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Estudio introductorio

E

sDOMINANTE EN los estudios de política pública considerar que la política es un proceso que se desenvuelve por etapas, 1 cada una de las cuales posee sus actores, restricciones, decisiones, desarrollos y resultados propios, influye en las demás y es afectada por lo que sucede en las otras. La noción de policy process es propiamente un dispositivo analítico, intelectualmente construido, para fines de modelación, ordenamiento, explicación y prescrip- ción de una política. Como tal pertenece al orden lógico más que~ __ ~~c',,~, ::"-, al cronológico, por lo que no entiende ser la representación des- criptiva deuna secuencia de tiempos y sucesos que efectivamente suceden uno tras otro. Las etapas del proceso denotan sólo los componentes lógicamente necesarios e interdependientes de toda política, integrados a la manera de proceso, y de ninguna manera eventos sucesivos y realmente separables. En la práctica las "eta- pas" pueden sobreponerse y suponerse unas a las otras, conden" sarse alrededor de una de ellas, anticiparse o atrasarse, repetirse. Separar en diversos tramos la elaboración de una política es algo artificial y puede ser hasta desviante, si deja la impresión o reco- mienda que se proceda etapa tras etapa, prohibiendo avanzar a la subsiguiente a menos que se haya completado la precedente. En suma, la separación analítica no debe ser confundida con una se- paración real, una secuencia temporal. Fue el mismo Harold D. Lasswell (1971) quien habló de un "modelo del proceso de decisión" y lo entendió como una "se-

cuencia de siete fases" o "siete resultados" (; 27, 28): inteligencia, promoción, prescripción, invocación, aplicación, terminación, eva- luación. Sus epígonos, Peter DeLeon y Garry D. Brewer (1983), reelaboraron ligeramente su propuesta en: iniciación, estimación, selección, implementación, evaluación, terminación (véase tabla 1). Mayy Wildavsky (1977), para insistir en el hecho del permanente aprendizaje, corrección y continuidad de las políticas, prefieren hablar del "ciclo de la política" cuyos momentos son: fijación de la agenda, análisis de la cuestión, implementación, evaluación y. terminación. Hogwood y Gunn (1986) hablan de un "marco de análisis", útil para la descripción y la prescripción de las políticas, que tendría nueve etapas: decidir sobre qué decidir (búsqueda de la cuestión o establecimiento de la agenda), decidir cómo decidir (o filtración de la cuestión), definición de la cuestión, pronóstico, determinación de objetivos y prioridades, análisis de opciones, implementación monitoreo y control de la política, evaluación y revisión, mantenimiento-sustitución o terminación de la política. Anderson (1984) divide el proceso en: identificación del proble- ma y formación de la agenda, formulación, adopción, implemen- tación y evaluación. No obstante los diversos cortes analíticos y las diferencias terminológicas, todos los estudiosos del desarrollo de la política. coinciden en sostener que los integrantes necesa- rios e interrelacionados de toda política son: la existencia de una determinada situación problemática para cuya modificación en el sentido deseado se elige y efectúa un determinado curso de acción que produce ciertos resultados más o menos diferentes de los deseados y, en consecuencia, obliga a revisar el curso de acción elegido.^1

Como bien observa DeLeon (1988: 30), esta visión de la polí- tica como proceso ha ocasionado. que las "etapas hayan recibido en ciertos momentos un exagerado énf~sis y se hayan vuelto pa- labras mágicas", si bien "han sido elementos clave para el desarro- llo del campo". Enefecto, en los años sesenta, cuando los gobiernos reformistas de Kennedy y Johnson declararon "La Guerra a la: Pobreza", lapolicy initiation, la fase de definición de los problemas sociales y la de formulación de los programas, fue el principal objeto de estudio y recomendación. La necesidad de actuar y re- vertir una historia vergonzosa de injusticia y discriminación obli- gaba a localizar los aspectos más graves de la cuestión social y a descubrir sus factores causales determinantes, para pasar rápida- mente a.diseñar programas de acción que trataran de removerlos o atenuarlos. En ese momento, el cálculo de las consecuencias directas e indirectas de las accionesgube.rnamentales, allnque.no ausente, fue optimista. La complejidad de los problemas sociales y la improcedencia de los programas fue empero un descubrimien- to doloroso y aleccionador en el momento que las evaluaciones dejaron ver incumplimientos, dispendios, improvisaciones, inefi- ciencias. En ese momento la policy evaluation, más que el diseño y la selección de opciones, se volvió el tema clave. Se pensó que

1 Existen críticas y propuestas alternativas al.estudio de la política como proceso. Una es la de Dunn (1981) que entiende la política como sisterna, cuya configuración resulta del tipo y dinámica de interrelación entre tres componentes básicos: las políticas públicas (la serie de elecciones hechas por las autoridades en un determinado campo de asuntos), los interesados en las políticas por las consecuencias y oportunidades que comporta (or- ganizaciones sociales y políticas, líderes de opinión.,.) y el ,entorno o contexto de las

políticas. Los "sistemas de políticas" (policy system)' son, por un lado, realidacles dadas, Objetivas, con características, límites y dinámica propia; por otro lado, son productos de decisiones de los sujetos, reelabor¡¡bles en sus componentes. Las diferentes "etapas" son sólo manifestaciones diversas de la interacción entre los diversos elementos activos del sistema (Dunn, 1981: cap. 3). Por su parle, Lindblom (1980) advierte críticamente que las diversas etapas del llamado proceso de la política manifiestan y plantean reiterada- mente las mismas cuestiones y que éstas (conflicto, cooperación o ajuste, amilisis racional o transacción política, burocracia o plúralismo) son el objeto propio y principal de estudio. Más aún, la. idea de poliq process suele incorporar el supuesto o sugerir la imagen de que la hechura de la política sea un "proceso ordenado, racional, a la manera de un escrito, con su pr610go, desarrollo y final, 16gicamente articulados"; la política es, en cam- bio, un proceso desaliñado, desordenado (untidy process'), en el que se mezclan y sobre- ponen sin cuidado y Claridad varios problemas y respuestas, varios actores, la decisión y la imposición, la actividad intencional y la inercia. Por eso, muy cercano en las palabras peró muy lejano en el concepto, prefiere hablar de policy-making process, en el sentido politizacto de describir y explicar el proceso mediante el cual las fuerzas políticas se arrí> glan y, al hacerla, confeccionan de he,cho la política (Lindblom, 1980: cap. 1).

TABLA l. FASES Y CARACTERÍSTICAS DEL PROCESO DE LA POLÍTICA

Fase Iniciación

, CaraáerfsticaslUso

• Planteamiento creativo del problema.
• Definición de los objetivos.
• Diseño innovador de opciones.
• Explicación preliminar y aproximativa de los con- ceptos, aspiraciones y posibilidades.
• Investigación cabal de conceptos.
• Examen científico de los impactos correspon- dientes 2 cada opción de intervención o al no hacer nada.
• Examen normativo de las consecuencias probables. \ • Bosquejo del programa.
• Establecimiento de los criterios e indicadores de rendimiento.
• Debate de las opciones posibles.
• Compromisos, negociaciones y ajustes.
• Reducción de la incertidumbre de las opciones.
• Integración de los elementos ideológicos y no ra- cionales en la decisión.
• Decisión entre las opciQnes.
• Asignación de la responsabilidad ejecutiva.

Fase Implementación

Caracterfsticas/Uso

• Desarrollo de normas, procedimientos y linea- mientos para la puesta en práctica de· lasdeci- siones.
• Modificación de la decisión conforme a las res- tricciones operativas, incluyendo incentivos y re- cursos.
• Traducción de la decisión en términos operativos.
• Establecimiento de los objetivos y estándares del programa, incluyendo el calendario de ope- raciones.
• Comparación entre los niveles esperados de ren- dimiento Ylos ocurridos, conforme a los criterios establecidos.
• Fijación de responsabilidades para los incumpli- mientos notorios.
• Determinación de los costos, consecuencia y be- neficios por clausura o reducción de actividades.
• Mejor¡lmiento, si aún necesario y requerido.
• Especificación de los Iiuevos problemas en oca- sión de la terminación.

las razones de su orientación y dinámica. Pero, como es obvio, perder· de vista los otros componentes integradores del proceso de una política no ayuda a su buena traza, decisión y operación .. En estas páginas prestaremos atención a los primeros tramos ~e.l~ política, la formación de la agenda gubernamental yla de- fIrnclón de"los problemas públicos, conoceremos sus principales aspectos y cuestiones, así como las principales ideas y propuestas que algunos notables estudiosos han formulado..

.~~1!J.11erablesproblemas, provenientes de muchos puntos del es- tado, con situaciones y causas heterogéneas, que afectan a un ma- yor o menor número de personas, fluyen CQtidjanamente hacia el g2lJi~~~~ busca de atención y solución. Algunos problemas son de interés general, como los relativos a la seguridad de personas y patrimonios; otros problemas son de interés particular, como l~s relativos a·las .necesidades materiales de algunos grupos social-

TABLA 2. UNA MIRADA AL PROCESO DE LAS POLÍTICAS

Formación de la agenda

Implementaciól delapolítica

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L Efectos de la política

2. Ev,iluación de los efectos
3. Decisiones sobre el futuro de la política (programas)

Agenda de Gobierno

mente desprotegidos. Algunos problemas son respaldados por or- ganiza:cionespoderosas y argumentos culturalmente significativos; otros cuentan con voces dispersas e introducen argumentos alter- nativos a los comúnmente usados. Frente a algunos problemas hay rápido y mayoritario consenso entre los ciudadanos, en otros casos las opiniones se dividen. Algunos problemas caen dentro del pe- rímetro de las obligaciones constitucionales del estado y exigen s6lo el cumplimiento cabal de las responsabilidades estatales; otros problemas rebasan las fronteras establecidas, pero rÍo cejan de reclamar la intervención estatal. Algunos son problemas rela- tivamente sencillos y localizados, con respuestas disponibles; otros sonproblema<;complejos, de escala, interdependientes, qUeno son tratables aisladamente. Unos son problemas de rutina, programa- bles; otros son inéditos, a encarar con medidas innovadoras. En suma, las relaciones cotidianas entre sociedad y estado toman la forma de problemas y soluciones, demandas y ofertas', conflictos y arbitrajes, necesidades y satisfactores. El estado es concebido en su origen y función como el encargado de resolver los problemas , que las relaciones entr<;los privados ocasionan o que son,incapa- ces de resolver. Por ello mismo, el ámbito del interés y responsa- bilidad de los privados y el ámbito del interés y responsabilidad del estado -lo que es de la propia libertad y utilidad y lo que es del César- están en exploración y ajuste permanente, extendién- dose o angostándose. .-......No todos los problemas, sin embargo, logran llamada~--------^ aten- ~ión gubernamental y despertar su iniciativa. No todos logran con la misma facilidad y certeza formar parte del temario de los asuntos públicos y colocarse entre los asuntos prioritarios del gobierno. Algunas cuestiones que para los afectados resultan de interés vital y que para muchos observadores pueden ser califi~ cadas de interés público, son descartadas desde sus primeros pa- sos en busca de la atención dela sociedad y del gobierno, o bien son desfiguradas y desadivadas durante su trayecto en busca de

Las proposiciones de la política (fines, metas y medios de efectuación)

Acciones de la política

D Fuente'P Patterso,.^ n,^ D'd av)^^ son^ y^ Ri^ p^1 ey,^ A More^ Pcrfect^ l!nioll.^ IntroductlOll foAnlencan^ (ioJlemment^ 3a^ ed orsey ress, (h.cago 1985. p 465 '

ción de los asuntos? Si interviene, ¿son sus razones sustentables, sus procedimientos son legales e imparciales? - La manera como se elabora la agenda de gobierno, se le da forma y contenido, reviste fundamental importancia política y ad'" ministrativa, tanto en el plano teórico como en el práctico. Polí- ticamente, expresa la vitalidad o la flojedad de la vida pública en un sistema político dado. Entre las libertades individuales y los poderes del estado existe o no, es ancho o angosto, de acceso libre o controlado, estructurado o espontáneo, un ámbito que es pro- ducto de la mayor o menor energía de las libertades políticas. Suele llamarse ámbito público, esfera pública, vida pública, y cum- ple la función de mediar entre estado y sociedad, entre política y economía, entr~ la constitución política y la constitución real de una sociedad, entre la norma general y los intereses y necesidades particulares. En efecto, a través de la palabra, el diálogo, la argu- mentación racional, la oferta de información, lainvocación de las leyes, la retórica, el diseño de programas, en medio de la polémica y los malos entendidos, con aclaraciones y ajustes recíprocos, me- diante acuerdos y negociaciones, los individuos y sus organizacio- nes buscan transformar sus intereses y necesidades particulares en asuntos generales de interés y utilidad para todo el conjunto del estado. Este trabajo de generalización de intereses y solución de conflictos, civilizado y civilizatorio, político, es la razón de ser y la función social propia del ámbito público, que por definición y dinámica, es (debe ser) igualmente accesible a todos los ciudada- nos que quieran presentar y justificar sus demandas, sin discrimi- nación, privilegios, fueros y monopolios. En el ámbito público ocurre que situaciones, sucesos, problemas, percepciones, necesi- dades, que tienen un lugar circunscrito en la vida privada y grupal, se transforman en demandas y cuestiones que pretenden poseer la naturaleza de cuestión pública y ser de significación para el orden, la soberanía y la prosperidad del estado. En él los intereses particulares buscan argumentarse como .generales y, si pasan la

prueba, originan leyes, disposiciones administrativas, asignaciones de recursos públicos. La vitalidad del ámbito público dificulta transfiguraciones insustentables de lo particular en general. Y des-

califica todo atajo que en la oscuridad, á espaldas de los ciudada-

nos, con arreglos sin representatividad y sin buenas razones, conduzca los intereses particulares exclusivos a trastocarse en re- publicanos. La flojedad y desfalle~imientode la libre.vida pública, su ocupación y control por parte de los poderes (gobiernos, par- tidos únicos o hegemónicos, clases, élites, etnias, grupos de inte- rés, corporaciones ...), sin espacio para las libertades públicas de voz, razonamiento, expresión y elección, permite obviamente que cualquier interés privilegiado se vuelva ley, cualquier demanda de los influyentes usufructúe la hacienda pública y cualquier progra- ma de grupos aliados se transfigure en proyecto nacional. La formación de la agenda de gobierno, así como de hecho

suceJe~·-evidericrila salu(fo-eiilermed~dcl~I.(u:iº~pil"blica. De]"á

ver quienes-sonTosc--ci~e-~f~ci~a~ent~-d-efineny justifican los pro- blemas públicos, cuáles gnipos ygiQIZaciones tienen efectiva- mente la fuerza detransubstanciar..------ .... cuestiones sociales en públicas. -----._----- y en prioridades de gobierno, cuáles organismos y decisores gu- bernamentales están siempre prontos aactuarfrentealaSdeman- das de ~nadOSgrupos, c~áC~-~ífi;~aI;;t(; ideológico que OtOrga valoLY prioridad de-as~nio-p(JbTico-a-cuálesCuesTIOñes: Revela, en suma, cuál es la estructura de poder que domina efeC-) \1< tivamente la hechura de una política. Pero también, en términos de gobierno y administración, es determinante; La más importante de las decisiones de un gobierno es la que concierne a la elección de sus asuntos y prioridades de acción: a su agenda. Ellas dan el tono y dirección a un gobierno, prefiguran su éxito o descalabro. En efecto, el proceso de elabo- ración de la agenda es el momento en que el gobierno decide si decidirá o no sobre un determinado asunto, en el que delibera y decide intervenir o bien decide no intervenir, aplazar su interven-

ción;2Se trata entonces de la decisión que compromete o no a actuar al gobierno y, en consecuencia, a pbner o no en marcha toda' su maquinaria de información, análisis, concertación, legis- lación, movilización, operación. Es.la crucial decisión de decisio'- nes.Frente a un asunto, aun si multitudinario y candente, el gobierno encara el dilema de elegir si es de interés público o no, constitucional o no, políticamente trascendente o no, pero a fin de cuentas encara el dilema de si debe actuar o no, de si intervie- ne, se repliega o se da tiempo. Vale la pena recordar aquí a Ches- ter Barnard: "el arte del ejecutivo consiste en no decidir sobre cuestiones que no son pertinentes, en no decidir prematuramente, en no adoptar decisiones que no puedan llevarse a cabo, en no tomar decisiones que corresponden a otros" (1938: 194). En décadas pasadas, los gobiernos activistas decidieron hacer suyo de inmediato cualquier tipo de problema y necesidad, se em- barcaron en regulaciones y gastos, en programas y controles, hasta que se desplomaron fiscalmente exhaustos,deslegitimados, sepulta- dos bajo un cúmulo de improvisacionese ineficiencias.Hoy, después del aprendizaje, los gobiernos son más cuidadosos y ponderados en armar su agenda, en seleccionar las cuestiones y ordenar sus prioridades. A las agendas repletas y desordenadas han seguido gobiernos más selectivos y coherentes. No todo es asunto público ni asunto, público urgente. No todo asunto público es competencia del gobierno nacional; hay asuntos de la jurisdicción de los gobier- nos locales. Tampoco todo asunto tieI!e que ser tratado con instru-

mentos gubernamentales directos: propiedad, gasto, empresa y ad- ministración pública. ,Las actuales liberalizaciones, privatizacio- nes, des(re )regulaciones, desconcentraci6nes, descentralizaciones, administraciones delegadas, contratadas o compartidas ... son ex- presiones y efectos de un manejo más ordenado de su agenda por parte de gobiernos menos dispuestos a regular todo, entrometerse en todo, controlar todo, resolver todo. La filtración de las cues- tionesse vuelve entonces una actividad estratégica, en la medida en que decidir si una cuestión amerita ser objeto de la acción gu- bernamental significa comprometerse y poner en juego los recur- sos del estado. Por agenda de gobierno suele entenderse en la literatura el II conj,unto d,e problemas, demandas, "",estiones,' asuntos, que los 1
gobernantes han seleccionado y ordenado como objetos de su acción y, más propiamente, como objetos sobre los que han de- cidido que deben actuar o han considerado que tienen que ac- tuar. Éste es el punto esencial de la definición. Sin embargo, .hay definiciones de la agenda que se interesan más en el proceso de su elaboración y conformación e incluyen también el conjunto

de ..Qroblemas al que el gobierno ha decidido prestarles atenciqn 4k'

(tomar en consideración, estudiar), el conjunto de definiciones de esos problemas_y hasta el conjunto de opcion~~~~~~~~~~D:>gP.~~el &-obiernorevisa para atender los problemas. En efecto, el que una demanda, problema, cuestión o asunto llegue a serconside- rado como punto o tema de la agenda de gobierno supone ana- líticamente decisiones antecedentes: la decisión de prestarle atención, la elaboración y selección de su definición, la elabo- ración y selección de una opción de acción. Estas varias decisiones .pueden ser cronológicamente sucesivas, pero lógica y analítica- mente son condiciones ,interdependientes y necesarias para lle- gar a la decisión de que hay que actuar y hacer algo. El gobierno decide actuar sólo sobre lo que previamente ha llamado y fijado su atención. A su vez, las ideas y valoraciones que se tienen de

,"",""",.,,:~.~,.~-'""""._--", ,/,:" 2 En el est~~i6de la agenda suele distinguirse entre "decisiones" y "no decisiones", / siguiendo las ideas b~sicas de un multicitado artículo de Bachrach, P. y Baratz, M.S. i (1962): "The Faces o~Power", en American Political Scíence Review, vol. 56, pp. 947-52. Los gobiernos a veces) fallan involuntariamente en actuar, dejando de lado asuntos im- portantes y perdiend%portunidades preciosas de intervención necesaria, con los costo,s \ de oportunidad resultjmtes. Pero aden;¡ás de esta inacción involuntaria, los gobiernos de- l ciden deliberadame9(e no actuar, no intervenir. Y una política puede ser la de no actuar, \ la,de'dejar hace~>3" dejar pasar., .Esta inacción 'voluntaria tiene entre sus varios 'efectos 1\ redefinir el á~itogu bernamenlal, modificando las 'expectativas sociales respecto del go- \ (^) '''"".bierno. //.

las cuestiones que los miembros de una comunidad política per- cibencomúnmente como merecedoras de la atención pública y como asuntos que caen dentro de la jurisdicción legítima de la autoridad gubernamental existente. Toda comunidad política, lo- cal, estatal y nacional, tiene su propia agenda sistémica". El se- gundo tipo de agenda es la institucional,gubernamental o formal, la cual puede ser definida como "el conjunto de asuntos explíci- tamente aceptados para consideración seria y activa por parte de los encargados de tomar las decisiones. Por 'lo tantó, cualquier conjunto de asuntos aceptados por cualquier organismo guberna- mental en el nivel local, estatal o nacional constituirá una agenda institucional" (Cobb y Elder, 1986: 115-116; Cobb y Ross, 1976: 126). Esta distinción es necesaria y aporta una visión más compleja de la construcción de ~aagenda de gobierno. Muchos asuntos pueden haber alcanzado atención, visibilidad o interés en una comunidad política, haber sido considerados' por la mayoría de los ciudadanos como asuntos públicos que, merecen el involucramiento del gobier- no por caer dentro del ámbito de las obligaciones constitucionales del estado y ser materia de la competencia gubernamental y, sin embargo, no logran llegar a ser objeto de consideración seria y activa de ayuntamientos, ejecutivos, legisladores, jueces, burocra- cias. También muchos asuntos signifiéativos, sustentables como públicos, se desvanecen si no logran visibilidad, difusión, acepta- bilidad en la comunidad política o si se les descalifica como ajenos y contradictorios a la letra y al espíritll constitucional. Todo siste- ma político, por su constitución, ~ultura, ideología, visión de la historia nacional, por sus corrientes de opinión, lugares comunes, prejuicios, tiene fronteras precisas que filtran los conflictos y los problemas, los califican y descalifi~an, los valoran o rechazan. Esta selectividad del sistema político es determinante para que las de- mandas avancen y convenzan al gobierno de su validez. Normal- mente los gobiernos reflejan en sus actos los límites; las tendencias

y hasta las proclividades del sistema político que conducen. En oposición, puede haber gobiernos, normalmente renovadores y re- formistas, que introducen a su agenda institucional asuntos poten- cialmente estigmatizables y fáciles objeto de crítica desde la agenda pública establecida, convencional. La naturaleza y dinámi- ca de las dos agendas es diversa y puede llegar a ser riesgosamente discrepante. La agenda, sistémica tenderá ,a integrarse con cues- tiones abstractas, generales, globales, que grandes números de po- blación comparten precisamente por su formulación genérica (la "contaminación", la "pobreza extrema", la "seguridad nacional") y que suelen ser indicaciones más que definiciones de áreas de problemas a atender. En cambio, la agenda institucional de las organizaciones y dependencias gubernamentales tiende a ser más específica, concreta y acotada, indicando y definiendo problemas precisos (el "sida", el "analfabetismo", el "narcotráfico").

La agenda sistémica será siempre más abstracta, general y más amplia en extensión y dominio que cualquier agenda institu- cional dada. Más aún, las prioridades de la agenda sistémica no necesariamente corresponden a las prioridades de las agen- das institucionales. ,De hecho, pueden existir discrepancias considerables entre ellas. En este sentido, se podría plantear la hipótesis general de que cuanto mayor sea la disparidad en- tre los dos tipos de agendas, mayor será la intensidad y fre- cuencia de conflictos dentro del sistema político (Cobb y Elder, 1986: 26).

La distribución e interacción de las dos agendas plantea dos órdenes de cuestiones teóricas. El primero, relativo a la agenda sistémica, busca saber cómo determinados asuntos y problemas logran expandirse, obtener visibilidad y consenso general, alc~mzat la calidad de "problema público". El segundo orden, relativo ala agenda específica del gobierno, busca saber cómo determinados

asuntos y problemas, independientemente de si han despertado o no elreconocimiento e interés de toda la comunidad política, Jo~ gran obtener la atención de políticos y funcionarios y ser aceptados como objetos de su intervención. Obviamente habría un tercer orden de cuestiones, relativo a la averiguaciÓn de las relaciones que corren, pueden o deben correr entre la dinámica de las dos agendas. Dejando de lado esta tercera cuestión, en la primera es fundamentalmente la pregunta de cómo conflictos, necesidades y. demandas de grupos particulares se convierten en asuntos públi- cos en el doble sentido de que suscitan la atención general y ter- minan por ser considerados de interés general; es el clásico problema político de "la generalización de intereses". La segunda cuestión, más cerrada al comportamiento del gobierno, se pregun- ta cuál es el proceso decisional por el cual el gobierno determina la estructuración de su agenda, cómo decide que talo cual asunto (público o no) deba ser incorporado a su agenda; en mucho, como veremos, tiene que ver con "la definición de los problemas" y "las oportunidades de elección". La literatura ha tratado de ofrecer modelos que ordenen la dinámica de las dos agendas respectivas, antes de lanzar teoremas que expliquen por qué sucede la diná- mica de esa manera. Cobb y Elder (1972, 1983) han ofrecido un modelo integrado del proceso de formación de la agenda sistémica o pública desde la premisa de los conflictos de grupo, preguntándose cómo los conflictos logran dilatar su "alcance, intensidad y visibilidad", con- vertirse en asuntos públicos y demandar la intervención guberna- mental. Para que un asunto tenga acceso a la agenda necesita cumplir tres requisitos: que sea qbjeto de atención amplia o al menos de amplio conocimiento del público, que una buena parte del público considere que se requiere algún tipo de acción y que a los ojos de los miembros de la comunidad la acción sea compe- tencia de alguna entidad gubernamental (1983: 115; 1976:127). Aunque muchos aceptarían que la materia de la agenda puede ser

una demanda o necesidad no rrecesariamyrlte conflictiva, el mo- delo parte con la idea de que la corrflictividad actual o potencial de un asunto en la comunidad política" es el factor que favorece su expansión y difusión. Asuntos inofensivos, que no desatan en- frentamientos, quedarán circunscritos en su lo~alidad y pasarán inobservados. Sólo demandas, asuntos, reivindicaciones, proble- mas, actual o potencialil1ente conflictivos, son los candidatos. De- ben entonces convertirse en un issue, en una cuestión de carácter controvertido y polémico: "un conflicto entre dos o más grupos identificables sobre asuntos procedurales o sustantivos, que tienen que ver con la distribución de posiciones o recursos': (1983: 11 ~).

. Acontecimientos sociales que sirven de "mecamsmos de dIS- paro" (catástrofes, cambios tecnológicos, sucesos económicos, crí- menes, elecciones ...) y actores sociales que se encargan de convertirlos en cuesticmes y ofrecer su primera definición, los "ini- ciadores", son el primer paso del trayecto. Las características de la definición son también factores que favorecen o impiden la di- fusi6n del problema entre un mayor número de ciudadanos. El grado de especificidad de una definición, su ámbito de significa- ción social, su relevancia temporal, su complejidad técnica y la existencia de precedentes regulan su avance y rapidez. Por consi- guiente, las cuestiones definidas genérica y sencillame~te: ~int~,c- nicismos, que presentan aspectos nuevos y de slgmÍlcaclOn duradera para grandes números de población, son las que tienen mayor probabilidad de expandirse al gran público y de involucrar- 10.^3 Esta probabilidad aumenta si la exposición, difusión y argumen- tación de la definición emplea lenguajes y símbolos culturalmente

3 Los autores distinguen cuatro tipos de público: "grupos de identificación" (Io~ directamente afectados por el problema e involucrados en la cuestión), "grupos de aten- ción" (los grupos que, por mucllas razones, se interesan específicamepte en el problema), "público atento" (sectores de población que les interesa estar Il1f?r~mldosde los '~IC,?SO.S' políticos y suelen estar atentos a los asunto~ de su comul1ldad), : publICOen generd~ (Id población menos interesada e informada, pero que presta atenclon al problema cudndo es notorio y ,e formula emocionalmente).

Las "anarquías organizadas" tienen tres propiedades básicas: "preferencias problemáticas" (imprecisas, desordenadas, cam- biantes), "tecnologías no claras" (los procedimientos no son bien entendidos por los miembros de la organización, hay mucho de ensayo y error, de pragmatismo, analogía, saber convencional, intuición) y "participación fluida" (diversos grados de motiva- cióny compromiso). En consecuencia, su proceso decisorio es cambiante y hasta caprichoso. De hecho se parece a un "bote de basura" o "papelera", "en el que los participantes arrojan varios tipos de problemas y soluciones a medida que los generan" (1972: 2). Apenas se presenta la oportunidad de elegir en una organización, los miembros interesados en la elección ven en ella la ocasión para introducir sus problemas y preocupaciones y para lanzar sus propuestas de solución. Se introducen así en el pro- ceso de decisión organizacional toda suerte de problemas y tipos de solución, a granel, con diversos niveles de análisis y prueba, con diversos propósitos, prioridades, procedimientos y tiempos. Más aún, en esos momentos, aparece de golpe un gran número de gente, desconocida y marginal, que exige participar y ser to- mada en cuenta. Los encargados de la decisión en parte expresan las ideas y preocupaciones de los demás, y en parte introducen sus propios intereses, preocupaciones, visiones y tecnologías. Sin ser una lotería, decidir significa en mucho meter la mano err una "papelera" o "bote de basura" y tratar de configurar con sus ele- mentos fragmentados, dispersos y heterogéneos alguna respuesta integrada. Decidir es compatibilizar los elementos que se tienen a la mano. El proceso decisional de una anarquía organizada se caracteriza entonces por ser "una colección de decisiones que están en busca de problemas; de cuestiones y sentimientos que están en busca de ocasiones de decisión para poder ventilarse; de soluciones en busca de las cuestiones que pueden responder y de decisores en busca de trabajo" (1972: 2). Por tanto, "una decisión es el resultado o la intersección de varias corrientes re-

lativamente independientes entre sí que se mueven dentro de una .organización" ( : 3). La decisión es básicamente el resultado de la confluencia no casual pero tampoco enteramente previsible y controlable de cuatro "corrientes", cada una de los cuales tiene diversa lógica y dinámica: los problemas, las soluciones, los actores participantes y las oportunidades de elección.. La vehemencia, heterogeneidad y volatilidad de las cuestIO- nes que se presentan en la agenda pública, todas compitiendo por llamar la atención y desatar la iniciativa del gobierno, gene- ran una "oportunidad de elección". Pero el gobierno en tran~e de decidir encara normalmente un conjunto desordenado, dIS- crepante y conflictivo de asuntos, una miscelánea de definiciones y explicaciones, algunos teoremas y estratagemas de acción pro- bados y otros muchos de eficacia incierta, algunos demandantes dispuesto a ir a fondo en sus reivindicaciones y otros que se da- rúm por satisfechos sireciben algún gesto de interés por sus pro- blemas; algunos políticos y funcionarios prontos a entrar vigorosamente en acción y otros más reticentes, escépticos, pron- tos a boicotear las. iniciativas. Según las circunstancias, los go- biernos viven tal vez situaciones holgadas que les permiten darse tiempo y estudiar analíticamente cuál es la acción idónea; pero en general sus oportunidades de elección son muy apretadas, con demandas heterogéneas y antagónicas, programas atrasados, el tiempo encima, carencia de datos y recursos, diagnósticos incom- pletos. Ante esta carga de asuntos diversos y cambiantes, la de- cisión del gobierno que selecciona una cuestión como objeto merecedor de su atención y a fin de cuentas como objeto de su acci6n termina por ser el resultado de las correlaciones y com- binaciones que, analítica o intuitivamente, fría o atolondrada- mente, logra armar entre los elementos teóricos, técniCos, humanos, legales ... que tiene a la mano: este problema con este esquema de solución con estos hombres con estos recursos cOn este tiempo. En efecto, de acuerdo al número, la fuerza e inten-

sidad de los demandantes y los participantes en la torna de deci- siones, de acuerqo con la complejidad y conflictualidad de la cues- ti6n, de acuerdo con la información, conocimiento, tecnología y tiempo que disponen, los gobiernbs construyen su definición del problema, establecen los objetivos a lograr en el tratamiento del problema, diseñan los instrumentos y programas de abordaje, identifican sus operadores, comunicadores y aliados. En suma, la decisión gubernamental de introducir en su agen- da asuntos públicos específicos va a depender de si el gobierno se encuentra o no en una oportunidad de elección favorable (pocos asuntos, obligaciones básicas desahogadas, tiempo, recursos, ausen- cia de demandas contradictorias...), si las cuestiones y demandas son o no tratables (hay experiencia, analogías, información, teo- rías, tecnologías, recursos, personal competente), si los participantes en la torna de decisiones están o no interesados en intervenir en la cuestión por muchas razones (políticas, morales, económicas, de ámbito de jurisdicción). Esto obliga aun diagnóstico fino de las "corrientes" que corren dentro de las organizaciones políticas y gubernamentales con intencionalidades y dinámicas relativa- mente autónomas. Por ejemplo, si los funcionarios participantes en la decisión están resueltos a hacerse cargo de un problema candente, respaldado por los ~1Udadanos,aunque sus esquemas de respuesta sean dudosos y parcialmente eficaces, se configurará una oportunidad de elección favorable a la aceptación del problema y a ubicarlo como prioritario. En cambio, si el problema no ha lo- grado aún ~ncender la opinión pública, si los q'ue se encargan de elaborar la política están absorbidos por otros asuntos, aunque tal vez posean técnicas de tratamiento probadas en su eficacia y cuen- ten con operadores competentes, la probabilidad de que una cues- tión sea elegida corno terna prioritario será mucho menor. Dicho clásicamente, el gobierno sigue siendo el arte de lo posible, la capacidad de hacer crecer los proyectos y desahogar los conflictos

. en el marco de las limitaciones inescapablesde la realidad.

Sin embargo, aunque en mucho las decisiones públicas se ca- ractericen por la contingencia, los sistemas políticos y los gobier- nos de manera deliberada o espontánea han ido creando pautas, conductos, tiempos, organizaciones y liderazgos para regular tanto el.flujo de las demandas públicas como el de las respuestas gu- bernamentales. Ordenan las demandas, encuadran los conflictos intra e intergrupales, definen los problemas, diseñan y construyen las alternativas políticas. Esta regulación formal e informal de la agenda ha ayudado a estructurar el proceso, fijando condiciones y parámetros, aunque sin poder cancelar de todo su carácter libre y plurimorfo.

El punto no es qtleel acceso a la agenda sea simplemente un asunto accidental, sino que es producto de Unproceso complejo y laxamente estructurado. El que una cuestión logre colocarse exitosamente en la agenda depende de una convergencia apro- piada de gentes, problemas, soluciones y oportunidades de elección, pero el comportamiento de cada uno de estos ele- mentos es virtualmente incierto. Es posible empero reducir el ámbito de incertidumbre a través de varios factores de contex- to que son de' ayuda para estructurar el proceso y restringir el rango de su variabilidad potencial (Cobb y Elder, 1984: 118).

Los"factore.s de contexto" que establecen los límites de varia- bilidad del acceso a la agenda son los que tratan de estabilizar las corrientes de problemas, demandas, grupos y decisiones que flu- yen ininterrumpidamente entre sociedad y gobierno. Cotidiana es la interlocución entre las organizaciones sociales y los poderes del estado. Obviamente el grado de estabilidad e inestabilidad política depende en gran medida de la fluidez y cauce de ese incesante ir y venir de cuestiones y respuestas, demanda. y oferta pública. Por ello, los sistemas políticos tratan de estabilizar las organizaciones deinterés, los canales de interlocución, el universo de los asuntos a debatir, delimitando el ámbito de lo política y fiscalmente posi-

presupuestos anuales, las consultas públicas, las crisis de gobierno, la bonanza de la economía pública ... También hay, de golpe, en razón de ciertos eventos críticos que sacuden o entusiasman a la ciudadanía, oportunidades favorables para plantear asuntos olvi- dados o rechazados (una agenda ecológica en ocasión de epide- mias o calamidades, una agenda exportad ora a raíz de innovacio- nes tecnológicas). Todo esto configura un patrón de receptividad gubernamental que contribuye a estabilizar y ordenar el carácter misceláneo y mudable de los reclamos y presiones sociales. No todo es azar en la elaboración de la agenda. Sin embargo, el factor con mayor peso causal en la configura- ción de la agenda formal de gobierno es la fuerza de los actores políticos que intervienen en el proceso y, las relaciones políticas y administrativas que han tejido entre ellos y con el gobierno. Este punto de estudio es el más afín e interesante para la ciencia (so- ciología) política, por cuanto tiene que ver con la localización, descripción y explicación de las fuerzas de los diferentes grupos sociales y de sus correlaciones de fuerzas. Más allá de la filosofía política y de la norma constitucional, con su visión de ciudadanos imparcialmente tratados e igúalitariamenteparticipantes, aquí se' trata de saber si y por qué un grupo tenga en cautiverio al gobierno y 10 use como instrumento de sus intereses exclusivos.O de ave- riguar si, en cambio, hay un conjunto plural de intereses sociales organizados, que tienen oportunidades semejantes de acceso a la agenda y cuentan, con la capacidad de lograr que sus intereses estén bien representados, razón por la cual el gobierno no es un instrumento servil y unilateral, sino un agente y árbitro en los arre- glos de los grupos de interés. A la manera de Lasswell (193q) se trata de saber: Who gets what, when and how: Quién consigue qué cosa, cuándo y cómo. Aquí, tal vez más que en otras fases del. desarrollo. de la política, las teorías politológicas sobre el conflicto y el consenso, la parcialidad de los intereses y la legitimidad co- lectiva del gobierno, lo sectorial' (lo corporativo, lo oligárquico) y

lo público, son clave; aquí enfrentan además la prueba crucial de su consistencia y objetividad.. ¿La acción o inacción del gobierno está en verdad predeter~ minada por alguna fuerza social dominante (llámese clase, Bite, etllia) o representa, más bien, el acomodo de fuerzas del llamado "triángulo de hierro" (gobierno, organizaciones del capital y or- ganizaciones laborales; o en sentido pluralista: grupos de interés, comités legislativos y agencias gubernamentales), o es acaso la muestra de un amptio y significativo margen de maniobra del go- bierno por causa dela debilidad o la fragmentación de los grupos de interés? ¿En la formación de la agenda se puede descubrir que el gobierno es un aparato de dominación de clase, la hegemonía de una élite reciclada, una activa arena pluralista sin vencedores ni vencidos para siempre, la típica transacción entre las camarillas burocráticas y pol:íticas, el triángulo de hierro corporativo en ac- ción, la representación imparcial de ciudadanos devotos al interés público? La teoría politológica inspira en este punto toda una litera: tura interminable. A su vez, su hermano menor, los estudios de políticas, complementan a la ciencia política con estudios de caso, extrapolaciones, conjeturas, muy sugerentes para determinar ,el tipo y peso de las relaciones que ocurren entre las organizaciones sociales y entre ellas y los poderes del estado. En mi opinión, los estudios de políticas ofrecen dos importantes aportes categoriales y explicativos concernientes a la relación sociedad-gobierno: la "red de cuestiones" y el "subsistema de políticas" que refinan y matizan los teoremas mayores del corporativismo, el pluralismo y el clasismo-e1itismo acerca de la naturaleza y funcionamiento del gobierno. En efecto, el enfoque descriptivo y explicativo de issue networks (Hec1o, 1978) y el de policy subsystems (Milward y Wamsley, 1984) son polémicas con 'los conceptos y las hipótesis estándares de la ciencia política norteamericana que, de acuerdo con su tradición intelectual plura1ista, es reiterativa en explicar o

criticar el funcionamiento y los procesos decisorios de gobierno en referencia con "triángulos de hierro" y "subgobiernos". En su perspectiva, grupos de interés, específicos y poderosos según el tipo de políticas en juego, determinan de manera permanente e integral la agenda, el proceso decisorio de las políticas, su proceso de implementación y sus criterios de evaluación. El gobierno for- mal es fatalmente la fachada de los pocos intereses organizados que son los que gobiernan efectiva y enteramente determinadas áreas de asuntos, llamados tal vez públicos pero de hecho parti- cularistas. Esta perspectiva, empero, "con la idea de buscar a los pocos poderosos, pasa por alto a los muchos cuyas redes de in- fluencia desencadenan y guían el ejercicio del poder" (RecIo, 1978: 102). A raíz del crecimiento de la intervención estatal, los gobiernos estuvieron más expuestos a la presión de los grupos de interés y tuvieron que ser más solventes técnicamente en la solución de los problemas de asistencia pública y bienestar social. Al hacerse el gobierno cargo constitucional o políticamente de muchos proble- mas económicos y sociales de individuos y grupos, la referencia a teorías de explicación ya tecnologías de solución de problemas fue necesaria y predominante. La política se desplazó hacia las políticas, se consolidó la interdependencia entre política y admi- nistración y apareció la figura del "político de políticas" (policy politician). Por consiguiente, tanto las organizaciones sociales de- mandantes como los gobiernos entendieron progresivamente q.ue para representar realmente los intereses y resolver efectivamente los problemas se requería introducir conocimiento orientado y aplicado, cada vez más complejo, especializado. Había una nece"' saria y crucial mediación técnica (y no sólo valorativa) entre so- ciedad y gobierno; la famosa facionalidad técnica que a tantos preocupa y hasta irrita. Por consiguiente, la academia, los inte"lec"' tuales, los despachos de consultoría, los laboratorios, las creden- ciales escolares, los currícula, las organizaciones profesionales

barras, colegios ...) se volvieron indispensables e in- en los dos extremos de la interlocución político-admi- en las organizaciones sociales para elaborar las deman- en las agencias gubernamentales para elaborar las respuestas. Pensar que grupos de interés, aun si poderosísimos, pueden pres- cindir de la mediación científico-técnica para validar sus problemas, colocando sin rodeos sus asuntos en la agenda de gobierno, recuer- da fases muy envejecidas y simplonas de estado y administración pública. Para poder hoy colocar determinados asuntos como prio- ridad de gobierno se requieren sólidos conocimientos, cálculos muy elaborados y evidencia relevante. Ahora bien, las "redes de cuestiones" están integradas por todos estos expertos y profesionales en específicos asuntos (fiscales, agrí- colas, comerciales, ecológicos, educativos, de energía. y de salud pública ...) que actúan tanto enla sociedad como en el gobierno, que comparten conocimientos, tecnologías y habilidades, se co- munican sistemáticamente y se entienden rápidamente. Estos es- pecialistas tienden a estructurar las cuestiones de política y a diseñar las opciones de política wn marcos y referencias similares, abogan por el mismo esquema de solución de problemas, confor- man organizaciones bastante cohesionaclas y relativamente autó- nomas respecto de los juegos de poder de lós gobernantes en turno y de los intereses sociales organizados, debido a lazos educativos, respeto intelectual recíproco, trato profesional y distinción social con base enla reputación intelectual. Aunque esta red se entrelaza con la lógica de los inte~eses de los grupos y con la lógica de gobierno de las autoridades, su especificidad y superioridad es el conocimiento de la cuestión pública en discusión. Por consiguiente, es determinante su influencia en la formulación de la política, por cuanto son los que definen el problema, ofrecen información, construyen las opciones, escogen los instrumentos, establecen los criterios e índices de rendimientos. A la existencia de estas redes de expertos en las diferentes cuestiones que sociedad y gobierno

mayor, pero poseen en mayor o menor grado su autonOmía con respecto del sistema. Atraviesan las divisiones convencio- nales del poder (legislativo, ejecutivo y judicial) y los diversos niveles de gobierno ... La configuración del poder en los sub- sistemas es muy variada. Algunos subsistemas están bajo el do- minio de uno o pocos actores muy poderosos; en otros el po~er es bastante difuso. Manifiestan poseer un orden normativo con símbolos, mitos, ritüales y hasta lenguajes singulares, que no hacen sino reflejar la realidad intersubjetiva de sus miembros y su acuerdo sobre lo que en su opinión es importante, deseable o correcto. Se integran con actores muy diversos: instituciones, organizaciones, grupos e individuos. Todos ellos articulados por el hecho de que comparten intereses importantes enuna política particular. En el sistema político norteamericano son las burocracias gubernamentales de diversos niveles, grupos de interés, comités y subcomités legislativos, individuos-poderosos (Milward y Wamsley, 1984: 15).

Con estos elementos teóricos que ofrecen elementos para dar cuenta de cómo se estructura la agenda pública y la gubernamen- tal, es posible encontrar, a pesar de inevitables excepciones, cier- tos tipos, patrones o modelos de comportamiento. A manera de ejemplo: "modelo de iniciativa externa", según el cual la cuestión se origina en los problemas y conflictos de los varios grupos so- ciales y debe primero asentarse en la agenda pública para poder. colocarse en la formal; "modelo de movilización", según el cual la cuestión nace dentro del aparato gubernamental, por lo cual se coloca automáticamente en la agenda formal, pero la formulación e implementación exitosa de la política exige colocarla también en la agenda pública y convertirla en asunto de interés público; "modelo de iniciativa interna", según el cual la cuestión surge en- trelas filas gubernamentales, no es necesario llevarla a la agenda pública pero sí es necesario convencer a los organismos guberna-

mentales competentes que le den cabida entre sus acciones prio- ritarias (CobbyRoss, 1976: In). Puede ser que en su conjunto un determinado sistema político Se incline hacia uno y otro mo- delo, creando un cierto estilo o patrón en la formación de su agen-

. da; en lapráctica, cada área de cuestiones tiende a desarrollar su propio patrón.

Si se considera secuencial y' cronológicamente el proceso de la política, se pasa a la etapa de definición del problema una vez que el problema en cuestión ha sido calificado de público yha sido aceptado en la agenda de gobierno. Pero, analíticamente, las dos etapas son interdependientes. Colocar una cuestión en la agenda significa implícita o explícitamente ir dando forma a una definición del problema aceptable para el público y, sobre todo, tratable para el gobierno. Ciertas maneras de definir las cuestiones se derrotan por el hecho de ofrecer formulaciones con tales componentes, co- rrelaciones y características que el público en general, con refe- rencia a su cultura e intereses, y el gobierno en particular, con referencia a sus restricciones e intereses, consideran inaceptables o por lo menos inabordables. Hay formulaciones que contradicen las valoraciones básicas de numerosos grupos sociales y que tras- cienden las posibilidades legales o hacendarias de los gobiernos. Difícilmente podría un gobierno democrático hacer suya una de- finición que no contara con el consenso político ciudadano, mar- chara en contra' de la legalidad establecida, consumiera dudosa- mente los recursos públicos y escapara a formas de supervisión y cooperación social. La búsqueda de definiciones teóricamente con- sistentes, culturalmente aprobables y gubernamental mente trata- bles es tan difícil como exigida en el campo del análisis y la recomendación de políticas.

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA Por definición del problema se entienden los procesos median- te los cuales una cuestión (problema, oportunidad, tendencia), ya ap:obada y colocada en la agenda de la política pública,. es estudIada, explorada, organizada y posiblemente cuantificada por los interesados, quienes no raramente actúan en el marco de una definición de autoridad, aceptable provisionalmente en términos de sus probables causas, componentes y consecuen- das (Hogwood y Gunn,1984: 108).

."Quien define es quien decide" es una máxima que quiere sub- rayar el,hecho de que los grupos sociales y/o gubernamentales que han temdo la capacidad de ofrecer el planteamiento y la definición aceptable de la cuestión son los que influyen efectivamente en la decisión. Pero, quiere decir también que la manera como se ha definido un asunto público condiciona la configuración de los ins- trumentos, modos y objetivos de la decisión pública, las opciones de acción. No es lo mismo definir, la pobreza como explotacion, que como ausencia de igualdad de oportunidades o rezago cultu- raL, Sus componentes y factores causales son diversos y perfilan políticas diversas. También averiguar quien es quién en la defini- ción del prob.lerna es de ~ran interés político y administrativo, por cuanto permIte saber qUIénes son los que tienen una. influencia ?ecisori~ determinante en una cierta área de asuntos y saber si su mfluenCla descansa en algún tipo de información, conocimiento y destreza profesional o si, en cambio, se basa simplemente en la fuerza de su posición económica o política, al margen de toda información objetiva o argumentación racional. Tal vez ímásen detalle, permite saber si el grupo influyente no ha dado acaso for- ma a un "pensamiento de grupo" que analiza y decide de acuerdo con un "mapa cognitivo" compartido:'

, s Muchos autores, estudiosos de la dinámica de grupo, han insistido con evidencia t.avorable que en el planteamiento de los problemas, en la construcción de opciones y,en la eleCC1ó~Juegan un papel determtnante el Grollpthink y el Cognitive Map de los decisores de las pohucas. Los cleclsores actúan con restricciones psicosociales, motivacibnales y cog-

En efecto, los miembros de los "triángulos de hierro", "sub- gobiernos", "redes de cuestiones" o del círculo decisorio último, debido a orígenes sociales y educativos similares y a vínculos emo- cionales de lealtad e ideritificación que desarrollan a lo largo de sus interacciones y.responsabilidades comunes, tienden a seleccio- nar los mismos problemas, se aficionan a plantear y analizar las cuestiones desde una misma óptica e instrumental, buscanreite- radamente los mismos elementos y las mismas correlaciones cau- sale;, y en consecuencia se inclinan por un mismo formato de respuesta y por un determinado diseño de política. Los gobiernos corren el riesgo de ser rehenes no sólo de grupos de interés po- derosísimos sino también de sus esquemas mentales. La fuerte cohesión de una élite política puede estrechar y estereotipar sus fuentes de información, sus análisis de los problemas y las opcio- nes políticas, sus procedimientos de cálc~lo de las consecuencias y su percepción de las restricciones. Sus "sistemas de creencias" (conceptos y creencias causales) pueden prejuzgar. todo el trabajo

noscitivas en el uso de la información, y del conocimiento científico. Por "pensamiento de grupo" (Janis), se entiende la manera de pensar de los individuos intensamente involu- crados en un grupo y que se caracteriza por el hecho de qUe "su deseo de unanimidad e identificación anula su interés por evaluar realista mente las opciones de acción .., Es un deterioro de laeficiencia mental, de lá percepción de la realidad y del juicio moral, debido a las presiones internas del grupo" (Janis, 1972: 9). La integración, m,'\s que la discordancia y la discusión se vuelve la norma de los miembros de un grupo cohesionado e íntimo. Por otro lado, desde el correcto supuesto de que la toma de decisiones es una eleéción entre alternativas de acción y qlle éstas implican juicios causales, Axelrod habla de "mapas cognoscitivos" de la élite política, para designar específicamente "los conceptos y creencias causales" en los que los decision-makers bas¡\l1 el cálculo de las consecuencias de, sus posibles actos y, a la postre, su elección. "Se diseña el mapa cognoscitívo para capturar cuál estructura de afirmacione~ causales sustenta una persona respecto de un particular campo depolíticas y para generar las consecuencias que se seguirían de esa estructura" (Axelrod, 1976: 58). Los decisores en la definición de los problemas públicos y en el diseño de las políticas se comportan de acuerdo con un mapa de relaciones causales, que para ellos puede tener el valor de teoría probada o de hipótesis de trabajo. Reconstruir el mapa de la élite permite comprender y explicar sus políticas pasadas, así como anticipar sus comportamientos futuros. Véase: Janis, lrving L. (1972): Victimsof Grollpthink: a p5ychological SU/dy of Foreign PolicyDecisions and Fiascoes, Houghton Mifflin, Boston (1982): Groupthink: Psychological SU/dies of Policy Decisions and Fiascoes, Houghton Mifflin, Boston, Axelrod, Robert, ed.(l976): Structllre of Deci5ion: The Cognitive Maps of Political Elites, PrincetonlJ niversity Press.