judicial de la constitucionalidad de las leyes.
La reforma constitucional desempeña la función de ofrecer una vía de adaptación de la Constitución a la realidad cambiante. La reforma constitucional no es la única vía de evolución constitucional, pues junto a ella existe otro procedimiento más lento y de carácter progresivo, pero no por ello menos útil, como es la labor de la jurisprudencia constitucional.
La reforma de la Constitución es un hecho de innegable transcendencia que implica la modificación de la decisión del poder constituyente sobre el modelo de régimen político. Los procedimientos de reforma constitucional no siempre exigen la intervención del titular de la soberanía (participación del conjunto del electorado), intervención que en muchos casos se suprime en razón de la escasa relevancia de la reforma.
La CE dedica el Título X (arts. 166-169) a regular dos distintos procedimientos de reforma. Ambos procedimientos son de carácter rígido, esto es, distintos y más complejos que el procedimiento legislativo ordinario. La modificación de la CE deberá hacerse mediante el procedimiento específico de reforma, y cualquier ley ordinaria que contradiga la CE es una ley inconstitucional que debe ser eliminada del ordenamiento jurídico.
El procedimiento de reforma constitucional contemplado en el art. 167 CE puede calificarse como el procedimiento ordinario de reforma, mientras que el regulado en el art. 168 CE, previsto para las reformas de más relevancia y que se caracteriza por su mayor complejidad y dificultad, puede clasificarse por ello como un procedimiento agravado.
Tema 9. NORMAS PROCEDENTES DEL PARLAMENTO
Existen diversas clases de leyes. Una primera distinción es la que distingue entre leyes del Estado y leyes de las Comunidades Autónomas. A su vez entre las Leyes del Estado se distingue entre leyes orgánicas y las demás leyes, que son ordinarias. Leyes orgánicas son aquellas que versan sobre determinadas materias prefijadas de antemano por la propia Constitución, las cuales tienen un procedimiento especial de aprobación también expresamente previsto por la norma superior; mientras que leyes ordinarias son todas las restantes, sean del Estado o de las Comunidades Autónomas. No obstante lo anterior debe advertirse que dentro del campo de la ley ordinaria, además de la distinción capital entre las que son estatales o autonómicas, hay una gran complejidad denominativa mediante términos que se adicionan a las leyes para
lado, la reserva de ley puede ser también más o menos intensa según la intervención de la ley deba ser más o menos exclusiva, dejando un ámbito mayor o menor a la presencia subordinada del reglamento.
9.2. La ley ordinaria.
En el ámbito estricto del poder general del Estado, la ley ordinaria constituye el modelo genérico y residual de ley. Es el acto de las Cortes Generales emanado de forma típica y solemne, es decir, siguiendo el procedimiento legislativo ordinario. Y también es ley ordinaria la norma elaborada por los Parlamentos autonómicos dentro de su ámbito competencial.
Entre las leyes ordinarias estatales hay que incluir aquellas leyes que presentan algunas particularidades que no afectan, sin embargo, a su régimen jurídico. Así, entre las leyes ordinarias del Estado, se encuentran las siguientes:
a) Leyes de Delegación, (bien como ley de bases, bien como ley para autorizar la refundición) previstas en el art. 82.2 CE, mediante las cuales las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar un Decreto Legislativo, en la forma de un texto articulado o refundido.
b) Leyes “básicas”, “legislación básica” o “normas básicas” ex art. 149.1 CE, por las cuales el Estado regula los aspectos materiales básicos de una determinada materia, no pudiendo las CCAA legislar más que el “desarrollo” de esas bases. Hay que advertir que esas “bases” o “normas básicas” no siempre se han contenido en una norma con rango de ley. En la medida en que contribuyen a precisar el reparto competencial hay autores que las incluyen en el bloque de constitucionalidad ya que se han dado supuestos de inconstitucionalidad mediata o indirecta por la eficacia interpretativa que desempeñan cuando se trata de enjuiciar el desarrollo normativo realizado por las CCAA.
c) Leyes marco, previstas en el art. 150.1 CE. Pertenecen al bloque de la constitucionalidad.
d) Ley de Presupuestos (art. 134 CE), que posee un procedimiento de aprobación específico, teniendo como peculiaridad más resaltable, al margen de su contenido específico y su carácter anual, que la iniciativa legislativa corresponde en exclusiva al Gobierno.
Otro aspecto a tener en cuenta son las diferentes vías de tramitación de las leyes ordinarias que nos permiten distinguir entre leyes de Pleno y leyes de Comisión, pero que no califican de ninguna manera las leyes objeto de una u otra tramitación. Las llamadas “leyes de Comisión”, son discutidas y aprobadas por las Comisiones Legislativas Permanentes, sin pasar por el Pleno (art. 75.2 y 3 CE).
La ley ordinaria no es una ley infraordenada jerárquicamente a la ley orgánica, si bien, en virtud del art. 28. LOTC, la ley orgánica es de aplicación preferente sobre la ordinaria. Dispone este artículo: “Asimismo el Tribunal Constitucional podrá declarar inconstitucionales por infracción del art. 81 de la Constitución los preceptos de un Decreto-Ley, Decreto legislativo, ley que no haya sido aprobada con el carácter de orgánica o norma legislativa de una Comunidad Autónoma, en el caso de que dichas disposiciones hubieran regulado materias reservadas a Ley Orgánica o impliquen modificación o derogación de una Ley aprobada con tal carácter cualquiera que sea su contenido”.
La aplicación preferente de la ley orgánica sobre la ordinaria debe realizarse por los aplicadores del Derecho siempre que entiendan que la ley orgánica se mueve dentro del ámbito de sus competencias. Es indiferente para ello que la ley orgánica sea anterior o posterior a la ordinaria. Por el contrario, si el aplicador del Derecho considera que la ley orgánica no se mueve dentro de su ámbito competencial, la solución al conflicto normativo dependerá de que esta ley sea anterior o posterior a la ley ordinaria. Si es posterior, deberá aplicarse también la ley orgánica, que podrá no ser orgánica si se ha excedido de su ámbito material reservado, pero será en todo caso ley, por lo que al ser posterior deroga la anterior. Si es anterior, el aplicador del Derecho no podrá resolver por sí mismo la cuestión, sino que deberá promover (si se trata de juez o tribunal) una cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. Si éste decide que la ley orgánica no se mueve en el ámbito de sus competencias, declarará la naturaleza puramente ordinaria de esta ley, con lo que, por aplicación del principio cronológico, habrá que entender que ha quedado derogada por la ley ordinaria posterior.
9.3. Procedimiento legislativo ordinario y procedimientos legislativos especiales.
El art. 87 CE atribuye la iniciativa legislativa ordinaria de forma plena y directa tan sólo al Gobierno, al Congreso de los Diputados y al Senado; además, otorga una capacidad de propuesta de las Asambleas de las Comunidades Autónomas y se remite a una ley orgánica en lo que respecta al alcance de la iniciativa popular. Son, por tanto, cinco sujetos los que pueden tomar parte en este trámite, aunque con muy distinto alcance.
a) La iniciativa se atribuye al Gobierno al estar constitucionalmente encargado de la dirección de la política y ser el impulsor del programa legislativo de la mayoría parlamentaria. Los textos presentados por el Gobierno en ejercicio de su iniciativa legislativa deben ser aprobados en Consejo de Ministros y reciben la denominación de “proyectos de ley”. De acuerdo con el art. 89.1 CE, los proyectos de ley deben disfrutar de prioridad en la tramitación, aunque “sin que la prioridad debida a los proyectos de ley impida el ejercicio de la iniciativa legislativa en los términos regulados por el art. 87 CE”. Los proyectos de ley son enviados al Congreso de los Diputados, Cámara que inicia la elaboración de las leyes “acompañados de una exposición de motivos y los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos” (art. 88 CE). El procedimiento legislativo se pone en marcha de forma
Una vez admitida la proposición, la comisión promotora dispone de un plazo de nueve meses, prorrogable por tres más, para proceder a la recogida de las firmas exigidas por la ley. d) La Constitución, en el art. 87.2 CE, atribuye a las Comunidades Autónomas una facultad que ha de calificarse como una propuesta de iniciativa legislativa. La Constitución prevé que las Asambleas de las Comunidades Autónomas puedan solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley, o bien remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, que podrán defender ante la Cámara mediante una delegación de hasta tres miembros. En el primer caso, se atribuye a las Asambleas autonómicas la facultad de proponer al Gobierno que ejerza su iniciativa legislativa mediante la adopción de un proyecto de ley; sólo se insta al Gobierno a que realice el proyecto de ley, dado que es una propuesta no vinculante. En el segundo supuesto, la previsión constitucional atribuye a las Cámaras autonómicas una posición más relevante, puesto que la propuesta autonómica es sometida a la toma en consideración por parte del Congreso de los Diputados.
El procedimiento legislativo se encuentra regulado directamente por la Constitución en sus rasgos esenciales, regulación que es completada por los reglamentos de ambas Cámaras. El art. 89.1 CE se refiere únicamente a que los reglamentos de las Cámaras regularán la tramitación de “las proposiciones” de ley, pero como es evidente, igual suerte reciben los proyectos de ley.
La discusión por una Cámara de un texto legal se desarrolla en varias fases, que en el procedimiento ordinario son la de presentación de enmiendas, el estudio de las mismas por parte de una ponencia que elabora un informe y de las enmiendas por la comisión, que aprueba un dictamen que es sometido a discusión en el Pleno de la Cámara. El informe de la ponencia sirve de eje de la discusión en la comisión, así como el dictamen aprobado por la comisión desempeña ese papel en la posterior lectura del Pleno. Los plazos de las diversas fases vienen determinados, salvo excepciones en que lo hace la propia Constitución, en los reglamentos de las Cámaras.
La fase sustantiva del procedimiento legislativo comienza en el Congreso de los Diputados, en el que hay que distinguir tres fases:
a) Fase de enmiendas a la totalidad. en esta fase, el proyecto o proposición puede verse totalmente rechazado o sustituido por otro. Los proyectos del Gobierno y las proposiciones de ley del Senado pueden ser objeto de enmiendas a la totalidad que propugnen la devolución del texto a los órganos promotores de la iniciativa. Las enmiendas a la totalidad sólo pueden ser presentadas por los Grupos parlamentarios y son debatidas en el Pleno de la Cámara. No caben enmiendas a la totalidad ni respecto de las proposiciones de ley del propio Congreso no sobre las procedentes de la iniciativa popular. b) Fase de comisión. el proyecto o proposición pasa a continuación a examen y votación en las comisiones correspondientes, según la materia sobre la que verse: en ella se debaten las enmiendas al texto que hayan sido presentadas, en el plazo previo que determine el Reglamento, los diputados o grupos parlamentarios. Para sistematizar el debate, la comisión designa una ponencia, encargada de elaborar un informe sobre el texto y las enmiendas al mismo. Como consecuencia de la discusión la Comisión elabora un texto (dictamen) que pasa a ser discutido en el Pleno. c) Fase de Pleno. El dictamen de la comisión es sometido a discusión y votación en el Pleno de la Cámara: en esta fase pueden mantenerse enmiendas que no hayan sido aceptadas por la
Comisión. En ese caso, el Pleno deberá pronunciarse por el texto propuesto por la comisión, por el texto alternativo mantenido por la enmienda, o por un texto de transacción.
Una vez aprobado el texto del proyecto o proposición de ley por el Congreso, su Presidente lo remite al del Senado. Esta Cámara dispone de un plazo de dos meses –veinte días en los declarados urgentes por el Gobierno o el propio Congreso– para oponer su veto o para proponer enmiendas. En ambos casos y al igual que en el Congreso, primero tiene lugar una lectura en comisión (de la que se prescinde cuando no se han presentado enmiendas) y luego otra en el Pleno, debiendo desarrollarse ambas en el citado plazo constitucional de dos meses. En la definitiva lectura del Pleno, la aprobación del veto necesita la mayoría absoluta de la Cámara (art. 90.2 CE).
Si el Senado no veta ni modifica el texto enviado por el Congreso, el mismo queda ya preparado para su sometimiento a la sanción real.
Si el Senado no está conforme con el texto aprobado por el Congreso tiene, dos posibilidades, la interposición del veto o la aprobación de enmiendas modificando dicho texto.
Interposición del veto. Si el Senado interpone su veto, necesita mayoría absoluta en la votación del Pleno, el texto vuelve al Congreso. La Cámara baja dispone entonces de una doble opción: puede superar el voto del Senado y aprobar el proyecto o proposición de ley mediante la misma mayoría absoluta exigida al Senado para oponerlo o puede dejar transcurrir dos meses y ratificar por mayoría simple el texto inicial que remitió al Senado; en ambos casos el texto es idéntico al que se aprobó por el Congreso.
Aprobación de enmiendas. Si el Senado se ha limitado a formular enmiendas, el Congreso sólo está obligado a pronunciarse sobre ellas, aceptándolas o rechazándolas por mayoría simple.
Una vez finalizada la tramitación parlamentaria y fijado ya el texto de la ley, ésta debe cumplir otros requisitos antes de su entrada en vigor. Tales requisitos son la sanción y la promulgación por parte del Monarca y, finalmente, su publicación en el Boletín Oficial del Estado.
9.3.1. Procedimientos legislativos especiales.
Puede hablarse de dos tipos de procedimientos especiales:
I. Los procedimientos constitucionalmente previstos para la aprobación de leyes orgánicas, los decretos-leyes, la reforma constitucional, los Estatutos de Autonomía o su reforma, y las leyes de presupuestos. También se pueden incluir la aprobación de tratados internacionales contemplados en los arts. 93 y 94 CE. II. Los procedimientos de tramitación parlamentaria especiales previstos por la CE o por los Reglamentos de las Cámaras de forma genérica y no asociados a ningún tipo especial de norma ni a ninguna materia. Estos procedimientos son: a) El procedimiento de lectura única en Pleno es de exclusiva previsión reglamentaria, ya que no está expresamente contemplado en la CE. Es un procedimiento destinado a proyectos o proposiciones de ley que por su sencillez u otras razones, aconsejen una única lectura (debate y votación) en el Pleno de la Cámara, sin necesidad del previo debate y votación en comisión. b) El procedimiento de aprobación integra en comisión. Es la propia CE la que contempla esta posibilidad, lo que se debe a que constituye una modalidad excepcional del
aprobación. Así la STC 5/1981 señala que “nuestra Constitución ha instaurado una democracia basada en el juego de las mayorías, previendo tan sólo para supuestos tasados y excepcionales una democracia basada en mayorías cualificadas o reforzadas”. Por su parte, la STC 76/1983 ha razonado que si bien “es cierto que existen materias reservadas a Ley Orgánica, también lo es que las leyes orgánicas están reservadas a estas materias”, por lo que “el hecho de que el legislador constituyente haya optado por determinaciones específicas de reserva de ley y no por una previsión generalizada hace imposible la extensión de reservas a otras materias por considerarlas de análoga importancia”.
El Tribunal Constitucional ha ido delimitando el ámbito material aludido en la CE. En relación al “desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas” ha especificado que la reserva sólo afecta a los derechos contenidos en la Sección primera del Capítulo II del Título I de la CE, es decir, a los Art. 15 a 29, de forma que quedan excluidos los Art. 14 y 30 CE a los que sí se extiende el amparo constitucional y los restantes derechos del Título I. En consecuencia, se ha descartado una equiparación con las materias propias del recurso de amparo. En cuanto al concepto de régimen electoral general, el Tribunal lo ha definido como el conjunto de “normas electorales válidas para la generalidad de las instituciones representativas del Estado en su conjunto y en el de las Entidades territoriales en que se organiza a tenor del Art. 137 CE, salvo las excepciones que se hallen establecidas en la Constitución y los Estatutos”. Además no todo lo que afecta a las materias reservadas a ley orgánica ha de estar regulado por esta categoría normativa, sino solamente lo que constituye la regulación general de tales cuestiones o sus aspectos esenciales. Así, por tanto, en materia de derechos fundamentales, se reserva al Estado tan sólo la regulación de los aspectos esenciales, el desarrollo legislativo directo del derecho fundamental, garantizando su contenido esencial, en tanto que es posible que determinados aspectos de la regulación de la materia sobre la que se proyecta el derecho se atribuya al legislador ordinario estatal o autonómico.
9.4.2. Concepto formal.
La ley orgánica posee, además y simultáneamente, un procedimiento específico de aprobación, requiriendo un concurso de voluntades más amplio del que se exige para la ley ordinaria. El art. 81.2 CE determina que “la aprobación, modificación o derogación exige mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto”. Se requiere, por tanto, una votación cualificada en el Congreso, cual es la mayoría absoluta, frente a la exigencia normal para aprobar un proyecto de ley de mera mayoría simple. Esta votación por mayoría absoluta debe efectuarse sobre el texto final del proyecto. De acuerdo con la regulación del Reglamento del Congreso, dicha votación se produce al finalizar su discusión en la Cámara y antes de su envío al Senado, y ha de repetirse nuevamente tras su paso por esta Cámara si en ella se ha producido modificación del texto remitido por el Congreso.
Hay algunos límites adicionales: dado que su tramitación parlamentaria ha de incluir necesariamente el paso por el Pleno de las Cámaras, está excluida la delegación de su aprobación en las Comisiones Legislativas Permanentes (art. 75.3 CE); no pueden ser reguladas por Decretos Legislativos (art. 82.1 CE) o por Decretos- leyes (art. 86.1 CE); finalmente, las materias reservadas a la ley orgánica son materias excluidas de la iniciativa legislativa popular (art. 87.3 CE). Por último, las materias propias de leyes orgánicas son, por su propia naturaleza, competencia legislativa del Estado, puesto que solo a éste pertenece dicho instrumento normativo por lo que no existen –no puede haberlas– leyes orgánicas autonómicas.
En la práctica legislativa es relativamente frecuente que se aprueben leyes orgánicas en las que algunos de sus artículos se refieren a materias que no corresponden a la ley orgánica, pero que quedan dotados de una
especial rigidez derivada del criterio formal de la ley orgánica, esto es su aprobación por mayoría absoluta, produciéndose así la denominada congelación de rango y vedando el conocimiento futuro de tales materias al legislador ordinario, puesto que la reforma de una ley de este tipo, en virtud del art. 81.2 CE, sólo procede cuando concurre mayoría absoluta. Conforme a la jurisprudencia constitucional, “es constitucionalmente legítimo incluir en la ley orgánica materias conexas, quedando éstas sometidas al principio de congelación de rango, salvo que o bien la propia ley orgánica indique cuáles de sus preceptos contienen sólo materias conexas y pueden ser alteradas mediante ley ordinaria, o bien lo declare en este sentido el propio TC al someter a examen una norma de estas características”. Por ello, con el fin de excluir el efecto de congelación de rango es necesario que el legislador orgánico concrete qué preceptos regulan materias conexas o, en su defecto, el TC lo podrá hacer, de forma que quede abierta su modificación al legislador ordinario o, en su caso, al de la Comunidad Autónoma. En la práctica lo que viene ocurriendo es que en muchas leyes orgánicas nos encontramos con que el propio legislador identifica cuales son los preceptos que tienen carácter orgánico debiendo entenderse que los restantes tienen carácter ordinario.
Por materias conexas se entiende aquellas materias no estrictamente orgánicas, es decir, que exceden el ámbito estrictamente reservado a la ley orgánica pero que se regulan en la ley orgánica porque su contenido desarrolla el núcleo estrictamente orgánico y constituyen un complemento necesario para su mejor inteligencia. El TC ha calificado tal inclusión como legítima, cuando concurren razones de conexión temática, de sistematización y buena política legislativa, debiendo, en tal caso, el legislador concretar los preceptos que tienen tal carácter y, por tanto, valor de ley ordinaria. Sin embargo, las nuevas directrices de técnica normativa que se desprende de la jurisprudencia constitucional aconsejan incluir en textos distintos los preceptos de naturaleza ordinaria y los preceptos de naturaleza orgánica.
Debe no obstante advertirse que nos encontramos a veces con abusos legislativos y se denominan como orgánicas leyes en los que la mayor parte de sus preceptos carecen de ese carácter.
Leyes orgánicas y ordinarias poseen el mismo rango y fuerza de ley. La relación entre ambas categorías de leyes puede explicarse, aunque no es una cuestión doctrinalmente pacífica, por medio del principio de competencia. De acuerdo con este principio, ambos tipos de leyes se despliegan sobre un ámbito material determinado, previsto por la Constitución. Así se justifica no solamente la imposibilidad de que las leyes ordinarias modifiquen lo establecido por las leyes orgánicas (lo que podría explicarse en el principio de jerarquía), sino también la paralela imposibilidad de que la ley orgánica regule materias no comprendidas en la relación taxativa prevista en el art. 81 CE para la ley orgánica. Por ello, el criterio jerárquico no es aplicable a la resolución de conflictos normativos entre ley orgánica y ley ordinaria.
Aunque la exclusión es recíproca, la ley ordinaria que, excediéndose del ámbito material que la Constitución le reserva, o sin excederse, regula materias previamente contenidas en una ley orgánica, podrá ser declarada inconstitucional por infracción del art. 81 CE, tal como afirma el art. 28.2 LOTC. Por el contrario, la extralimitación de la ley orgánica, esto es que se ocupe de materias reservadas a la ley ordinaria, ocasiona en principio la congelación de rango de los preceptos en ella incorporados. El legislador y los jueces y tribunales ordinarios se encuentran vinculados a la calificación como orgánica u ordinaria de un precepto, pero esta calificación es revisable por el TC, que podrá reconsiderarla, poniendo de relieve la concepción material que defiende. Esto es, si se impugna la ley orgánica ante el TC por invasión del ámbito propio de la ley ordinaria, no se obtendrá una declaración de inconstitucionalidad de la ley, sino que lo que se puede obtener es la inconstitucionalidad de la calificación de toda la ley o parte de ella como orgánica y la consiguiente
en el ordenamiento. La denominación que reciben informa de su origen gubernamental (el nombre de Decreto) y de su fuerza legislativa (Decreto Legislativo o Decreto-Ley). En todo caso, unos y otros exigen una intervención ex ante o ex post, de una o ambas Cámaras, en reconocimiento de la atribución que poseen para el ejercicio de la potestad legislativa del Estado.
10.1. Normas gubernamentales con fuerza de ley.
10.2. Decreto-Ley: concepto y límites.
El Decreto-ley es una disposición legislativa provisional dictada por el Gobierno en caso de “extraordinaria y urgente necesidad” (art. 86.1 CE). Es una norma con rango de ley cuya validez provisional está limitada a 30 días a partir de la fecha de su publicación. El Decreto-Ley se concibe como una excepción al principio de la separación de poderes y a la asignación del ejercicio de la potestad legislativa a las Cortes Generales. Supone la concesión al Gobierno del uso de ésta, aunque sólo en los supuestos y con las condiciones establecidas por la Constitución. A través del Decreto-Ley el Gobierno ejerce, pues, un poder propio que deriva directamente de la Constitución, sin necesidad de delegación alguna de las Cortes Generales.
La Constitución establece tres restricciones al uso del Decreto-Ley:
a) La existencia de una presupuesto habilitante: la extraordinaria y urgente necesidad, apreciado discrecionalmente por el Gobierno, sin perjuicio de la posibilidad de someter tal valoración a controles parlamentarios o del Tribunal Constitucional. Éste último no ha descartado, en supuestos de uso abusivo y arbitrario, rechazar la definición que hagan los órganos políticos, pero sólo en estos casos, porque ir más allá alteraría los supuestos del orden constitucional democrático. La jurisprudencia constitucional ha definido la urgencia y necesidad en sentido negativo, estableciendo cuando no se dan esas circunstancias: “la necesidad justificadora de los decretos-leyes no se puede entender como una necesidad absoluta que suponga un peligro para el sistema constitucional o para el orden público entendido como el normal ejercicio de los derechos fundamentales y libertades públicas y el normal funcionamiento de los servicios públicos, sino que hay que entenderlo con mayor amplitud como necesidad relativa respecto de situaciones concretas de los objetivos gubernamentales, que, por razones difíciles de prever, requieren una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes”. Pese a no optarse por una interpretación restrictiva, el TC se ha visto forzado a aclarar que aunque el decreto-ley no sea una norma que circunscriba a situaciones de fuerza mayor o de emergencia, el Gobierno ha de razonar de forma suficiente y objetiva que la situación de hecho que concurre es realmente excepcional y grave (STC 68/2007). b) La limitación del ámbito material que puede regular que, no obstante, ha sido objeto de interpretación restrictiva: “no podrá afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título primero, al régimen de las Comunidades Autónomas, ni al Derecho electoral general” (art. 86.1 CE). c) La validez provisional del Decreto-ley que, para su conversión en una norma permanente del ordenamiento jurídico, requiere su convalidación por el Congreso de los Diputados, homologando la existencia de la situación de necesidad.
10.3. Intervención parlamentaria: convalidación y conversión.
En el plazo de 30 días desde su promulgación, el Pleno del Congreso de los Diputados o, en su caso, la Diputación Permanente, debe examinarlo y decidir su convalidación o derogación, mediante un debate de totalidad y votación posterior (art. 86.2 CE). El Decreto-Ley, cuando ha sido convalidado se incorpora como tal con carácter estable al ordenamiento jurídico. Su naturaleza jurídica no se transforma mediante la convalidación, puesto que no se convierte en ley formal, ni tampoco sana los vicios en que el decreto se halla incurso, sino que adquiere su pervivencia en el tiempo como norma con rango y valor de ley, como Decreto-ley convalidado.
Pero es posible que para incorporarla como norma estable del Ordenamiento precise de modificaciones. Para ello, se establece la vía de la aprobación del Decreto-ley como Ley. En este sentido, la Constitución establece que en este mismo plazo de 30 días “las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia” (art. 86.3 CE). Primero se convalida el Decreto-ley y luego se tramita como proyecto de ley. Así el art. 151.4 RCD establece su tramitación con carácter sucesivo. Sólo cuando haya sido convalidado el Decreto-ley, si un grupo parlamentario solicita su tramitación como proyecto de ley se someterá la decisión final al acuerdo del Congreso. El texto que resulte finalmente aprobado como ley por el Congreso y el Senado derogará el Decreto-Ley convalidado. Incluso se ha aceptado en este supuesto la subsanación de vicios formales con carácter retroactivo.
Por otra parte, la interposición de un recurso de inconstitucionalidad contra un decreto-ley no implica necesariamente la impugnación de la ley que viene a sustituirlo en el ordenamiento, ni dicha aprobación priva de su objeto al recurso, de lo que se deduce que se trata de normas independientes.
10.4. Decreto Legislativo: concepto, tipología y límites.
Las disposiciones del Gobierno que contengan legislación delegada recibirán el título de Decretos Legislativos (art. 85 CE). Para que el Gobierno pueda dictar un Decreto legislativo es necesario que las Cortes Generales le habiliten para ello mediante una ley de delegación del ejercicio de la potestad legislativa.
La Constitución permite que las Cortes, mediante ley, deleguen en el Gobierno la facultad de dictar normas con rango legal pero solo en determinados supuestos y bajo determinadas limitaciones. No se atribuye al Gobierno desde la Constitución una competencia excepcional de carácter propio que éste puede usar de motu propio (como sería el caso del Decreto-Ley). El Gobierno utiliza, pues, por delegación, la potestad legislativa de las Cortes en la medida en que esté habilitado para hacerlo de acuerdo con la voluntad de las mismas (art. 82.1 CE).
Las leyes de delegación pueden ser de dos clases, según la finalidad perseguida:
a) Ley de bases, cuando su objeto sea la formación por el Gobierno de un texto articulado (art. 82.1 CE). Las leyes de bases no pueden ser aprobadas en Comisión (art. 75.3 CE). Además no podrán, en ningún caso, autorizar la modificación de la propia ley de bases, ni facultar para dictar normas con carácter retroactivo (art. 83 CE). Las leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio (art. 82.4 CE).
b) Ley ordinaria, cuando se trate de realizar por el Gobierno un texto refundido de varios textos legales preexistentes (art. 82.2 CE). En este caso, la ley de delegación “determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único
