¡Descarga Dret Administratiu y más Apuntes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity!
Tema 1. Administració pública i
Dret administratiu
1. Definició de Dret Administratiu
El Dret Administratiu és el Dret comú i general de les Administracions Públiques i dels demés Poders Públics en la seva activitat relacional amb els ciutadans i els seu personal. Es ressalta així la idea del Dret Administratiu com el Dret garantitzador que recull la CE en l’article 9.1.
Concepte de Dret administratiu:
El dret administratiu és una part del Dret Públic, directament entroncat amb el Dret Constitucional. Aquests dos drets, juntament amb el Financer i el Tributari integren la par del Dret Públic. Aquesta essència expansiva del dret administratiu en el Dret Públic intern l’ha portat a ampliar el seu àmbit regulador d’activitats exercides pels demés poders Públics. Aquesta expansió té una finalitat garantitzadora dels drets dels ciutadans afectats, i persegueix primàriament atorgar a aquests la plena tutela judicial dels seus drets i interessos que puguin resultar afectats. Així, està establert en el Dret espanyol que correspon als Tribunals Contenciós-administratiu el coneixement de les qüestions que es suscitin en relació amb els actes i disposicions del Consell General del Poder Judicial, dels Òrgans de Govern de les Cambres Legislatives, del Tribunal Constitucional, Tribunal de Comptes i Defensor del Poble en matèria personal i actes d’administració.
1.1 Formació històrica
Aristòtil va ser el primer en organitzar la societat i diferenciava entre: Deliberant, Justícia i Comandament.
La teoria de la divisió de Poders va sorgir a Anglaterra i va ser formulada per Locke, que va diferenciar tres poders en l’Estat: Legislatiu, Executiu i Confederatiu. Aquest últim, considerat com el poder exterior, correspon a
l’executiu i al Rei. El Legislatiu corresponia al Parlament. Aquesta diferència posava de manifest la necessitat de que els poders de l’Estat no poguessin concentrar-se en un únic òrgan. Afirmaven un condemna contra l’absolutisme real.
Sobre aquesta doctrina anglesa, Montesquieu també va distingir tres Poders: Legislatiu, Executiu i Judicial. L’essència d’aquesta teoria en el postulat bàsic de que cada funció ha de correspondre a un titular diferent.
Dins del Poder Executiu és on hem de trobar l’administració Pública, ja que és l’aparell burocràtic que hi ha darrera el Govern per tal de satisfer els interessos públics.
1.2 L’administració jurídica com a personalitat jurídica
L’administració Pública té personalitat Jurídica. Hi ha una doctrina de García de Enterría: la personificació de l’administració pública és una dada primària sine qua non del dret administratiu.
La personalitat jurídica és una necessitat absoluta per poder establir la qualitat de subjecte jurídic d’una organització. Aquesta personificació va ser una conseqüència necessària de la consagració històrica de l’Estat de Dret. Aquesta personificació jurídica dota d’unitat a aquell aparell organitzatiu de l’executiu, l’identifica en el món del Dret com a entitat independent, centre d’imputació de normes i relacions jurídiques. I aquesta persona jurídica, com totes, pot comparèixer davant els Tribunals, ser demandada per altres persones tant físiques com jurídiques i, en el seu cas, ser condemnada per sentència.
En el dret espanyol la personalitat jurídica de l’administració de l’Estat no es recull en la Constitució, sinó en la LRJAE que estableix en l’article 1:
“ L’administració de l’Estat, constituïda per òrgans jeràrquicament ordenats, actua pel compliment dels seus fins amb personalitat jurídica única”.
L’article 103 de la CE “ L’Administració Pública serveix amb objectivitat els interessos generals i actua d’acord amb els principis d’eficàcia, jerarquia, descentralització, desconcentració i coordinació amb submissió ple a la Llei i al Dret”.
Des de l’òptica del control dels Tribunal sobre l’acció de l’Administració Pública, l’article 1.2 LJC preveu que s’entendrà a aquests afectes com Administració Pública:
a) L’Administració de l’Estat en el seus diversos graus. b) Les Entitats que integren l’administració local i c) Les corporacions i institucions públiques sotmeses a la tutela de l’Estat o d’alguna entitat Local.
Classes d’administracions públiques:
Territorials i no territorials: les primeres són l’estatal, les autonòmiques i els Municipis, Províncies, Illes i demés entitats locals que tenen reconegut aquest caràcter.
Corporacions i institucions: són corporacions les que tenen com a base una comunitat de persones que constitueixen un dels seus elements essencials. Són les Corporacions locals i les Corporacions representatives d’interessos
- (^) Prerrogatives i privilegis: Supremacia jurídica vs. Persones administrades. Presumpció de validesa i veracitat de les accions administratives (ex: expropiació,multes de tràfic). Hi ha recursos judicials contra actes administratius i disposicions administratives que seran resols per òrgans especialitzats en administració. S’utilitzarà la via contenciosa administrativa. Un dels privilegis més importants és la validesa de les accions administratives dictat per una administració pública, es considera sempre vàlid. El ciutadà és qui al·legarà la invalidesa i ho haurà de provar. (càrrega de prova).
- Tutor dels interessos públics: té per objectiu salvaguardar els interessos que són els que motiven la seva actuació. Perquè ha d’actuar salvant aquests interessos, hi estan subjectes i s’ha de poder justificar l’interès públic.
- De garantia: pretén limitar el poder de l’estat mitjançant la submissió de les administracions al Dret, per garantir els drets subjectius dels ciutadans. Es manifesta davant la possibilitat de recórrer davant dels TRIBUNALS de JUSTÍCIA els actes dictats per les administracions públiques. Els TJ podran declarar la nul·litat dels actes dictats per les administracions públiques. (per exemple nul·litat d’una sanció). Regula el procediment administratiu amb el qual l’Administració ha d’actuar en base. – 149.1.18 CE estableix competència adm. Correspon a l’estat. 30/92 llei.
- Permanent Relació amb la realitat que ordena. L’Administració Pública du a terme mitjançant el dret administratiu la traducció jurídica de les polítiques que els governs pretenen executar. Per tant és un Dret mutable a les necessitats actuals (s’actualitza) Mitjançant uns procediments. És ampli i varis àmbits ja que hi ha moltes polítiques.
1.6 Límits en l’aplicació del dret administratiu
Tot i que les administracions són persones jurídiques la regulació de les seves activitats pot venir regulada pel dret administratiu però també pel dret privat.
- Funcionari dret administratiu Dret públic
- Persona laboral dret privat. Dret laboral.
- Tindrà lloc davant dels actes d’autoritat de l’administració
- Criteri de determinació d’aquests actes suposa dues categories diferents de les actuacions de l’administració pública. - Actes d’autoritat: s’aplica majoritàriament - Actes de pura gestió: actua com un subjecte de dret com qualsevol altre i per tant se li aplica el dret privat.
Exemples:
- Contracte laboral GESTIÓ
- Multa AUTORITAT
- Secretaria dóna llicència AUTORITAT
- Vigilants de zones blaves: personal laboral però un “poli” salva l’autoritat.
- Notificadors: gestió però se suposa autoritat.
- Prerrogatives: En aquells supòsits en els quals s’emparen en una prerrogativa o un privilegi. Exemple: expropiació / embargar (via constrenyiment)
- Dret dels serveis públics: serà aplicable a totes aquelles activitats de l’adm. que suposin un servei públic. Hi ha un pensador que diu que tota activitat dirigida a la satisfacció dels interessos públics s’insereix en el concepte de servei públic i per això sota del dret adm.
- De les posicions relatives: Defensen que alguns d’aquests criteris no funcionen sempre i que el criteri aplicar-se és saber quan s’ha d’aplicar una cosa o una altra perquè els criteris són insuficients. Postulats liberals de potenciar la privatització.
- Gir o tràfic administratiu: dret adm. I no privat quan l’activitat de la Adm. S’englobi en el tràfic adm. És molt global o general “cuidado”.
- Activitat compresa en la competència específica de l’òrgan actuant. L’administració Quan aquell òrgan tingui competències en matèria de dret administratiu.
Tema 2. L’ordenament jurídic
administratiu
El dret administratiu constitueix un ordenament jurídic. En concret, l’ordenament juridicoadministratiu és la part de l’ordenament jurídic general que afecta o es refereix a l'Administració pública. La norma només té sentit dins un ordenament jurídic, un ordenament que no és només un conjunt de normes abstractes, sinó que aquestes normes cobren funcionalitat en un sistema social determinat i en l'organització d'aquest sistema social.
En relació amb el dret administratiu, en concret, s'ha de partir de la dada que l'Administració pública és una organització que està integrada en una organització més àmplia: l'Estat. Així, segons afirma la teoria estatutària o subjectiva del dret administratiu, l’ordenament juridicoadministratiu seria l’expressió jurídica de l’organització "Administració pública".
L’ordenament jurídic es considera, a més, una realitat dinàmica. És a dir, per una banda, l’ordenament jurídic és una unitat independent i diferent de la de les normes, les quals són normes precisament pel fet d’integrar-se en un ordenament. Per una altra, és una realitat dinàmica, en el sentit que les normes que l’integren canvien o es modifiquen, encara que l’ordenament jurídic com a tal es manté.
2.1 Estructura i característiques de l’ordenament jurídic
administratiu:
Per resumir els caràcters generals de l’ordenament juridicoadministratiu cal partir de la premissa que al dret administratiu li és d’aplicació el sistema general de fonts del dret que enuncia l’article 1 Cc la llei, el costum i els principis generals del dret, i la jurisprudència que complementarà l’ordenament jurídic.
Ara bé, sobre aquesta aplicació del sistema general de fonts del dret es produeixen una sèrie d’especialitats en relació amb el dret administratiu:
És una norma escrita de rang inferior a la llei. El reglament expressa la voluntat d'un òrgan subordinat. És una norma limitada, amb un àmbit propi.
El reglament pot ser inaplicat o desconegut quan el jutge entengui que va en contra d’una llei o la Constitució. El reglament pot ser impuganat per qualsevol (art. 24 C.). El procediment per elaborar reglaments és més aviat burocràtic.
La pregunta que sorgeix és per què és necessari el reglament si ja existeix la llei?. Perquè s’entén que l’executiu té un poder de fer normes, encara que aquestes siguin subordinades a les lleis. Això és així perquè és materialment necessari, a causa de la complexitat de les tasques administratives. Les cambres legislatives estan per fixar les línies mestres de com s’ha de regular un cert àmbit que el reglament completa.
Aquesta dualitat normativa no està al mateix nivell. El reglament es mou en un pla inferior al de la llei.
Hi ha actes que van dirigits a una pluralitat de subjectes que semblen reglaments (ex. Convocatòria d’eleccions). Aquests actes si diferencien dels reglaments en què aquests últims s’integren a l’ordenament jurídic, mentre que aquests altres actes administratius s’extingeixen quan finalitza l’actuació a què va dirigit.
És diferent també per la forma en que adquireixen nul·litat. L’acte administratiu és anul·lable, és a dir, pot ser suprimit a petició d’un interessat, però si no ho demana l’acte segueix endavant, excepte si és un error fonamental, perquè llavors és nul de ple dret. Les normes reglamentàries són nul des del moment en què es demostra que aquest reglament està malament.
Un reglament pot ser revocat en qualsevol moment per un altre reglament (ex: cinturó de seguretat), però un acte administratiu no pot ser revocat per un altre acte administratiu.
Els actes administratius s’han de notificar als interessats, en canvi els reglaments es publiquen al BOE. La integració o no integració en l’ordenament jurídic és el que distingeix a l’acte administratiu del reglament.
Naturalesa normativa dels reglaments:
Els reglaments són normes vertaderes; són regulacions abstractes i generals de situacions de futur, que han de ser publicades i conserven una vigència indefinida en tant que no es modifiquin o deroguin per altres normes d’igual o superior rang.
El reglament es diferencia dels simples actes administratiu, que tenen un o varis destinataris concrets, als que es notifica l’acte i que els seus efectes s’esgoten en cada compliment havent-se de dictar tants actes administratius com situacions concretes es pretenguin resoldre. Existeixen, però, un tipus d’actes administratius que la diferència amb els reglaments és més difícil d’apreciar. Són els anomenats actes generals no normatius. Tot i així, aquests actes no són reglaments, perquè no s’inscriuen
en el sistema normatiu; s’haurà de dictar, un altre de nou si es vol fer un nou concurs o una nova oferta de contracte. A través d’aquest tipus d’actes s’exerceix la potestat de direcció pels òrgans superiors respecte dels inferiors de l’organització administrativa, però no obliguen a tercers, als administrats. En definitiva, són simples ordres generals sobre la manera de funcionar l’administració que imparteixen els òrgans superiors i que no constitueixen vertaderes normes jurídiques.
Delimitació de figures afins:
S'anomena reglament tota norma escrita dictada per l'Administració. El reglament, en relació amb la llei, és una norma secundària, inferior i complementària.
Com tots els productes de l'Administració, el reglament és una norma que necessita justificació; és a dir, les seves possibilitats són limitades i estan taxades. Per tant, la seva submissió a la llei és absoluta en diversos sentits:
A. El reglament només es produeix en els àmbits en els quals la llei ho permeti. B. No pot deixar sense efecte o contradir els preceptes legals. C. No pot suplir la llei on aquesta és necessària per regular determinades matèries, és a dir, on hi hagi reserva de llei. A partir d'aquesta base s'articula el que es coneix com a jerarquia normativa o principi de jerarquia normativa (article 9.3 CE), que suposa l'absoluta subordinació del reglament a la llei.
S'entén per potestat reglamentària, d'altra banda, aquell poder en virtut del qual l'Administració dicta reglaments, i amb això, participa en la formació o creació de l'ordenament juridicoadministratiu. D'aquesta manera l'Administració no és només un subjecte sotmès a un ordenament que li és imposat. Té la capacitat de formar i de participar, en certa mesura, en l'elaboració de les normes jurídiques que l'integren.
Tanmateix, a la nostra Constitució no hi ha cap reserva material reglamentària, és a dir, no existeixen matèries la regulació de les quals es reservi exclusivament al reglament, a diferència de les previsions sobre això existents per a la llei.
Respecte a l'Estat espanyol, el fonament constitucional del poder reglamentari de l'Administració és una cosa evident en tota l'evolució històrica del nostre constitucionalisme. D'acord amb 97 CE, qui té atribuït expressament l'exercici de la potestat reglamentària és el Govern -estatal i autonòmic- i la mateixa CE configura aquesta potestat com a controlable pels tribunals al mateix nivell que qualsevol altra actuació administrativa.
2.3 Els principis bàsics de la relació entre la llei i el
reglament
P. de competències ordinamentals:
Reserva de llei:
les potestats reglamentàries genèriques en favor de les Entitats locals no regulades en la Constitució.´
El seu fonament és triple: històric, lògic i jurídic. El fonament històric del reglament té l’origen en la divisió de poders que, tot i que atribuïa al Parlament el monopoli del poder normatiu, permetia un sistema dual de creació del dret que autoritzava la intervenció progressiva de l’Administració (aleshores encapçalada pel monarca) en diversos sectors de l’activitat social i econòmica. Des del punt de vista lògic, la potestat reglamentària s’explica per la impossibilitat del poder legislatiu de resoldre totes les contingències que es puguin derivar de les lleis. I, des del punt de vista jurídic, el reglament sempre està supeditat a la llei, i no hi ha en el nostre sistema cap àmbit material sostret a l’actuació del poder legislatiu i reservat autònomament al reglament. La intervenció de l’Estat en la vida social i econòmica ha comportat un increment dels sectors regulats pel reglament, de manera que el reglament es justifica per raons tècniques. El fonament jurídic del reglament prové dels articles 97 i 106 de l a Constitució, que atribueixen al Govern l’exercici de la potestat reglamentària i que en preveuen el control per part dels tribunals.
2.5 Classes de reglaments
Atenent al punt de vista que en cada cas s’utilitzi, poden distingir diversos tipus o classes de reglaments:
a) segons la relació que mantingui amb la llei:
-Reglaments executius:
El reglament executiu és aquell que desenvolupa les disposicions d’una llei, per atribució expressa de la potestat reglamentària en la pròpia llei; el reglament executiu pot ser dictat inclús en matèries reservades a la llei, que han estat regulades per la llei que el reglament desenvolupa. El reglament compleix així una funció de col·laboració normativa amb la llei. És una simple norma reglamentària i, com a tal, té rang inferior a les lleis. Els reglaments executius han de limitar-se a completar qüestions de detall, que no entre en contradicció amb la llei que desenvolupen. El reglament executiu tampoc podrà regular aspectes essencials que queden reservades per decisió del constituent a la llei. En aquest sentit, la regulació institucionalment pròpia dels reglaments executius es refereix a normes d’organització i procediment per l’execució del
que disposa en la llei i al desenvolupament del que anuncia a nivell més general per la llei.
- Reglaments independents:
Els reglaments independents no desenvolupen cap llei, sinó, que en virtut de la potestat general reglamentària que atribueixen la Constitució o les lleis a les administracions públiques, regulen matèries no incloses en la reserva de llei. Els reglaments independents tenen un altre límit, ja que qualsevol matèria no reservada a la llei, quan es regula per una llei o norma amb rang de llei, congela el rang normatiu i, a partir d’aquell moment, aquesta matèria només podrà tornar a ser regulada per una altra norma d’igual rang. Si s’ha produït aquesta prèvia regulació per llei d’una matèria, el reglament independent només podria aprovar-se en base a una prèvia deslegalització, que es defineix com la decisió adoptada per una llei, que sense entrar en regulació material d’un tema concret, encara regulat per una altra llei anterior, obre aquest tema a la potestat reglamentària. El reglament no pot regular matèries incloses en la reserva de llei, ni matèries que prèviament hagin estat objecte de regulació per una llei. La doctrina espanyola es troba dividida. Per uns (García de Enterría), el reglaments independents només poden regular en el nostre ordenament les matèries d’organització i les administratives. Per altres autors, l’administració pública no només pot aprovar reglaments administratius, sinó també jurídics inclús si no són executius, sinó independents. Fora de l’àmbit de la reserva de llei i en matèries no prèviament regulades per una llei anterior, la nostra CE atribueix al Govern la potestat reglamentària per dictar també reglaments jurídics independents. L’exemple més clar són els reglaments organitzatius.
- Reglaments de necessitat.
Aquest tercer tipus de reglament només es justifica en funció de l’existència d’un estat de necessitat, d’una situació d’emergència, la excepcionalitat desplaça el principi de supremacia de la llei.
L’existència en el nostre dret d’aquesta classe de reglaments que en circumstàncies extremes poden imposar-se a les pròpies lleis està reconeguda expressament, per exemple, en la legislació bàsica de règim local (LRBRL), legislació que habilita els alcaldes per adoptar "les mesures necessàries i adequades en cas de catàstrofe o infortunis públics o greu risc ". Aquest mateix tipus de mesures, en major o menor grau d’extensió, procedirà en el cas de les situacions excepcionals que preveu l’article 116 de la CE, és a dir, en estats d’alarma, de lloc o d’excepció. En aquests supòsits excepcionals, les autoritats governatives, civils i militars, i les autoritats sanitàries, estan genèricament habilitades per a actuar en contra de les lleis formals o per oposar-se al que aquestes disposin. En altres paraules, s’exceptuen aquestes lleis i les seves regulacions durant el temps que durin les situacions d’emergència que s’afrontin.
-Reglaments dels ens institucionals:
(organismes autònoms estatals, autonòmics i locals) i reglaments dels ens corporatius.
2.6 El procediment d’elaboració de reglaments
La potestat reglamentària s’ha d’exercir d’acord amb uns tràmits prèviament establerts que, en conjunt, constitueixen un procediment especial. L’omissió o el seguiment defectuós d’aquest procediment impliquen la nul·litat de la disposició reglamentària concreta, segons estableix l’article 62.2 de la LRJPAC. Per tant, el procediment és un límit formal a l’exercici de la potestat reglamentària. Té per finalitat, a més, garantir l’encert de la decisió que el Govern o Administració adopti. Les normes específiques sobre el procediment d’elaboració de les disposicions reglamentàries de caràcter general es contenen, en l’actualitat, en la Llei del Govern, en concret, en els articles 23 a 25 de la Llei del Govern. D’acord amb aquests preceptes, l’elaboració de les disposicions reglamentàries requereix com s’ha dit el compliment d’una sèrie de tràmits, entre els quals destaquen l’emissió d’informes de legalitat, econòmics i d’oportunitat, justificatius del dictat d’un reglament concret , i l'informe de la secretaria general tècnica del departament corresponent. Mereix també especial consideració el tràmit que preveu l’article 24.1 de la LG sobre l’audiència que s’ha de donar a les organitzacions i associacions reconegudes per llei representatives dels interessos directament afectats per la disposició reglamentària. Segons aquest precepte legal:
"C) Elaborat el text d'una disposició reglamentària que afecti els drets i interessos legítims dels ciutadans, se'ls donarà audiència, durant un termini raonable i no inferior a quinze dies hàbils, directament oa través de les organitzacions i associacions reconegudes per llei que els agrupin o els representin i els fins tinguin relació directa amb l'objecte de la disposició. La decisió sobre el procediment escollit per donar audiència als ciutadans afectats serà degudament motivada en l'expedient per l'òrgan que acordi l'obertura del tràmit d'audiència. Així mateix, i quan la naturalesa de la disposició ho aconselli, serà sotmesa a informació pública durant el termini indicat ".
El mateix article 24 de la LG afegeix que el tràmit d'audiència podrà ser abreujat fins a un mínim de set dies hàbils quan raons degudament motivades així ho justifiquin. Ara bé, només es pot ometre aquest tràmit quan greus raons d'interès públic, que així mateix hauran d’explicitar en cada cas, ho exigeixin, que les organitzacions o associacions representatives hagin participat prèviament en el procediment per mitjà d'informes o consultes.
Cal assenyalar també que aquest tràmit d'audiència es reforça encara més en l'àmbit de les administracions locals, ja que la Llei reguladora de les bases de règim local (LRBRL) estableix que, amb anterioritat a la seva aprovació definitiva, les ordenances locals s'han de sotmetre a informació pública ia audiència dels interessats per un termini mínim de 30 dies per a la presentació, si escau, de legacions i suggeriments.
Als esmentats tràmits del procediment d'elaboració de les disposicions reglamentàries s'hi afegeix un altre requisit formal: el dictamen del Consell d'Estat, que és preceptiu en el cas de reglaments executius, és a dir, d'aquells que-com s'ha dit-desenvolupen i executen el contingut d'una llei prèvia. Aquest informe del Consell d'Estat es substitueix per l'òrgan consultiu propi-per exemple, la Comissió Jurídica Assessora-quan es tracta de reglaments executius aprovats pels governs autonòmics.
2.7 L’eficàcia dels reglaments i la inderogabilitat singular
Suposada la validesa d'un reglament per haver-se observat el procediment d'elaboració, la seva eficàcia es condiciona a la publicació, dada fonamental per determinar el moment de l'entrada en vigor. És a dir, perquè produeixin efectes jurídics de caràcter general els decrets i altres disposicions administratives, hauran de publicar en el Diari oficial de l'Estat i entraran en vigor d'acord amb el que disposa l'art. 1 del Codi Civil. El Codi Civil precisa que l'entrada en vigor tindrà lloc als 20 dies de la publicació, llevat que la norma determini un altre termini. Aquest termini s'inicia el dia en què acabi la publicació en el BOE i, en el cas dels reglaments de les comunitats autònomes, el dia de la publicació en el Butlletí o Diari de la Comunitat.
La publicació de les ordenances locals té lloc en el Butlletí Oficial de la Província i no entren en vigor fins que no s'hagi publicat completament el seu text i hagi transcorregut el termini de 15 dies des que aquest sigui rebut per l'Administració de l'Estat i de la comunitat autònoma respectiva. El reglament és eficaç a partir de la publicació.
El reglament pot ser derogat per la mateixa autoritat que el va dictar, que també pot procedir a la seva modificació parcial. El que no es pot fer ni l'autoritat que el va dictar ni l'altra superior és derogar el reglament per a un cas concret, és a dir, establir excepcions privilegiades en favor d'una persona determinada. És la regla d'inderogabilitat singular dels reglaments per la qual les resolucions administratives de caràcter particular no poden vulnerar el que estableix una disposició de caràcter general, encara que aquelles tinguin grau igual o superior a aquestes.
Inderogabilitat singular:
Aquesta terminologia interpreta el sentit de l’article 30 LRJAE que afirma el principi de legalitat dels actes administratius respecte dels reglaments. Aquest article prescriu:
“ Les resolucions administratives de caràcter particular no podran vulnerar allò establert en una disposició de caràcter general, encara que aquelles tinguin igual o superior grau”.
El precepte expressa simplement la subordinació del món dels actes administratius. Per exemple: un acte, dictat pel Consell de Ministres sobre una matèries regulada en un reglament aprovat per un Ministre, no pot vulnerar allò establert en aquest reglament, per quant tot acte, en virtut del principi de legalitat, ha d’emparar-se en allò disposat en una norma prèvia, que és la que atorga potestat d’actuar a l’administració.
D’acord amb l’article 103.1 CE, tota actuació de l’administració pública ha de subjectar-se plenament a la llei i al dret. No només la legalitat formal actua com a límit de l’actuació administrativa, sinó que s’ha d’incloure també com a límits els principis generals del dret: igualtat, responsabilitat, bona fe, etc.
c) La irretroactivitat dels efectes del reglament:
Es concreta per les disposicions reglamentàries el principi establert en l’article 9.3 CE, pel que es garantitza la irretroactivitat de les disposicions sancionadores no favorables o restrictives de drets individuals.
El control dels reglaments il·legals:
Vies administratives (de recursos): Les actuacions administratives són objectes de recurs davant la pròpia AP mitjançant un sistema de recursos administratius:
- Recurs indirecte: realització iniciada a instància dels interessats (afectats per una actuació administrativa).
- Revisió d’ofici: mecanisme que permet que l’AP revisi els seus actes sense la necessitat que un particular insti tal revisió quan les actuacions siguin nul·les de ple dret. NO TÉ TERMINI DE CADUCITAT!
Vies jurisdiccionals
- Inaplicació pels Tribunals ordinaris: Quan el Tribunal o Jutjat consideri que un reglament vulnera allò disposat en la Constitució, la llei o el principi de jerarquia normativa, no haurà d’aplicar-lo.
- Recurs contenciós-administratiu: El control dels reglaments il·legals és una de les competències pròpies de la Jurisdicció Contenciós- administrativa. Contra els reglaments il·legals hi ha dos tipus de recursos: directes i indirectes. Pel primer es recórrer “directament” el reglament, una vegada publicat i en el termini de dos mesos següents a aquesta publicació. Pel segon, s’impugna l’acte d’aplicació del reglament que directament ens afecta, qüestionant que la norma que ho empara no és vàlida, és a dir,es qüestiona també el reglament, però indirectament, a través dels actes d’aplicació del mateix. Per tant, no s’anul·la el reglament, sinó l’acte d’aplicació d’aquest.
- Recurs d’inconstitucionalitat contra reglaments: la CE faculta al Govern per impugnar les disposicions i resolucions de les Comunitats Autònomes, i la LOPJ ha ampliat aquesta competència als conflictes entre l’Estat i les Comunitats Autònomes, i entre aquestes, contra els reglaments dictats per qualsevol dels seus òrgans que impliquen un conflicte de competències. El TC només ha de controlar els vicis d’inconstitucionalitat en què pugui incórrer el reglament. Es produeixen en diferents vies:
1) Impugnació dels Reglaments autonòmics per part del Govern: el Govern
pot impugnar un Reglament davant el Tribunal Constitucional.
2) Conflicte de competència.
3) Recurs d’empara: davant un reglament que vulneri un dret o llibertat
fonamental, un ciutadà podrà interposar un recurs d’empara.
*Recurs d’empara: Acció constitucional que tutela els drets constitucionals reconeixent si un Tribunal Constitucional falla en matèria de Drets Fonamentals. Protegeix als ciutadans i al mateix temps a la Constitució dels Tribunals (al garantir la inviolabilitat dels seus preceptes). Legitimats per interposar-lo: Defensor del Poble, Ministeri Fiscal i un particular (totes les persones físiques o jurídiques nacionals o estrangeres). És un recurs subsidiari que exigeix que, amb anterioritat, s’hagin esgotat totes les vies jurisdiccionals ordinàries abans d’acudir al Tribunal Constitucional.
2.9 Circulars i instruccions de servei
2.10 Els principis generals del Dret, el procediment i la
pràctica administrativa
Principis generals del dret: La seva inclusió entre les fonts de l’ordenament jurídic espanyol es conté en l’article 1.1 CC, i en particular pel dret administratiu. Els principis generals del dret administratiu, a més del seu paper informador d’aquesta branca de l’ordenament i de la seva capacitat per controlar l’exercici de les potestats administratives, constitueixen la norma a aplicar en defecte d’altres normes administratives. Tenen una gran importància en dret administratiu, on a més el legislador ha anat incorporant-los en les normes positives.
Procediment: Un acte administratiu és una declaració o decisió fruit d'un procediment articulat per un conjunt de tràmits i instruït per instàncies administratives. Aquest procediment o curs formal en el qual es concreta l'actuació jurídica de les administracions públiques s'anomena procediment administratiu.
Pràctica administrativa: la nova pràctica. Les administracions públiques, com els ciutadans, s'estan incorporant a l'anomenada societat de la informació i a l'ús dels instruments que les noves tecnologies posen en la seva disposició. La majoria de les administracions públiques i els seus organismes són presents a Internet amb informació sobre la seva pròpia organització, estructura, funcions i serveis.
Els portals anomenats institucionals actuen ja, moltes vegades, com a autèntiques oficines administratives, encara que virtuals o electròniques en aquest cas. Més concretament, els portals institucionals -així per exemple el de la Generalitat de Catalunya o el mateix portal de la Universitat de Girona
- no només faciliten informació relativa als procediments administratius de competència de l'Administració pública concreta, sinó que, cada dia més, els procediments administratius poden iniciar-se des d'aquests mateixos portals institucionals i, fins i tot, conèixer l'estat de la seva tramitació.
Com ja s'ha assenyalat anteriorment, un exemple de tramitació electrònica de procediments administratius concrets el trobem al portal institucional del Ministeri d'Administracions Públiques.
L'ús de les noves tecnologies per part de les instàncies administratives - estatals, autonòmiques i locals- per iniciar i tramitar els procediments comporta una nova pràctica administrativa que es pot afirmar que en aquests moments està iniciant la seva etapa. En un futur pròxim, tanmateix, seran amb tota seguretat moltes més les actuacions administratives electròniques.
- La Administración general del Estado, constituida por órganos jerárquicamente ordenados, actúa con personalidad jurídica única”.
3.2 La regulació de l’organització administrativa en el Dret
administratiu espanyol
Pressupostos constitucionals: La CE regula: els Poders constitucionals de l’Estat; l’abast de la descentralització política que consagra, garantitzant l’autonomia de les comunitats autònomes, i les Entitats Locals essencials; i l’Administració corporativa representativa d’interessos. Però també ha constitucionalitzat importants sectors de l’organització administrativa amb una amplitud superior a altres Textos constitucionals. En primer lloc, sanciona un model d’Administració burocràtica descentralitzat que es plasma en els següents principis informadors: eficàcia, jerarquia, coordinació, descentralització i desconcentració. Principis als que ha d’afegir-se l’estructura burocràtica del seu personal definida en el règim estatutari dels funcionaris públics, que han de ser seleccionats d’acord als principis de mèrit i capacitat.
Aquests principis són comuns a totes les Administracions Públiques i no només a l’Estat, segons ha declarat el TC. I aquest règim comú derivat dels citats principis es reafirma en l’article 149.1.18 CE, que atribueix a l’estat la competència per aprovar la legislació bàsica del règim jurídic de totes les administracions Públiques i dels seus funcionaris.
En segon lloc, la Constitució remet a la llei la creació i regulació de l’organització administrativa, però no de forma absoluta, és a dir, sense imposar una reserva de llei en la matèria. L’article 103.2 CE disposa: “Els òrgans de l’administració de l’estat són creats, regits i coordinats d’acord amb la llei”. Previsió que sembla convidar al legislador ordinari a deixar en la seva regulació un marge substancial per la regulació per reglament. Estableix un principi de col·laboració normativa en matèria organitzativa entre el legislador i la pròpia administració, entre la llei i el reglament, en el grau i forma que el propi legislador deia.
Finalment, la CE contempla els òrgans més importants de l’administració de l’estat, imposant la reserva de llei orgànica per la seva regulació.
Creació, modificació i supressió dels òrgans:
La legislació espanyola tradicionalment ha exigit que la creació, modificació i supressió dels Ministeris es realitzi per llei. Així es disposa en l’article 3 de la LRJAE de 1975 i es va reafirmar en l’article 11 de la Llei d’organització de l’Administració Central de l’Estat de 1983. Aquesta última llei era el resultat de la tramitació com projecte de llei d’un Decret-llei convalidat que havia variat la composició dels Ministeris. En el 1985, tenint la intenció de tornar a variar l’estructura ministerial, la Llei de Pressupostos de 1987 va autoritzar al President del Govern per variar el número, denominació i competències dels departaments ministerials per Decret. En definitiva, les reformes ministerials han estat establertes a través de Decret-llei o per un Decret.
La creació, modificació o supressió dels altres òrgans de l’Administració de l’Estat, sempre ha correspost a regles reglamentàries: per Decret, els òrgans
jeràrquicament superiors a les Subdireccions Generals i per Ordre dels altres.
En les CCAA han de distingir els òrgans que es regulen en el propi Estatut dels demés integrats en la seva Administració. Per aquests, el seu règim de creació, modificació o supressió es regula en les lleis autonòmiques corresponents.
En les corporacions locals, els òrgans de govern dels Municipis, Províncies i Illes es regulen en la LRBRL, amb excepció de les CCAA uniprovincials, que manquen d’organització provincial. En el cas de les Illes Balears, els seus òrgans insulars apareixen també regulats en el seu Estatut d’Autonomia. Els òrgans inferiors d’aquestes entitats locals es regulen per la legislació autonòmica local, o per normes de la pròpia Corporació local. Les demés Entitats locals (Comarques, Àrees metropolitanes) són regulats per la legislació autonòmica en quant als seus òrgans de govern, i per les seves pròpies normes en quant als demés òrgans d’ells dependents.
3.3 Els principis de l’organització administrativa. Les
tècniques d’alteració de l’exercici de competències dels
òrgans administratius
Els principis essencials de tota organització administrativa són: eficàcia, competència, jerarquia i coordinació. En el marc estricte de les relacions entre els diferents ens administratius, els principis que les informen són el d’autonomia i el de tutela o control.
EFICÀCIA:
Aquest principi, essencial a tota organització, també ho és a les de naturalesa pública i així es recull expressament en l’article 103 CE. Les conseqüències d’ineficàcia, tot i així, només produeixen la exigència de responsabilitat política del Govern davant el Parlament. Amb tot, en el pla jurídic, la ineficàcia pot eventualment donar lloc a supòsits de responsabilitat de l’Administració si es donen els requisits per l’exigència de la mateixa.
COMPETÈNCIA:
La competència d’un òrgan és el conjunt de funcions que li són atribuïdes per l’Ordenament, o més precisament, la competència com mesura de la potestat atribuïda a un òrgan. La competència suposa la habilitació prèvia i necessària perquè l’òrgan pugui actuar vàlidament. La competència té, per això, el caràcter irrenunciable.
1. Criteris de determinació:
a) MATERIAL, que atribueix a ca òrgan les competències per raó de les
divisions objectives o grups de matèries que cal efectuar en el conjunt de les funcions atribuïdes a l’Entitat.
b) TERRITORIAL, suposa que l’Entitat conta amb un desplegament territorial de la seva eina organitzativa, de sort que les diferents àrees
