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EL DEBATE SOBRE EL ESTADO Y EL MERCADO:
LAS RAZONES DEL CRECIMIENTO DEL SECTOR PÚBLICO Y SUS
CONSECUENCIAS.
Francisco García Sobrecases Universitat de Valencia
a.- Introducción.
b.- Orígenes de la problemática: fallos del mercado e implementación del mecanismo político.
c.- Las consecuencias de la implementación del mecanismo político en un sistema de mercado: crecimiento del sector público y su naturaleza.
- Naturaleza desde el lado de la demanda
- Naturaleza desde el lado de la oferta.
d.- Consecuencias económicas del crecimiento del sector público:
- Burocracia e intereses maximizadores de los agentes involucrados
- Solapamiento del ciclo político sobre el económico.
e.- Conclusiones: Los fallos del sector público.
a. Introducción.
El objetivo de este análisis se centra en las razones que justifican el crecimiento del sector público dentro de las economías de mercado. El Estado, entendido como el agente económico más relevante debido a las funciones que el resto de los agentes le hemos otorgado, ha estado expandiendo su dimensión y tamaño a lo largo del siglo XX en todas las naciones. Lo que inicialmente se consideró un mecanismo subsidiario para generar crecimiento económico de las naciones y bienestar para sus ciudadanos ha ido con el paso del tiempo complementando la actuación de los mercados e, incluso, sustituyendo o desplazando a éstos en las funciones a realizar. Esto ha supuesto la aparición de abundante literatura, alineada bajo las premisas conceptuales de la Public Choice o Teoría de la Elección Pública^1 , cuyo objetivo principal es determinar y analizar la aparición de una serie de problemas institucionales de naturaleza político-económica que provocan lo que se denomina fallos del sector público para conseguir los objetivos originalmente establecidos.
El enfoque institucional que se desarrolla no va a entrar directamente en la problemática ligada a la intervención pública a través de la provisión de bienes y servicios públicos. Este enfoque se centra en la actividad de regulación emprendida por el Estado sobre el sistema económico, no sólo sobre la provisión final sino también sobre el bienestar individual y social que supone esta actuación.
Este análisis se estructura como se describe a continuación. En primer lugar se realiza un análisis introductorio de la problemática que antecede a la expansión del sector público, y que trata sobre la aparición de fallos de mercado y la aparición del sector público como agente económico de primer orden al que se recurre para corregir esas deficiencias. En segundo lugar analizamos las consecuencias de la actuación pública lo que implica que
(^1) De hecho, el impacto e influencia metodológica de la Teoría de la Elección Pública en numerosos campos de la Ciencia Económica, ha supuesto que esta corriente de pensamiento también se considere la nueva economía política como disciplina académica.
b.- Orígenes de la problemática: fallos del mercado e implementación del mecanismo político.
Cuando enfocamos la problemática que surge respecto al buen funcionamiento del sistema económico de mercado, nadie piensa actualmente en una dimensión de éste en la que los Estados modernos no ocupen una posición muy relevante. Sabemos que la actuación de los sectores públicos ha alcanzado un nivel tal que, al menos en nuestro entorno socio-económico, los sistemas económicos no podemos sino denominarlos como mixtos. Reconocemos, por tanto, la existencia de unas reglas del juego de mercado que conviven con aquellas que genéricamente asociamos a la política.
Si tuviéramos que justificar, de un modo convencional, qué es lo que ha ocurrido para alcanzar esta situación imperante en la actualidad, debemos echar mano de la socorrida respuesta al problema, cual es la aparición de los denominados fallos de mercado. En efecto, una rápida visión al pasado más reciente nos muestra la vulnerabilidad e incumplimiento de aquellas reglas del juego más elementales de un sistema de mercado. Sin entrar en su enumeración, baste con que se violen algunas de éstas para poder afirmar que el objetivo perseguido mediante el intercambio no se logre de manera eficiente. Es decir, la consecución de niveles óptimos -en términos paretianos- en la asignación de recursos económicos a través del intercambio se convierte en la utopía que reflejarán los modelos de competencia perfecta.
No obstante, si recapitulamos aquellas violaciones más patentes que conducen a la afirmación de que fallan los mercados, podemos simplificar, sin pérdida de generalidad, el problema que nos ocupa. En primer lugar encontramos que no todos los individuos que realizan el intercambio disfrutan de un poder igual de negociación; en segundo lugar, el número que de ellos interviene en cada intercambio no siempre es reducido, elevando los costes de transacción; en tercer lugar, observamos que en una sociedad dominada por los intercambios de servicios frente al de mercancías
aparece cierta indefinición para la correcta aplicación de los derechos de propiedad como instrumento válido para la minimización de los citados costes.
Pues bien, de lo anterior también se deducen dos hechos relevantes que, junto al que hace referencia a los niveles subóptimos de asignación ya mencionados, pueden ser considerados como fallos del mercado.
El primero, y debido a los niveles asimétricos de poder de negociación de los individuos, conduce a la aparición de niveles redistributivos de la renta socialmente injustos. Probablemente, como la teoría de juegos contempla, estos niveles asimétricos existen porque se quiebra uno de los supuestos básicos que arrastramos a lo largo de todo el modelo de competencia perfecta: que los individuos involucrados en un intercambio no disponen de información total completa y perfecta. En realidad, creer este supuesto de partida es una auténtica quimera.
El segundo, se refiere a la problemática que surge con la aplicación de derechos de propiedad con el objeto de minimizar los costes de transacción del intercambio. En este sentido, desde un punto de vista coasiano, el mercado perfecto en términos de descentralización del intercambio efectuado voluntariamente entre los individuos es eficiente, en términos de optimalidad paretiana, cuando los costes de transacción son cero. Pero la realidad muestra que no se produce tal hecho. Los costes de transacción existen y cuanto más elevados son menos eficiente es el intercambio realizado, hasta el punto de alcanzarse un fracaso del mercado. En este contexto, la correcta definición y aplicación de los derechos de propiedad sobre los activos que se intercambian juegan un papel principal para minimizar el impacto de aquellos.
Obviamente, este segundo hecho descrito nos conduce de plano a la aparición y existencia de los denominados efectos externos de mercado. Así,
c.- Las consecuencias de la implementación del mecanismo político en un sistema de mercado: crecimiento del sector público y su naturaleza.
El anterior marco introductorio referente a la aparición de la actuación pública implica una consecuencia fundamental: se trata del crecimiento del sector público. Sin entrar directamente en los fenómenos de intervención económica del aparato productivo que nos conduzca al tratamiento en exclusiva de la problemática de la provisión pública, la actuación pública en términos de regulación legal y económica, para conseguir eliminar los fallos del mercado, son suficientes para observar el crecimiento del sector público dentro de las economías de mercado. Al menos, esto es lo que se desprende de las hipótesis que se analizarán a lo largo de esta exposición. En este sentido, podemos observar que la economía estadounidense es, quizá, una de las más reguladas pero, por contra, una de las menos intervenidas desde el enfoque de provisión.
Ahora bien, la regulación que introduce el mecanismo político en los sistemas de mercado, puede tener una doble naturaleza. Por un lado, puede tener un origen administrativo; por otro lado, puede ser de tipo legislativo. Sin entrar a dilucidar cuál va a ser más, el efecto real que nos interesa es la canalización de recursos del sistema económico en su conjunto a través del mecanismo presupuestario. Se puede predecir que aparecerán efectos desplazamiento ( crowding-out ) entre el mecanismo de mercado y el presupuestario, aunque esta es una polémica que no se desarrolla en este tema. En lo que básicamente estamos de acuerdo es que la actuación de corte político incrementará significativamente las necesidades financieras del sector público que se canalizan a través de un mecanismo que no se caracteriza por la voluntariedad individual del intercambio. Así pues, si realizamos un rápido repaso, sobre qué reglas del juego caracterizan este mecanismo político, observamos el contraste que se aprecia respecto a aquellas ya mencionadas para el mecanismo de mercado. Los precios y cantidades no actúan de variable de ajuste para los individuos que toman decisiones con el objetivo de maximizar su bienestar. Por contra, el
mecanismo de revelación de preferencias de los individuos debe realizarse mediante el voto que cada uno asigna a una plataforma ( partido político ) representativa de los intereses que conduzcan a lograr la maximización del bienestar. Esto implica que las decisiones adoptadas sean colectivas y no individuales; y, además, se tenga que desarrollar un sistema de representación de los votantes para esta toma de decisiones ( democracia representativa. ) Finalmente, el objetivo de tomar decisiones mediante este mecanismo está orientado, en gran medida, a resolver la provisión de servicios dado el predominio de éstos frente a las mercancías en la sociedad en la que vivimos.
La puesta en marcha e implementación de este marco político, plasmado a través de la canalización de recursos mediante el mecanismo presupuestario va acompañado de unas consecuencias económicas que serán abordadas en la última parte de la exposición. De lo que no hay duda es que si el marco descrito ha servido para desarrollar el poder de un nuevo agente económico que, con el tiempo, ha llegado a ocupar un espacio relevante dentro del sistema económico de mercado, ha venido acompañado de un crecimiento de las necesidades financieras canalizadas vía presupuesto público. Esto es lo que conocemos por crecimiento del sector publico. En consecuencia, será interesante analizar la naturaleza de este crecimiento. Además, esto nos servirá para establecer dónde está el origen reciente de aquellos componentes que aparecen en este análisis. Esto se desarrollará a continuación.
Es evidente que el análisis de la naturaleza que presenta el crecimiento del sector público requiere de una visión histórica que abarque los hechos que han conducido a tal situación. Sabemos que este fenómeno no ha ocurrido en un corto período de tiempo. Hay que retrotraerse, al menos, hasta el último tercio del siglo XIX donde confluyen una serie de circunstancias o factores que, a partir del análisis de Peacock, las agruparemos bajo el enfoque genérico de factores de oferta y de demanda.
del hecho que se pretende analizar. En el contexto delimitado por la presente exposición, debemos dar respuesta a preguntas como las siguientes: ¿en qué medida esas demandas de acción pública son formuladas y transmitidas al Estado y quién las transmite? ¿Por qué es necesario suponer que el Estado es y seguirá siendo el único oferente de los productos demandados?
Debemos ser prudentes cuando este tipo de hipótesis se establecen. No estamos afirmando que el crecimiento del sector público haya sido un factor negativo para el desarrollo económico de las naciones. Así lo exponen, por ejemplo, los autores de la órbita de la hacienda pública italiana cuando destacan una función positiva en el desarrollo económico, desde la perspectiva de los grupos de interés privados, en especial los grupos de presión industriales. Desde una óptica opuesta, en el ámbito anglosajón prevalecía la noción de que la mayor parte del gasto público era onerosa y que se requería de alguna autoridad fiscal dispuesta a minimizar el sacrificio comunitario provocado por la transferencia de recursos. Es evidente que la óptica anglosajona responde, en mejor medida, a las ideas convencionales del presupuesto equilibrado y del dogma del mal necesario. Incluso como afirma el propio Wagner, quien establece originalmente la hipótesis de crecimiento mediante el análisis de la ratio G/PIB, […] existe una proporción entre el gasto público y la renta nacional que no puede ser traspasada permanentemente […] porque en última instancia, los requerimientos fiscales del Estado que son cubiertos mediante la tributación figuran como gastos en el presupuesto familiar del ciudadano privado.
La realidad nos muestra que la hipótesis de las ventajas comparativas no es concluyente para justificar el incremento del gasto social del Estado. Es innegable que la inversión en capital humano, es decir, educación y sanidad entre otros, es un factor relevante para el crecimiento económico. En definitiva, lo que nos planteamos es, en palabras de Peacock, si el Estado ostenta una ventaja comparativa en producir y suministrar estos servicios demandados por el ciudadano.
Para mayor sencillez de la exposición, imaginemos que podamos agrupar la naturaleza de los factores que dan origen al crecimiento del sector público en dos bloques diferenciados. Por un lado, los factores desde el lado de la demanda; por otro lado, los factores desde el lado de la oferta. Observaremos con este análisis que existen una serie de factores que directamente justifican la expansión del Estado y que se alejan de la hipótesis convencional de las ventajas comparativas.
- Factores desde el lado de la demanda****. Comencemos, pues, con los factores de demanda. En la actualidad los identificamos con el concepto de demanda de redistribución. Desde esta perspectiva, la introducción explícita de los votantes es la fuerza impulsora básica del proceso de adopción de decisiones políticas, aunque implementado como un factor positivo y no simplemente como un imperativo de carácter normativo.
Desde este enfoque, son numerosas las justificaciones que se han desarrollado con el objeto de dar forma a estos factores de demanda. De cualquier modo, habría que observar originalmente dónde se encuentra la raíz de estas demandas de distribución para entender la conformación de los factores. Esta raíz no es otra que la expansión del voto en las sociedades modernas para poder activar estas demandas a través del mecanismo de revelación de preferencias de los individuos que supone aquél. Desde esta perspectiva histórica, la expansión del voto en las economías occidentales comienza en el último tercio del siglo XIX, lo que muy pronto se refleja en la expansión de los presupuestos públicos de gastos sociales primarios que las sociedades industriales iban requiriendo.
Establecido en estos términos, el problema que realmente surge es el de los mecanismos de elección colectiva a desarrollar para que la demanda de redistribución sea satisfecha. Se necesita establecer unas reglas de votación eficientes para que la revelación de preferencias individuales se
y no a quienes las reciben. Pues bien, en este marco político donde los agentes económicos tienen la capacidad de revelar una demanda de redistribución sin tener que asumir derechos políticos -u obligaciones- que este proceso comporta, se creará un estupendo caldo de cultivo para justificar la expansión del sector público más allá, según algunos, de lo que en términos de eficiencia paretiana sería deseable para alcanzar un nivel de bienestar socialmente óptimo.
Por otra parte, no está claro que se alcanzaría el mismo grado de expansión en el crecimiento del sector público a largo plazo si, existiendo también un sufragio universal, los derechos políticos fueran conferidos a ambos grupos involucrados en la redistribución que se espera de la actuación del Estado. Es probable que el velo de la ilusión fiscal que se desprende del escenario anterior no se observara tan nítidamente. E incluso, en un mundo de mayorías simples, los individuos votarían por un nivel de redistribución hecha por el Estado en función de las ganancias que obtuvieran del propio proceso redistributivo. Así pues, el resultado final obtenido de este proceso tendrá más que ver con la maximización del bienestar que se alcance a medida que la renta real del individuo se incrementa. Se concluye, simplificando la problemática, que el crecimiento de las transferencias públicas no sólo será positiva, como se desprende de algunas situaciones históricas en el que se ha manifestado de manera intensa, sino también que puede haber un límite finito a dicho crecimiento.
Es probable que estos dos escenarios descritos no sean totalmente incompatibles. En términos dinámicos, se podría decir que la evolución de las instituciones políticas y sociales ha hecho prevalecer este último escenario. No negamos que, inicialmente, el proceso de demanda de redistribución parte de unos derechos políticos globalmente considerados para, posteriormente, pasar a un estadio como el actual donde las asimetrías tienden a desaparecer y en el que es probable que se alcance un techo de crecimiento del sector público. Basta con incidir en algunos ejemplos de nuestro pasado más reciente como son la revolución de los
contribuyentes en California al final de los setenta y lo que supuso la revolución conservadora en los ochenta tanto en EEUU como en UK. También se destaca la evolución observada durante los noventa en las políticas fiscales de los gobiernos europeos.
Desde el enfoque de la demanda existe otro factor que no debe olvidarse. Se trata del establecimiento de los modelos institucionales basados en la democracia representativa. Si bien éstos disminuyen los costes de transacción que existen cuando las preferencias individuales se revelan a través de los votos, hay que tener en cuenta que surgen una serie de problemas que anteriormente no se contemplaban en los procesos de elección pública. Básicamente, se puede afirmar que éstos nuevos factores de expansión del sector público aparecen porque los costes de transacción aparejados son precisamente más bajos. Me refiero al denominado intercambio de votos (logrolling) y a la formación de coaliciones. Estos dos fenómenos, inherentes a las democracias representativas, son a veces necesarios para desarrollar una actividad política viable, pero el riesgo de convertirse en una herramienta de crecimiento del gasto público es bien conocida por todos.
En definitiva, a medida que el Estado crece, también crece en complejidad, en el sentido de que el individuo se enfrenta a un conjunto cada vez más nutrido de medidas, tanto desde el lado de los impuestos como de los gastos, que afectan a su bienestar. El individuo no puede controlar su bienestar mediante el simple e infrecuente proceso de votación y debe recurrir a otros instrumentos de participación política. Aumentan los incentivos para identificarse con grupos de presión, para emplear a agentes que negocien con el Estado e incluso para adoptar modalidades de comportamiento de dudosa legalidad.
Sin embargo, no se agotan aquí los factores de crecimiento del sector público. Alcanzado este nivel del análisis es conveniente ahora introducir los
que en su eficiencia. En realidad, el votante se encuentra sin otra fuente alternativa para conseguir el suministro de aquello que desea y revela, por lo que conseguir la información necesaria -sobre todo del Estado- que esta acción requiere se presenta difícil. Es decir, los costes de transacción para conseguir esta provisión aumentan y, probablemente, son mayores de lo esperado. De aquí se deduce la aparición de ineficiencias debidas a la estructura de monopolio que caracteriza al gobierno como proveedor único. Dicho con otras palabras, nos encontramos frente a un posible problema de selección adversa para los votantes, puesto que la única fuente de información sobre los costes del servicio demandado será el propio Estado.
En definitiva, se observa que la provisión de bienes y servicios que resulta del ejercicio del gobierno, una vez hemos interiorizado la existencia de los costes de transacción mencionados, presenta ineficiencias que se traducen en incremento de costes más allá de lo necesario. En realidad, bajo una hipótesis de comportamiento monopolista, no nos sorprende alcanzar este tipo de conclusiones cuando, es de todos conocido, que ésta es la que tradicionalmente nos muestran los libros de texto en el análisis comparativo de mercados perfectos versus mercados monopolizados. Sin embargo, no se ha justificado cómo la aparición de ineficiencias se traducen en una tasa de crecimiento relativa mayor del gasto público. Dos son las hipótesis para sostener la influencia de los factores de oferta:
En primer lugar, se establece la idea de que es menos probable que se obtengan ganancias de productividad en los bienes y servicios del Estado que en la economía privada. Esto es así, porque éstos son básicamente intensivos en trabajo. Pero si los salarios del conjunto de la economía crecen aproximadamente igual existe, por tanto, una fuente de ineficiencia que conduce, en términos relativos, a que se dedique un mayor número de recursos económicos vía presupuesto. Es decir, se acaba pagando más por aquello que no produce los retornos que su precio debiera implicar. Esto ha venido a denominarse el mal o enfermedad de Baumol.
En segundo lugar, se supone que, en cierto grado, la oferta incrementa su propia demanda más allá de los límites que pudiéramos considerar aceptables. Esto obedece a que surge un interés creado en el Estado, representado por las personas que ocupa. Los términos del intercambio pueden verse alterado por la oportunidad que surge para los empleados públicos que interaccionan en un contexto de asimetría de la información. Pero además, a medida que el número de éstos aumenta, la potencia electoral es un factor a tener en cuenta para el crecimiento del sector público. Esta hipótesis ha sido enunciada y contrastada en diferentes modalidades tanto por Buchanan y Tullock (1965) como por Downs (1957), entre otros.
En definitiva, nos enfrentamos al problema de confrontar unas ineficiencias que vienen de la mano de lo que en microeconomía denominaremos crecimiento del coste real unitario, en particular para nuestro contexto, de la provisión de bienes y servicios que realiza el sector público.
Finalmente, el análisis realizado sobre el crecimiento del Estado como interacción de factores de demanda y de oferta ha tenido un doble objetivo. El primero va orientado hacia la complementariedad de unos sobre otros, es decir, no podemos situar la problemática analizada en uno u otro lado independientemente. El segundo va orientado, como se verá a continuación, hacia el análisis de ciertos aspectos que se pueden considerar consecuencias de este crecimiento y que, en definitiva, dará lugar a la justificación de los fallos del sector público.
derivaciones que vuelven a recaer en el protagonismo del ya mencionado criterio de evaluación económica que conocemos como eficiencia asignativa. Podemos observar que las decisiones adoptadas por el burócrata tienen su reflejo cuantitativo en el presupuesto público, por lo que no es de extrañar que cualquier decisión orientada a incrementar el bienestar de aquél se plasme en un volumen presupuestario que exceda al que representaría al óptimo social que, por ende, corresponde al máximo de eficiencia asignativa alcanzable. Pero además, se debe tener en cuenta que existe un escaso control por parte de los votantes sobre estos comportamientos, por lo que se une a las anteriores ineficiencias asignativas las que se producen al suministrar bienes y servicios a un coste superior al mínimo (ineficiencia-X). A lo anterior se une la creciente proporción de votantes que son o acceden a ser empleados en el sector público, lo que aún aumenta las posibilidades de que éstos revelen preferencias por presupuestos elevados y no lo contrario. Sólo queda pues que los mecanismos de control del poder legislativo en las democracias representativas puedan ser un instrumento que evite la confrontación entre ciudadanos y gobierno.
Las consecuencias sobre el crecimiento del sector público que se desprenden de este primer enfoque deben ser registradas sobre el otro concepto presupuestario. Hasta ahora hemos observado la generación de ineficiencias desde el lado de los gastos. Pero, ¿qué ocurre desde el lado de los ingresos?. Si esperamos que los gestores políticos maximicen su bienestar, percibiremos que el mantenimiento en el poder público es otro de los objetivos perseguidos. Desde una perspectiva de la elección pública, es claro que una asimetría entre gastos e ingresos puede convertirse en una solución dominante tipo Nash, como la teoría de juegos la definiría. Es decir, el velo de la ilusión fiscal -que lo público no te cueste un precio- es una estrategia válida y muy utilizada por quien tiene interés en ejecutarla. Desde luego, la emisión de deuda juega un papel fundamental en todo este argumento. Quien debe de pagar los impuestos para hacer frente al servicio de la misma son las generaciones futuras que no pueden revelar sus preferencias por este tipo de actuación de los individuos presentes. Pero,
quien revela sus preferencias por presupuestos con alto grado de componente de ilusión fiscal, es decir, desea pagar bajos impuestos y recibir elevado número de bienes y servicios es el votante presente. No nos extrañemos que el comportamiento maximizador de un agente económico se refleje en un exceso de presupuesto.
En cuanto al funcionario, su bienestar no le conduce a comportamientos como el anterior, sino a otros como son los de disfrutar de poder -y, también, de los apoyos necesarios para lanzar adelante sus propuestas de gastos e ingresos desde su puesto- que se plasmará en dos factores: por un lado, se tiene más poder cuanto mayor es el presupuesto personal que se obtiene -sea a nivel departamental, ministerial, etc-; y, por otro, el poder va acompañado del número de individuos-votantes a su cargo. Pues bien, ambos factores implicarán la existencia de presupuestos mayores para satisfacer el bienestar de aquellos. Todo lo anterior viene a alimentar, de nuevo, la hipótesis de sobreexpansión del sector público.
Cabe destacar que este enfoque implica una dicotomía entre el sector público y privado, con un vínculo entre ambos establecido por el sistema político en su definición convencional. Los políticos se convierten en correa de transmisión entre votantes y burócratas en sentido estricto. Esto refleja la influencia del paradigma clásico de la economía del bienestar, en donde el productor o consumidor individual toma más o menos como dada la situación de mercado en la que se encuentra y la acción del Estado como autónoma.
En definitiva, se afirma que los resultados económicos se ven afectados negativamente por un sector público grande y creciente, y esto implica que el bienestar es menor de lo que sería en otro caso. Los costes del bienestar vienen impuestos por la financiación del crecimiento del sector público. Así, aunque la magnitud de los efectos esté abierta a discusión, la financiación del déficit puede producir impactos adversos en la inversión a través del efecto expulsión de la inversión privada a corto plazo y por el servicio de la
