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Legislación urbanística estatal y autonómica.
Principios e instituciones comunes
1. Legislación urbanística estatal y autonómica
1.1. Antecedentes
El Derecho urbanístico tiene una corta historia porque el fenómeno que su específica normativa trata de regular –el urbanismo, la urbanización– es relativamente reciente. Hasta el siglo XIX y, sobre todo, el siglo XX no se acelera el proceso de urbanización de una sociedad eminentemente
Rafael Fernández Montalvo Magistrado del Tribunal Supremo
- Legislación urbanística estatal y autonómica. 1.1. Antecedentes. 1.1.1. Las primeras leyes urbanísticas (el ensanche). 1.1.2. Reforma interior de poblaciones. 1.1.3. “El urbanismo funcionalista”. 1.2. El urbanismo en la etapa constitucional. 1.2.1. La Constitución y los estatutos de autonomía. 1.2.2. El Texto refundido de 1992, la STC 61/1997, de 20 de marzo, y la STS de 25 de junio de 1997. 1.2.3. La Ley 7/1997, de 14 de abril, y legislaciones autonómicas de urgencia. 1.2.4. Ley de régimen del suelo y valoraciones, Ley 6/1998, de 13 de abril.
- Sistema de fuentes, normativa estatal y autonómica, en materia urbanística. 2.1. Normativa urbanística. 2.2. Marco normativo estatal. 2.3. Derecho supletorio.
- Principios e instituciones comunes. 3.1. Planteamiento. 3.2. El planeamiento urbanístico. Sus clases. 3.3. El derecho de propiedad del suelo. 3.3.1. Función social, carácter estatutario, límites y limitaciones. 3.3.2. El aprovechamiento urbanístico depende de la clase de suelo. 3.3.3. El principio general de la no-indemnización por causa de la ordenación urbanística. 3.4. Ejecución del planeamiento urbanístico. 3.5. Intervención en la edificación y uso del suelo: licen- cias, órdenes de ejecución y declaración de ruina. 3.6. Protección de la legalidad urbanística. Infracciones y sanciones. 3.7. Régimen jurídico: expropiaciones, valora- ciones, responsabilidad de las administraciones públicas, acciones y recursos.
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rural, como consecuencia de la industrialización y las consecuentes migraciones que potencia el crecimiento de las ciudades.
1.1.1. Las primeras leyes urbanísticas (el ensanche)
A impulso de estas nuevas necesidades surgen las primeras leyes urba- nísticas que tienen como objetivo esencial “el ensanche” (la primera de ellas de 29 de junio de 1864), 1 cuya filosofía es favorecer la nueva edifica- ción extramuros de la ciudad por los particulares al mismo tiempo que los ayuntamientos realizan la urbanización de los terrenos, previa las expro- piaciones necesarias para viales y usos públicos. La financiación de esta actividad se realiza mediante la cesión que el Estado hace a los municipios por veinticinco años de la contribución territorial correspondiente a la zona del ensanche y con la percepción de un recargo extraordinario del sesenta por ciento que les autoriza a percibir.
1.1.2. Reforma interior de poblaciones
La Ley de expropiación forzosa de 10 de enero de 1879 aporta una nueva perspectiva complementaria: la reforma interior de poblaciones, esta- bleciendo la primera técnica de confiscación parcial de las plusvalías generadas por la obra urbanizadora al autorizar la expropiación de las zonas laterales de las nuevas vías públicas con un fondo de veinte metros. La Ley de 18 de marzo de 1895, de saneamiento y reforma interior, inten- sifica la referida técnica extendiendo a cincuenta metros el fondo de las zonas laterales expropiables e introduce un sistema de estímulos fiscales a las obras de urbanización.
1.1.3. “El urbanismo funcionalista”
El llamado urbanismo funcionalista^2 se consolida con la Ley del suelo y ordenación urbana de 1956, de 12 de mayo (LS/1956). Se trata de una ley muy técnica que pretende codificar todo este sector del ordenamiento jurídico. Con ella nace el Derecho Urbanístico, asentado en dos ideas básicas: 1º) El urbanismo es una función pública, lo que supone alterar las facultades dominicales del artículo 350 del Código civil –el derecho a
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- La primera de las leyes es la 29 de junio de 1864, a cuyo amparo se realizan los Planes de Ensanche de Madrid (Plan Castro) y de Barcelona (Plan Cerdà).
- F. L ÓPEZ RAMÓN ,Introducción al Derecho Urbanístico, Marcial Pons, Madrid, 2005. Serie Claves del Gobierno Local, 5 Fundación Democracia y Gobierno Local
El Estado mantiene títulos competenciales con incidencia en el urbanis- mo, entre los que destaca el régimen de la propiedad. a ) La Constitución considera la ordenación del territorio y el urbanis- mo como competencias que pueden asumir las comunidades autónomas, sin reservar para el Estado ninguna competencia directa en esta materia (artículo 148.1.3 de la CE). Consecuentemente, todos los estatutos de autonomía incorporan a la lista de competencias exclusivas de la correspondiente comunidad autó- noma las referidas a la ordenación del territorio y el urbanismo. b ) El Estado sólo puede incidir indirectamente en el urbanismo. 1º) A través de competencias horizontales: –Regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad. –El establecimiento de las bases y coordinación de la actividad económica. –Bases del régimen jurídico de las administraciones públicas: expropia- ción forzosa y responsabilidad patrimonial de dichas administraciones. 2º) Competencias sectoriales del Estado: ferrocarriles y medios de trans- porte que discurran por más de una comunidad; recursos y aprovecha- mientos hidráulicos, cuando las aguas discurran por más de una comuni- dad, y obras de interés general o cuya realización afecte a más de una comunidad autónoma.
1.2.2. El Texto refundido de 1992, la STC 61/1997, de 20 de marzo, y la
STS de 25 de junio de 1997
a ) El Texto refundido de 1992. La atribución competencial de la Cons- titución española y de los estatutos de autonomía no tuvo consecuencias inmediatas. El TR/1976, en vigor hasta 1990, fue asumido por las comuni- dades autónomas sin perjuicio de algunas normas complementarias. La Ley de reforma del régimen urbanístico de 1990 y el Texto refundido de 1992 sí suscitaron la reacción de varias comunidades autónomas. La Ley estatal 8/1990, de 25 de julio, sobre reforma del régimen urbanís- tico y valoración del suelo, supuso una importante modificación del TR/1976 y un nuevo Texto refundido autorizado por su disposición final 2. Se trata del Texto refundido aprobado por Real decreto legislativo 1/1992, de 26 de junio (TR/1992). Las características básicas son: 1º) Modifica el régimen de los derechos de los propietarios del suelo, vinculando la adquisición de aquéllos al cumplimiento en plazo de deberes; 4 2º) Se incorpora unos mecanismos
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de distribución de beneficios y cargas mediante el instrumento del apro- vechamiento medio; 3º) Se cambia el contenido económico y el régimen de valoraciones a efectos expropiatorios en conexión con normas fiscales, y 4º) Se da cobertura a un conjunto de mecanismos de intervención en el mercado inmobiliario (derecho de tanteo y retracto, constitución de patri- monios públicos del suelo...). Teniendo en cuenta las competencias legislativas autonómicas, la dispo- sición final única del TR/1992 dividió su articulado en tres tipos de precep- tos: 1º) Artículos de aplicación plena, aquellos que en virtud del artículo 149.1.8 y 18 de la CE no permitían un desarrollo por parte de las comuni- dades autónomas; 2º) Preceptos de carácter básico, al amparo del artículo 149.1.8, 13, 18 y 23 de la CE, en los que cabía una normativa autonómica de desarrollo con el límite del respeto a lo básico, y 3º) Preceptos de aplica- ción supletoria, sólo aplicables en defecto de normas específicas de las comunidades autónomas. Al resultar afectados por la reforma los reglamentos del TR/1976, la dis- posición final del TR/1992 dispuso que el Gobierno aprobara por real decreto la tabla de vigencias de dichos reglamentos. Dicha tabla de vigen- cias fue aprobada por el Real decreto 304/1993, de 26 de febrero. b ) STC 61/1997, de 20 de marzo. La Ley de reforma del régimen urbanís- tico de 1990 fue impugnada ante el Tribunal Constitucional, por los parla- mentos o Gobierno de las comunidades autónomas de Aragón, Canarias, Cantabria, Castilla y León, Cataluña y Navarra; y el Real decreto legislativo que aprueba el TR/1992 lo fue también por los gobiernos de Aragón, Cataluña y las Islas Baleares. El Tribunal Constitucional, en la sentencia 61/1997, de 20 de marzo, fija las bases del actual sistema urbanístico e incorpora una doctrina esencial, incluso, para el modelo de Estado. En síntesis: 1º) Anula todos aquellos artículos que el TR/1992 calificaba como de aplicación plena o básica (artículo 149.1.1, 8, 13, 18 y 23 de la CE) cuando el Tribunal Constitucional considera que se ha producido una extralimita- ción y que la Ley estatal ha invadido el título competencial autonómico “urbanismo” (artículo 148.1.3 de la CE). 2º) El Tribunal Constitucional niega la posibilidad de que el Estado cree derecho propio –ni siquiera con carácter supletorio– si no tiene un título
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- La adquisición de facultades y derechos se articula de acuerdo con las fases del proceso urba- nizador. Se escalonan los derechos a urbanizar, al aprovechamiento y a edificar. Serie Claves del Gobierno Local, 5 Fundación Democracia y Gobierno Local
determinante de complejas soluciones en relación con los variados con- tenidos del TR/1992. En relación con el artículo 149.1.1 de la CE (regulación de las condicio- nes básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejer- cicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constituciona- les), en una argumentación que, como señala L. Martín Rebollo,^6 no es demasiado clara, el Tribunal Constitucional afirma que no es propiamen- te un título competencial, sino que sólo habilita para regular las posicio- nes jurídicas básicas de los ciudadanos relativas a los derechos funda- mentales. No para regular materialmente el sector de que se trate. Podría decirse que es el mínimo común denominador en relación con las posi- ciones fundamentales para el ejercicio de los derechos. Y, aunque con- ceptualmente sería algo diferente de la normativa básica a que aluden los apartados del artículo 149.1 de la CE, en la práctica no hay grandes dife- rencias por cuanto del artículo 149.1.1 de la CE no se deduce la uniformi- dad de regímenes sustantivos, ni conduce a la anulación de competencias autonómicas sectoriales. En segundo término, la sentencia 61/1997 tiene una incidencia inmediata en el sistema de fuentes. Conforme a la doctrina expuesta de que el Estado carece de competencia para incidir de cualquier manera en su propia nor- mativa anterior a la asunción competencial por las comunidades autóno- mas, anula la derogación que el TR/1992 hacía del TR/1976 que renace. Ahora bien, no toda su normativa reaparece a título de derecho supletorio, sino sólo aquellas disposiciones que regulen aspectos en que no haya título competencial válido del Estado, ya que en lo demás ha de entenderse que han sido derogadas por aquellos preceptos subsistentes del TR/1992 que el Tribunal Constitucional mantiene por haber sido dictados válidamente en el marco de competencias estatales conforme al artículo 149.1 de la CE. c ) La STS de 25 de junio de 1997 anula, además, seis preceptos de apli- cación plena o básica del TR/1992 que habían pasado el control de consti- tucionalidad efectuado por la STC 61/1997. La razón de la anulación, de conformidad con el artículo 82.6 de la CE, fue el exceso por el Gobierno en el uso de la delegación (ultra vires) efectuada por la Ley de 1990. Tales preceptos, referidos a valoraciones, expropiaciones o indemnizaciones fueron luego derogados, como otros de los que permanecían vigentes del TR/1992 por la Ley 6/1998, de 13 de abril.
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- L. M ARTÍN REBOLLO ,op. cit. Serie Claves del Gobierno Local, 5 Fundación Democracia y Gobierno Local
1.2.3. La Ley 7/1997, de 14 de abril, y legislaciones autonómicas de
urgencia
La STC61/1997 fue objeto de críticas doctrinales que pusieron de relieve los inconvenientes de la interpretación que incorporaba sobre la cláusula de supletoriedad, desde la perspectiva de la unidad del ordenamiento jurídico, la falta de claridad en la construcción del título competencial del Estado sobre la propiedad urbana, las contradicciones y lagunas de su criterio en materia de supletoriedad del Derecho estatal y el olvido de la legitimidad de la aprobación por el Estado de legislación urbanística directamente aplicable para Ceuta y Melilla y de aplicación supletoria para el resto del Estado. En todo caso, la situación creada por la sentencia resultaba confusa e insegura. Por una parte, la anulación de gran parte del TR/1992 producía un vacío normativo porque, en ausencia de una norma autonómica, era preciso acudir a la normativa estatal preconstitucional. Por otra, respecto de los preceptos básicos de competencia estatal no anulados, algunos de ellos resultaban incompletos o incomprensibles como consecuencia de la anulación de otros que eran su necesario complemento o desarrollo. Las comunidades autónomas se vieron impelidas a aprobar una legisla- ción de urgencia, que, en general, vino a restablecer en los respectivos territorios el TR/1992, aunque ahora con el carácter de derecho propio de las mismas. Así lo hicieron la Ley cántabra de 25 de abril de 1997, la vasca de la misma fecha, la andaluza de 18 de junio, la castellano-manchega de 10 de julio, la madrileña de 15 de julio, la castellano-leonesa de 13 de octu- bre y la extremeña de 23 de diciembre del mismo año. En el ámbito estatal, se aprobaría, primero el Real decreto ley 5/1996, de 7 de junio, y, luego, la Ley 7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizado- ras en materia de suelo y colegios profesionales (LMLS), que modificaba el TR/1992 diez días antes de que se publicara la STC 61/1997 y sobre la que ésta no se pronuncia. 7 Además, al menos, los artículos 1 y 3 de dicha Ley, dictados con carácter supletorio, resultaban de dudosa constitucionali- dad. También podía cuestionarse la constitucionalidad del artículo 2, que reducía el porcentaje de cesiones de aprovechamiento a que estaban
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- El cambio responde a una nueva cultura urbanística a la que dio forma y consistencia un infor- me elaborado por el Tribunal de Defensa de la Competencia en 1993 sobre las medidas necesarias para introducir e incrementar la competencia en la economía española. Informe que hizo oír una voz crítica en contra de un sistema que, sin perjuicio de sus indudables valores, había degenerado hacia un excesivo intervencionismo administrativo cada vez más agobiante, que prolongaba en exceso los procesos de gestión y de puesta en el mercado del nuevo suelo con la inevitable secuela de su enca- recimiento (T. R. F ERNÁNDEZ ,Manual de Derecho Urbanístico, 19ª ed., La Ley, El Consultor, 2006). Serie Claves del Gobierno Local, 5 Fundación Democracia y Gobierno Local
para su preservación”, de acuerdo con lo dispuesto en el planeamiento y en la legislación territorial y sectorial. Así, pues, incorpora potenciales contenidos urbanísticos a todo el suelo no expresamente protegido y formalmente excluido de la urbanización. El suelo residual no es suelo rústico o no urbanizable, sino urbanizable que se define negativamente como aquel que no tenga la condición de urba- no o no urbanizable. c ) Clases de suelo. A cada clase de suelo se anuda un régimen de dere- chos y deberes. En el suelo urbanizable se puede promover la actuación urbanística “previa aprobación del correspondiente planeamiento de desarrollo en los términos que precise la legislación urbanística en cada caso aplicable”; planeamiento que ha de precisar en cada caso la utiliza- ción del suelo que se pretenda y la intensidad de dicha utilización. Sin embargo, del articulado de la Ley puede deducirse la posibilidad de dos tipos de suelo urbanizable: urbanizable con ámbitos delimitados (o con condiciones establecidas para su desarrollo) por el planeamiento y el resto del suelo urbanizable aún no incluido en un concreto ámbito para su desarrollo, haciendo derivar de este tipo de diferenciación reglas jurídicas particulares en materia de valoraciones (artículos 23 y ss.) o con- secuencias jurídicas diferentes a efectos de que los propietarios puedan instar la transformación del suelo (artículos 16 y 17). No obstante, el Real decreto ley 4/2000, de 23 de junio, de medidas urgentes de liberalización del sector inmobiliario y transportes, precisa que dicha delimitación dependerá no sólo de que la Administración delimite en el plan general sus ámbitos o haya establecido las condiciones para su desarrollo, ya que dispone que el derecho a promover la transformación del suelo urbani- zable también se ejercita cuando se proceda a su delimitación en virtud de proyecto de delimitación o planeamiento formulado por iniciativa pri- vada. Los propietarios pueden promover dicha transformación presentando ante el ayuntamiento, para su aprobación, el correspondiente planea- miento de desarrollo. La legislación autonómica regulará la tramitación, determinaciones y contenidos de la documentación necesaria para pro- ceder a la citada transformación, así como el derecho de consulta sobre los criterios y previsiones de ordenación y las obras a realizar a costa del promotor para asegurar la conexión con los sistemas generales exteriores a la actuación que se pretenda. El régimen de consulta vinculante preten- de dar seguridad jurídica a las iniciativas privadas.
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d ) Régimen de valoraciones. Se pretende utilizar el valor de mercado, eliminando la dualidad de valor inicial y valor urbanístico. La Ley se limita a fijar un criterio de valoración aplicable a los supuestos en que hay que traducir en dinero ciertas determinaciones legales (fijar justiprecio, per- mutar terrenos, ceder obligatoriamente superficies o aprovechamientos, asignar a los propietarios contenidos patrimoniales, etcétera). e ) La LRSV deroga el TR/1992, pero no totalmente. Deja expresamente en vigor, de manera total o parcial, 46 artículos.
2. Sistema de fuentes, normativa estatal y autonómica, en materia
urbanística
2.1. Normativa urbanística
La normativa propiamente urbanística es la legislación de las comunida- des autónomas, 8 lo que supone también la dispersión jurisprudencial en la materia, constituida por la doctrina de los respectivos tribunales supe- riores de justicia. El Derecho urbanístico como Derecho exclusivo de las comunidades autónomas queda excluido del recurso de casación ante el Tribunal Supremo.
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- La diferentes comunidades autónomas han aprobado su propia normativa urbanística. Así: a) País Vasco: Ley 4/1990, de 31 de mayo, de ordenación del territorio (afectada por la STC 149/1998, de 7 de julio), y Ley 2/2006, de 30 de junio, de suelo y urbanismo. b) Cataluña: Ley 23/1983, de 21 de noviembre, de política territorial, modificada por las leyes 1/1995, de 16 de marzo, 15/2000, de 29 de diciembre, y 31/2002, de 30 de diciembre; Ley 1/1995, de 16 de marzo, por la que se aprueba el Plan Territorial General de Cataluña, modificada por la Ley 24/2001, de 31 de diciembre; Ley 8/2005, de 8 de junio, de ordenación, gestión y protección del paisaje, y Decreto legis- lativo 1/2005, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de urbanismo (deroga las anteriores leyes 2/2002, de 14 de marzo, y 10/2004, modificadora de la anterior). c) Galicia: Ley 10/1995, de 23 de noviembre, de ordenación del territorio, modificada por la Ley 9/2002, y Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia, modificada por la Ley 14/2002, de 29 de diciembre. d) Andalucía: Ley 1/1994, de 11 de enero, de ordenación del territorio de Andalucía, modificada por las leyes 12/1999, de 15 de diciembre, y 3/2004, de 28 de diciembre; Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de ordenación urbanística, modificada por las leyes 18/2003, de 29 de diciembre, 13/2005, de 11 de noviembre, y Ley 13/2005, de 11 de noviembre, de medidas para la vivienda protegida y el suelo, modi- ficada por la Ley 1/2006, de 13 de mayo. e) Asturias: Decreto legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el Texto refundido de disposición legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo, modificado por las leyes 2/2004, de 29 de octubre y 6/2004, de 28 de diciembre. f) Cantabria: Ley 2/2001, de 25 de junio, de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo de Cantabria, parcialmente afectada por las leyes 9/2001, de 27 de diciembre, 10/2002, de 23 de Serie Claves del Gobierno Local, 5 Fundación Democracia y Gobierno Local
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la protección y uso del territorio, sustancialmente afectada por las leyes forales 10/1994, de 4 de junio, 8/1996, de 28 de mayo, y 33/2003, de 10 de diciembre. n) Extremadura: Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del suelo y ordenación territorial, modificada por las leyes 6/2002, de 27 de junio, de medidas de apoyo en materia de autopromoción de viviendas, accesibilidad y suelo, 2/2002, de 14 de noviembre, y 12/2002, de 19 de diciembre. ñ) Islas Baleares: Ley 8/1988, de 1 de julio, sobre edificios e instalaciones fuera de ordenación, par- cialmente modificada por la Ley 6/1997, de 8 de julio; Ley 10/1989, de 2 de noviembre, sobre sustitución de planeamiento urbanístico municipal; Ley 9/1998, de 20 de junio, de atribución de competencias a los consejos insulares en materia de urbanismo y habitabilidad, modificada por las leyes 15/1990, de 29 de noviembre, y 8/2000, de 27 de octubre; Ley 10/1990, de 23 de octubre, de disciplina urbanística, modifi- cada por las leyes 2/1992, de 6 de mayo, 6/1997, de 8 de julio, y 6/1999, de 3 de abril; Ley 1/1991, de 30 de enero, de espacios naturales y régimen urbanístico de la áreas de especial protección de las Islas Baleares, modificada por las leyes 7/1992, de 8 de julio, 6/1997, de 8 de julio, 6/1999, de 3 de abril, 1/2000, de 9 de marzo, y 8/2003; Ley 6/1993, de 29 de noviembre, sobre adecuación de las redes de instalacio- nes a las condiciones histórico-ambientales de los núcleos de población; Ley 1/1994, de 23 de marzo, sobre condiciones para la reconstrucción en suelo no urbanizable de edificios e instalaciones afecta- das por obras declaradas de utilidad pública y ejecutadas por el sistema de expropiación forzosa; Ley 6/1997, de 8 de julio, de regulación del suelo rústico, modificada parcialmente por las leyes 9/1997, de 22 de diciembre, 6/1999, de 3 de abril y 9/1999, de 6 de octubre; Ley 6/1999, de 3 de abril, de directrices de ordenación territorial, modificada por las leyes 9/1999, de 6 de octubre, 20/2001, de 21 de diciembre, 11/2002, de 23 de diciembre, 8/2003, de 25 de noviembre, y 10/2003, de 22 de diciembre; Ley 14/2000, de 21 de diciembre, de ordenación territorial, modificada por la Ley 10/2003, de 22 de diciembre; Ley 2/2001, de atribución de competencias a los consejo insulares en materia de ordenación del territorio; Ley 8/2003, de 25 de noviembre, de medidas urgentes en materia de ordenación territorial y urbanismo, y Ley 11/2005, de 7 de diciembre, de medidas específicas y tributarias para las Islas de Ibiza, y Formentera en materia de ordenación del territorio, urbanismo y turismo. o) Madrid: Ley 9/1995, de 28 de marzo, de medidas de política territorial, suelo y urbanismo, afec- tada por la Ley 9/2001, que la deroga, salvo los títulos II, III y IV, y Ley 9/2001, de 17 de julio, de nor- mas reguladoras del suelo, modificada por la Ley 14/2001, de 26 de diciembre. p) Castilla y León: Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de ordenación del territorio, modificada por las leyes 13/2003, de 23 de diciembre, y 9/2004, de 28 de diciembre; Ley 5/1999, de 8 de abril, de urbanis- mo, modificada por las leyes 10/2002, de 10 de julio, 21/2002, de 27 de diciembre, y 13/2003, de 23 de diciembre, y su reglamento general, aprobado por el Decreto 22/2004, de 29 de enero.
constituida por las leyes relativas a bienes estatales –patrimonio de las administraciones públicas, costas, aguas, puertos, carreteras o montes– medio ambiente –leyes de conservación de espacios naturales o de ruido– y patrimonio cultural –Ley del patrimonio histórico español.
2.3. Derecho supletorio
Conforme al artículo 149.3 de la CE es supletorio el Derecho estatal cons- tituido por el TR/1976 (Real decreto legislativo 1346/1976, de 9 de abril), aunque, como señala L. Martín Rebollo, no todo él, puesto que han de excluirse aquellos de sus preceptos afectados o modificados por la legis-
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lación estatal contenida válidamente en la LRSV y en la parte subsistente del TR/1992, así como aquellos otros preceptos implícitamente deroga- dos por resultar incompatibles con la mencionada normativa estatal. También es Derecho supletorio, con las mismas salvedades, la normativa estatal dictada después de 1976 y antes de la asunción competencial autonómica. En cuanto a los reglamentos de desarrollo del TR/1976 y actualizados por el Real decreto 304/1993, de 26 de febrero, es necesaria una labor depuradora, en sede interpretativa, ya que serán de aplicación directa o supletoria según desarrollen o no preceptos legales de competencia estatal. En todo caso, el Derecho supletorio estatal ha de ser inferido por el interprete en cada caso concreto. Y corresponde a las comunidades autó- nomas remediar esta situación de dificultades e incertidumbres median- te la aprobación de leyes y normas reglamentarias propias. Respecto a Ceuta y Melilla, al carecer de potestades legislativas, la dis- posición adicional 3 de la LRSV establece que dichas ciudades ejercerán las potestades normativas reglamentarias “dentro del marco de la presen- te Ley y de las [leyes] que el Estado promulgue al efecto”. Disposición que ha sido modificada por la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de medidas fis- cales, administrativas y del orden social, añadiendo los dos siguientes párrafos: “En todo caso, la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de estas ciudades y de sus modificaciones o revisiones, compete- rá al Ministerio de Fomento. “La aprobación definitiva de los planes parciales, y de sus modificacio- nes, corresponderá a los órganos competentes de las ciudades de Ceuta y Melilla, previo informe preceptivo y vinculante del Ministerio de Fomento, el cual deberá emitirse en el plazo de tres meses.”
3. Principios e instituciones comunes
3.1. Planteamiento
La elaboración de los principios del Derecho urbanístico es en la actuali- dad tan compleja como necesaria, dada la dispersión normativa existente. Así, S. González-Varas pone de relieve la necesidad de que el urbanismo sea considerado, hoy más que nunca, como un Derecho de principios
(^90) RAFAEL FERNÁNDEZ MONTALVO
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d ) Los reglamentos estatales que desarrollaron el Texto refundido, en tanto no tengan la adecuada réplica en las comunidades autónomas, serán de aplicación ordinaria. e ) Las líneas conceptuales de las nuevas leyes autonómicas responden, en lo esencial, a la tradicional configuración del Derecho Urbanístico, por lo que cabe hablar de un contenido básico. En el bien entendido de que, salvo en lo que constituyen las competencias condicionantes del Estado a que se ha hecho reiterada referencia, se trata de un ordenamiento dispo- nible para las comunidades autónomas, pudiendo conservar, total o par- cialmente, los planteamientos básicos o innovar instituciones o instru- mentos urbanísticos de nueva planta. En todo caso la cultura urbanística, consolidada por muchos años de vigencia de las normas estatales (desde la LS/1956), de que habla L. M. Rebollo, 11 puede servir para la formulación de unos principios e institu- ciones comunes.
3.2. El planeamiento urbanístico. Sus clases
La concepción del urbanismo como función social hace de los planes el eje de todo el sistema. Son ellos los que diseñan el modelo territorial: cla- sifican el suelo, lo zonifican, le atribuyen usos y destinos, fija emplaza- mientos, viales, zonas verdes, equipamientos y servicios y concretan las características estéticas. Son también los que prevén el modo de ejecu- ción, es decir, contemplan cómo ha de pasarse de la situación existente a la que se pretende mediante la urbanización y, en su caso, la edificación. Los planes de urbanismo tienen naturaleza normativa: se integran en el ordenamiento jurídico, tienen vigencia indefinida, son públicos y obliga- torios, incluso para la Administración que los aprueba, y rige el principio de inderogabilidad singular propio de los reglamentos. Los sistemas de planeamiento aplicables en las comunidades autóno- mas siguen los criterios tradicionales, diferenciando entre planeamiento originario, derivado y complementario. El planeamiento originario por excelencia es el Plan General de Ordenación Urbana o Plan Municipal, que tiene como versión simplifica- da las normas subsidiarias municipales reguladas en la legislación suple- toria estatal.
(^92) RAFAEL FERNÁNDEZ MONTALVO
- L. M. R EBOLLO,op. cit. Serie Claves del Gobierno Local, 5 Fundación Democracia y Gobierno Local
El planeamiento derivado se concreta en los planes parciales, que regu- lan la urbanización del suelo urbanizable y los planes especiales, que cum plen variadas funciones, incluso en ocasiones con carácter indepen- diente, no derivado del Plan General. El planeamiento complementario incluye estudios de detalle o las normas subsidiarias y complementarias provinciales de la legislación supletoria estatal, acogidas con diferentes denominaciones por las legislaciones autonómicas.
3.3. El derecho de propiedad del suelo
3.3.1. Función social, carácter estatutario, límites y limitaciones
“La definición del contenido básico del derecho de propiedad del suelo de acuerdo con la función social, regulando las condiciones que aseguren la igualdad esencial de su ejercicio en todo el territorio nacional” es una competencia del Estado y el objeto específico de la LRSV (artículo 1). La propiedad, en la codificación civil, aparece como un derecho subje- tivo del titular integrado por facultades genéricas de disposición, goce y exclusión, sólo ocasionalmente objeto de limitaciones externas, como refleja el artículo 348 del Código civil. Sin embargo, la legislación administrativa alumbra diferentes tipos de propiedad inmobiliaria en los que está presente la función social que pro- clama el artículo 33 de la CE. Así, en su concepción tradicional, ya desde la LS/1956, el urbanismo es una función social y es el Plan el que añade la posibilidad de transforma- ción y construcción de los terrenos. Mientras en el artículo 350 del CC el ius edificandi forma parte del contenido genérico del derecho de pro- piedad, sujeto a limitaciones de seguridad, salubridad e higiene, la legis- lación urbanística parte de que las “facultades del derecho de propiedad se ejercen dentro de los límites y con el cumplimiento de los deberes esta- blecidos en esta ley [LS] o, en virtud de la misma por los planes de orde- nación”, formulación que continúa en gran medida vigente en la LRSV, cuyo artículo 2 establece que “Las facultades urbanísticas del derecho de propiedad se ejercen siempre dentro de los límites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en las leyes o, en virtud de ellas, por el plane- amiento con arreglo a la calificación urbanística de los predios”. El régimen jurídico de la propiedad del suelo, esto es, los derechos y deberes que la integran, depende del tipo del suelo, mejor dicho, de su clasificación, que constituye una de las primeras determinaciones del Plan.
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Además, no son derechos cuyo ejercicio haya de producirse necesaria- mente en el suelo que los ha originado, puesto que la ordenación esta- blecida en el planeamiento es desigual, tanto por razón de las infraes- tructuras y dotaciones públicas como por la zonificación, en sus diversos usos, intensidades y condiciones de aprovechamiento de los terrenos. Por ello, uno de los deberes es llevar a cabo la distribución equitativa de los beneficios y cargas derivados del planeamiento entre todos los propieta- rios de los ámbitos determinados por la legislación urbanística.
3.3.3. El principio general de la no-indemnización por causa de la
ordenación urbanística.
El principio general se plasma en el artículo 2.2 de la LRSV: “La ordenación del uso de los terrenos y construcciones establecida en el planeamiento no conferirá derecho a los propietarios a exigir indemnización, salvo en los casos expresamente establecidos en las leyes.” La jurisprudencia se ha pronunciado, con reiteración, en el mismo sen- tido: “no procede indemnización por la ordenación del uso de los terre- nos, por implicar ello meros límites y deberes que definen y configuran el contenido normal del derecho de propiedad” (STS de 15 de febrero de 1994). Aunque “toda regulación urbanística incide de modo directo e inmediato sobre el derecho de propiedad, la mera ordenación del suelo no representa expropiación alguna susceptible de indemnización confor- me al carácter estatutario del contenido del derecho de propiedad (STS de 27 de febrero de 1996 y 29 de diciembre de 1998). No obstante, el principio general de no-indemnizabilidad debe matizar- se advirtiendo de la existencia de ciertos supuestos en los que la propie- dad es indemnizada o compensada. El propio artículo 2.2, in fine , de la LRSV se refiere a la salvedad de “los casos expresamente establecidos en las leyes”. Por otra parte, debe tenerse en cuenta que, como se ha adelantado, en el ámbito urbanístico los límites y perjuicios que ocasiona la ordenación urbanística es objeto de compensación, aplicándose mecanismos de equidistribución de beneficios y cargas. El régimen de indemnización sólo se aplica en cuanto persista un determinado perjuicio que no ha sido objeto de las correspondientes técnicas de compensación. En este senti- do el Tribunal Supremo reconoce la procedencia del derecho a ser indem- nizado cuando no es posible la reparcelación, ni se ha llevado a cabo sis- tema alguno de compensación, quedando la finca sin posibilidad de edi-
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ficación, por venir destinada en el planeamiento a viales y zonas verdes. En estos casos procede la indemnización “puesto que si una determina- ción del Plan implica una limitación singular o una vinculación de tal carácter para un propietario que no puede ser objeto de distribución equitativa, entre los demás propietarios de la zona o polígono, se está pri- vando a aquel propietario de una parte del contenido normal del derecho de propiedad que incluye ese derecho de reparto, cuya privación resulta por consiguiente indemnizable” (STS de 6 de julio de 1995 y 5 de noviem- bre de 1997, entre otras).
3.4. Ejecución del planeamiento urbanístico
En la gestión urbanística sistemática cabe distinguir entre modalidades de actuación directa de la Administración –expropiación y cooperación– y de actuación indirecta –compensación, ejecución forzosa y concesión de obra urbanizadora–. Difieren en el grado de presencia de la Adminis- tración, en la forma de personificación del ente que actúa y en la partici- pación de la iniciativa privada. El sistema de compensación es un sistema privado de ejecución. Son los propios propietarios los que se encargan de urbanizar, cumplir los deberes que la Ley impone y entregar al ayuntamiento el terreno corres- pondiente a las cesiones gratuitas que compensen los beneficios deri- vados de la urbanización. Para ejecutar el Plan, los propietarios de la uni- dad de actuación se constituyen en una Junta de Compensación, que tiene naturaleza administrativa y ciertas potestades públicas y, bajo el control de la Administración, contrata y lleva a cabo las obras de ejecu- ción del Plan. El sistema de cooperación es un sistema público de ejecución del plan en el que los propietarios colaboran con la Administración, que es la que ejecuta el Plan a cuenta de los propietarios. Éstos pagan las obras y ceden los terrenos, aunque sin ocuparse personalmente de la gestión. Los pro- pietarios pueden constituir una asociación administrativa. En el sistema de expropiación, el Ayuntamiento expropia, urbaniza y vende a empresas constructoras los terrenos edificables incorporando en el precio la plusvalía generada. Debe tenerse en cuenta que los criterios a que responden los referidos sistemas a veces aparecen mezclados. Así, junto a los supuestos de expro- piación cabe la actuación administrativa directa por cuenta de los propie-
(^96) RAFAEL FERNÁNDEZ MONTALVO
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