¡Descarga dret administratiu y más Ejercicios en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity!
Tema 1. Fonaments històrics, conceptuals i constitucionals. 1.1.- La caracterització de l’ Administració pública 1.1.1 El dret administratiu com a ordenament jurídic; el dret administratiu com a ciència jurídica; dret administratiu i ciències socials (Veurem de forma conjunta els apartats 1.1.1 i 1.1.2) 1.1.2 El dret de les administracions públiques: dret públic, dret privat, dret administratiu. Dret administratiu i exercici per privats de funcions públiques La manera més senzilla d’entendre el Dret Administratiu és definint-lo com al Dret propi i peculiar de les Administracions públiques. Tot i que aquesta definició sigui correcta, cal completar-la i matisar-la. Així, el Dret Administratiu compren un conjunt o sistema de normes jurídiques -molt nombrós-, i que tenen per referència comú l’Administració pública, les administracions públiques. En plural ja que no existeix una única administració pública. Parlem d’ “Administració pública” sintetitzant el que és comú en totes elles. Conceptes que cal tenir en compte dins el Dret Administratiu: Administració Pública, funcionariat, burocràcia, institucions públiques (com els ajuntaments, la hisenda pública o les diputacions provincials), etc. Aquestes normes regulen la organització administrativa, l’activitat de l’Administració, les relacions amb altres subjectes de dret, privats i públics, i als controls jurídics als quals està sotmesa. Aquest sistema normatiu conforma un ordenament jurídic peculiar, en el sentit de que es fonamenta en principis propis i característics, i en un conjunt de conceptes, tècniques i regles d’integració que el diferencien d’altres branques del Dret, ja sigui privat (civil, mercantil, laboral) o d’altres parcel·les del dret públic (internacional, penal, constitucional). Sempre tenint en compte que existeixen múltiples relacions, influències i connexions entre elles, i que totes formen part d’un mateix ordenament jurídic. Podem entendre doncs que el Dret Administratiu és també una ciència jurídica en tant que conjunt de saber ordenat amb un mètode d’interpretació propi. Elements que composen el Dret Administratiu.
- Element subjectiu. Dret Administratiu és el propi de les Administracions públiques.
- Element material. El contingut del Dret Administratiu fa referència a les regles de prerrogatives
de l’administració de posicions jurídiques (de poder) per part de l’administració, però també regles de restricció (expropiació). L’expropiació fa referència.
- Element teleològic o finalista. Assenyalar aquells fins d’interès general que en cada moment
ha de servir l’administració. El dret administratiu dirà si construir una carretera és quelcom d’interès general, per exemple.
Un cop ens hem aproximat al concepte de Dret Administratiu, és important entendre ara què és l’Administració Pública. Així, la podem definir com una organització molt extensa i complexa, creada per la llei i finançada per la col·lectivitat. Està dotada per la llei de personalitat jurídica, de manera que constitueix un subjecte de dret, que intervé en relacions jurídiques de diferent naturalesa i contingut. Cal matisar però, que no parlem d’una sola organització ni una sola persona jurídica sinó de moltes -Administració de l’Estat, Administracions de les CCAA, Administracions locals, etc.-, per la qual cosa seria més exacte referir-se a Administracions públiques, en plural. L’Administració és una organització pública, forma part dels poders públics i constitueix, amb diferència, el més voluminós d’ells, el que consumeix i inverteix més recursos públics, el que té al seu servei la major part de treballadors públics i el que es relaciona més freqüentment amb els ciutadans. En el marc de la divisió de poders, l’Administració forma part del Poder Executiu, i com estableixen els articles 97.1 i 103.1 de la Constitució, és una organització dirigida pel Govern que té per missió institucional servir amb objectivitat els interessos generals. El que ens interessa destacar aquí és que l’Administració, a diferència del Poder Legislatiu i del Poder Judicial, és un poder actiu per excel·lència. L’Administració no es limita a dictar normes jurídiques (PL) ni a resoldre conflictes aplicant el Dret (PJ). Sobretot, l’Administració proveeix quotidianament a les necessitats generals, en part supervisant, controlant, autoritzant o ordenant activitats privades (seguretat ciutadana, per exemple); en part prestant serveis als ciutadans (sanitat, per exemple); o controlant i gestionant infraestructures públiques (ports o aeroports, per exemple); i mitjançant altres activitats. No obstant, a vegades, s’atribueixen algunes funcions i els recursos públics necessaris per a prestar-les a entitats amb forma jurídica privada, creades o controlades per l’Administració. S’adopten formes privades d’organització també per a realitzar activitats no mercantils o industrials, sinó administratives (serveis sanitaris, contractació d’obres públiques, etc.) i subvencionades íntegrament o en gran part amb fons públics. A més, les pròpies Administracions públiques utilitzen a vegades instrumentalment el Dret privat en les seves relacions jurídiques. Contracten, per exemple, part del seu personal amb subjecció al Dret laboral en lloc de nombrar funcionaris sota el règim del Dret administratiu. Així, cal ser conscients de la divisió entre públic i privat en l’organització social. Existeix una relació entre les dos cares (pública i privada). Històricament hi ha hagut conflictes. Els drets que tenia un senyor feudal respecte determinats béns o persones es confonia si els tenia com a propietari o eren drets que tenia com a poder públic, és a dir, en virtut de les potestats. Confusió entre domini i poder. Actualment, aquesta confusió ja no existeix, ja que existeix la divergència entre públic i privat.
En el revers de la moneda, el Dret Administratiu imposa limits i condicions estrictes per a l’exercici de les potestats i prerrogatives de l’Administració. Així, no només atribueix poders a l’Administració sinó que també reconeix drets als ciutadans en les seves relacions amb l’Administració. Així, el Dret administratiu imposa a l’Administració una vinculació més forta a la llei.
- Principi de legalitat : L’Administració nomes pot exercir aquells poders pel qual ha estat
autoritzat per les normes, a diferència del principi d’autonomia de la voluntat. No té autonomia sinó que està sotmesa a les normes. És a dir, l’Administració està controlada per un ordre jurisdiccional concreta i no pels tribunals penals o civil. Sempre serà a través d’aquest ordre concret que és el contenciós administratiu, és un privilegi (o limitació) especial de l’Administració. Veurem com això té unes conseqüències. L’Administració no pot exercir les seves potestats de qualsevol manera, mitjançant la manifestació de voluntat subjectiva de la seva autoritat, sinó que ha de tramitar prèviament un procediment administratiu o expedient, excepte en cas d’emergència, on es duran a terme informes, es comprovaran els fets i les proves, audiència als interessats, etc. El procediment és una garantia imprescindible. No existeix un Codi per al dret administratiu, sinó que podem trobar algunes recopilacions privades. Cal manejar un conjunt normatiu. Hem d’anar a normes individuals. No existeix codi ja que amb aquesta concepció teleològica de satisfer els interessos en cada moment, fa que aquest objectiu varii molt amb el temps. Moltes d’elles tenen el seu duplicat en legitimació autonòmica catalana i també localment en els ajuntaments. Llei de Bases de Règim Local, per exemple, es troba a Tarragona també. El Dret administratiu regula un conjunt de garanties i controls sobre l’exercici de les funcions administratives, que divergeixen pel seu caràcter i intensitat, dels que s’estableixen en l’àmbit privat sobre els gestors o administradors de les organitzacions privades. Alguns són controls interns, com l’anomenada intervenció de la despesa pública; mentre que altres són externs com el control judicial que s’exerceix per un ordre jurisdiccional especial, la Jurisdicció Contenciós - Administratiu. L’article 149.1.18 - CE estableix que es competència exclusiva de l’Estat aprovar les bases de règim jurídic de les Administracions públiques i el procediment administratiu comú. L’Estat estableix les aplicacions generals, tot i que les autonomies han aconseguit dur a terme desplegaments a partir d’aquestes aplicacions. Existeix doncs aquesta pluralitat de lleis estatals i autonòmiques. Llei 26/2010 regula el règim jurídic i el procediment de les Administracions de Catalunya. En la complexitat de l’ordenament administratiu, cal afegir que a part d’aquest ordenament estructural hi ha les lleis sectorials que regules les diverses matèries a on intervé / actua l’Administració Publica (sector mediambiental lluitant contra la contaminació, per exemple, amb lleis com la Llei de Residus, Llei de Contaminació Acústica, etc.; sector d’urbanisme ; sector financer ; sector de vigilància en favor dels consumidors ; sectors com l’agricultura , el turisme , la pesca , etc.; sector que fa referència als horaris comercials ).
Aquests sectors no estan fins la Llei 30/1992 sinó que moltes tenen una Llei específica en el seu sector. Així doncs tenim lleis generals i lleis sectorials. Cal completar o matisar tres aspectes:
- Existeixen parts de l’AP que no està regulada pel Dret Administratiu , sinó que algunes poden estar regulades pel dret civil o mercantil. L’AP busca regulacions més flexibles, que permetin major actuació. Per exemple, la impossibilitat d’acomiadar a un funcionari sense motiu fundat no és quelcom que es basi en dret administratiu sinó laboral. L’AP pot actuar sense haver de subjectar-se al Dret administratiu tot i que aquesta possibilitat cada vegada té menys limits precisament per culpa o gràcies al dret europeu.
- El Dret Administratiu també s’aplica a altres poders públics que no son AP, per exemple en el poder legislatiu. Les Corts generals, el reglament, interpel·lacions i altres no s’aplica el dret administratiu, però quan els poders públics necessiten actuacions de compra i venta (han de subministrar-se) o han de contractar personal són elements auxiliars que duen a terme a partir del Dret Administratiu. La compra d’oficines per part del poder legislatiu per exemple, està regulada pel Dret Administratiu. Les normes reguladores de les Corts (poders públics), del Tribunal Constitucional, del poder judicial, etc., tenen una remissió a les normes de dret administratiu per regular els seus aspectes instrumentals (patrimonials, econòmics, etc.). De manera que s’acaba estenent l’aplicació del dret administratiu a altres àmbits que no son AP. Per a què existeix aquesta expansió en relació a altres poders de l’Estat? Això passa perquè es tracta de poders públics que gestionen recursos públics de la mateixa manera que ho fa l’Administració Pública, és a dir, han de seguir les mateixes regles. Al manejar recursos públics estan obligats a dur-ho a terme amb la subjecció del Dret administratiu. La conseqüència serà que la jurisdicció competent per a conèixer dels conflictes que generin en aquestes matèries serà competència de la jurisdicció especialitzada en dret administratiu: la jurisdicció contenciosa- administratiu. No anirà a tribunal ordinari. L’ article 1.3 - LJCA (Llei jurisdicció contenciós administratiu) La competència del seu àmbit s’ estén en altres poders públics que no són administració per a poder donar tutela judicial efectiva.
- A vegades s’aplica a relacions entre privats (cada vegada més). No intervé cap AP. Aquell element subjectiu que vam comentar cada vegada més es dona aquest supòsit que elimina aquest element. Per exemple, un empresari i un consumidor poden tenir un conflicte privat (preu del producte, rebaixa del producte, etc.) que pot ser solucionat per un tribunal especial de consum que és un òrgan de l’Administració. El motiu és oferir un mecanisme de protecció per als ciutadans que sigui més àgil i eficaç que l’actuació ordinària del poder judicial. Una factura de mòbil, és quelcom que té en el fons una relació privada. Per aquest tipus de litigis que no tenen una quantia econòmica elevada, però que pel contrari, són conflictes que es donen de forma constant, s’ha creat aquesta alternativa més eficaç. Les empreses que presten als serveis públics, és a dir, l’AP es la responsable de que tinguem aigua però serà una empresa privada qui s’encarregarà de subministrar-la. El contracte entre jo i l’empresa privada és un contracte privat, sense la intervenció de l’AP. Tot i això existeixen mecanismes administratius per a determinats conflictes, ja que com hem dit l’AP es troba al rere fons com a responsable de que jo tingui aigua.
És un autocontrol de la pròpia AP a través d’uns òrgans especialitzats però separats de l’AP activa. Es començà a anomenar administració contenciosa. Es va aconseguir respectar així la separació de poders, ja que els tribunals no intervenien en l’AP sense deixar que aquesta fos controlada. Aquest Consell d’Estat i els provincials, quan havien de resoldre es preguntaven quin dret aplicar. El Civil és el que aplicaven els jutges i el que volem és distingir-nos dels mateixos. Es donen compte que el dret civil no s’ajusta a les necessitats de l’administració ja que s’ajusta a les relacions entre particulars, mentre que la relació entre AP i particulars no és això. Per tant, les normes de dret civil no són útils. El que van fer va ser començar a crear unes regles noves per aplicar per part del Consell d’estat i també pels organismes provincials. Era necessari tenir unes prerrogatives ja que es tracta d’un poder públic. Si una obra pública ha de passar per un costat o un altre això es fruit d’una AP que ho ha d’imposar davant dels particulars. Així es comencen a crear prerrogatives de l’AP que avui en dia configuren al Dret Administratiu. Per tant, observem com el Dret Administratiu es forma històricament, de la mateixa manera que ho va fer el Dret Mercantil (va començar creant normes específiques per als comerciants). 1.1.4 La contraposició entre el régime administratif i el rule of law; la relativització d’aquests en el marc del dret administratiu europeu i del dret administratiu global A Anglaterra, segle XVIII i segle XIX la administració segueix subjecte al Dret civil dels tribunals (commun law). A Anglaterra no es va donar aquesta regulació especial. Amb l’evolució, al llarg del segle XX s’ha anat aproximant al model francès. Per tant els tribunals ordinaris han anat perdent pes. La diferència bàsica que es podria donar en l’AP entre els dos models és:
- Model continenta l: Regeix la autotutela. És a dir, en les relacions jurídiques, l’AP pot
autoprotegir els seus interessos, les seves pretensions. Té poder públic suficient per imposar la seva voluntat. Per exemple, l’AP vol posar una sanció a una persona per a cometre una infracció de tràfic i crea la obligació al particular de pagar. Ella sola crea obligacions als tercers de forma unilateral. Crea la obligació de pagar i si no ho fa incompleix la obligació feta per l’AP i aquesta pot anar i cobrar imperativament aquella sanció embargant els béns del particular. Òbviament hi haurà la possibilitat de recursos.
- Model Anglosaxo (Rule of LAW). Originàriament l’AP no pot imposar la seva voluntat, de
manera que caldrà anar als tribunals a fer valdre els drets. Com passa actualment en els conflictes entre particulars. Existeixen doncs, dos grans models de dret Administratiu:
- Model Continental : França, Espanya, Bèlgica, Alemanya, etc., que més o menys segueixen el
model francès.
- Model Anglosaxo : Dret comú. Rule of law. Una regla de Dret i uns tribunals comuns.
Aquest doble model, en la pràctica s’ha anat ajuntant. Per tant, seguint el model francès d’òrgans especialitzats. Posteriorment, evoluciona seguint la naturalesa del tipus d’Estat que encara està vigent. Segle XIX hi ha Estat liberal, on hi ha una protecció de llibertat i propietat. L’AP té unes funcions de policia que posa limits a les actuacions dels particulars per a protegir llibertat i propietat (normes de conducta per protegir mínimament que no es causin perjudicis). A partir de la Segona Guerra Mundial, apareixerà un poder més intervencionista. L’AP passa a ser una Administració prestacional. No només vigila sinó que també satisfà els interessos generals. 1.2. Les bases constitucionals del dret administratiu Quan parlem de les bases constitucionals del dret administratiu fem referència a aspectes com l’Estat de Dret, estat social, estat democràtic, etc. Ens interessa coneixer-les perquè és evident que per a conèixer com funciona l’AP. Són una sèrie de principis que ens ensenyaran com funciona l’AP. On les trobem aquestes bases? A la CE, sobretot al capítol preliminar (bàsicament articles 1 i 2). Aquests defineixen el sistema polític espanyol. 1.2.1 La posició diversa de l’Administració pública i de la ciutadania en la Constitució espanyola de 1978 Estat Actual espanyol: Estat social, autonòmic, constitucional, democràtic i de dret. 1.2.2 La clàusula de l’estat de dret Regeix el principi de legalitat. La CE ho recull en l’ article 9.3 - CE. “ La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos ”. Té una concreció per a l’AP, que és l’ Article 103 - CE :
1. La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con _sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
- Los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo_ _con la ley.
- La ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de_ acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones. La subjecció plena a la Llei i al Dret, fa referència a la jurisprudència, als principis generals del Dret. No només fa referència al sentit literal, sinó sotmesa a tot l’ordenament jurídic.
Què passa amb les obres públiques i els comerciants que es troben afectats? Hi ha una obligació general dels ciutadans de suportar aquells danys que comportin un benefici per a la col·lectivitat. S’anomena una càrrega general (des del punt de vista jurídic). Cal tenir en compte sempre que existeixen uns limits a aquesta actuació administrativa. Per exemple, tallar un carrer on hi ha un taller o un pàrquing, aquesta empresa tindrà una sanció especial, és gairebé una expropiació ja que no pot exercir en absolut el seu servei. Li priva la activitat d’actuació, i per tant serà un dany antijuridic (és desproporcionat). Tindria dret a ésser indemnitzat. 1.2.3 La clàusula de l’estat social Aquesta clàusula està desenvolupada en l’article 9.2 - CE. S’anomena clàusula de progrés en el sentit de caracteritzar l’Estat no com a abstencionista sinó intervencionista; té la obligació de promoure els valor d’igualtat, llibertat, participació i integració en tots els àmbits. Article 9.2 - CE. Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social. Aquesta actuació va dirigida a tots els poders públics, també l’AP. Aquesta actuació es tradueix en un altre conjunt de normes constitucionals, que són els anomentats principis rectors de la política econòmica i social (Articles 39 a 52 - CE). És a dir, tenim una sèrie de mandats que fa la CE per a que es regulin un conjunt de drets (no drets fonamentals) com poden ser la salut o l’habitatge. L’article 53 - CE assegura que aquests drets vinculen al legislador però aquest ha de comptar amb l’AP per a dur-los a terme. Per tant, l’AP haurà d’intervenir positivament. El legislador haurà d’assignar a l’AP la prestació de serveis públics que satisfacin aquests drets (de policia, de control, de sanció, etc.). Per exemple, l’ article 47 - CE assegura que la col·lectivitat haurà de col·laborar en les plusvàlues que organitzi la AP. S’ha de cedir a l’AP un tant per cent dels terrenys que han urbanitzat. Un particular urbanitza (aigua, gas, llum, etc.) i posteriorment ho ven. De tots els terrenys urbanitzats un 10$%aproximadament ho haurà de cedir a l’ajuntament. L’ article 45 - CE , fa referència al medi ambient, assegurant que la llei pot establir sancions penals i administratives per a qui contamini. També assegura que infraccions menors que no siguin delicte també hauran de ser castigades per l’AP. Per tant, no només correspon a l’àmbit penal la correcció de les posicions envers la contaminació, sinó que conductes inferiors a aquesta hauràn de ser castigades per l’AP.
1.2.4 La clàusula de l’estat democràtic Cal tenir en compte l’article 97 - CE. El Govern dirigeix l’AP. Article 97 - CE. El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes Per tant, la sobirania escull el poder legislatiu, és a dir, dóna la confiança al Parlament. El Parlament és qui donarà la confiança al Gover. A partir d’aqui, el president de govern forma el seu consell de ministres. Aqui serà on entra en joc l’article 97 en tant que aquest govern es el que dirigeix l’AP. Per tant, aquesta respodrà a la seva legitimació en la mesura en que executi les decisions que el govern li dóna (sempre actuant en favor de l’interès general). Aquest article 97-CE val el mateix que l’article 103-CE que hem vist prèviament. És a dir, en aquesta execució l’AP no pot actuar fora de la llei. L’AP no té uns interessos pròpis sinó que es regeix pel criteri d’objectivitat, té uns interessos neutres, sempre sota les directius del Govern. Totes les AP actuen sota aquest esquema? No, l’Administració local (municipis, que gairebé són 900 a Catalunya) no segueix aquest esquema. En l’article 140 - CE especifica el mètode que segueixen els municipis. Els electors escullim l’ajuntament (els regidors) i aquest ajuntament és una Administració que satisfà directament els interessos generals. Per tant, té una base democràtica més directe. Article 140 - CE. La Constitución garantiza la autonomía de los municipios. Estos gozarán de personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley. Los Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por los vecinos. La ley regulará las condiciones en las que proceda el régimen del concejo abierto. Sobirania (^) Parlament Govern Interés general Administració
Sobirania Ajuntament
Ens trobem en vulneració d’aquest dret quan hi ha discriminació. Aquesta es donarà quan hi ha una diferenciació de tracte entre dos termes de comparació , sense justificació. S’ha de poder comparar el tracte d’un ciutadà respecte el tracte que rep un altre dins d’un mateix concurs o procediment de selecció. Per exemple, a un ciutadà se li valora l’experiència treballada a una altre empresa; mentre que a l’altre ciutadà si que li ha condicionat positivament el fet de l’ experiència sent aquesta la mateixa que l’anterior concursant. És aqui quan es vulnera el dret fonamental a la igualtat. En cas de que hi hagi un ciutadà sol i no se li tingui en compte l’experiència quan és un punt clau per a la selecció serà quelcom il·legal però no una vulneració de dret fonamental, ja que no hi ha l’element de comparació. Un altre precepte a tenir en compte és l’ article 105 - CE. Quan l’Administració pugui elaborar una norma, un reglament, una ordenança, etc, la llei que reguli aquest procediment haurà de garantir l’audiència dels ciutadans, ja sigui de forma directa o a través d’entitats. Per tant, les normes han d’esser dictades havent escoltat els interessos dels ciutadans ( principi de participació ). L’Administració no és una organització tancada, sinó oberta i sota aquest principi constitucional. Sota el dret a accedir a les informacions públiques que trobem a l’ article 37 - LRJPAC , podriem anar a un ajuntament per exemple, reclamant la informació d’una obra pública, per exemple. Tot i això, aquest dret té uns limits. 1.2.5 La clàusula de l’estat autonòmic Com efecta a l’AP la forma d’organització territorial. Com afecta l’estat autonòmic a l’AP. Aquest és un aspecte més concret. Per estudiar com afecta, cal partir de la idea del model d’organització territorial espanyol. La idea més important és que la CE de 1978 suposa un canvi molt important, ja que reconeix els drets i llibertats fonamentals, però ens interessa sobretot que introdueix un nou model d’organització territorial, es passa d’un Estat (en el règim franquista) unitari i centralista, a un model d’organizació territorial descentralitzat. És a dir, no existeix un únic centre de poder, sinó que el poder polític es distribueix entre diferents instàncies. En el règim franquista teniem l’Administració general de l’Estat que exercia la major part del poder; cosa que canvia el 1978 amb la incorporació d’una nova CE. A Espanya doncs, tenim un sistema autonòmic. La diferència entre un Estat autonòmic i un Estat federal (Suïssa, EEUU, etc.). En aquests últims existeixen diferents federacions que tenen propi poder executiu, judicial i legislatiu. A diferència de l’Estat autonòmic, que aquest tenen com a punt de partida un estat centralista i unitari. Serà aquest propi estat el que decidirà descentralitzar-se sorgint així diferents comunitats autònomes.
És doncs una creació d’entitats a la inversa que en l’Estat federal. Aquest procés de descentralització a Espanya ve determinat per dos motius:
- Voluntat d’acosta el poder polític als ciutadans. Prendre decisions de forma propera als ciutadans.
- Reconèixer la personalitat nacional o el fet diferencial de determiandes regions d’Espanya (Catalunya, Andalusia, Galicia, etc.). Els dos preceptes clau en matèria autonòmica que afecten a l’AP són:
- Article 2 - CE. La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española,
patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas. Identifica els tres principis que caracteritzen el sistema autonòmic: Principi d’unitat, principi d’autonomia i el principi de solidaritat.
- Article 137 - CE. El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las
Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. L’Estat s’organitza en municipis, provincies i CCAA que es constitueixen. Existeixen tres nivells de poder territorial: Estat, Autonomies i Local. Les diputacions provincials son organs de govern de la provincia, per tant les situem dins el poder local. Existeix doncs, una pluralitat d’Administracions públiques, una pluralitat de poders. Cada un d’aquests poders constitueix una Administració separada, una estructura independent. Quan parlem d’Administració local fem referència a una tipologia molt diversa. La CE en menciona dues: Municipis i Provincies. Aquestes són les dues que podem trobar en la Constitució. A Catalunya en podem trobar altres com les vegueries o les comarques. L’òrgan de govern dels municipis és l’ajuntament; i el de les provincies les diputacions provincials.
Per garantir el compliment d’aquests interessos, la CE fa referència a un seguit de tècniques. Ens interessa el principi de coordinació. La podem definir com la capacitat que té una determinada AP de dirigir o orientar la activitat dels altres. Per això suposa un limit a l’autonomia. En diferents moments el nostre ordenament reconeix a l’Estat coordinar l’activitat de les CCAA o dels municipis. Això pot passar en tant que es busca aconseguir la satisfacció dels interessos generals. Aquesta potestat de coordinació té dos limits molt importants: a) Aquesta facultat de coordinar ha d’estar prevista expressament en l’ordenament jurídic. No es pressumeix. Article 149.1.13 i 149.1. 15 donen competència a l’Estat per controlar alguns aspectes. b) Coordinació no vol dir jerarquia. El que coordina ha de deixar sempre un marge de decisió a l’entitat coordinada.
- Limit de la igualtat. Tot i que es reconeix autonomia als diferents nivells d’organització
territorial, cosa que pot donar lloc a que els ciutadans espanyols tinguin diferents estatuts jurídics, s’ha de garantir la igualtat entre tots ells. Aquest principi d’igualtat es concreta en dos moments diferents. a) En primer lloc la igualtat de tracte. Imaginem que al Parlament s’aprova una Llei que digui tots els que siguin de fora de bcn que vulguin estudiar a la UB hauan de pagar una taxa extra. És a dir, fa referència a la idea de no discriminació. b) S’ha de garantir sempre, a tots els ciutadans, l’exercici de drets i deures fonamentals. L’exercici d’aquests ha de tenir una homogeneitat en tot l’Estat. Tot i que es reconeixi autonomia a diferents entitats, aquests drets i deures han de ser més o menys homogenis.
- Limit de la unitat de mercat. Article 139 - CE. Ens assegura que no es poden adoptar
mesures que directa o indirectament obstaquilitzin la llibertat circulació de persones de béns en tot el territori espanyol. No es poden establir fronteres dins l’estat espanyol.
- Principi de Solidaritat. Preten ser un engrenatge entre el principi d’autonomia i el principi d’unitat, ja que aquests dos són principis contradictoris en el sentit de que un serveix per limitar l’altre. Per tant, cal un tercer principi que permeti conjugar aquests altres dos principis i facilitar el funcionament harmònic i coorent de tot el sistema administratiu de l’Estat. El principi de solidaritat es troba recollit en l’article 2 - CE, i bàsicament podriem identificar un doble contingut:
- En primer lloc, aquest principi de solidaritat suposa que l’Estat té el deure de garantir
l’equilibri territorial. Per tant, ha de prevenir les desigualtats econòmiques entre els diferents territoris. Aquest principi es fa efectiu a través del Fons de Compensació Interterritorial, que es preveu en l’article 158.2 - CE. Un altre mecanisme que té l’Estat és la planificació econòmica, quelcom regulat a la CE.
- Un segon contingut d’aquest principi, i com a vessant positiva, fa referència a que el principi
de solidaritat busca influir en el comportament de les diferents AP. L’actuació de les diferents AP s’ha de produir d’una manera coherent i harmònica. D’aquet principi de solidaritat deriva el principi de col·laboració. El TC ha dit que la nostra forma d’organització territorial implica necessariamant el deure de les diferents AP de col·laborar entre elles. Aquest principi de col·laboració és un element imprescindible de la nostra forma d’organització territorial. A la CE no trobarem cap precepte que el mencioni, però el TC, en moltes sentències, aclara que és un element imprescindible. També s’anomena principi de lleialtat institucional , en tant que és un deure de les AP. La CE contempla un seguit de tècniques per a dur a terme aquest principi de col·laboració, bàsicament són dos: a) Tècniques orgàniques. Es crea un nou òrgan, una nova entitat per a portar a terme aquesta col·laboració. b) Tècniques funcionals. Fa referència als convenis. En aquests casos no es crea cap nova entitat. L’exemple més tipic son els convenis de col·laboració , que són acords entre qualsevol AP (entre Estat i municipi, entre municipis, entre CCAA, entre CCAA i municipi, etc.).
La llei 26/2010 regula la responsabilitat patrimonial però no acaba de donar un contingut a aquest dret. La manera d’exigir els estandars de qualitat doncs, és quelcom no previst encara tot i que l’EAC obligui a tenir-los. Article 30.2 - EAC. Criteris d’imparcialitat, objectivitat i proporcionalitat.
- Proporcionalitat d’una sanció, fa referència a la proporció respecte la gravetat dels fets i els
perjudicis d’aquella infracció administrativa. L’AP ha de fer un balanç cost-benefici de que les mesures que adopti siguin més favorables que perjudicials. Per exemple, la llicència per obrir un bar. L’AP ha de garantir l’activitat econòmica però també la seguretat dels clients. D’aquesta menera, l’ajuntament ha de fer un balanç i establir la mesura més favorable als interessos generals. Article 30.2 - EAC. Totes les persones tenen dret que els poders públics de Catalunya les tractin, en els afers que les afecten, d’una manera imparcial i objectiva, i que l’actuació dels poders públics sigui proporcionada a les finalitats que la justifiquen. A l’article 71.4 - EAC, es fa referència al principi de transparència. Article 71.4 - EAC. L’Administració de la Generalitat, d’acord amb el principi de trans- parència, ha de fer pública la informació necessària perquè els ciuta- dans en puguin avaluar la gestió. Però l’Estatut fa un pas més en tant que no és només un dret del ciutadà sinó que és una obligació legal i estatutària el fet de posar a disposició dels particularsun conjunt d’informació que té en el seu coneixement, amb una finalitat: que els ciutadans puguin evaluar la gestió de l’Administració, és a dir, puguin controlar-la. Passar informes, bases de dades, plans i programes, etc. S’obre una nova prespectiva sota la qual l’AP té un control democràtic en mans dels ciutadans, a part del control jeràrquic (Gover controla AP, Parlament controla Govern, etc.) o del control dels tribunals. Això s’ha concretat en una llei recent, que és la Llei de Transparència, Accés a la informació pública i Bon Govern 19/2014 de 29 de desembre. Aquesta llei la veurem en relació a altres lliçons. En aquests moments ja s’està posant en pràctica. L’Estatut conté altres normes referents a l’AP.
1.2.8 Problemes a solventar per part de l’Administració Existeixen diversos reptes que l’AP ha de solventar:
- Globalització econòmica. Va més enllà del fenòmen de la UE, com a organització supraestatal. Tenim que la organizació administrativa és encara una Administració nacional, i han de controlar i supervisar els operadors econòmics o altres decisions que tenen una dimensió que va més enllà de l’àmbit nacional. Hi ha un desfase entre subjectes, paísos i organizacions. És un fenòmen que no té mecanismes, és un repte que encara no se sap com afrontar. Hi ha una pèrdua dels papers de l’Estat i AP pel que fa a aquestes decisions. A part, la descentralització d’Espanya, per exemple, també fa que l’Estat tradicional i l’AP que havia nasqut amb una idea centralitzadora. A nivell superior, l’Estat perd poder (no pot afrontar les mesures) i també perd estructura territorial de forma interna.
- Funcions de reducció de l’Estat en relació a la societat. És un element que també posa en crisi la situació de l’Estat: la relació entre públic i privat. Allò públic va perdent paper. L’Estat està perdent funcions en relacions econòmiques i empresarials. Es retira a base de privatitzacions , lliberalitzacions i desregulacions. Supressió de monopolis. Per exemple, tota la pèrdua de protagonisme dels Estats en la prestació de serveis econòmics: fa 20 anys a Espanya hi havia un únic operador de telefonia (Telefonica SA), que era públic en gran majoria. Era un monopoli. Ara Telefonica està totalment privatitzada. El mateix ha passat amb Ibèria o CAMPSA. Eren empreses totalment públiques i a més eren monopolis. No només es redueix en aquest sentit l’Estat, sinó que també amb la desregulació de moltes matèries. Moltes activitats dels particulars que estaven controlades per l’AP han passat a ser de lliure exercici. Hi ha tot un fenòmen d’entendre que existeixen excessives taxes administratives pels empresaris. Es produeix desregulació cosa que provoca la pèrdua de poder per part de l’Estat. Existeixen també els fenòmens de privatització o externalització de serveis públics. Molts serveis públics que s’han prestat històricament per l’Estat, actualment, i cada cop més, són serveis que passen a mans de particulars. Aigua, llum, electricitat, etc. Aquest, tot i ser un servei de l’Administració és un servei que cada cop es dona més a mans de particulars. És obligació de l’AP prestar un servei social, però pel fet de que li surt molt car, dona permís per a que ho facin empreses privades, deixant de pagar una quantitat de diners i deixa de ser responsable de dañs i perjudicis.
