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LA EXPROPIACIÓN FORZOSA (23-03-2009)
La expropiación forzosa es la actividad limitadora de los derechos de los ciudadanos que afecta al derecho de propiedad.
La historia normativa de la expropiación
La facultad de privar a los ciudadanos de su propiedad por parte del Estado aparece en forma primitiva en la Edad Media, donde si el Príncipe desapoderaba de su propiedad a un súbdito, o bien la medida era ineficaz, o bien si se fundamentaba en alguna justa causa, para ser mantenida requería ser acompañada de una indemnización que restablecía por vía compensatoria el derecho del afectado.
La regulación moderna de la institución arranca de la Revolución Francesa y concretamente del art. 17 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 que afirma que la propiedad es un derecho inviolable y sagrado, que tiene como único limite la posibilidad de ser privado de él cuando la necesidad pública, legalmente constatada, lo exija de manera evidente y bajo la condición de una justa y previa indemnización.
En Derecho español esta nueva configuración de la expropiación se introduce con la Ley 17 de julio de 1836. las constituciones sucesivas le prestarán un respaldo constitucional expreso:
- La Constitución de 1869 estableció entre las reglas básicas de garantía una nueva, el sistema judicial para el acuerdo expropiatorio y para la fijación de la indemnización.
- La Constitución de 1876 vuelve al sistema administrativo.
- La Constitución de 1931 mantiene el mismo sistema, e incluso admite la posibilidad de expropiaciones no indemnizadas.
La Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 (actualmente vigente) es una ley muy avanzada para su época, introduce un nuevo concepto de expropiación forzosa frente al tradicional e impone por vez primera el principio general de responsabilidad patrimonial de la Administración.
La Ley de Expropiación Forzosa está desarrollada por el Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa aprobado por Decreto de 26 de abril de 1957.
La actual Constitución recoge esta institución en su art. 33. 3 : “Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por justa causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las Leyes”.
La Constitución de 1978 no ha alterado los perfiles ya tradicionales de la institución, que permanecen invariables en su artículo 33. 3 sin otra particularidad que la falta de referencia expresa al carácter previo del pago de la indemnización, pero si ha propiciado una transformación profunda de la organización territorial del Estado, que repercute en todas y cada una de las instituciones y que, en concreto, ha incidido también en esta.
En efecto, el art. 149. 1. 18 CE atribuye al Estado “la legislación sobre expropiación forzosa” sin matices ni limitaciones de ningún tipo. Sin embargo, un buen número de
Estatutos de Autonomía ha recabado para las Comunidades Autónomas respectivas no sólo facultades de simple ejecución, sino también competencias del “desarrollo legislativo” sobre esta materia, lo que, en un primer momento, contribuyó a crear alguna confusión.
La Sentencia del Tribunal Constitucional de 26 de marzo de 1987 , producida a propósito de la Ley andaluza de Reforma Agraria, ha disipado, sin embargo, toda posible duda al precisar que la “uniformidad normativa impuesta por la Constitución supone la igual configuración y aplicación de las garantías expropiatorias en todo el territorio del Estado y, por ende, el estricto respeto y cumplimiento de los criterios y sistemas de valoración del justiprecio y del procedimiento expropiatorio establecidos por Ley estatal para los distintos tipos o modalidades de expropiación”, de forma que “la competencia exclusiva que al Estado reserva el artículo 149. 1. 18 impide que los bienes objeto de expropiación puedan ser evaluados con criterios diferentes en unas y otras partes del territorio nacional y que se prive a cualquier ciudadano de alguna de las garantías que comportan el procedimiento expropiatorio”, lo cual “no excluye que por Ley autonómica puedan establecerse, en el ámbito de sus propias competencias, los casos o supuestos en que procede aplicar la expropiación forzosa, determinando las causas de expropiar a los fines de interés público a que aquélla deba servir”.
Los dos aspectos de la institución expropiatoria
La expropiación forzosa se nos presenta bajo una doble faz:
- Supone un poder de la Administración de abatir y hacer cesar la propiedad y las situaciones patrimoniales de los administrados.
- Su regulación se articula como un sistema de garantías ofrecido a estos administrados que sufren sobre su patrimonio la violenta inmisión administrativa.
Podemos así distinguir en el seno de la misma institución una potestad administrativa y una garantía patrimonial:
- La potestad administrativa está dotada de una especial energía y gravedad, la de sacrificar situaciones patrimoniales privadas.
- La garantía del particular , que, balancea y contrapesa esa potestad de la Administración:
1. Hace valer os límites y condiciones de tal potestad, que diseñan el
negativo de un sistema activo de protección correlativo.
2. Reduce esa potestad a su efecto mínimo de desapoderamiento
específico del objeto expropiado, pero sin implicar el empeoramiento patrimonial de su valor, que ha de restablecerse con la indemnización expropiatoria.
3. Hace pender permanentemente sobre la expropiación consumada la
efectividad de su causa para resolver aquélla cuando ésta cesa, reversión.
NATURALEZA Y JUSTIFICACIÓN DE LA POTESTAD
EXPROPIATORIA
sumo no de expropiaciones, sino de “responsabilidad patrimonial” del Estado por daños causados “por hechos de las Leyes”·
En los países en los que se admite el control de la constitucionalidad de la Leyes la cuestión se plantea, lógicamente en esta sede, de forma que la Ley materialmente expropiatoria que excluya, o simplemente disminuya, las garantías comunes de la propiedad, será una Ley inconstitucional por desconocer la protección constitucional de la propiedad.
LAS EXPROPIACIONES LEGISLATIVAS EN ESPAÑA
Tras la promulgación de la Constitución de 1978, el problema de las expropiaciones legislativas, es decir, de las operaciones material y/o formalmente expropiatorias realizadas por el legislador por la vía de una ley especial ha adquirido una nueva y mayor complejidad, que la expropiación del grupo RUMASA ha planteado en toda su crudeza, cuestionando, por lo pronto, la propia constitucionalidad de las leyes singulares de expropiación.
El Tribunal Constitucional, aunque muy seriamente dividido, aceptó, en efecto, en las cuatro sentencias pronunciadas sobre este asunto, la plena constitucionalidad de la polémica expropiación, por entender que en ella no se habían desconocido las garantías de la propiedad que establece el artículo 33. 3 de la Constitución.
El Tribunal Constitucional ha dicho que son posibles en nuestro Derecho las expropiaciones por Ley singular y que dichas Leyes singulares, por ser expropiatorias, deben respetar las garantías del art. 33. 3 CE. Estas garantías son tres:
- Un fin de utilidad pública o interés social o causa expropiandi.
- El derecho del expropiado a la correspondiente indemnización.
- La realización de la expropiación de conformidad con lo dispuesto en las Leyes.
El verdadero problema constitucional que plantea las expropiaciones instrumentadas por Leyes singulares resulta de la eliminación o, por lo menos, de la sustancial mutilación de la garantía judicial que resulta del hecho mismo de la inatacabilidad de la Ley por el expropiado. Ya que, una expropiación legislativa no se puede recurrir ante los Tribunales de lo Contencioso-administrativo, al ser una expropiación con rango de ley.
La Sentencia RUMASA II dijo que: “la inexistencia de recursos directos frente a la Ley no quiere, sin embargo, decir que los expropiados queden indefensos frente a la causa expropiandi declarada en una Ley singular, pues estando esta sometida al principio de igualdad, los expropiados que consideren que la privación singular de sus bienes o derechos carece de base razonable podrán solicitar del órgano judicial el planteamiento de la cuestión de constitucionalidad”, así como interponer recurso de amparo.
La Sentencia de 24 de junio de 1993 del Tribunal Europeo de Derechos Humanos condenó la negación de audiencia al interesado en la tramitación ante el Tribunal Constitucional de las cuestiones de constitucionalidad.
La Sentencia de 3 de marzo de 2005 del Tribunal Constitucional confirmó la legitimidad constitucional de las leyes expropiatorias singulares, aunque matiza que dichas leyes “están constreñidas a supuestos estrictamente excepcionales frente a los que no resulte posible responder mediante el sistema expropiatorio general”, pero advierte que “un acto legislativo expropiatorio sólo será constitucionalmente admisible
si el control jurisdiccional que admiten las normas con rango de Ley es suficiente, en cada caso, para brindar una tutela materialmente equivalente a la que puede dispensar frente a un acto administrativo un Juez de lo contencioso”, incluida la posibilidad de discutir sobre “la existencia de otros bienes capaces de proveer a la necesidad del expropiante en la misma o mejor medida que los que el legislador ha señalado como objeto de expropiación”. Es ésta una importantísima precisión, que en esta caso llevó al Tribunal a considerar inconstitucional y nulo un precepto de la Ley canaria 2/1992, que declaró la utilidad pública de la expropiación de dos concretos edificios para la ampliación de la sede del Parlamento de Canarias.
El problema de las expropiaciones legislativas también se plantea cuando una Ley formula una regulación general, que afecta, pues, a un número indeterminado de sujetos, pero que supone para éstos un efectivo despojo de sus derechos hasta entonces existentes. Dos casos notorios se han producido recientemente en nuestro derecho:
- (^) La Ley de Aguas de 2 de agosto de 1985: que convirtió en dominio público todas las aguas, incluyendo las que hasta entonces se consideraban privadas. - La Ley de Costas de 28 de julio de 1988: que declaró de dominio público la totalidad de las playas y de las zonas marítimo-terrestres que hasta entonces tenían títulos de derecho privado.
En estos casos el Tribunal Constitucional ha considerado que se trata de verdaderas leyes de expropiación y que sólo serán constitucionales si a la vez dichas leyes habilitan la correspondiente indemnización.
La justificación del poder de expropiar
Art. 33. 2 CE : “La función social de los derechos de propiedad privada y a la herencia delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes”.
Art. 128. 1 CE : “Toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general”.
Por lo tanto, la propiedad no es un derecho absoluto y, exactamente igual que todos los derechos, ha de servir a una necesidad colectiva para subsistir o mantenerse. De este modo, cuando las necesidades colectivas postulan su desaparición o su transformación o cambio, nada resulta objetable a esa exigencia, si es que efectivamente, ésta es fundada.
En el caso de la expropiación forzosa no se altera el status general de la propiedad, simplemente se impone un sacrificio de una situación dominical específica ante intereses públicos superiores. Pero, a la vez, tal sacrificio se reduce al mínimo, al indemnizar con un equivalente dinerario para que la carga pública que la extinción de la propiedad supone no recaiga sobre la sola persona del afectado y se reparta entre toda la colectividad, a través del sistema fiscal que nutre los fondos de que la indemnización procede.
LOS SUJETOS DE LA POTESTAD EXPROPIATORIA
Los sujetos de la potestad expropiatoria, según el régimen de la LEF, son tres:
- El expropiante.
- El beneficiario.
- Impulsar el procedimiento e informar a su arbitrio en las incidencias y pronunciamientos del mismo.
- Formular la relación de bienes de necesaria ocupación.
- En la fase del justiprecio, llegar a mutuo acuerdo con el expropiado, formular hoja de aprecio y aceptar o rechazar la del expropiado; y pagar o consignar la cantidad fijada como justiprecio y las indemnizaciones por demora que le sean imputables.
- Las obligaciones y derechos derivados de la reversión.
El expropiado
Es el titular de las cosa, derechos o intereses objeto del ataque expropiatorio. Como tal, tiene un básico derecho a participar como interesado directo en el procedimiento y, sobre todo, a percibir la indemnización expropiatoria en que la expropiación convierte el derecho de que es privado.
La condición de expropiado es determinada por su relación con el objeto de la expropiación, lo que, a su vez, determina que es una cualidad en que se subroga cualquier adquirente de dicho objeto ulterior a la iniciación del procedimiento expropiatorio.
El expropiado puede ser cualquier sujeto , es decir, no existen sujetos de derechos que puedan excluir, por una determinada cualidad, la condición de expropiados. Por lo tanto, ni el Estado ni ninguna Administración puede pretender, por su sola cualidad subjetiva quedar exonerados de una expropiación que pueda promoverse en beneficio de un tercero, incluido un privado, ni tampoco Estados o entidades extranjeras o simples extranjeros privados. En el caso de la Iglesia Católica, la Administración puede expropiar los bienes eclesiásticos, aunque con un derecho de audiencia (que si bien suele ser común a todos los expropiados, puede reduplicarse en este caso) y con la garantía, en el caso de los bienes sagrados, de una previa descalificación canónica de los mismos anterior a su ocupación.
Otro problema que se puede plantear es el de qué titulares de qué situaciones jurídicas en relación con el objeto expropiado tiene derecho a ser considerados como tales.
La regla general es que la Administración deberá reconocer la condición de expropiado al propietario de la cosa o titular del derecho objeto de expropiación.
Los titulares de otros derechos o intereses económicos directos sobre el objeto expropiado tendrán la posibilidad de ser considerados expropiados en dos casos:
- Si esa titularidad secundaria consta formalmente en los Registros Públicos o fiscales, en cuyo caso la Administración tiene la obligación legal de citarles al expediente.
- Si ellos lo solicitan, acreditando su condición debidamente. Entre estos titulares secundarios la Ley menciona de manera expresa a los arrendatarios rústicos o urbanos. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha reiterado en varias ocasiones que todos los titulares de derechos o intereses económicos directos sobre la cosa expropiada quedan, pues, comprendidos en la fórmula legal.
La pluralidad de expropiados en relación a un mismo objeto, por concurso de titularidades distinto de la simple comunidad, plantea dos problemas:
1. La regla general es que la totalidad de las titularidades debe ser expropiada, en
virtud del principio de que “la cosa expropiada se adquirirá libre de cargas”. Regla que, sin embargo, tiene la excepción de que la Administración expropiante puede conservar algún derecho sobre el bien expropiado “siempre que resultase compatible con el fin a que tal bien haya de quedar afectado como consecuencia de la expropiación”.
2. El segundo problema es el de su posición relativa. La regla general es que sólo
los arrendatarios rústicos y urbanos tienen derecho a una indemnización independiente. El resto de los titulares secundarios (por ejemplo, derecho de servidumbre) tendrán que hacer valer sus derechos sobre el justo precio de la expropiación principal, minorando, pues, la indemnización del propietario.
El ultimo tema que puede plantearse es el de los aspectos formales de la condición del expropiado. La Administración ha de atender para determinar esta condición a la titularidades inscritas en Registros Públicos que produzcan presunción de exactitud; en su defecto, a quien aparezca con tal carácter en los Registros o matrículas fiscales y, finalmente, a quien ostente “publica y notoriamente” la correspondiente titularidad. En este último caso, los sujetos de titularidades secundarias sólo a su solicitud podrán ser considerados expropiados.
En el caso de que no aparezcan titulares, o si fuesen incapaces y no tuviesen constituido el aparato de representación legal, o, en fin, si la propiedad fuese litigiosa, las diligencias procedimentales se entenderán con el Ministerio Fiscal. En estos supuestos, la indemnización expropiatoria se consignará normalmente en la Caja General de Depósitos a resultas de que el procedimiento civil determine el verdadero titular.
Los representantes legales del expropiado que no puedan enajenar sin permiso o resolución judicial no necesitan ésta para actuar en el procedimiento expropiatorio, es decir, para la representación no se requiere ningún poder especial.
Las actuaciones de los expropiados en el procedimiento expropiatorio son muy importantes. Su presencia en el mismo, en su caso suplida por el Fiscal, es esencial, esto es, que si se prescinde de ella se daría una verdadera vía de hecho y no una expropiación. El expropiado interviene en todas las fases del procedimiento con una actuación principal y básica. El un procedimiento entero es contradictorio, esto es, debe oírse a quienes están en posiciones encontradas antes de resolver. Por esa razón, la jurisprudencia exige su emplazamiento personal, siempre que sea conocido, so pena de nulidad.
EL OBJETO DE LA POTESTAD EXPROPIATORIA
El art. 1 LEF especifica que pueden ser objeto de la potestad expropiatoria la propiedad privada, los derechos o los intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueran las personas o entidades a que pertenezcan.
La expresión legal quiere abarcar todos los derechos de naturaleza patrimonial, sean de Derecho privado o de Derecho público. la única excepción a la expropiablilidad de los derechos, es la de los derechos de naturaleza no patrimonial (derechos personalísimos y derechos familiares).
La mayor relevancia práctica de los intereses patrimoniales legítimos se presenta cuando se trata de adicionar su cuantía real al perjuicio causado por la expropiación directa de cosas o derechos. La jurisprudencia ha mantenido con reiteración que la indemnización expropiatoria debe cubrir la totalidad de los perjuicios reales derivados del hecho expropiatorio, lo que lleva a incluir entre ellos los que proceden de simples intereses no constitutivos en verdaderos derechos. La jurisprudencia es especialmente rica en los supuestos de expropiación que impliquen cesación o traslado de industrias: gastos de desmontaje, traslado y nuevo montaje; pérdida de clientela temporal o total, etc. Aquí es el concepto material de perjuicio el que cubre por si sólo, en cuanto expresa una privación económica efectiva, esas titularidades patrimoniales no plenas.
LA CAUSA EXPROPIANDI
La expropiación ha de legitimarse en una causa precisa , tasada y estimada por la Ley, lo que excluye cualquier uso libre de dicha potestad por la Administración. Así lo precisan varios preceptos de nuestro ordenamiento jurídico:
- Art. 33. 3 CE: “Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos, sino por causa justificada de utilidad pública o interés social...”.
- Art. 1 LEF : “es objeto de la presente Ley la expropiación forzosa por causa de utilidad pública o interés social”.
- Art. 9 LEF : “para proceder a la expropiación forzosa será indispensable la previa declaración de utilidad pública o interés social”.
De este modo, la extraordinaria extensión de la potestad de sacrificio patrimonial de que la regulación expropiatoria apodera a la Administración no concluye en una mera superioridad formal y abstracta de ésta sobre los patrimonios privados que la permita desconocerlos en cualquier ocasión, sino en un mecanismo técnico de obtención de fines públicos precisos, los fines propios de esa causa que únicamente puede justificar el ejercicio de dicha potestad.
La expropiación está ordenada a un fin de utilidad pública o de interés social , y la Ley ha de predeterminar en cada caso lo que por tal ha de entenderse, pero cada expropiación singular ha de servir a ese fin específico para que se entienda legitimada en la causa legal.
El fin de la expropiación no es la mera “privación” en que ésta consiste, sino el destino posterior a que tras la privación expropiatoria ha de afectarse el bien que se expropia. La expropiación está siempre en función de una transformación posterior de los bienes objeto de la misma, transformación que no es preciso que sea material (obras, típicamente), que incluso puede bastar simplemente con que sea jurídica (sustitución de un propietario por otro: nacionalización de empresas), pero que debe responder a un plan de ordenación para cuya efectividad resulte un obstáculo el estado de cosas que la expropiación se encarga de remover.
En virtud de esta nota la expropiación forzosa se nos presenta como un instrumento y no como un fin, como un elemento dentro de una operación de poder público que la supera y trasciende. Toda expropiación singular ha de servir a esa finalidad instrumental, sin la cual carecerá de causa.
Esto justifica también que la causa expropiandi se inserte en el fenómeno expropiatorio de un modo permanente y no sólo en el momento previo de autorizar o abrir el ejercicio de la potestad de expropiar. Toda expropiación queda
vinculada al destino invocado como causa expropiatoria. El beneficiario queda gravado con la carga de realizar ese destino específico y de esta realización pende, en definitiva, la validez de la expropiación misma, en cuanto que su incumplimiento inviste al sujeto expropiado de un derecho de reversión sobre el bien expropiado.
En consecuencia, la expropiación ha de justificarse en una finalidad legal de utilidad pública o de interés social, sin lo cual no cabe ni siquiera iniciarla; pero ha de legitimarse, una vez consumada, en el servicio efectivo de esa finalidad legal, que es a lo que se llama técnicamente causa, y que supone una transformación ulterior del bien expropiado, material o jurídica, en el sentido postulado por esa finalidad, sin la cual la expropiación, aún realizada, no puede mantenerse.
En la LEF no se especifica la distinción entre “utilidad pública” e interés social”, pero parece claro que:
- Por “ utilidad pública ” se entiende las exigencias del funcionamiento de la Administración (obras públicas, servicios públicos) o de sus concesionarios. Por ejemplo, municipalización o nacionalización de empresas.
- Por “ interés social ” habrá que entender cualquier forma de interés prevalente al individual del propietario distinto del supuesto anterior. Por ejemplo, construcción de viviendas de protección oficial.
A la ley, y sólo a ella, corresponde en nuestro sistema determinar en exclusiva el tipo de operaciones que han de calificarse de utilidad pública o de interés social (la calificación ha de referirse al fin a que haya de efectuarse el objeto expropiado), a los efectos de poder disponer de la expropiación; lo cual implica, por cierto, que esa calificación ha de ser específica para una operación singular o para un tipo o categoría de operaciones, excluyendo una formulación abierta o indeterminada.
De este modo, resulta claro que la Administración no dispone de una potestad expropiatoria abstracta, por el contrario, la Administración dispone de la potestad expropiatoria sólo para ser ejercida en aquellos ámbitos singulares que la Ley formal ha calificado previamente como merecedores de ese remedio. La potestad expropiatoria, requiere, pues, para su ejercicio una previa “autorización” de la Ley, que selecciona, entre todos los posibles, los fines que han de ser considerados de utilidad pública o interés social al objeto de poder movilizar en su favor el instrumento de la expropiación.
LA INDEMNIZACIÓN EXPROPIATORIA O “JUSTO
PRECIO”
El “justo precio” como garantía
La garantía patrimonial de los administrados llega, más allá, y es operante en el supuesto normal de un ejercicio regular y legítimo de la potestad expropiatoria. El administrado queda sujeto al ejercicio de tal potestad y a su efecto directo e inmediato, que es el sacrificio singular en que el expropiación consiste. Pero este sacrificio afecta únicamente a partes específicas de su patrimonio, no a su integridad económica, la cual queda compensada con una indemnización pecuniaria que restablece, al menos en principio, la sustracción de valor en que el sacrificio expropiatorio se concreta.
- En términos económicos: Posponer la indemnización a un momento posterior a la privación patrimonial que se hace sufrir al expropiado supone, obviamente, imponer a éste una aportación anticipada a la economía del beneficiario, una financiación valorable en términos económicos claros, un crédito, lo que excede, sin justificación alguna, de las exigencias de la utilidad pública o el interés social que determina la expropiación.
Es, pues, la regla del previo pago una técnica de reducir la expropiación a sus puros e imprescindibles efectos, librando a los expropiados, que ya sufren la onerosidad de la expropiación, del abuso de tener que realizar además, en favor del beneficiario y no de la colectividad, prestaciones adicionales totalmente injustificadas.
Art. 33. 3 CE : “Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos, sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes ”.
¿Hay que entender que la redacción del art. 33. 3 CE al decir “mediante la correspondiente indemnización”, ha privado de respaldo constitucional a la regla del previo pago?. Así parece entenderlo el Tribunal Constitucional en su Sentencia RUMASA II , según la cual “el artículo 33. 3 de la Constitución no exige el previo pago de la indemnización y esto, unido a la garantía de que la expropiación se realice “de conformidad con lo dispuesto por las Leyes”, hace que dicho artículo consienta tanto las expropiaciones en que la Ley impone el previo pago de la indemnización como las que no lo exigen, no siendo, por tanto, inconstitucional la Ley que relega el pago de la indemnización a la última fase del procedimiento expropiatorio”.
En opinión del Maestro De Enterría el Alto Tribunal ha ido más lejos de lo necesario e, incluso, de lo posible. Ya que, la regla del previo pago continúa teniendo un respaldo constitucional inequívoco y ello por las siguientes razones:
- La expresión “mediante” equivale a “por medio de”, esto es, utilizando el camino intermedio de la indemnización para llegar al efecto final de la privación en que la expropiación consiste, de modo que, aunque con menor expresividad, viene a coincidir en su sentido literal con el concepto de “previo pago”.
- En el propio art. 33. 3 está claro que lo que la causa de utilidad pública o interés social determina es la privación de los bienes o derechos, pero no, en modo alguno, una financiación adicional al beneficiario de la expropiación consistente en un crédito para abonar el importe de esa privación en cualquier tiempo.
- Si el beneficiario es la Administración y carece de numerario, lo correcto será que lo busque previamente, a través del Presupuesto (como le obliga la Constitución), o a través de un crédito, que deberá precisamente autorizar una Ley, y en ambos casos con el respaldo de una distribución general de su costo a través del sistema tributario que afecta por igual a todos los ciudadanos; pero ninguna cobertura constitucional tiene intentar suplir esa deficiencia de fondos generales con la imposición de un crédito forzoso (remisión del pago del justiprecio a una fecha ulterior a la de la privación) a las personas singulares de los expropiados, que ya sufren una carga exorbitante. Por otro lado, si el beneficiario es una empresa privada (una concesionaria de autopistas, por ejemplo), la cosa es aún más clara, puesto que ninguna razón puede justificar ni ninguna Ley autorizar válidamente una carga forzosa contra unos ciudadanos discriminados en beneficio exclusivo de economías privadas.
- En términos de ortodoxia económica elemental, esas fórmulas de privilegiar a la Administración o a las empresas beneficiarias mediante la atribución de cargas
adicionales económicas a los expropiados atentan claramente contra el principio de “economía de mercado” del art. 38 CE.
Por lo tanto, institucionalmente, no hay resquicio alguno, sin incurrir en clara inconstitucionalidad, que pueda justificar un atentado a la regla del previo pago. La regla del previo pago se inserta en la esencia misma de la institución expropiatoria. Sin tal regla, esta institución sería radicalmente otra.
Las correcciones de la regla del “previo pago”
En cuatro casos, no obstante, se pone a prueba la regla del previo pago:
- En las requisas.
- En las ocupaciones temporales.
- En las expropiaciones impuestas por vía legal.
- En la expropiación urgente.
LAS REQUISAS
Las requisas son expropiaciones en estado de necesidad y, como tales, dispensadas del procedimiento ordinario, que por formal y solemne es lento y no permite atender las necesidades imperiosas que tratan de atenderse. Pueden ser:
- Requisas civiles : La situación de necesidad es aquí una calamidad pública o un grave trastorno del orden.
- Requisas militares : La situación de estado de necesidad es la guerra o una movilización total o parcial que la dé por probable.
El sacrificio del bien inferior por el superior, que es propio de la dogmática del estado de necesidad, justifica aquí sacrificar el procedimiento expropiatorio formal y, dentro de él, la regla del previo pago. Dada la situación de necesidad y por ser imposible el cumplimiento de la regla del previo pago, éste queda remitido a un momento posterior al de la efectividad del despojo. LAS OCUPACIONES TEMPORALES
En el caso de la llamadas “ocupaciones temporales” (por ejemplo, la ocupación transitoria de un terreno para replantear un obra pública) la regulación legal ha hecho un esfuerzo para imponer estimaciones previas de los perjuicios que la ocupación ha de causar y exigir su abono previo, pero, en definitiva, tales estimaciones son sólo eso, esto es, cálculos abstractos y han de ceder a la realidad de los perjuicios y a su extensión una vez consumados, por lo tanto, sólo liquidables una vez cesada la ocupación.
LAS EXPROPIACIONES IMPUESTAS POR VÍA LEGAL
En las expropiaciones impuestas legislativamente ha sido usual que, prevaliéndose de la singularidad de la regulación legal que las impone, se disponga la ocupación inmediata de los bienes, remitiéndose a un momento posterior la fijación y pago de la indemnización; así se hizo, por ejemplo en:
- En el caso de la nacionalización de la Banca Oficial (Ley de 14 de abril de 1962).
- En el caso de los ferrocarriles de vía ancha, con los que se constituyó la RENFE (Ley de 24 de enero de 1941).
- En la expropiación del grupo RUMASA (Real Decreto-Ley 2/1983, de 23 de febrero, y Ley 7/1983, de 29 de junio).
éste se ve desposeído de su bien y debe de esperar a un momento posterior para percibir la indemnización expropiatoria que ha de compensarle del despojo.
La desnaturalización del sistema
El Maestro De Enterría dice que se ha producido una desnaturalización del procedimiento de urgencia expropiatorio, puesto que:
- Las declaraciones de urgencia no se producen de hecho en base a urgencias reales y constatadas, que puedan eventualmente justificar una excepción al sistema general del previo pago, sino buscando directamente una simple elusión de este sistema. Además las declaraciones de urgencia preceden normalmente en años a su aplicación específica a expropiaciones determinadas.
- Las declaraciones de urgencia no se refieren, como pide la Ley, a “una obra o finalidad determinada”, sino a fines u obras genéricamente aludidas e, incluso, a todas las obras y servicios públicos, en bloque, nada menos.
- Las declaraciones de urgencia no se producen respecto de obras con “proyecto y replanteo aprobados”, como también pide la Ley, sino para obras y finalidades que carecen de todo proyecto y aun antes de haber sido siquiera imaginadas.
- Las declaraciones de urgencia no se hacen con motivación (que, naturalmente. Ha de ser específica para justificar la excepción en el caso concreto), ni con la mención expresa de los bienes afectados.
- Las determinaciones y pago de los justiprecios no son objeto, en modo alguno, de preferencia en el trámite y de “rápida resolución”, como también la Ley impone. La desnaturalización de la institución de la expropiación urgente comenzó con la práctica de las declaraciones genéricas de urgencia, por sectores de actividad, o clases de obras: por ejemplo, todas las expropiaciones de los terrenos para realizar las obras ferroviarias fueron expropiados por el procedimiento de urgencia, igualmente se utilizó dicho procedimiento para la construcción de las bases aéreas norteamericanas.
Las expropiaciones por el procedimiento de urgencia han tenido una gran aplicación y han gozado de una gran inmunidad jurisdiccional, ya que, la jurisprudencia ha rehuido el control sustantivo sobre las declaraciones de urgencia, ordinariamente invocando el art. 22 LEF , por la equiparación del acuerdo declaratorio de la urgencia con el de necesidad de la ocupación.
Es particularmente lamentable que el Tribunal Constitucional haya aceptado con tanta naturalidad en el curso de su argumentación en la Sentencia RUMASA II el fenómeno de las expropiaciones llamadas urgentes.
Esta singularísima y asombrosa evolución de la expropiación de urgencia ha concluido dando la vuelta a la regulación de la expropiación forzosa, ya que, la expropiación forzosa ha pasado de ser una institución que impone una concreta y circunscrita carga a los administrados, a ser un sistema de imponerles, adicionalmente, la carga de financiar las obras pública, e incluso una serie importante de obras privadas.
En efecto, la generalización del sistema de urgencia supone que la Administración, y los beneficiarios privados que han logrado esta formidable calificación, no han de pagar los inmuebles, bienes y derechos necesarios para sus obras y servicios; la Ley les faculta para tomarlos sin más de sus dueños, previo abono de una cantidad apenas simbólica, la expresada en las “hojas de depósito”; el pago real de esta apropiación se
realiza en un futuro indeterminado, prácticamente cuando el beneficiario quiera, porque los instrumentos para forzar una mínima diligencia son ineficaces.
Esta inmunidad jurisdiccional se ha ido reduciendo, al ir admitiéndose recursos contra los Decretos declaratorios de la urgencia. Sentencias recientes no sólo admiten el recurso, sino que lo estiman: Sentencias de 30 de septiembre y 3 de diciembre de
La Sentencia de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo de 25-09-1991, anuló la declaración de urgencia de una expropiación, argumentando que no existía tal urgencia porque pasaron nueve años desde la declaración de urgencia hasta que se materializó la expropiación, y se obligó a realizar el procedimiento ordinario de expropiación.
La necesaria corrección del sistema
El resultado final a que ha llegado la implicación de la técnica de la expropiación urgente en nuestro Derecho impone una corrección radical, exigida en cualquier caso por la flagrante desnaturalización que con ella se ha hecho patente de toda la institución expropiatoria. Pero hasta que llegue ese cambio legislativo, se debe cambiar la interpretación jurisdiccional del procedimiento de urgencia, pues existe el problema de que los expropiados por dicho procedimiento cobran el justo precio mucho tiempo después de que se ha producido la expropiación de sus bienes o derechos.
Para poner coto a este abuso la nueva redacción dada al artículo 52 LEF por la Ley 11/1996, de 27 de diciembre , exige ahora que “en el expediente que se eleve al Consejo de Ministros deberá figurar, necesariamente, la oportuna retención del crédito, con cargo al ejercicio en que se prevea la conclusión del expediente expropiatorio y la realización efectiva del pago, por el importe a que ascendería el justiprecio calculado en virtud de las reglas previstas para su determinación en esta Ley”.
DETERMINACIÓN DEL JUSTO PRECIO
En la Constitución no se dice nada sobre el justo precio, hay que acudir a la LEF. En el justo precio hay que buscar el valor real del bien y, por lo tanto, el sustitutivo económico equivalente, ya sea con dinero o con otro bien del mismo valor.
EL ACUERDO AMIGABLE O MUTUO ACUERDO
Como sistema de valoración, la LEF establece prioritariamente el acuerdo amigable o mutuo acuerdo, artículo 24 , para cuya conclusión fija un plazo de quince días, sin perjuicio de que ulteriormente, “en cualquier estado posterior de la tramitación” pueda formalizarse también este acuerdo mutuo, salvo en el momento en que el Jurado fije el justiprecio. Por supuesto, el acuerdo compete a los expropiados con el beneficiario de la expropiación.
El sistema de acuerdo amigable es ventajoso para todos, aunque menos común en la práctica de lo que debiera:
- Para el expropiado implica reducir la forzosidad expropiatoria, excluyéndola en punto tan decisivo como la indemnización.
- Para el beneficiario, la ventaja está en la rapidez y en la liquidación inmediatas, pero es un hecho que el sistema de demoras en la fijación definitiva del
ese momento. A su vez, el Jurado Primero y el Tribunal contencioso-administrativo después tendrán que moverse para determinar el justo precio entre los límites señalados por las dos hojas de aprecio, aunque ello no quiere decir, que no puedan variarse en ese momento o los conceptos y los argumentos integrantes de la valoración global; es sólo la cuantía monetaria de ésta la que queda fijada.
Las valoraciones propuestas en estos aprecios habrán de estar motivadas y podrán ir avaladas por informes periciales y pruebas de toda especie.
Cuando el bien expropiado pertenezca a varios propietarios el expediente será único, ya que se considera la finca como una unidad. Si el objeto de la expropiación forzosa estuviere constituido por valores mobiliarios, se harán tanto número de expedientes como clases de títulos hubiesen de expropiarse.
El Jurado Provincial de Expropiación es una creación de la LEF, es un órgano administrativo estricto, como tal adscrito a la delegación o Subdelegación del Gobierno de la provincia de que se trate. Su ámbito es provincial y es un órgano arbitral, en el sentido de órgano colegial, por lo tanto los asuntos se deciden por mayoría.
El Jurado Provincial de Expropiación está compuesto por :
- Un Presidente neutral, un Magistrado designado por el Presidente de la Audiencia)
- Dos representantes de la Administración:
- Un Abogado del Estado.
- Un funcionario técnico, variable en correspondencia a la naturaleza de los bienes a valorar.
- Dos representantes del sector privado:
- Un notario.
- Un representante de la entidad representativa de los intereses a que se refiera el bien o derecho objeto de la expropiación.
La resolución del Jurado habrá de ser necesariamente motivada, razonándose los criterios de valoración seguidos por el mismo en relación con lo dispuesto en la LEF. Esta resolución, que se notificará a la Administración y al propietario, ultimará la vía administrativa y contra la misma procederá tan sólo el recurso contencioso- administrativo.
No obstante, la ejecutoriedad de la decisión del Jurado hace que baste realizar el pago de la cifra por él fijada para que el beneficiario pueda pasar a la ocupación, sin perjuicio de lo que posteriormente pueda determinar el Tribunal contencioso- administrativo.
El plazo máximo para la decisión del Jurado es de ocho días, plazo que, sin embargo, puede decirse que nunca se cumple y cuyo retraso plantea problemas graves.
Es importante notar que, a pesar de la expresa reserva al Estado de toda “la legislación sobre expropiación forzosa” por el art. 149. 1. 18 CE , han ido apareciendo desde 1995 una serie de Leyes autonómicas que han dado a los Jurados de
Expropiación una composición distinta a la de la LEF, asegurando en ellos una presencia abrumadoramente mayoritaria de funcionarios de la Administración, con la consiguiente quiebra de la imparcialidad en la fijación del justiprecio que ese radical desequilibrio supone.
El Tribunal Constitucional sorprendentemente encontró la medida conforme a la Constitución en sus Sentencias de 25 de julio, 8 de noviembre y 20 de diciembre de
El Jurado Provincial de Expropiación Forzosa es un órgano técnico de carácter arbitral, lo cual no impide que sus decisiones puedan ser recurridas , lo que se recurre exactamente es la fijación del justo precio. La Sentencia de 11-03-1993 dijo que es perfectamente revisable el justo precio fijado por el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa.
Durante muchos años se planteó el problema de las limitaciones que imponía el art. 126 LEF. Una parte de dicho precepto fue declarada inconstitucional por la Stc. del Tribunal Constitucional de 11-06-1997 , al afirmar que los Tribunales de lo contencioso pueden revisar el justo precio sin ningún tipo de límites, los límites que imponía el art. 126 LEF iban en contra del art. 24 CE. La Jurisdicción contencioso-administrativo se planteó que como iban a revisar el justo precio fijado por el Jurado si la Jurisprudencia se inclinaba a primar las estimaciones del Jurado con una presunción de objetividad y exactitud.
Una Stc. del Tribunal Supremo de 1968 nos dice que la fijación del justiprecio por parte del Jurado de Expropiación Forzosa tiene una presunción de credibilidad, pero dicha presunción puede ser destruida en los Tribunales de lo contencioso.
Stc. del Tribunal Supremo de 10-10-1987 dice que las decisiones del Jurado de Expropiación Forzosa tienen una presunción de validez, la presunción de validez se basa en la composición del Jurado, pero esa presunción puede ser destruida en la vía de lo Contencioso-administrativo.
Durante muchos años nuestros Tribunales de lo contencioso habían dicho que sólo entrarían a controlar la actividad del Jurado de Expropiación cuando hubiera habido un error de hecho o cuando haya una manifiesta infracción del ordenamiento jurídico; esto esta superado actualmente.
La Stc. del Tribunal Constitucional de 11-06-1997 acabó con estas discusiones al decir: “El control judicial de las resoluciones del Jurado de Expropiación Forzosa no es sólo posible sino obligatorio”.
Distintas Sentencias han ido configurando el contenido del justo precio:
- Stc. del Tribunal Supremo de 18-12-1973: “Hay que buscar el valor de sustitución. En la fijación del justo precio del bien expropiado, si se trata de un finca rústica hay que darla el valor análogo de las fincas rústicas que estén en venta en el término municipal de dicha finca.
- Stc. del Tribunal Supremo de 7-12-1974: “En la fijación del justo precio no tiene que darse ni enriquecimiento del expropiado ni una injustificada mengua de su patrimonio”.
