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Buenos Aires, dj.=.;~ de. WOe.J;.ck ?a1C;.
Vistos los autos: "Centro de Estudios para la Promoción de la Igualdad y la Solidaridad y otros e/ Ministerio de Energia y Mineria s/ amparo colectivo".
Considerando: 1~) Que el Centro de Estudios para la Promoción de la Igualdad y la Solidaridad (CEPIS) promovió una acción de amparo colectivo (articulo 43 de la Constitución Nacional y ley 16.986) contra el Ministerio de Energia y Mineria de la Nación (MINEM) ~on el objeto de que se garantizara el derecho constitucional a la participación de los usuarios, previsto en el articulo 42 de la Constitución Nacional, y de que, en forma cautelar, se sus- pendiese la aplicación del nuevo "cuadro tarifario" previsto por la resolución MINEM 28/2016, hasta tanto se diera efectiva par- ticipación a la ciudadania (fs. 29/44). Con arreglo a esta pretensión la clase afectada es- taria conformada por "todo aquel usuario del servicio de gas, quien no contó con la posibilidad de que sus intereses sean re- presentados con carácter previo al aumento tarifario".
Con posterioridad, el señor Carlos Mario Aloisi ad- hirió a la demanda y solicitó su incorporación corno legitimado activo (fs. 55/56). 2 o) Que el magistrado de primera instancia tuvo al CEPIS y al señor Aloisi por parte y definió el colectivo afecta-
do en los términos planteados en la demanda. Asimismo, dispuso dar publicidad a la iniciación del amparo colectivo en el Centro de Información Judicial y procedió a la inscripción del proceso en el Registro Público de Procesos Colectivos de la Corte Supre-. ma de Justicia de la Nación (fs. 58/62).
3 0) Que Consumidores Argentinos Asociación para la Defensa, Educación e Información de los Consumidores (Consumido- res Argentinos) se presentó como litisconsorte de la parte acto- ra, cuestionando no solo la resolución MINEM 28/2016, sino tam- bién la resolución MINEM 31/2016 (fs. 113/126 vta.), entidad que fue tenida por parte (fs. 127/128). Asimismo, acudieron varias cámaras de comercio e industria, concejales, diputados, senado- res e intendentes, cuyas comparecencias se tuvieron presentes. Por su parte, el Estado Nacional presentó el informe previsto en el artículo 8° de la ley 16.986 (fs. 149/184 vta.). 4 0) Que el juez de primera instancia rechazó la ac- ción interpuesta tendiente a obtener la suspensión de las reso- luciones MINEM 28/2016 y 31/2016 y ordenó al Estado Nacional que, frente al nueVo esquema tarifario de los servicios públicos de transporte y distribución de gas natural, convocase -con am- plia difusión en los medios nacionales y en .el boletín oficial- a una audiencia pública para todos los usuarios, consumidores y asociaciones que los nuclean, a fin de garantizar su debida par- ticipación (fs. 291/322 vta.) 5°) Que contra la sentencia de primera instancia in- terpusieron recursos de apelación CEPIS, el Estado Nacional y
flicto de competencia originado a raí z de la solicitud de in- hibitoria formulada por la titular del Juzgado en lo Contencioso
Administrativo Federal N° 5.
En cuanto a la exigencia de audiencia pública previa, sostiene que el tribunal a qua no hizo mérito de que en el caso se estaba en presencia de una revisión transitoria de tarifas, y no distinguió entre las resoluciones que aprueban el "precio" del gas de aquellas que aprueban los aumentos en las "tarifas" de los servicios públicos de su transporte y distribución. Argu- menta que la cámara no consideró el dictado de la ley 25.790, en cuanto dispuso "que las decisiones que adoptase el Poder Ejecu- tivo Nacional en el desarrollo del proceso de renegociación no se hallarían condicionadas por las normas contenidas en los mar- cos regula torios ...". Sostiene que, al resolver como lo hizo, la alzada omitió considerar el interés público comprometido, profundizando así las gravísimas consecuencias económicas y. sociales que aca- rrea la crisis del sector energético. Asimismo, considera que el decisorio tampoco explica cómo se protegen los derechos de los usuarios en razón de la diversidad de las situaciones alcanzadas y, en particular, que lo decidido afectó a los más vulnerables al anular también los beneficios de la tarifa social. 8 o) Que el recurso extraordinario es admisible pues el examen y la decisión del caso remiten directamente a la in- terpretación de diversas cláusulas de la Constitución Nacional, como son, por un lado, las que estructuran las bases mismas del sistema de división de poderes con respecto a las atribuciones
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de cada uno de los Departamentos del Gobierno Federal en materia de tarifas de los servicios públicos; y, por el otro, las dispo- siciones que reconocen el de~echo de participación de los usua- rios en dicha materia y las instancias judiciales contempladas para la tutela de sus intereses (artículo 14, inc. 3°, de la ley 48). Además, desde un plano infraconstitucional también se ob- serva esta misma cuestión federal típica, pues se han puesto en cuestión actos de naturaleza federal cumplidos por una autoridad nacional (resoluciones MINEM 28/2016 y 31/2016), y la decisión ha sido en contra de su validez.
La apertura de esta instancia extraordinaria y fede- ral hace pie, por último, en la trascendencia institucional que exhibe el conflicto a que han dado lugar las resoluciones men- cionadas, generando una litigación de caiacterísticas excepcio- nales que compromete principios básicos del debido proceso cons- ti tucional en la tutela de los derechos de los usuarios y del Estado Nacional. Estas circunstancias exigen del Tribunal una rápida decisión que dej e en claro -ante la sociedad, ante las diversas autoridades de la Nación y ante el resto de los tribu- nales- las reglas constitucionales que constituyen las vigas ma- estras para la resolución de esta clase de procesos, poniendo nuevamente en ejercicio la jurisdicción que, desde Fallos: 248: 189, ha calificado como la más alta y eminente, connatural con la responsabilidad institucional que le corresponde como ti- tular del Departamento Judicial del Gobierno Federal (artículo 108 de la Constitución Nacional).
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reconocerse la legitimación procesal podría comprometerse seria- mente el acceso a la justicia de los integrantes del colectivo cuya representación se pretende asumir (confr. "Padec", Fallos: 336: 1236; "Unión de Usuarios y Consumidores", Fallos: 337: 196 y
"Consumidores Financieros Asociación Civil pi su defensa", Fa-
llos: 337:753)
- Que en el caso se cuestionan las resoluciones del Ministerio de Energía y Minería de la Nación que fijan nuevos precios y tarifas para el servicio de gas. De manera que se cum- ple con el recaudo relativo a que exista un hecho único suscep- tible de ocasionar una lesión a una pluralidad de sujetos. La pretensión, por su parte, está concentrada en los "efectos comunes" para todo el colectivo, es decir, la necesidad de audiencia previa, lo que permite tener por configurado el se- gundo requisito expuesto en el considerando anterior. Al respec- to debe repararse en que las resoluciones impugnadas alcanzan a todo el colectivo definido en la demanda.
- Que, por el contrario, el recaudo de estar com- prometido seriamente el "acceso a la justicia" -cuyo cumplimien- to, según se expresó en "Halabi" (Fallos: 332: 111), resulta in- eludible para la viabilidad de una acción colectiva que tenga por objeto la defensa de intereses individuales homogéneos- no se encuentra cumplido respecto de todos los miembros del colec- tivo cuya representación se pretende asumir.
En efecto, como se señaló, en este caso la asociación actora se presentó, en el marco de un proceso colectivo, en re- presentación de la totalidad de los usuarios de gas del país.
De la reseña efectuada surge que solo respecto de los "usuarios residenciales" (conforme decreto 2255/92 -Anexo "B", Subanexo 11-, decreto 181/2004 Y resolución ENARGAS 409/2008) es posible sostener que el caso involucre un supuesto en el que se encuentre comprometido el acceso a la justicia. Ello es así, en tanto solo en relación al mencionado colectivo cabe aquí presu- mir una posición de mayor vulnerabilidad frente al efectivo cum- plimiento de la garantía constitucional señalada (considerando 13, 4° párrafo del precedente "Halabi" citado). A este respecto, el Tribunal ha resaltado en diversos precedentes la importancia del proceso I colectivo como una forma de garantizar el acceso a la justicia, valor que cobra especial importancia en este su- puesto toda vez que el costo que significaría demandar indivi- dualmente supera claramente el beneficio que cada uno de dichos usuarios podría obtener de la sentencia dictada en la causa res- pectiva. Una interpretación que restringiera a este grupo la po- sibilidad de demandar de manera colectiva en este caso equi- valdría lisa y llanamente a negar efectividad a la tutela cons- titucional frente a un acto lesivo.
- Que, sin embargo, respecto del resto de los usua- rios (no residenciales) no se ha demostrado, ni resulta de mane- ra evidente de las constancias de autos, que el ejercicio indi- vidual de la acción no aparezca plenamente posible en atención a la entidad de las cuestiones planteadas (sentencia de esta Corte
tencia contra toda forma de distorsión de los mercados, al con-
trol de los monopolios naturales y legales, al de la calidad y
eficiencia de los servicios públicos, y a la consti tución de
asociaciones de consumidores y de usuarios.H
"La legislación establecer~ procedimientos eficaces para la prevención y solución de conflictos, y los marcos regula torios de los servicios públicos de competencia nacional, previendo la necesaria participación de las asociaciones de consumidores y
usuarios y de las provincias interesadas, en los organismos de
control.H Esta cláusula fue incorporada por la Convención Re- formadora de 1994 en la primera parte de la Constitución Nacio- nal, dentro del capitulo titulado "Nuevos Derechos y Garantiasu• La discusión y aprobación de la disposición de que se trata tuvo lugar -ante el dictamen de la Comisión de Redacción y la exis- tencia de despachos de mayoria y en minoria dentro de la Comi- sión de Nuevos Derechos y Garantias- en el seno de la Convención en las reuniones 31 Y 32 -3a^ Sesión Ordinaria- que se desarro- llaron los dias 16 y 17 de agosto de 1994 (conf. www.hcdn.gov.ar. págs. 4168 y siguientes).
- Que la consulta de los debates llevados a cabo en la Convención con motivo del reconocimiento expreso de este nue- vo derecho, proporcionan dos conclusiones que, en defini tiva, serán de relevancia para la decisión que esta Corte adoptará en este pronunciamiento. En primer lugar, y a partir de los antecedentes refe- ridos, corresponde interpretar que el texto constitucional pues-
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to en vigencia reconoce en esta materia la participación ciuda- dana en la toma de decisiones públicas con un contenido amplio, traduciendo una faceta del control social que puede manifestarse de maneras distintas y cuya ponderación ha sido dejada en manos del legislador, al que corresponde prever el mecanismo que mejor asegure aquella participación en cada caso (conf. especialmente págs. 4352, 4355, Y 4357/4360 de la sesión del 17 de agosto ci- tada).
- Que el otro aporte significativo que puede extra- erse de la deliberación realizada en el seno de la Convención Constituyente es que este nuevo derecho resulta operativo. En efecto, su obligatoriedad inmediata no está condicionada a ac- tuación reglamentaria ulterior del Congreso de la Nación, aunque por cierto se deje en manos de la autoridad legislativa, como sucede en el campo de todos los derechos (artículo 28), la de- terminación circunstanciada de los diversos procedimientos y si- tuaciones bajo los cuales tendría lugar el nuevo derecho consa- grado expresamente en favor de los usuarios. Como concordemente subrayó el Tribunal es bien sabido que la Constitución tiene la condición de norma jurídica y que, en cuanto reconoce derechos, lo hace para que estos resulten efectivos y no ilusorios, sobre todo cuando, como en el caso, se encuentra en debate un derecho humano. Todo ello. explica "...que al reglamentar un derecho constitucional, el llamado a hacerlo no pueda obrar con otra finalidad que no sea la de dar a aquél toda la plenitud que le reconozca la Constitución Nacional. Los
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propia en favor de consumidores y usuarios, con el reconocimien- to de actores procesales atípicos en defensa de sus derechos co- mo son el Defensor del Pueblo y las organizaciones no guberna- mentales de usuarios y consumidores, la disponibilidad de la vía del amparo y el otorgamiento a esas instancias de efectos expan- sivos para que sus decisiones alcancen a todos los integrantes del mismo colectivo.
Con particular referencia a la' cláusula constitucio- nal cuyo alcance se encuentra discutido en el sub lite, el reco- nocimiento de que deben habilitarse procedimientos y mecanismos de participación y de impugnación en cabeza de los usuarios tie- ne el inocultable fin de que sus intereses sean debidamente tu- telados.
- Que en materia tarifaria la participación de los usuarios de un servicio público no se satisface con la mera no- tificación de una tarifa ya establecida. De acuerdo con lo desarrollado precedentemente es imperativo constitucional garan- tizar la participación ciudadana en instancias públicas de dis- cusión y debate susceptibles de ser ponderadas por la autoridad de aplicación al momento de la fijación del precio del servicio. Este derecho de participación reconocido a los usua- rios en el caso del servicio de gas se estructuró, en 1992, en su ley regulatoria mediante el mecanismo de audiencias públicas. Estas audiencias constituyen una de las varias mane- ras de participación ciudadana en la toma de decisiones públi-
caso Sin embargo, no son la única alternativa constitucional, en tanto el artículo 42 -como se expresó- no las prevé ni explícita ni implícitamente, sino que deja en manos del legislador la pre- visión del mecanismo que mejor asegure aquella participación en cada caso. De la redacción del artículo 42 se desprende la clara intención de los constituyentes de 1994 de que consumidores y usuarios -expresamente en la forma de asociaciones, e implícita- mente de un modo genérico- participen en la elaboración de cier- tas disposiciones de alcance general a cargo de la Administra- ción cuando, como en el caso, al fijar tarifas, puedan proyectar los efectos sobre los derechos e intereses de aquellos (conf. doctrina de la disidencia de los jueces Lorenzetti y Zaffaroni en Fallos: 329:4542). La participación de los usuarios con carácter previo a la determinación de la tarifa constituye un factor de previsi- bilidad, integrati vo del derecho constitucional a una informa- ción "adecuada y veraz" (artículo 42 , Constitución Nacional) y un elemento de legitimidad para el poder administrador, respon- sable en el caso de garantizar el derecho a la información pública, estrechamente vinculado al sistema republicano de go- bierno (artículo 10, Constitución Nacional) Asimismo, otorga una garantía de razonabilidad para el usuario y disminuye las estadísticas de litigación judicial sobre las medidas que se adoptan. Ello es consistente con la noción de democracia deli- berativa, porque los términos de la cooperación que propone son concebidos como razones que los ciudadanos o sus representantes responsables se dan recíprocamente en un continuado proceso de
naturales que existen entre un individuo y el Estado que habrá de fijar la tarifa de los servicios públicos. La segunda condición está dada por la celebración de este espacio de deliberación entre todos los sectores interesa- dos, con un ordenamiento apropiado que permita el intercambio responsable de ideas en igualdad de condiciones y mantenga en todo momento el imprescindible respeto por el disenso, bajo el connatural presupuesto de que constituye un foro de discusión por un tiempo predeterminado en función de las circunstancias del caso y no de decisión, que se mantiene inalterada en manos de la autoridad pública. y por último, este derecho compromete, precisamente, ese momento decisorio, pues todas las etapas anteriores consti- tuirían puro ritualismo si la autoridad no considerara fundada- mente en oportunidad de tomar las resoluciones del caso, las si- tuaciones y argumentaciones que se expusieron en la audiencia y el modo en que ellas inciden en las medidas que se adoptan.
- Que, a partir de lo expuesto, es menester exami- nar el agravio desarrollado por la demandada con sustento en que, en tanto en la resolución MINEM 28/2016 se determinó un nuevo precio en el punto de ingreso al sistema de transporte de gas (PIST), no era exigible la realización de audiencia pública por tratarse la producción y comercialización de este recurso de una actividad desregulada. Sin desconocer que, de acuerdo con lo dispuesto en las leyes 17.319 y 24.076, y sus reglamentaciones, la producción y comercialización de gas es efectivamente una actividad econó-
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micamente des regulada y no fue calificada como servicio público, debe destacarse que, a partir de lo establecido en el decreto 181/2004 y las normas dictadas en consecuencia, esa desregula- ción ha sido dejada de lado por el propio Estado. Ello es así, pues sobre la base del decreto citado, cuyo objetivo fue elabo- rar un esquema de normalización del precio del gas en el PIST hasta que se "reencauzara" la actividad y se llegara, nuevamen- te, a precios que debían resultar de la libre interacción de la oferta y la demanda, se facultó a la ex Secretaría de Energía del ex Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios para acordar con los productores de gas natural un ajuste del precio del producto, en el marco del cual además se suscribieron varios acuerdos. En las condiciones descriptas, parece razonable en- tender que, hasta el momento en que efectivamente el precio del gas en el PIST se determine sobre la base de la libre interac- ción de la oferta y la demanda, su análisis se efectúe conjunta- mente con la revisión de tarifas para la cual es necesaria, como ya se dijo, la celebración de una audiencia pública.
- Que, por último, tampoco se sostiene la negación de este derecho constitucional con asiento en la construcción que intenta el recurrente sobre la base de que se trata de una tarifa transitoria y de que ciertos textos normativos -en espe- cial la ley 25.790- habrían desplazado, en tal circunstancia, la exigencia de audiencia pública.
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dad de la convocatoria a la audiencia pública cuando media una modificación en la remuneración de los concesionarios de los servicios, concepto que no alcanza a los ya referidos cargos es- pecíficos destinados a obras de infraestructura no contemplados en los contratos respectivos.
- Que sin perjuicio de todo lo hasta aquí señalado, 'las decisiones tomadas por el Poder Ejecutivo Nacional en el co- rriente año en relación a la tarifa social y a la protección de los sectores más vulnerables tornan necesario que el Tribunal ponga de manifiesto una circunstancia que, pese a ser evidente, podría ser soslayada como consecuencia de la oscura y complej a estructura tarifaria. Esto es, que la demanda de los usuarios residenciales ha sido acogida y, por lo tanto, han resultado vencedores en el campo jurídico. En consecuencia, y por aplica- ción del más elemental sentido de justicia, la tarifa final que se les aplique como consecuencia del presente pronunciamiento en ningún caso puede arrojar como resultado sumas mayores a las que dichos actores hubiesen debido abonar por estricta aplicación del nuevo cuadro tarifario, considerando la mencionada tarifa social (conf. doctrina de Fallos: 336:607).
- Que más allá de la decisión de este Tribunal en la presente causa, y en atención a las consecuencias que han ge- nerado las resoluciones cuestionadas, cabe efectuar las siguien- tes consideraciones referidas a las pautas básicas que rigen las atribuciones de los poderes públicos en esta materia, así como las reglas fundamentales a que deben atenerse en su actuación
los órganos jurisdiccionales, particularmente en el ámbito de los procesos colectivos.
- Que, en los actos aquí cuestionados, el Poder Ejecutivo Nacional fijó un nuevo esquema de precios del gas na- tural en el punto de ingreso al sistema de transporte, con vi- gencia a partir del 1° de abril del corriente afio, "para promo- ver inversiones en exploración y explotación de gas natural a fin de garantizar su abastecimiento Y de emitir sefiales económi- cas claras y razonables" (resolución MINEM 28/2016). Por su parte, y en cuanto aquí interesa, instruyó al Ente Nacional Regulador del Gas (ENARGAS) para que efectuara una adecuación de las tarifas de los servicios de transporte y dis- tribución de gas que les permitiera a sus licenciatarias cumplir con la ejecución del ~lan de inversiones, afrontar sus gastos de operación y mantenimiento, administración y comercialización, y dar cumplimiento a los vencimientos de las obligaciones contraí- das. A tal efecto, el Poder Ejecutivo Nacional remarcó que dicha adecuación tarifaria debía llevarse a cabo "sobre la base de la situación económico-financiera de las empresas Licenciata- rias" (resolución MINEM 31/2016)
- Que esta Corte, conforme a inveterada jurispru- dencia, ha puesto de resalto que "siendo un principio fundamen- tal de nuestro sistema político la división del Gobierno en tres departamentos, el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial, inde- pendientes y soberanos en su esfera, se sigue forzosamente que las atribuciones de cada uno le son peculiares y exclusivas;
